Allmän motivering

Allmänt

Genom den föreslagna lagstiftningen skapas ett nytt tillståndssystem för rättegångsombud och rättegångsbiträden (nedan rättegångsombud). Framöver kan i regel bara advokater, offentliga rättsbiträden eller rättegångsombud med tillstånd vara rättegångsombud vid allmänna domstolar. Tillståndssystemet föreslås bli utvidgat till barnskyddsärenden i förvaltningsdomstolar och högsta förvaltningsdomstolen. Dessutom införs biträdestvång vid extraordinärt ändringssökande i högsta domstolen när det gäller klagan på grund av domvilla och återbrytande av dom.

Reformens primära syfte är att förbättra rättssäkerheten för parterna vid rättegångar och förutsättningarna för en ändamålsenlig rättsvård genom att höja kvaliteten på rättegångsombudens arbete. I och med reformen kommer alla rättegångsombud att få yrkesetiska skyldigheter och underställas tillsyn. Dessutom kommer behörighetsvillkoren för de rättegångsombud som omfattas av tillståndssystemet att skärpas något. Det nya tillståndssystemet gäller inte advokater eller offentliga rättegångsbiträden vars behörighetsvillkor redan nu är stränga nog och som har yrkesetiska skyldigheter och underställda tillsyn.

Utskottet påpekar att det redan i samband med den reform 2002 som avsåg att skärpa behörighetsvillkoren för rättegångsombud (RP 82/2001 rd — LaUB 22/2001 rd) fästes uppmärksamhet vid de kvalitetskrav som en process ställer och vid konsumentskyddsaspekten i fråga om mål och ärenden som behandlas i allmänna domstolar. Kommittén för utveckling av domstolsväsendet har sedermera pekat på orsakerna till varför regleringen i fråga om rättegångsombud enligt kommitténs mening bör omprövas och behörighetsvillkoren i allmänna domstolar skärpas (Kommittebetänkande 2003:3). Enligt kommittén bör målet vara att en part enbart företräds av ett yrkesmässigt kompetent och yrkesetiskt klanderfritt rättegångsombud och att ombudets verksamhet övervakas av ett självständigt och oberoende tillsyns- eller disciplinorgan.

Miljön där rättegångsombuden arbetar, dvs. domstolar och åklagarämbetet, har genomgått en radikal förändring under de senaste åren. Därför behöver också bestämmelserna om rättegångsombud, kraven på dem och deras verksamhet ses över. Sammantaget sett anser utskottet propositionen vara behövlig och angelägen. Det tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. Dessutom föreslår utskottet att riksdagen godkänner fyra nya lagförslag där lagtekniska hänvisningar gjorts med anledning av reformen.

Tillståndsvillkor

I 2 § i förslaget till lag om rättegångsbiträden föreskrivs om behörighetsvilloren för rättegångsombud och rättegångsbiträden. En sökande som uppfyller tillståndsvillkoren ska beviljas tillstånd att vara verksam som rättegångsombud och rättegångsbiträde. Tillståndsansökan kan inte förkastas av lämplighetsskäl.

Behörighetsvillkoren skärps något genom att ett rättegångsombud hädanefter ska ha avlagt juridisk examen och dessutom vara tillräckligt insatt i uppdraget som rättegångsombud och rättegångsbiträde. Insatt kan en person bli genom att skaffa sig arbetserfarenhet eller avlägga advokatexamen. Tillräckligt insatt är t.ex. den som fullgjort domstolspraktik eller som under minst ett år arbetat som åklagare. Det är också en person som efter juristexamen under minst ett år har varit verksam i andra uppgifter som gjort honom eller henne förtrogen med uppdraget som rättegångsombud och rättegångsbiträde. En sådan uppgift kan t.ex. vara arbete som biträdande jurist vid en advokatbyrå eller juridisk byrå, när det i arbetet normalt ingår att biträda i rättegångsärenden. Ett ytterligare krav är att personen ska vara redbar och lämplig för uppdraget som rättegångsombud och rättegångsbiträde och inte har försatts i konkurs eller inte ha fått sin handlingsbehörighet begränsad.

