Allmänt

I propositionen är det fråga om en omstrukturering av åklagarväsendet. Regeringen föreslår att det stiftas en lag om Åklagarmyndigheten. Samtidigt upphävs den gällande lagen om åklagarväsendet. Åklagarväsendet omstruktureras så att Riksåklagarämbetet och de underlydande 11 åklagarämbetena ombildas till ett enda ämbetsverk, Åklagarmyndigheten. 

Åklagarmyndigheten ska framöver bestå av riksåklagarens byrå som är centralförvaltningsenhet och av fem åklagardistrikt som är avdelningar inom myndigheten. Tjänstebenämningen häradsåklagare ändras till distriktsåklagare. På Åland bibehålls tjänstebenämningen landskapsåklagare. Specialiståklagare ska hädanefter ha en tjänst som specialiståklagare. 

I framtiden är alla tjänster gemensamma för Åklagarmyndigheten och placeras i åklagardistrikten eller vid riksåklagarens byrå. Ett åklagardistrikt leds av ledande distriktsåklagaren, som utnämns till sin tjänst för viss tid. 

I lagen föreskrivs fortfarande om åklagarens uppgifter, behörighet, rätt att få information, jäv, beredskap och uppgiften som ombud. I propositionen i övrigt görs främst tekniska ändringar i de gällande bestämmelserna. 

Enligt uppgift till lagutskottet finns det många orsaker bakom reformen. Åklagarens uppgifter har under de senaste åren blivit mer krävande och varierande. Antalet krävande brottmål har ökat betydligt. Brottmålen har allt oftare internationella kopplingar, och åklagarna har fått nya uppgifter i anknytning till internationell rättsvård. Dessa kräver särskild kompetens. 

I propositionsmotiven sägs det (RP, s. 4) att antalet uppgifter och de krav som uppgifterna ställer ökar, men resurserna har likväl inte ökat i samma takt. För att åklagarväsendets uppgifter ska kunna skötas på behörigt sätt krävs det en kritisk granskning av arbetssätten, verksamheten måste utvecklas så att den blir mer effektiv och resurserna måste riktas på rätt sätt. Meningen med propositionen är att organisationsstrukturen ska stödja detta utvecklingsarbete. Enligt propositionen (RP, s. 4) ligger verksamhetsinriktade orsaker till grund för reformen. Det handlar bland annat om främjande av en enhetlig verksamhet och en professionell ledarskapskultur, en effektivare verksamhet och en fördjupning av expertisen inom åklagarväsendet. Strukturreformen gör det möjligt att centralisera förvaltnings- och stöduppgifterna och därmed effektivisera verksamheten. Den riksomfattande strukturen ger bättre förutsättningar att leda Åklagarmyndigheten som helhet. Avsikten är att ett enda ämbetsverk bättre ska kunna främja en enhetlig nationell beslutsverksamhet och enhetliga åklagarförfaranden i olika områden. Ett enda ämbetsverk kan effektivare utnyttja möjligheterna med nya datasystem och därmed uppnå de uppställda produktivitetsmålen. När verksamheten sköts av ett enda ämbetsverk är det också lättare att rikta resurserna på ett optimalt sätt i föränderliga situationer. 

Propositionen syftar till att trygga verksamhetsförutsättningarna för Åklagarmyndigheten så att mer resurser kan riktas till behandling av krävande brottmål. Genom att centralisera förvaltningen och stödfunktionerna till en centralenhet kan man frigöra resurser för Åklagarmyndighetens viktigaste uppgift, dvs. åklagararbetet. 

Utifrån det som sägs ovan och de uppgifter utskottet fått anser lagutskottet att den föreslagna omstruktureringen är motiverad. När åklagarens verksamhet och avgörandena blir enhetligare förbättras medborgarnas rättssäkerhet och likställdhet inför lagen. Av betydelse med tanke på rättssäkerheten är också den förkortning av handläggningstiderna i brottmål som propositionen syftar till (RP, s. 11). 

Grundlagsutskottet har med anledning av lagutskottets begäran om utlåtande lämnat utlåtande (GrUU 25/2018 rd) i frågan. 

Sammantaget sett tillstyrker lagutskottet lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringsförslag. 

Åklagarnas och Åklagarmyndighetens oberoende

En oberoende Åklagarmyndighet har stor betydelse framför allt som garanti för en rättvis rättegång. Grundlagsutskottet understryker i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 25/2018 rd) att åklagarens oberoende ställning spelar en viktig roll inte bara när en åklagare beslutar om åtal utan också när en åklagare förelägger strafforder eller lägger fram domsförslag. 

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att lagutskottet måste ta ställning till om lagen behöver få en förtydligande bestämmelse om Åklagarmyndighetens oberoende och självständiga ställning, exempelvis i 2 § om Åklagarmyndighetens uppgift. 

