Allmän motivering

Behovet av en ny lag

Propositionen har som mål att förstärka besvärssystemet i ärenden som gäller social trygghet, förtydliga lagstiftningen om försäkringsdomstolen och göra domstolens organisation smidigare och mera specialiserad. Vidare är målet att samordna bestämmelserna om social trygghet för olika kundgrupper. I detta syfte föreslås det nuvarande besvärssystemet i en instans bli ändrat till ett system med genomgående två instanser. Detta skall ske så att besvärsnämnderna fungerar som första rättsinstans och försäkringsdomstolen som andra instans.

Försäkringsdomstolen har blivit en besvärsdomstol för ett brett spektrum av ärenden som gäller social trygghet. Den behandlar årligen över 10 000 ärenden. För den enskilda medborgaren spelar det en stor roll att försäkringsdomstolen fungerar smidigt och väl.

De nuvarande bestämmelserna om försäkringsdomstolen tillåter inte längre en utveckling av verksamheten. Också omvärldsförändringarna kräver en bredare översyn av bestämmelserna. Därför är det motiverat att utveckla domstolens organisation och göra den smidigare och mera specialiserad. Utifrån all den utredning som utskottet fått tillstyrker det lagförslagen men med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Försäkringsdomstolens sakkunnigledamöter

Bestämmelserna om beslutför sammansättning av försäkringsdomstolen föreslås bli förtydligade. Det viktigaste ändringsförslaget går ut på att besvär över studiestödsärenden och folkpensioner skall behandlas i en sammansättning med tre ledamöter. I behandlingen skall inte längre delta s.k. lekmanna- eller sakkunnigledamöter. I övriga sammansättningar skall sakkunnigledamöterna finnas kvar.

De sakkunniga som utskottet har hört har haft motstridiga åsikter om förslaget. En del har ansett att bestämmelserna bör följa en konsekvent linje: sakkunnigledamöterna skall antingen delta i behandlingen av alla ärenden eller inte i behandlingen av några ärenden alls. Andra sakkunniga förordar propositionen och menar att den går i rätt riktning. Vidare har det anförts att intresserepresentationen äventyrar en opartisk rättegång och ifrågasätter domstolens oavhängighet.

Utskottet accepterar den föreslagna lösningen och påpekar att grundlagsutskottet t.ex. i sitt utlåtande GrUU 35/2001 rd har ansett att det inte finns något konstitutionellt hinder för att en domstol skall kunna ha sakkunnigledamöter i sin sammansättning.

Extraordinärt ändringssökande

Behörigheten beträffande extraordinärt ändringssökande föreslås bli överförd till högsta förvaltningsdomstolen som skall kunna återbryta ett beslut av försäkringsdomstolen, om det vid behandlingen av ärendet i försäkringsdomstolen har inträffat ett sådant fel i förfarandet som väsentligt har kunnat inverka på beslutet. Förslaget motiveras på denna punkt med hänvisningar till procedurfrågor, dvs. att förvaltningsprocesslagen tillämpas vid försäkringsdomstolen. Samtidigt inskränks högsta domstolens behörighet såtillvida att den bara kan pröva ansökningar som gäller dess egna beslut.

I extrema fall kan propositionen leda till att samma ärende samtidigt kommer upp som ett besvärstillståndsärende i högsta domstolen och som extraordinärt ändringssökande i högsta förvaltningsdomstolen. Att en sådan konfliktsituation ens är möjlig är inte god lagstiftning. Trots att det är fråga om extraordinärt ändringssökande och inte om egentligt ändringssökande inskränker propositionen parternas rättssäkerhet jämfört med läget i dag, eftersom extraordinärt ändringssökande i högsta förvaltningsdomstolen bara vore möjligt på grund av ett fel i försäkringsdomstolens förfarande. I övriga ärenden innebär propositionen bredare möjligheter till extraordinärt ändringssökande.

Lagutskottet anser att högsta domstolens behörighet i fråga om extraordinärt ändringssökande skall vara oförändrad. Under de senaste åren har lagutskottet systematiskt ändrat propositioner så att riktlinjerna för ändringssökande skall vara klara och tydliga och leda vägen till en enda domstol. Utskottets hållning innebär att lagen om olycksfallsförsäkring, lagen om skada, ådragen i militärtjänst och brottsskadelagen inte ändras enligt regeringens förslag. Därmed förändras besvärssystemet inte heller i ärenden som hänför sig till lagen om olycksfallsförsäkring för lantbruksföretagare, yrkessjukdomslagen eller lagen om olycksfall i militärtjänst.

Utveckling av lagskipningen i ärenden som gäller utkomstskydd och verkställighet av den nya lagstiftningen

Lagskipningen och ändringssökandet i ärenden som gäller utkomstskydd har hamnat långt på efterkälken i det arbete som utfördes under 1990-talet för att se över de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna och lagskipningen i dem. Lagstiftningen ändrades våren 1999 så att det är möjligt att ordna muntlig förhandling i försäkringsdomstolen och besvärsnämnderna och att till exempel den som ansökt om en förmån kan höras vid dem. I samband med behandlingen av bestämmelserna om domarjäv uppmärksammade utskottet i sitt betänkande att bestämmelserna om domarjäv måste iakttas mycket noga i besvärsnämnderna och försäkringsdomstolen (LaUB 6/2001 rd — RP 78/2001 rd).