Behörighetsvillkoren för rättegångsombud är enligt utskottets mening lämpliga och befogade. Propositionen avser uttryckligen att höja kvaliteten på rättegångsombudens arbete och på så vis förbättra parternas rättssäkerhet och förutsättningarna för en saklig rättsvård. Behörighetsvillkoren får inte vara lindrigare än vad regeringen föreslagit, menar utskottet. Å andra sidan finns det inte heller någon anledning att skärpa dem, eftersom ändringarna är lämpliga med hänsyn till nuläget. Om villkoren stramas åt markant kan det t.ex. bli svårare att komma in i branschen.

Utskottet vill i det här sammanhanget också påpeka att examensordningen för advokatexamen ändrats. Den har godkänts av justitieministeriet och tillämpas på advokatexamina som ordnas efter den 1 mars 2011. Enligt den nya examensordningen kan personer som avlagt rättsnotarieexamen anmäla sig till advokatexamen. En person som studerar för juris magisterexamen kan därmed efter att ha avlagt rättsnotarieexamen redan under studietiden avlägga advokatexamen och efter att ha blivit klar med sin juris magisterexamen omedelbart ansöka om det aktuella tillståndet.

Rättegångsombudens och rättegångsbiträdenas skyldigheter

I 8 § i förslaget till lag om rättegångsbiträden föreskrivs om yrkesetiska skyldigheter för rättegångsombud som omfattas av tillståndssystemet. Enligt förslaget ska ett rättegångsombud redbart och samvetsgrant fullgöra de uppdrag som anförtrotts honom eller henne som rättegångsombud och rättegångsbiträde. I paragrafen räknas också de viktigaste skyldigheterna gentemot klienten, klientens motpart, myndigheterna och klientens motparts ombud upp. För att få vägledning i de övriga skyldigheter som inte uttryckligen nämns i förteckningen och det närmare innehållet i skyldigheterna kan man ta fasta på god advokatsed, som är förpliktande för advokater, och tillämpningspraxis i fråga om den. Av motiven framgår det att propositionen uttryckligen vill att det ska lagstiftas om rättegångsombudens skyldigheter i stället för att det exempelvis skulle hänvisas till Finlands Advokatförbunds vägledande regler om god advokatsed. Av skäl som nämns i propositionen (s.19) anser utskottet att lösningen är motiverad. Rättegångsombud med tillstånd är enligt den föreslagna 8 § skyldiga att följa yrkesetiska regler som i sak överensstämmer med dem för advokater och offentliga rättsbiträden.

Rättegångsombud med tillstånd ska följa de lagfästa skyldigheterna i sitt uppdrag som rättegångsombud och rättegångsbiträde. I uppdraget ingår inte bara egentligt företrädande och uppträdande i domstol utan även t.ex. förberedande åtgärder inför en rättegång, såsom biträdande av parten vid förundersökning i brottmål. I skyldigheten ingår inte att tillhandahålla juridiska tjänster som inte hänför sig till uppdraget som rättegångsombud. Däremot måste rättegångsombudet iaktta skyldigheterna i 8 § i andra uppdrag som han eller hon fått genom ett domstolsförordnande eller i uppdrag till vilka han eller hon har förordnats som biträde enligt rättshjälpslagen (). Ett sådant annat uppdrag kan vara uppdraget som skiftesman som han eller hon fått genom ett domstolsförordnande.

Utskottet vill för tydlighetens skull framhålla att rättegångsombudets skyldighet att iaktta skyldigheterna i 8 § inte endast gäller fall där det nu aktuella tillståndet krävs utan alltid i uppdrag som rättegångsombud och rättegångsbiträde. Det är otänkbart att skyldigheten att iaktta skyldigheterna exempelvis i ett s.k. summariskt tvistemål, där rättegångsombudet inte behöver ha ett här avsett tillstånd, skulle uppstå först om målet mitt under processen blir stridigt till följd av svarandes bestridande, menar utskottet.