Lagutskottet anser att de synpunkter på åklagarens självständiga och oberoende ställning som grundlagsutskottet kommer med i sitt utlåtande är viktiga. I den föreslagna lagen om Åklagarmyndigheten behövs det en uttrycklig precisering av Åklagarmyndighetens ställning till dessa delar. Lagutskottet föreslår därför att 2 § i lagförslag 1 kompletteras med ett omnämnande av självständighet och oberoende så att det sägs i paragrafen att Åklagarmyndigheten svarar självständigt och oberoende för ordnandet av åklagarväsendet. 

För att förtydliga den föreslagna regleringen i fråga om Åklagarmyndighetens självständiga och oberoende ställning föreslår utskottet dessutom att rubriken för 1 kap., 1 § och rubriken för 2 § i lagförslag 1 ändras så att det framgår av bestämmelserna att det i den föreslagna lagen också föreskrivs om Åklagarmyndighetens ställning. 

Enligt 10 § i lagförslag 1 utövar åklagarna självständig och oberoende åtalsprövningsrätt. 

Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 25/2018 rd, s. 2) att åklagaren med stöd av bestämmelsen ska fatta de avgöranden som omfattas av hans eller hennes beslutanderätt självständigt och oberoende. Med sådana beslut avses utöver avgöranden i anknytning till åtalsprövning även andra beslut som åklagaren har behörighet för vid förundersökning eller i en brottsprocess (RP, s. 25). 

Den föreslagna formuleringen kan enligt utlåtandet i och för sig tolkas så att den innefattar de frågor som nämns i motiveringen. För tydlighetens skull och för att understryka åklagarens oberoende ställning säger grundlagsutskottet att lagutskottet kunde överväga att komplettera bestämmelserna till exempel med det som står i motiven. 

Lagutskottet anser att det som grundlagsutskottet föreslår i sitt utlåtande är motiverat. Utskottet anser att det är befogat att komplettera 10 § i lagförslag 1 så att det i paragrafen utöver att åklagarna utövar självständig och oberoende åtalsprövningsrätt också sägs att en åklagare i de brottmål som åklagaren handlägger självständigt och oberoende ska fatta alla de avgöranden som omfattas av hans eller hennes beslutanderätt och som gäller förverkligande av det straffrättsliga ansvaret. 

Tidsbegränsad anställning av ledande distriktsåklagare

Enligt 17 § 3 mom. i lagförslag 1 utnämns ledande distriktsåklagare till tjänsten för en tid av högst fem år. Enligt 18 § leds varje åklagardistrikt av en ledande distriktsåklagare. 

I propositionsmotiven (RP, s. 14) sägs det att de krav som rör ledningen av ett åklagardistrikt är större än för ledningen av enskilda åklagarämbeten, vilket förutsätter framgång i ledningsuppgiften samt engagemang och motivation. Åklagardistriktet ska fungera så effektivt och ändamålsenligt som möjligt, och tillsättandet av tjänsten som ledande distriktsåklagare för viss tid kan antas främja detta. Av dessa orsaker bör framgången i uppgiften regelbundet utvärderas. 

Lagutskottet anser att bland annat de omständigheter som nämns ovan talar för att ledande distriktsåklagare ska utnämnas för viss tid. Utskottet påpekar att utnämning till de högsta ledningsuppgifterna inom statsförvaltningen i regel sker för en tid av fem år. Enligt 9 a § i statstjänstemannalagen (750/1994) gäller bestämmelsen de tjänster som avses i den lagens 26 § 3 och 4 punkt. Sådana tjänster är bland annat ministeriernas högsta tjänster såsom kanslichefer och avdelningschefer samt cheferna för de ämbetsverk som lyder under ett ministerium. Bestämmelsen gäller dock inte tjänsten som riksåklagare. Det beror på riksåklagarens särställning som högsta åklagare. Enligt de uppgifter som utskottet fått är utnämning till tjänster för viss tid vanligt också i mellanledningen inom statsförvaltningen. Enligt statstjänstemannalagen kan en tjänst besättas för viss tid, om det finns grundad anledning till det som sammanhänger med tjänstens art eller ämbetsverkets verksamhet det kräver (9 § 2 mom. i statstjänstemannalagen ). Utskottet erfar att ledningsuppgifterna är uppgifter av sådan natur att det har ansetts befogat att de ska vara tidsbegränsade. De uttryckliga bestämmelserna om saken som tas in i lagen om Åklagarmyndigheten kommer att klargöra frågan och underlätta tolkningen i framtiden. 