Den föreliggande lagstiftningen avser en betydligt större ändring för att modernisera verksamheten i försäkringsdomstolen. Först gäller det att omorganisera försäkringsdomstolen. Därefter fortsätter verkställigheten av övriga förslag som lagts av kommittén för ändringssökande i beslut om social trygghet och reformarbetet utvidgas till besvärsnämnderna. Den fortsatta reformen har delvis redan körts i gång. Efter denna proposition har riksdagen fått två propositioner genom vilka pensionsnämnden och statens pensionsnämnd skall lösgöras till självständiga organ. Däremot har ett förslag till utnämningslag som har ett nödvändigt samband med lagen om försäkringsdomstolen ännu inte lämnats till riksdagen.

Ett av problemen med försäkringsdomstolen är de långa behandlingstiderna, i snitt 13—14 månader. Målet är att den nya organisationen skall bidra till att förkorta behandlingstiderna för beslut. Vid utfrågningen av sakkunniga har mycket varierande bedömningar av utsikterna för att nå målet lagts fram. Dels har det ansetts att försäkringsdomstolens verksamhet gärna kan göras effektivare, dels har det bedömts att reformen förlänger behandlingstiderna ytterligare. Utskottet har fått det intrycket att försäkringsdomstolen har föresatt sig att koncentrera sig på att effektivt genomföra omorganiseringen. Men för säkerhets skull bör regeringen ge akt på verkställigheten av reformen, med hänsyn till domstolens oberoende, och i förekommande fall hjälpa upp situationen till exempel genom tidsbestämda extra resurser.

Under behandlingen i utskottet har det kommit fram brister i försäkringsdomstolens motivering av sina beslut. Bristerna finns kvar trots att saken har diskuterats och krav har ställts på bättre motiveringar både här hemma och i ett beslut från Europadomstolen för mänskliga rättigheter. Utskottet anser att så fort den nya organisationen har blivit inkörd måste åtgärder vidtas för att utveckla domstolens arbete internt, till exempel beredningen av ärenden och de skriftliga motiveringarna av beslut.

Muntliga förhandlingar har förekommit mycket sällan i försäkringsdomstolen. Det ordnas årligen 30—40 muntliga förhandlingar. I besvärsnämnderna har muntliga förhandlingar varit enskilda rariteter. Det är skäl att överväga att ordna också muntliga förhandlingar oftare än hittills.

Utskottet finner det speciellt oroväckande att förtroendet för hela systemet förefaller att vara mycket svagt i ärenden som gäller invalidpension. Detta beror möjligen i stor utsträckning på att arbetsoförmågan i många fall bedöms utifrån en bristfällig beredning som inte sker öppet i samråd med den sökande och på expertutlåtanden som saknar motivering. Misstroendet bottnar förmodligen framför allt i att sakkunnigläkarna inte träffar den sökande personligen på det sätt som läkaren som undersökt sökanden gör. Misstroendet ökar ännu mer genom att den sökande får tillgång till sakkunnigläkarens utlåtande bara om han eller hon särskilt ber om det. Också sakkunnigläkarnas roll har kritiserats.

För klarhetens skull påpekar utskottet att sakkunnigläkare behövs framför allt för att samordna beslutspraxis i fråga om invalidpensioner och för att säkerställa att alla sökanden behandlas lika.

För att öka förtroendet är det enligt utskottets mening nödvändigt att försäkringsdomstolen i samråd med besvärsnämnderna utvecklar och ändrar sina metoder att behandla ärenden som gäller invaliditetspension så att sökanden åtminstone i de fall som ser ut att resultera i ett negativt beslut hörs med anledning av hans eller hennes och nämndens eller domstolens utredning och bereds tillfälle att komma med ytterligare utredningar.

Samordning av propositionen med andra anhängiga lagändringar

Under behandlingen i utskottet har det visat sig att riksdagen samtidigt behandlar två lagförslag om utbildnings- och avgångsbidragsfonden som går i olika riktningar. I det femte lagförslaget i den föreliggande propositionen föreslås ändringar i lagen om utbildnings- och avgångsbidragsfonden, men i proposition RP 219/2002 rd som lämnats knappa två månader senare föreslås lagen bli upphävd den 1 januari 2003. Ingendera propositionen innehåller en hänvisning till den andra som inverkar på samma sak, trots att information av detta slag enligt anvisningarna för utarbetande av propositioner skall ingå i en propositions allmänna motivering.

För att kunna samordna dessa sinsemellan motstridiga förslag har utskottet fått lov att vänta på behandlingen av proposition RP 219/2002 rd. Denna har i sin tur haft samband med proposition RP 115/2002 rd med förslag om revidering avlagen om utkomstskydd för arbetslösa. När nu arbetsmarknads- och jämställdhetsutskottet i sitt betänkande ApUB 8/2002 rd har godkänt en ny lag om en utbildningsfond som upphäver den tidigare lagen om utbildnings- och avgångsbidragsfonden, konstaterar lagutskottet för sin del att det femte lagförslaget måste förkastas som obehövligt.

Lagutskottet har flera liknande propositioner under behandling som måste samordnas, men som inte har uppmärksammats på beredningsstadiet. Det går inte att undvika att en sådan beredning leder till ett slumpmässigt resultat. Med hänsyn till att statsrådets system för föredragningstillstånd inte kan garantera en adekvat samordning av ärenden under tjänstemannaberedning anser lagutskottet att det för beredningen av lagstiftning behövs ett system som medger tillförlitlig utredning av anhängiga ändringsförslag i samma lagar. Därefter skall lagberedarna sättas in i hur lagförslag samordnas. (Utskottets förslag till uttalande)