Tillsyn över rättegångsombudens och rättegångsbiträdenas verksamhet

Tillstånd att vara verksam som rättegångsombud och rättegångsbiträde beviljas av rättegångsbiträdesnämnden, som tillsätts av statsrådet. Rättegångsombuden står under tillsyn av rättegångsbiträdesnämnden, Advokatförbundets tillsynsnämnd och justitiekanslern i statsrådet. I konsekvens med det som sagts om rättegångsombudets skyldigheter gäller tillsynen endast i uppdraget som rättegångsombud och rättegångsbiträde och i uppdrag personen fått genom ett domstolsförordnande eller till vilket han eller hon förordnats till som biträde enligt rättshjälpslagen.

Enligt propositionen ska rättegångsombuden stå under tillsyn av justitiekanslern i statsrådet, på samma sätt som advokater och offentliga rättsbiträden. Justitiekanslern har rätt att inleda ett tillsynsärende, om han eller hon anser att ett rättegångsombud åsidosätter sina skyldigheter. Rättegångsombudet är skyldigt att ge justitiekanslern de uppgifter och utredningar som justitiekanslern behöver för tillsynen.

Tillsynsnämndens och rättegångsbiträdesnämndens tillsyn sker i regel utifrån klagomål. I princip hör det till tillsynsnämnden att behandla och avgöra klagomålen. Tillsynsnämnden kan som disciplinär påföljd förordna anmärkning eller varning. För den grövsta överträdelsen kan följa en påföljdsavgift på 15 000 euro eller återkallande av tillstånd. Beslut om det fattas av rätttegångsbiträdesnämnden. Ett avgörande i ett tillsynsärende får överklagas genom besvär hos Helsingfors hovrätt, som redan nu behandlar överklaganden enligt lagen om advokater (). En person som uteslutits från Advokatförbundet eller förlorat sitt tillstånd kan återfå tillståndet tidigast efter tre år.

Utskottet har diskuterat olika sätt att ordna tillsynen över rättgångsombud. Det som talar för den föreslagna tillsynsstrukturen är den premiss propositionen utgår från, nämligen att rättegångsombuden är skyldiga att följa yrkesetiska regler som i sak överensstämmer med dem för advokater och offentliga rättsbiträden. Förslagen om att tillsynsnämndens roll och ändringssökandet ska vara analoga med tillsynen över advokater och offentliga rättsbiträden är försvarbara med avseende på en enhetlig avgörandepraxis. Men det är trots allt nödvändigt att man ger akt på hur tillsynen fungerar och bedömer om systemet eventuellt behöver ses över, menar utskottet.

I och med att tillsynsnämnden ges i uppdrag att ha tillsyn över rättegångsombud är det viktigt att dess oberoende och fristående ställning gentemot Advokatförbundet stärks. I propositionen föreslås därför att tillsynsnämnden ska få en bredare sammansättning och ha som medlemmar inte bara advokater och i lagen närmare angivna andra jurister utan också rättegångsombud med tillstånd. Här bör det påpekas att tillsynsnämndens medlemmar handlar under domaransvar i sitt uppdrag och att bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar tillämpas på tjänstemän vid tillsynsenheten som är den enhet som bereder ärendena. En principiell utgångspunkt när det gäller behandlingen av tillsynsärenden är att det precis som vid domstolarna helt beror på slumpen hur ärendena fördelas mellan sektionerna, och då kan ingen på förhand veta vem som kommer att behandla ett visst tillsynsärende. Också detta bidrar till en objektiv behandling.

Eftersom rättegångsombuden med tillstånd är relativt få i förhållande till de övriga medlemmarna i tillsynsnämnden, två av tolv, måste de ges en starkare roll. Det kan anses stå i samklang med den principiella utgångspunkten ovan, dvs. att ärendena fördelas mellan sektionerna slumpartat, att ordförande i en sektion alltid är någon annan än en advokat när den behandlar ett tillsynsärende som gäller ett rättegångsombud. Utskottet föreslår nedan att 11 § i lagförslag 1 kompletteras med en bestämmelse om detta.