Grundlagsutskottet fäster i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 25/2018 rd, s. 3) uppmärksamhet vid att tjänsten som ledande distriktsåklagare är tidsbegränsad. Enligt utlåtandet understryks det i motiven till lagförslaget att de ledande distriktsåklagarna har uppgifter som innefattar ledarskap och administration (RP, s. 14). Men de ska också ägna sig åt rättskipning även om regeringen bedömer att den typen av arbete inte ingår i någon större utsträckning (RP, s. 14). Dessutom har de ledande distriktsåklagarna en del administrativa uppgifter, exempelvis att fördela målen mellan distriktsåklagarna, och enligt grundlagsutskottets uppfattning är sådana uppgifter av direkt relevans också för rättskipningen. Följaktligen anser grundlagsutskottet att förslaget bör bedömas i synnerhet med avseende på garantierna för att åklagarna är oberoende i sitt arbete. 

Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande att regeringen i avsnittet om lagstiftningsordningen går närmare in på bestämmelserna om att chefsdomare ska utnämnas för viss tid. Enligt 11 kap. 2 § i domstolslagen (673/2016) utnämns chefsdomarna för sju år i sänder. I sitt utlåtande om domstolslagen (GrUU 14/2016 rd) lyfte grundlagsutskottet inte särskilt fram de bestämmelserna. 

Domstolslagen skiljer sig från den föreslagna lagen om Åklagarmyndigheten på den punkten att den har särskilda bestämmelser som ska garantera att chefsdomare med tidsbegränsad utnämning är oberoende, så kallad tjänstegaranti. En chefsdomare som har utnämnts till en ordinarie domartjänst är enligt domstolslagen tjänstledig från denna tjänst under den tid han eller hon tjänstgör som chefsdomare. Vidare föreskrivs det att en chefsdomare som inte har utnämnts ordinarie till någon annan domartjänst har rätt att bli utnämnd till en ordinarie tjänst när mandattiden löpt ut. 

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande det vara klart att det förekommer skillnader i den konstitutionella bedömningen av domarnas och åklagarnas oberoende. Grundlagen har enligt utskottet inga bestämmelser som utgör ett absolut hinder för att ledande distriktsåklagare utnämns för viss tid. 

I utlåtandet konstateras det att ett varaktigt tjänsteförhållande dock är av betydelse med avseende på grundlagens 104 § om åklagare och dess 21 § om rättsskydd. Det sägs att åklagarnas och Åklagarmyndighetens oberoende kunde regleras bättre med bestämmelser om tjänstegaranti för ledande distriktsåklagare av den typ som finns i domstolslagen. I samma syfte kunde det föreskrivas att ledande distriktsåklagare ska utnämnas för fem år och inte som i propositionen för högst fem år. 

Lagutskottet anser att åklagarnas oberoende är en synnerligen viktig sak med betydelse bland annat för rättssäkerheten. Efter att ha bedömt propositionen och de uppgifter det fått håller lagutskottet ändå med grundlagsutskottet om att det förekommer skillnader i bedömningen av domarnas och åklagarnas oberoende. Domarnas rätt att kvarstå i tjänsten följer redan av grundlagen. Det finns fog för det exceptionella utnämningsförfarandet för domare inom statsförvaltningen. I grundlagen jämställs åklagarna inte med domare. Det är enligt lagutskottet därför inte heller motiverat att jämställa åklagarna med domare och tillämpa motsvarande bestämmelser om tjänstegaranti på tjänsten som ledande distriktsåklagare som i domstolslagen. Utskottet anser således att regleringen i 17 § 3 mom. i lagförslag 1 är korrekt till dessa delar. 

Enligt den föreslagna 17 § 3 mom. sker utnämning till en tjänst som ledande distriktsåklagare för en tid av högst fem år. Lagutskottet påpekar att den föreslagna formuleringen avviker från formuleringen i till exempel 9 a § 1 mom. i statstjänstemannalagen (750/1994). Enligt det momentet sker utnämning för en tid av fem år, om det inte av särskilda skäl finns grund för att utnämna för kortare tid. I likhet med grundlagsutskottet konstaterar lagutskottet att det i stället för formuleringen i 17 § 3 mom. i lagförslag 1 (”för en tid av högst fem år”) är motiverat att använda formuleringen ”för en tid av fem år”. Dessutom anser lagutskottet att det är motiverat att komplettera momentet med en formulering som motsvarar formuleringen i statstjänstemannalagen, ”om det inte av särskilda skäl finns grund för att utnämna för kortare tid”. Det sistnämnda tillägget kan bli tillämpligt till exempel i situationer där den som utnämns till en tjänst kommer att uppnå avgångsåldern innan tiden på fem år löper ut. 

Överlämnande av brottmål

I 21 § i lagförslag 1 ingår det bestämmelser om överlämnande av brottmål till en annan åklagare. Det föreskrivs att en åklagare kan lämna över ett brottmål som han eller hon handlägger till en annan åklagare med dennes samtycke, om det med hänsyn till målets art och andra omständigheter är ändamålsenligt. Detta kräver samtycke av båda åklagarnas chefer. 

