Allmänt

Europeiska unionen och Kanada har förhandlat fram ett övergripande avtal om ekonomi och handel (Ceta-avtalet). Avtalet är ett så kallat blandat avtal, där både unionen och medlemsstaterna är parter. I propositionen inhämtar regeringen riksdagens samtycke till avtalet till de delar som det ingår i Finland befogenheter. I propositionen ingår ett förslag till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i avtalet som hör till området för lagstiftning. 

Det är inte helt entydigt hur behörigheten är fördelad mellan EU och dess medlemsstater. Unionen anses ha behörighet bland annat enligt artikel 207 FEUF om den gemensamma handelspolitiken och artiklarna 63–66 FEUF om fri rörlighet för kapital (RP, s. 63). I propositionen nämns EU-domstolens yttrande (2/15) från den 16 maj 2017 om frihandelsavtalet mellan EU och Singapore. Domstolen anser att bestämmelserna om mekanismen för lösning av tvister mellan investerare och stater ingår i den delade behörigheten mellan unionen och dess medlemsstater. Regeringen anser att Ceta-avtalet och Singaporeavtalet skiljer sig från varandra trots att de innehåller likartade element. Därför är ståndpunkterna i yttrandet om Singaporeavtalet enligt regeringen inte direkt tillämpliga på en bedömning av behörigheten i Ceta-avtalet (s. 64). Slutsatsen är dock att andra utländska investeringar än direktinvesteringar inte ingår av unionens exklusiva befogenhet. Detsamma gäller godkännande av tvistlösning mellan investerare och stater (RP, s. 65). 

EU och dess medlemsstater, ena sidan, och Kanada, å andra sidan, har utarbetat ett gemensamt tolkningsinstrument för avtalet, där enas om vissa av bestämmelserna och lägger fram en tolkning av dem. Detta inbegriper i synnerhet avtalets inverkan på regeringarnas möjlighet att lagstifta i allmänhetens intresse samt bestämmelserna om investeringsskydd och tvistlösning. I sitt utlåtande anser grundlagsutskottet att det krävs riksdagens samtycke till tolkningsinstrumentet (GrUU 61/2017 rd, s. 3). Grundlagsutskottet anser vidare att avtalsbestämmelserna om domstolssystemet med hänsyn till Finlands suveränitet inte innebär någon betydande överföring av behörighet till en internationell organisation (s. 4). 

Ceta är ett ambitiöst avtal som eftersträvar bred och ömsesidig handel med varor och tjänster och fria investeringar mellan unionen och Kanada. Lagutskottet ställer sig i och för sig positivt till avtalet eftersom det är viktigt att backa upp export och marknadstillträde för finska företag. I detta sammanhang fokuserar utskottet på frågor inom sitt eget ansvarsområde, framför allt på investerarskydd och tvistlösning. 

Investeringar: icke-diskriminerande behandling och skydd

Med avtal om skydd för investeringar försöker parterna locka till sig investeringar och göra investeringar mer förutsägbara och rättssäkra. Syftet är att säkerställa investerares rätt till skadestånd, om den stat där en investering görs exempelvis inför diskriminerande lagstiftning eller med andra åtgärder åsamkar investerare skada. 

Bestämmelserna avser att säkerställa icke-diskriminerande nationell behandling av den andra parten och att främja investeringsskyddet (avsnitt C och D). Parterna behåller sin rätt att lagstifta inom sina egna territorier för att uppnå legitima politiska mål, till exempel i fråga om folkhälsa, säkerhet, miljö, socialt skydd och konsumentskydd, föreskriver avtalet. Vidare påpekas det för tydlighetens skull att det faktum att en part lagstiftar på ett sätt som inverkar negativt på en investering eller på en investerares förväntningar i sig inte innebär en överträdelse av en skyldighet. Ceta inbegriper förtydligade den definition på rättvis och skälig behandling av investeringar som ingås om en annan konventionsstat och som regel finns inskriven i avtal om investeringsskydd respektive av definitionen på direkt och indirekt expropriation. 

Det är enligt lagutskottet viktigt att avtalet tillförsäkrar staterna full rätt och faktisk möjlighet att lagstifta legitimt och effektivt i allmänhetens intresse. Vidare är det positivt att avtalet förtydligar de sedvanliga begreppen i investeringsavtal eftersom de är otydliga. 

Tvistlösning mellan investerare och stater

På förslag av EU inbegriper Ceta bestämmelser om en tribunal, som är en investeringsdomstol med en permanent och oberoende ram (avsnitt F). Namnet till trots är investeringsdomstolen ingen domstol eller tribunal i vanlig betydelse, utan permanent skiljedomstol med möjlighet till överprövning. Vid avtalsöverträdelser kan tribunalen döma ut skadestånd eller återställande av egendom. Besluten är bestående och slutgiltiga. 

Det nya investeringsskyddet representerar en ny typ av strategi för att lösa tvister mellan investerare och stater, eftersom tvister vanligen handläggs i ett skiljeförfarande för tvistlösning där parterna själva väljer skiljemän. Skiljeförfarandet har kritiserats bland annat för bristande oavhängighet och öppenhet och för begränsade möjligheter. Den nya investeringsdomstolen är ett svar på den kritiken. Ledamöterna kommer att utnämnas för viss tid och målen fördelas slumpmässigt mellan dem. Det inför stränga etiska regler för ledamöterna för att säkerställa deras oavhängighet och oberoende.  