Undantag från tillståndssystemet i mål och ärenden vid allmänna domstolar

I mål och ärenden som behandlas vid allmänna domstolar är tillståndssystemet i princip allmänt. Systemet gäller alla allmänna domstolar och alla kategorier av mål, om det inte föreskrivs något annat för någon kategoris del. Det spelar alltså ingen roll om t.ex. en persons verksamhet är yrkesmässig eller tillfällig, eftersom även ett enskilt ärende ska skötas professionellt.

Det föreslås att tillståndssystemet inte ska gälla rättegångsombud som står i arbetsavtals- eller tjänsteförhållande till en part eller jurister anställda hos arbetsmarknadsorganisationer. Av skäl som nämns i propositionen (s.17 och 18) anser utskottet att avgränsningarna är motiverade.

Under behandlingen av ärendet väcktes frågan om lagens undantag för ombud i arbetsavtals- och tjänsteförhållande borde utsträckas till att även gälla jurister som arbetar i samma koncern eller företagsgrupp. Utskottet konstaterar att propositionen utgår från att tillståndssystemet är en stark huvudregel när det gäller ärenden och mål som behandlas vid allmänna domstolar, och att tröskeln för att göra undantag från huvudregeln därför är mycket hög. Ju färre undantagen är, desto tydligare är systemet för alla aktörer.

Förslaget om ombud som står i arbetsavtals- eller tjänsteförhållande motiveras i propositionen bl.a. med att den anställda i vilket fall som helst står under arbetsgivarens tillsyn och att arbetsgivaren är ansvarig för skada som den anställda eventuellt förorsakar. Utskottet menar att skälen sannolikt inte är tillämpliga på långt när alla typer av företagsgrupper. Därför kan koncernjuristundantaget objektivt sett inte jämställas med det föreslagna undantaget för ombud i arbetsavtals- eller tjänsteförhållande.

Dessutom skulle ett undantag för jurister som arbetar i samma koncern eller företagsgrupp ge upphov till praktiska problem. Inte ens när det gäller koncerner enligt aktiebolagslagen () är det lätt att utreda och fastställa deras status, menar utskottet. Domstolarna är skyldiga att på tjänstens vägnar kontrollera att ett rättegångsombud är behörigt att vara ombud. Inte minst med hänsyn till detta bör man försöka undvika tvetydiga bestämmelser eller bestämmelser som kräver grundlig utredning av det faktiska läget.

Den enbart på släktskap baserade rätten att vara rättegångsombud föreslås bli avskaffad. Utskottet anser att det i dagens samhälle inte längre finns någon anledning att ha kvar undantaget för nära släktingar och makar, och att strykningen följaktligen kan anses motiverad.

Förslaget innebär också att nära anhöriga inte kan vara rättegångsombud även om de är jurister, om de saknar behörigt tillstånd. I praktiken kan det uppstå som det kan tyckas orimliga situationer låt oss säga när en person med juridisk examen som i egen sak samtidigt skulle representera sin make och sina barn t.ex. i ett tvistemål om familjens gemensamma bostad. En likartad situation skulle kunna uppstå även mellan delägarna i ett oskiftat dödsbo.