Enligt propositionsmotiven (RP, s. 28) kan överlämnandet ske till exempel när parterna i målet har flyttat till annan ort. Grundlagsutskottet menar i sitt utlåtande (GrUU 25/2018 rd, s. 4) att överlämnande av mål till en annan åklagare mycket väl kan motiveras med att handläggningen blir smidigare. Utskottet säger emellertid att formuleringen är problematisk med avseende på legalitetsprincipen i 2 § 3 mom. och ansvaret för ämbetsåtgärder enligt 118 § i grundlagen. 

Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande att enligt den föreslagna bestämmelsen kan en tjänsteman som handlägger ett enskilt rättskipningsärende och avgörandet i ärendet på eget initiativ överlämna ett ärende som ingår i hans eller hennes tjänsteuppdrag till en annan tjänsteman. Det krävs dock samtycke från den mottagande åklagaren och båda åklagarnas chefer. Paragrafen kräver att det ska vara ändamålsenligt att överlämna ett brottmål med hänsyn till målets art och andra omständigheter. Enligt grundlagsutskottet visar detta inte i tillräckligt hög grad att ett överlämnande är ett undantag från huvudregeln, som säger att varje åklagare ska utföra de uppgifter som han eller hon åläggs. 

Enligt grundlagsutskottet måste bestämmelsen ändras så att det framgår att överlämnandet bygger på ett beslut som fattats av någon som är i chefsställning i förhållande till åklagaren. Dessutom måste villkoren för att överlämna ett mål stramas åt. Utan dessa ändringar kan lagförslag 1 inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Lagutskottet anser att grundlagsutskottets anmärkningar är viktiga. Lagutskottet konstaterar att bestämmelsen om möjlighet att överlämna brottmål i sig dock är motiverad. Parterna i målet kan till exempel ha flyttat till annan ort, på det sätt som sägs i motiveringen. Det kan också vara fråga om att den åklagare som handlägger brottmålet har förhinder på grund av andra tjänsteuppdrag eller om tidsplaner som gäller rättegången. Som det sägs i motiveringen ska det vara fråga om särskilda skäl (RP, s. 28). 

Lagutskottet håller med grundlagsutskottet om att överlämnandet uttryckligen ska grunda sig på ett beslut som fattats av någon som är i chefsställning i förhållande till åklagaren. För att kunna leda åklagarverksamheten på behörigt sätt och särskilt för att sörja för en jämlik fördelning av åklagarnas arbetsbörda är det viktigt att cheferna i fråga fattar arbetsledningsbeslut om överlämnande av åtalsärenden enligt 21 §. På grund av åklagarnas självständighet och oberoende behövs det dock samtycke av den åklagare vars mål överlämnas, menar utskottet. Ett undantag är situationer där åklagaren faktiskt helt och hållet är förhindrad att sköta åklagaruppdraget i fråga. I det sistnämnda fallet kan det till exempel handla om ett sjukdomsfall där det i praktiken inte heller är möjligt att få samtycke. 

Utifrån det som sägs ovan föreslår lagutskottet att 21 § delas upp på två moment. I det första av dem föreskrivs det om situationer där åklagaren är förhindrad att sköta sitt åklagaruppdrag och åklagarens chef därför överlämnar brottmål till en annan åklagare. I de fallen krävs det inte samtycke av den åklagare vars mål överlämnas. 

I det nya 2 mom. som lagutskottet föreslår föreskrivs det om övriga situationer där mål får överlämnas. I de fallen är överlämnande möjligt bara om det finns särskilda skäl. Det kan enligt utskottet till exempel handla om ordnande av en snabb rättegång, en jämn fördelning av arbetet, särskild kompetens eller andra motsvarande situationer där det av särskilda skäl är ändamålsenligt att överlämna målet. Utskottet betonar att syftet med 1 mom. och det nya 2 mom. som utskottet föreslår är att överlämnande av mål tydligt ska utgöra ett undantag från huvudregeln att varje åklagare utför de uppgifter som åläggs honom eller henne. 

Bemyndiganden att utfärda förordning

I 29 § i lagförslag 1 finns det bestämmelser om bemyndiganden att utfärda förordning. Enligt paragrafen får närmare bestämmelser om bland annat åklagarnas uppgifter samt förordnandet till uppgifterna utfärdas genom förordning av statsrådet. Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 25/2018 rd, s. 4) att med avseende på åklagarnas oberoende är det problematiskt att statsrådet med en förordning kan föreskriva vad det ska ingå i en åklagares domstolsuppdrag och hur uppgifterna ska utföras. Enligt utlåtandet måste bemyndigandet därför preciseras till att det genom förordning får utfärdas närmare bestämmelser bara om åklagarnas administrativa uppgifter. Detta stämmer också överens med propositionsmotiven (RP, s. 31). Denna ändring är enligt grundlagsutskottet en förutsättning för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Lagutskottet anser att grundlagsutskottets synpunkt är viktig. Lagutskottet föreslår att 29 § 2 mom. i lagförslag 1 ändras så att till momentet fogas ordet ”administrativa”. Då framgår det av momentet att närmare bestämmelser om uttryckligen åklagarnas administrativa uppgifter får utfärdas genom förordning av statsrådet. 