Samtidigt med den nya investeringsdomstolen förhandlade unionen fram en likadan mekanism med USA för TTIP-avtalet. Senare strandade förhandlingarna om TTIP.  

Vid utfrågningen i utskottet om investeringsskyddet och tvistlösningsmodellen i TTIP anförde sakkunniga hård kritik bland annat för att de ansåg att avtalet på ett väsentligt sätt saknade rätt för det allmänna att reglera flera viktiga samhällsområden och att det flyttar utvärderingen av det allmännas uppdrag och åtgärder till utlandet (LaUU 6/2016 rd, s. 4). Överlag ansågs förslaget att en utländsk investerare ska kunna kräva att statens lagstiftning och statliga myndigheters åtgärder utvärderas i ett utländskt förfarande öppna för möjligheten att utöva utpressning på myndigheterna. De sakkunniga ansåg att det skulle ge utländska investerare en starkare position i relation till det allmänna och inhemska investerare.  

I TTIP-utlåtande ansåg lagutskottet också att EU:s medlemsstater och Förenta staterna är demokratier och högt utvecklade rättsstater och att man därför bör kunna lita på de nationella domstolarnas förmåga att lösa tvister, trots att de nuvarande avtalen om investeringsskydd vanligen inbegriper en särskild tvistlösningsmekanism (LaUU 6/2016 rd, s. 4–5). Lagutskottet ställde sig bakom en tidigare bedömning från stora utskottet, nämligen att tvistlösningsmekanismer i högt utvecklade rättssystem inte ger samma mervärde vad beträffar tillgången till rättssäkerhet som i avtal om investeringsskydd som tidigare ingåtts med utvecklingsländer (StoUU 1/2014 rd). Av dessa skäl ansåg lagutskottet att det inte nödvändigtvis behöver inrättas eller är motiverat att inrätta en särskild tvistlösning för att behandla tvister om investeringsskydd. I stället bör rättsstater sinsemellan snarare eftersträva att lösa den typen av tvister i nationella domstolar och att handläggning i en nationell domstol är det primära alternativet vid tvister om investeringsskydd. Enligt utskottet bör parterna vid de fortsatta förhandlingarna om TTIP därför ta ställning till om frihandelsavtalet kan genomföras utan en särskild tvistlösningsmekanism och om de i stället kan lita på att de nationella rättssystemen fungerar. 

Å andra sidan ansåg lagutskottet också att den tvistlösningsmekanism som kommissionen föreslog innefattade ett flertal positiva element jämfört med skiljeförfarande som tvistlösningsmetod (LaUU 6/2016 rd, s. 6–8), eftersom den nya mekanismen enligt utskottet tillför tvistlösningen element som ingår i en rättvis rättegång och stöder domarnas oberoende och därmed ökar det allmänna förtroendet för domstolarna. Lagutskottet ansåg dock att förslaget från kommissionen är förknippat med en del öppna frågor, exempelvis förenligheten med EU-rätten. Vidare hade kommissionen inte gjort någon tydlig skillnad gentemot nationella domstolar. 

Lagutskottet ansåg att de ovan nämnda principiella och materiella ställningstagandena i TTIP-utlåtandet hade varit betydelsefulla också vid förhandlingarna om Ceta-avtalet. Bestämmelserna om den nya investeringsdomstolen lades till i Ceta-avtalet först våren 2016 vid den juridiska genomgången efter att förhandlingarna mellan parterna hade avslutats och avtalet hade paraferats 2014. Medlemsstaterna hade således inte några möjligheter att påverka bestämmelserna. Det är beklagligt med hänsyn till det som sägs ovan och eftersom bestämmelserna ingår i den delade behörigheten mellan unionen och medlemsstaterna. 

Med anledning av detta framhåller lagutskottet att tvistlösningsmekanismen i Ceta-avtalet i vilket fall som helst är ett steg i rätt riktning jämför med ett skiljeförfarande som tvistlösningsmetod, eftersom mekanismen innehåller de bästa delarna av ett domstols- och skiljeförfarande. Vidare är det positivt att Ceta inte ger något företräde att åberopa den nya investeringsdomstolen, utan investerarna kan i stället utnyttja tillgängliga rättsmedel i nationella domstolar (gemensamt tolkningsinstrument 6 a). Dessutom måste man ta hänsyn till att Ceta är en följd av vårt medlemskap i EU (RP, s. 70). Sammanfattningsvis har lagutskottet kommit fram till att den tvistlösning mellan investerare och stater som ingår i Ceta inte utgör något hinder för att godkänna avtalet och det gemensamma tolkningsinstrumentet till den del som de ingår i Finlands behörighet.  

Bestämmelserna om tvistlösning är delvis svårbegripliga och allmänt hållna. Exempelvis anges inte verksamheten vid överprövningstribunalen lika exakt som verksamheten vid investeringsdomstolen. Genom avtalet inrättas en gemensam Ceta-kommitté bestående av företrädare för EU och Kanada. Dess huvudsakliga uppgift är att övervaka och främja genomförandet och tillämpningen av avtalet och främja de allmänna syftena i avtalet (RP, s. 6). Kommittén har också en del uppgifter för investeringsdomstolen. Bland annat fyllande av vakanser och fastställande av administrativa, procedurmässiga och organisatoriska aspekter av överprövningstribunalens funktionssätt, däribland fyllande av vakanser i överprövningstribunalen samt kostnader. Utskottet anser det viktigt att man i den verksamheten på behörigt sätt medverkar till att den nya investeringsdomstolen är oberoende, har sakkunskap och präglas av öppenhet.