Detaljmotivering

Grunder för påförande av oljeutsläppsavgift

Oljeutsläppsavgiften ska inte betraktas som ett straffrättsligt straff utan en administrativ påföljd med karaktär av sanktion. Med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande konstaterar miljöutskottet att betalningsskyldigheten och grunderna för avgiftsbeloppet, den betalningsskyldiges rättsskydd samt grunderna för lagens verkställighet är inskrivna i lag och att regleringen uppfyller de krav på precision och klarhet som ställs på reglering på lagnivå.

Enligt motiveringen till lagförslag 1 kräver påförande av oljeutsläppsavgift objektiva bevis på att utsläppet härrör från ett visst fartyg. Däremot krävs inte bevis för vem som orsakade utsläppet ombord på fartyget och huruvida han eller hon handlade avsiktligt eller vårdslöst. Grundlagsutskottet jämställer i sitt utlåtande påförande av en oljeutsläppsavgift med handläggning av ett förvaltningsärende på vilket man tilllämpar förvaltningslagen. Den myndighet som påför avgiften, det vill säga gränsbevakningsväsendet, ska således se till att ärendet utreds tillräckligt och på behörigt sätt och i detta syfte skaffa den information och den utredning som behövs.

Oljeutsläppsavgift kan påföras för brott mot utsläppsförbud i de inre territorialvattnen, territorialhavet eller Finlands ekonomiska zon. Avgiften gäller också utländska fartyg i genomfart vilka har brutit mot utsläppsförbudet inom Finlands ekonomiska zon. Ett villkor enligt FN:s havsrättskonvention är att utsläppet medför omfattande skada eller risk för omfattande skada på den finska kusten eller därmed sammanhängande intressen eller på naturtillgångar i territorialhavet eller den ekonomiska zonen (19 b § 1 mom. i lagförslag 1). Utskottet understryker att man vid tolkningen av detta lagrum bör beakta att Finlands ekonomiska zon på grund av geografiska förhållanden är jämförelsevis smal. Detta medför att under ogynnsamma väderleksförhållanden kan olja snabbt spridas till territorialvattnen eller driva i land. Omfattande skada eller risk för sådan kan därmed lättare inträffa här än under geografiskt annorlunda förhållanden.

Lagutskottet tar i sitt utlåtande upp frågan om att finländska fartyg inte är administrativt utan endast straffrättsligt ansvariga för förbjudna oljeutsläpp utanför Finlands territorialvatten och ekonomiska zon. Lagutskottet menar i sitt utlåtande att trots att de praktiska synpunkterna med att utreda sådana frågor och påföra en avgift talar för lösningen ligger den enligt lagutskottets mening inte helt i linje med lagens havsskydds-ambitioner. Miljöutskottet ser praktiska grunder för att begränsa oljeutsläppsavgiften territoriellt såtillvida att finländska fartyg då inte försätts i en annan ställning än utländska fartyg i fråga om påförande av avgift. Finländska fartyg är i varje fall straffrättsligt ansvariga och som finländare kan de också rent praktiskt ställas straffrättsligt till svars. Därför är finländska fartyg över huvud taget inte det primära målet för avgiftsregleringen. På ovan anförda grunder anser miljöutskottet att avgörandet kan anses befogat eftersom lagens miljöskyddsrelaterade mål inte äventyras.

Oljeutsläppsavgift kan inte påföras den som genom en laga kraft vunnen dom har dömts till straff för oljeutsläppet i fråga (19 e §). Lagutskottet föreslår i sitt utlåtande att bestämmelsen ses över så att där föreskrivs att gränsbevakningsväsendet är skyldigt att förordna att avgiften ska återbetalas, om den betalningsskyldige genom en laga kraft vunnen dom har dömts till straff för samma utsläpp. Enligt erhållen utredning utgår propositionen från att avgiften stryks ur ansökan varvid det är klart att erhållen avgift enligt 22 § i lagen om verkställighet av böter återbetalas, eller om avgiften inte har betalats, att den inte längre verkställs. I så fall behövs inga separata bestämmelser om verkställighet och en justering av paragrafen är inte nödvändig. I detta sammanhang betonar utskottet också att myndigheten inte bör gå in för avgiftseftergift innan en straffdom har vunnit laga kraft.

Avgift behöver inte heller påföras för utsläpp i nöd- eller olyckssituation (11 § i fartygsavfallslagen och 3 § i fartygsavfallsförordningen) eller om avgiften av någon annan jämförbar orsak kan betraktas som uppenbart oskälig (19 d §). Enligt detaljmotiveringen är avsikten att balansera strängheten i avgiftssystemet. Samtidigt betonar man att man ändå har velat begränsa grunderna för undantag till relativt stränga kriterier och att det ska finnas en klar tröskel för avgiftseftergift eller avgiftsnedsättning. Utskottet betonar propositionens utgångspunkt i att lagrummet inte får användas som ett sätt att urvattna systemet utan att grunderna för avvikelse bör prövas för varje enskilt fall och kraven på eftergift bör vara stränga.