Lagutskottet fäster dessutom uppmärksamhet vid vad grundlagsutskottet säger i sitt utlåtande (GrUU 25/2018 rd, s. 4) om 16 § om avgörande av ärenden som gäller förvaltningsklagan i det utkast till förordning som bifogats propositionen. I utlåtandet sägs det att man av paragrafens 2 mom. kan få den uppfattningen att momentet indirekt är ett försök att reglera arbetsfördelningen mellan de högsta laglighetsövervakarna. Enligt 110 § 2 mom. i grundlagen kan bestämmelser om fördelningen av uppgifter mellan justitiekanslern och justitieombudsmannen utfärdas genom lag, dock så att ingenderas behörighet i fråga om laglighetskontrollen får begränsas. Lagutskottet poängterar att det är skäl att beakta det som sägs ovan när förordningen av statsrådet utfärdas. 

Biträdande chef

Enligt 18 § 2 mom. i lagförslag 1 kan ledande distriktsåklagaren bistås av en eller flera biträdande chefer. 

Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 25/2018 rd, s. 5) att lagförslaget är otydligt vad beträffar en biträdande chefs ställning, uppgifter och befogenheter och hur dessa förhåller sig till åklagarnas uppgifter. Enligt utlåtandet sägs det visserligen i 19 § indirekt att administrativa ärenden genom arbetsordningen kan åläggas en biträdande chef. Till följd av regleringen om åklagarväsendet i grundlagen måste den grundläggande regleringen om biträdande chefer preciseras. 

Enligt 18 § 2 mom. i lagförslag 1 leds varje åklagardistrikt av en ledande distriktsåklagare. Ledande distriktsåklagaren kan bistås av en eller flera biträdande chefer. Enligt 29 § 2 mom. i den föreslagna lagen om Åklagarmyndigheten får närmare bestämmelser om bland annat åklagarnas uppgifter samt förordnandet till uppgifterna utfärdas genom förordning av statsrådet. I 9 § i det utkast till statsrådets förordning om Åklagarmyndigheten som bifogats propositionen föreskrivs det att de biträdande cheferna förordnas av riksåklagarens byrå på förslag av åklagardistriktet. Förordnandet utfärdas för högst fem år åt gången. I lagförslagets 7 § nämns inte de biträdande cheferna som åklagare. 

Enligt uppgift till lagutskottet föreslås det inga ändringar i den grundläggande regleringen om de biträdande cheferna eller deras roll. I propositionen finns det en bestämmelse om biträdande chefer som i sak motsvarar 17 § 2 mom. i den gällande lagen om åklagarväsendet (439/2011). I detaljmotiven till den föreslagna 18 § (RP, s. 27) sägs det att bestämmelser om förordnande till uppdraget som biträdande chef utfärdas genom förordning av statsrådet. Enligt 11 § i gällande statsrådets förordning om åklagarväsendet (1390/2011) förordnar riksåklagarämbetet på förslag av åklagarämbetet en häradsåklagare att tjänstgöra som biträdande chef för åklagarämbetet för fyra år åt gången. Det är meningen att i 9 § i den statsrådsförordning om Åklagarmyndigheten som ska utfärdas ta in en motsvarande bestämmelse, på det sätt som anges ovan. Avsikten är att personer som utnämnts till en åklagartjänst ska komma i fråga. 

Enligt uppgift till utskottet handlar det i förordnandet till biträdande chef om att sköta uppdraget som närmaste chef och övriga administrativa uppgifter. En biträdande chef är också en självständig åklagare med en åklagartjänst som ska sköta rättskipningsuppgifter på ett oberoende sätt. Meningen är inte att genom uppgiftsstrukturen förbigå den tjänstestruktur som det föreskrivs om i lag. Man behöver därför inte inrätta någon tjänst som åklagare som biträdande chef. 

Sammantaget anser lagutskottet att förslaget i grunden motsvarar de biträdande chefernas roll och uppgifter och är korrekt. Det är ändå skäl att förtydliga den grundläggande regleringen om biträdande chefer i lagen, så att det klart framgår av 18 § i lagförslaget att de biträdande cheferna är åklagare som förordnats till uppgiften och att de åklagare som förordnats till uppgiften som biträdande chef förutom uppgifterna som åklagare också sköter sådana administrativa uppgifter inom åklagardistriktet som ålagts dem. Lagutskottet föreslår en ovannämnd precisering i 18 § i lagförslag 1. 