Synpunkterna är förståeliga, menar utskottet. Men det är inte helt problemfritt att luckra upp tillståndsvillkoren och i lagen ge också andra jurister än advokater, offentliga rättsbiträden eller domstolsombud med tillstånd rätt att vara domstolsombud i fall av ovan beskriven typ. Utskottet hänvisar till kommentarerna ovan om tillståndsystemet som absolut huvudregel och om undvikande av tvetydiga bestämmelser. Det är inte heller klart om det faktiskt finns ett behov av en sådan bestämmelse. Många okomplicerade domstolsärenden kan numera behandlas enbart i ett skriftligt förfarande, och då behövs inget ombud. De mål och ärenden som måste behandlas i sammanträde är i sin tur ofta så stridiga att en make eller nära släkting redan på grund av intressekonflikter inte nödvändigtvis kan vara sin makes, sina föräldrars eller sina barns ombud. Stridiga ärenden och mål är dessutom så pass krävande att de i regel överlåts på ombud som yrkesmässigt bedriver advokatverksamhet. Konstateras bör att en nära anhörig som uppfyller behörighetsvillkoren kan vara rättegångsombud så snart han eller hon skaffat sig ett i lagen föreskrivet tillstånd. Därför finns det inte någon anledning att föreskriva om ett sådant undantag i det här sammanhanget.

Också t.ex. en sådan grund som skulle medge undantag från tillståndsvillkoren vid tillfällig advokatverksamhet är svårtolkad, anser utskottet. Dessutom kan det vara omöjligt för domstolen att kontrollerna när det är fråga om ett sporadiskt ombudsuppdrag.

Utskottet är av den åsikten att också om undantag från tillståndssystemet kunde göras utifrån ett prövningsbaserat beslut av domstolen, skulle detta av ovan uppräknade skäl stöta på praktiska problem och innebära en avsevärd extrabörda för domstolarna om det vann insteg i större utsträckning. En annan konsekvens kunde vara att man först skulle processa — eventuellt i olika rättsinstanser — om den prejudiciella frågan om vem som kan vara rättegångsombud. Det här är inte förenligt med målet att systemet ska vara tydligt och förbättra rättsvården.

Utskottet tillstyrker sålunda bestämmelserna i föreslagen form. Men det är trots allt bra att hålla ögonen på hur systemet fungerar på denna punkt. Senare, när erfarenheter finns att tillgå, kan man titta på om systemet behöver ses över.

Utskottet vill ytterligare för tydlighetens skull poängtera att den föreslagna lagstiftningen inte utesluter att man vid sidan av ett kvalificerat rättegångsombud i ärenden och mål som kräver expertis eller språkkunskaper får anlita personer som inte är advokat, offentligt rättsbiträde eller rättegångsombud med tillstånd. Redan nu är detta tillåtet enligt lag.

Tillämpning av tillståndsystemet i förvaltningsprocess

Det är viktigt att tillståndssystemet tas i bruk i barnskyddsärenden i förvaltningsdomstolar och högsta förvaltningsdomstolen. Kraven på rättssäkerhet accentueras i ärenden som gäller omhändertagande av barn och annat barnskydd. Ärendena är av den arten att de också förutsätter juridisk yrkesskicklighet och yrkesetisk verksamhet av parternas ombud och biträden. Dessutom reviderades beslutssystemet genom barnskyddslagen, som trädde i kraft den 1 januari 2008, så att beslut om tvångsomhändertagande i första hand fattas av förvaltningsdomstolarna i stället för av kommunala myndigheter. Samtidigt blev högsta förvaltningsdomstolen första och enda överklagandeinstans i de här frågorna.

Den nya lagstiftningens mål om bättre rättssäkerhet och rättsvård är viktiga i förvaltningsprocessen överlag, menar utskottet. Men det handlar trots allt om stora och principiellt viktiga frågor som måste synas minutiöst innan nya ändringar görs. Därför faller det sig naturligt att titta på dem exempelvis i samband med de pågående projekten för att utveckla förvaltningsprocessen.

Ikraftträdande

Utskottet noterar att den föreslagna lagstiftningen avses träda i kraft först den 1 januari 2013. Tidpunkten kan ändå anses motiverad med tanke på den tid som behövs för reglering på lägre nivå, för att bygga upp ett it-system, för att inrätta rättegångsbiträdesnämnden och för andra verkställighetsåtgärder. Utskottet understryker att det måste finnas tillräckligt med resurser för att genomföra reformen.