Lagutskottet föreslår i samband med bemyndigandena att utfärda förordning ovan att ordalydelsen i 29 § 2 mom. i lagförslag 1 ändras så att till momentet fogas ordet ”administrativa”. Då framgår det av momentet att närmare bestämmelser om uttryckligen åklagarnas administrativa uppgifter får utfärdas genom förordning. 

För att förtydliga den grundläggande regleringen om biträdande chefer i lagen föreslår lagutskottet vidare en precisering av bestämmelsen om bemyndigande att utfärda förordning i 29 § 2 mom. Förteckningen över de närmare bestämmelser som eventuellt utfärdas genom förordning av statsrådet kompletteras med ett omnämnande av uppgiften som biträdande chef och förordnandet till uppgiften. 

Lagutskottet påpekar dessutom att det är motiverat att ändra 9 § i det utkast till förordning av statsrådet som bifogats propositionen så att där på samma sätt som i 11 § i den gällande statsrådsförordningen nämns de åklagartjänster för vars del förordnande till uppgiften kan komma i fråga. 

Handläggning av tjänsteåtal

I 27 § i lagförslag 1 finns bestämmelser om handläggning av tjänsteåtal. Enligt 1 mom. åtalas riksåklagaren och biträdande riksåklagaren för tjänstebrott vid högsta domstolen. Åklagare är antingen justitiekanslern i statsrådet eller riksdagens justitieombudsman. Enligt 2 mom. åtalas en statsåklagare för tjänstebrott vid hovrätten. Åklagare är antingen justitiekanslern eller justitieombudsmannen. Enligt 3 mom. åtalas en ledande distriktsåklagare, specialiståklagare, distriktsåklagare och biträdande åklagare för tjänstebrott vid hovrätten. Åklagare är riksåklagaren eller en av riksåklagaren förordnad åklagare. 

Den föreslagna regleringen skiljer sig från nuläget särskilt i det att antingen justitiekanslern eller justitieombudsmannen är åklagare också när det gäller en statsåklagares tjänstebrott. Lagutskottet anser att det som utgångspunkt är motiverat att den prövning som hänför sig till utövningen av åtalsrätten i fråga om en statsåklagares tjänstebrott har flyttats bort från åklagarväsendet. Ändringen är på sin plats med tanke på den externa tilltron till utövningen av åtalsrätten. 

Utskottet påpekar dock att denna prövning när det gäller en ledande distriktsåklagare, specialiståklagare, distriktsåklagare eller biträdande åklagare enligt det föreslagna 3 mom. fortfarande kommer att finnas inom åklagarväsendet. I propositionsmotiven (RP, s. 31) sägs det att eftersom alla åklagare arbetar vid en och samma myndighet, ska riksåklagaren förordna en åklagare till dessa tjänstebrottsärenden med beaktande av jävsbestämmelserna i lagförslagets 24 §. Vidare sägs det i motiven att åklagaren kan förordnas från ett annat distrikt eller från riksåklagarens byrå. 

I lagförslagets 24 § 1 mom. finns det en förteckning med sex punkter över jävsgrunderna. När det gäller 1—5 punkten kan jävssituationer sannolikt lätt undvikas. Däremot är den grund som föreskrivs i 6 punkten inte lika tydlig. Enligt den är en åklagare jävig om någon annan omständighet än en sådan som avses i 1—5 punkten kan ge motiverad anledning att ifrågasätta åklagarens opartiskhet i målet. Av betydelse är enligt lagutskottet om det för en utomstående kan uppstå misstankar i fråga om opartiskheten, dvs. om det utifrån yttre fakta finns berättigad anledning att betvivla den. 

Lagutskottet anser att det är motiverat att den prövningsrätt som finns i anslutning till utövningen av åtalsrätten ska flyttas bort från åklagarväsendet också när det gäller lägre åklagare, i avvikelse från det föreslagna 3 mom. i 27 § om handläggning av tjänsteåtal. Det ökar den allmänna tilltron till handläggningen av tjänsteåtal som gäller åklagare. 

Som det sägs ovan är enligt 27 § 2 mom. antingen justitiekanslern eller justitieombudsmannen åklagare i mål som gäller statsåklagare. Det sägs inte i bestämmelsen att en åklagare som dessa har förordnat alternativt kan vara åklagare. Lagutskottet anser att det inte är ändamålsenligt att tjänsteåtal mot en statsåklagare kategoriskt alltid ska utföras av de högsta laglighetsövervakarna. Detsamma gäller tjänstebrott som begåtts av en ledande distriktsåklagare, specialiståklagare, distriktsåklagare eller biträdande åklagare. I fråga om dem anser utskottet såsom det sägs ovan att det är motiverat att den prövningsrätt som finns i fråga om utövningen av åtalsrätten flyttas bort från åklagarväsendet. 

Till dessa delar fäster utskottet uppmärksamhet vid grundlagens 110 § om justitiekanslerns och justitieombudsmannens åtalsrätt. I paragrafens 1 mom. föreskrivs det om väckande av åtal mot en domare för lagstridigt förfarande i en ämbetsåtgärd. Enligt momentets andra mening kan justitiekanslern och justitieombudsmannen utföra åtal eller förordna att åtal ska väckas också i andra ärenden som omfattas av deras laglighetskontroll. Den nu föreslagna lagstiftningen påverkar inte på något sätt bestämmelsen i grundlagen. Utskottet noterar dock att inte heller enligt ordalydelsen i den bestämmelsen har de högsta laglighetsövervakarna någon skyldighet att själva utföra åtal i de ärenden som avses där. 

Utifrån det som sägs ovan föreslår lagutskottet att bestämmelserna om handläggning av tjänsteåtal i 27 § 2 och 3 mom. i lagförslag 1 ändras så att i 2 mom. utöver statsåklagare nämns ledande distriktsåklagare, specialiståklagare, distriktsåklagare och biträdande åklagare. Dessutom kompletteras 2 mom. så att också en åklagare som förordnats av justitiekanslern eller justitieombudsmannen kan vara åklagare. Till följd av lagutskottets förslag kan 3 mom. strykas. 

Lagutskottet konstaterar dessutom att i en situation där de högsta laglighetsövervakarna beslutar att förordna en åklagare i ett ärende är det befogat att de med riksåklagaren diskuterar vilken åklagare som med hänsyn till sin kompetens, sin arbetssituation och övriga särskilda omständigheter är lämplig för uppgiften. Det är bra att föra denna diskussion i god tid innan laglighetsövervakaren utfärdar sitt åtalsförordnande, så att den åklagare som utför åtalet har möjlighet att sätta sig in i saken redan under förundersökningen. 

Ombildningen av tjänster till gemensamma tjänster för myndigheten

Enligt propositionen (RP, s. 13) ska tjänsterna vid Åklagarmyndigheten enligt vedertagen praxis inom statsförvaltningen vara gemensamma för myndigheten för att myndigheten ska kunna organiseras på det sätt som krävs för ändamålsenliga arbetsarrangemang. 

Av betydelse i detta avseende är de övergångsbestämmelser som gäller personalen i 34 § i lagförslag 1. Enligt paragrafens 1 mom. finns bestämmelser om personalens ställning i 2 kap. i statstjänstemannalagen (750/1994). Enligt 2 mom. ombildas tjänsterna vid åklagarämbetena och Riksåklagarämbetet till gemensamma tjänster för Åklagarmyndigheten vid ikraftträdandet av lagen. Sådan ombildning av tjänster som avses här kräver enligt momentet inte den till tjänsten utnämnda tjänstemannens samtycke. 

Enligt 3 mom. upphör tjänsterna som ledande häradsåklagare vid åklagarämbetena och tjänsteförhållandena utan uppsägning vid ikraftträdandet av lagen. Varje ledande häradsåklagare överförs till en tjänst som distriktsåklagare till det distrikt eller den enhet som motsvarar verksamhetsstället vid tidpunkten för ikraftträdandet av lagen. Tjänsterna som häradsåklagare ombildas till tjänster som distriktsåklagare och placeras i de distrikt och enheter som följer av deras verksamhetsställen vid ikraftträdandet av lagen. 

Enligt propositionen (RP, s. 14) tillämpas statstjänstemannalagens allmänna bestämmelser på överföring och placering av tjänster. Statstjänstemannalagen är en allmän lag som gäller samtliga statstjänstemän och som på ett heltäckande sätt innehåller bestämmelser som å ena sidan behövs för arrangerandet av statens funktioner och som å andra sidan säkerställer rättsskyddet för statsanställda. Gemensamma tjänster vid ett statligt ämbetsverk kan på ett ändamålsenligt sätt placeras inom ämbetsverket för skötseln av dess uppgift. 

Under behandlingen i utskottet var det oklart om särskilt när och i vilka situationer en tjänst i samband med reformen och å andra sidan efter den kan placeras på annan ort utan samtycke av tjänstemannen. Lagutskottets uppfattning till dessa delar är följande. 

Statstjänstemannalagens 5 a § gäller omstrukturering av funktioner inom statsförvaltningen. Paragrafen gäller den tidpunkt när omstruktureringen sker, i detta fall alltså den tidpunkt när riksåklagarämbetet och åklagarämbetena slås samman till Åklagarmyndigheten, och blir tillämplig då. På det sätt som avses i 5 a § i statstjänstemannalagen behövs inte tjänstemannens samtycke om tjänsten överförs inom eller till tjänstemannens pendlingsregion. Omvänt behövs tjänstemannens samtycke om tjänsten överförs till en annan pendlingsregion. Den praktiska betydelsen och behovet av 5 a § i statstjänstemannalagen i samband med den nu aktuella propositionen minskas dock i sak av övergångsbestämmelserna i den föreslagna 34 § 3 mom., enligt vilka de åklagartjänster som avses där placeras i de distrikt och enheter som följer av deras verksamhetsställen vid ikraftträdandet av lagen. 

Senare, efter att den föreslagna lagen trätt i kraft, har tjänsterna i enlighet med 34 § 2 mom. ombildats till gemensamma tjänster för Åklagarmyndigheten. Då handlar det inte längre om omstrukturering enligt 5 a § i statstjänstemannalagen för samtyckesfrågornas del. Inte heller bestämmelserna om krav på tjänstemannens samtycke i 5 § i statstjänstemannalagen gäller i sådana fall när placeringen av en tjänst som är gemensam för ett ämbetsverk ändras inom ämbetsverket. 

I statstjänstemannalagen finns det ingen särskild bestämmelse om placeringen av en gemensam tjänst inom ett ämbetsverk. I 27 § 3 mom. i statstjänstemannalagen finns det emellertid en bestämmelse som är relevant i detta sammanhang. Om en tjänst som inrättats vid ämbetsverket förläggs till en annan ort och tjänstemannen av grundad anledning inte övergår till att arbeta på denna ort, kan tjänstemannen sägas upp med stöd av paragrafen, dvs. av produktionsorsaker eller ekonomiska orsaker, i stället för av individuella orsaker som beror på tjänstemannen. Uppsägningsgrunden kan vara av betydelse med tanke på tjänstemannens rättigheter efter uppsägningen. 

En tjänstemans rättssäkerhet i en situation där en gemensam tjänst ska placeras på en annan ort grundar sig på ett samarbetsförfarande (15 § i lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar, 1233/2013) som genomförs innan tjänsten omplaceras och på en möjlighet att överklaga omplaceringsbeslutet om placeringsorten för tjänsten ändras (57 § 3 mom. 2 punkten och 4 mom. i statstjänstemannalagen). Dessutom kan tjänstemannen överklaga ett beslut om uppsägning utifrån 57 § i statstjänstemannalagen. Det är klart att tjänstemannen ska höras innan en gemensam tjänst placeras på en annan ort. 

Utskottet anser att förslaget om att tjänsterna ska ombildas till gemensamma tjänster för Åklagarmyndigheten som utgångspunkt är motiverat. Detta motsvarar enligt uppgift den allmänna utvecklingen inom statsförvaltningen. Utskottet anser att de gemensamma tjänsterna möjliggör en bättre övergripande personalplanering hos myndigheten än om tjänsterna skulle inrättas i mindre delar av myndigheten. Att resurserna inriktas på rätt sätt har betydelse också för en smidig handläggning av brottmål och således också för parternas rättsskydd. 

Enligt propositionsmotiven (RP, s. 14) är situationer där det senare kan uppstå ett behov av att placera en tjänst på en annan ort sällsynta. Utskottet understryker att en sådan situation i enlighet med det som sägs i motiveringen kan bli aktuell främst om den enhet där tjänstemannen arbetar läggs ned eller tjänstemannens uppgifter och ämbetsverkets möjligheter att erbjuda tjänstemannen uppgifter minskar väsentligt eller annat än tillfälligt. 

Utskottet anser utifrån en samlad bedömning av regeringens proposition och de uppgifter det fått att den föreslagna regleringen om gemensamma tjänster är korrekt. Utskottet anser att det i lagen om Åklagarmyndigheten inte behöver föreskrivas om överföring eller placering av en tjänst på ett sätt som avviker från statstjänstemannalagen eller från förslaget. Självfallet ska bestämmelserna tillämpas objektivt och bland annat i den typ av situationer som anges ovan. Utskottet anser således att den föreslagna regleringen inte äventyrar exempelvis en åklagares oberoende i rättskipningsuppgifter. 

Ikraftträdande

Enligt propositionen avses lagarna träda i kraft den 31 oktober 2018. Den ursprungliga tidsplanen är inte möjlig när man beaktar behandlingsfasen. Enligt de uppgifter lagutskottet fått från justitieministeriet kan reformen träda i kraft den 1 juli 2019 om lagarna godkänns före utgången av 2018. Å andra sidan ansåg remissinstanserna att ikraftträdandet behöver senareläggas. Lagutskottet konstaterar att det väsentliga är att en tillräckligt lång tid reserveras för arrangemangen kring ikraftträdandet av reformen, utnämningsfrågorna samt andra administrativa arrangemang. Lagutskottet betonar att de ovannämnda synpunkterna ska beaktas när man beslutar om ikraftträdandetidpunkten. I ljuset av det som sägs ovan anser utskottet det vara motiverat att lagarna i avvikelse från den tidsplan som anges i propositionen träder i kraft tidigast hösten 2019.