Dessutom påförs oljeutsläppsavgift enligt 19 b § 1 mom. i lagförslag 1 inte för utsläpp vilkas omfattning och verkningar ska betraktas som ringa. I detaljmotiveringarna konstateras att även ett oljeutsläpp av ringa omfattning kan ha betydande miljökonsekvenser, om utsläppet inträffar i ett med avseende på naturförhållandena känsligt område, till exempel inre skärgården eller ett naturskydds- eller fågelområde. Dessutom är årstiden av betydelse när man väger miljöaspekterna. Enligt tabellen som bifogas lagförslag 1 kan utsläppsavgift således påföras även för utsläpp på under 50 liter. Utskottet betonar att avvikelse på grund av ringa utsläpp alltid kräver specifik utredning av miljökonsekvenserna och att utgångspunkten bör vara begränsad tilllämpning av grunden för avvikelse. Utskottet anser det viktigt att man följer upp tillämpningen av grunderna för avvikelse och att man på så sätt genom helhetsuppföljning av lagen kan bedöma hur stor deras andel blir.

Överklagande

Enligt 19 k § i lagförslaget har den avgiftsskyldige rätt att överklaga gränsbevakningsväsendets beslut om oljeutsläppsavgift, beslut om att stoppa fartyg och beslut om att ställa säkerhet genom besvär hos sjörättsdomstolen vid Helsingfors tingsrätt. Grundlagsutskottet tar i sitt utlåtande upp det ovanliga i att styra besvär över en förvaltningsmyndighets beslut till tingsrätten och konstaterar att besvärsvägen kan motiveras både i termer av koncentrering och sakkunskap om sjörätt. Också aspekter relaterade till en effektiv europeisk verkställighet av oljeutsläppsavgiften talar för att besvären styrs till sjörättsdomstolen. Avvikelser är således möjliga på motiverade grunder och regleringen är inte problematisk med avseende på 21 § eller 98 och 99 § i grundlagen. Också lagutskottet anser i sitt utlåtande att regleringen som helhet betraktad är tillräcklig med avseende på rättsskyddet, trots att förslaget utgör en ovanlig helhet.

Miljöutskottet anser det ändamålsenligt och motiverat att besvären hänvisas till sjörättsdomstolen vid Helsingfors tingsrätt därför att största delen av de fartyg som påläggs avgift sannolikt kommer att vara utländska handelsfartyg. Det är således viktigt att avgiftsbeslutet kan verkställas så effektivt som möjligt i utlandet. I så fall kan man iaktta Europarådets rambeslut om tilllämpning av principen om ömsesidigt erkännande på ekonomiska påföljder och EU:s konvention om ömsesidig rättslig hjälp.

Lagutskottet föreslår i sitt utlåtande att fristen för att anföra besvär ska förlängas från 30 dagar till 60 dagar eftersom oljeutsläppsavgiften rätt ofta kommer att riktas till ett utländskt fartygs ägare eller redare och den föreslagna fristen då kan visa sig vara för kort. Miljöutskottet anser inte att en förlängd frist är ändamålsenlig eller påkallad av orsaker relaterade till rättsskyddet. Med tanke på avgiftssystemets effektivitet vore det problematiskt om det drog ut på tiden minst två månader för avgiftbeslutet att vinna laga kraft och därmed kunna verkställas. Den som anför besvär är i typfallet den sammanslutning som redan i första instans har framfört sin åsikt i saken och som man skäligen kan vänta sig att ska kunna fatta beslut om besvär inom ramen för en ordinär besvärstid. Besvärsskrivelser kan också skickas elektroniskt vilket försnabbar informationsgången.

Grundlagsutskottet finner det i sitt utlåtande adekvat att bestämmelsen i 19 g § 3 mom. i lagförslag 1 om att ett beslut om att stoppa ett fartyg och ett beslut om ställande av säkerhet ska iakttas även om det överklagas bör kompletteras med att besluten ska iakttas om besvärsmyndigheten inte bestämmer annat. Lagutskottet instämmer med förslaget. Med hänvisning till grundlagsutskottets och lagutskottets utlåtanden föreslår miljöutskottet att 19 g § 3 mom. i lagförslag 1 kompletteras enligt det ovan anförda.

I 19 g § i lagförslag 1 föreskrivs också om möjligheten att säkra en avgiftsfordran genom att stoppa fartyget och uppställa som villkor för att fartyget ska få fortsätta sin färd att det hos gränsbevakningsväsendet ställs en tillräcklig penningsäkerhet. Lagutskottet uppmärksammar att motiveringen till 2 mom. inte tar ställning till hur länge möjligheten att stoppa fartyget enligt bestämmelsen gäller. Miljöutskottet instämmer med lagutskottet och betonar att efter att beslut om avgift har fattats kan ett fartyg stoppas för att säkra en avgiftsfordran tills avgiften är betald i sin helhet eller tills den på grund av preskription inte längre kan indrivas.

Lagutskottet anför dessutom att bestämmelsen vore åskådligare om den lag som ska tillämpas på verkställighet av oljeutsläppsavgift också framgår av 2 a kap. i lagen om förhindrande av miljöförorening från fartyg. Miljöutskottet konstaterar att eftersom regleringen gäller själva myndigheten bör den föreslagna paragrafändringen inte anses behövlig utan regleringen om verkställighet framgår i tillräcklig utsträckning av motiveringarna i propositionen och av de föreslagna bestämmelserna.

Lagutskottet anser i sitt utlåtande att 19 n § 1 mom. i lagförslag 1 för bättre åskådlighet bör justeras så att det direkt framgår av lagtexten vem som har rätt att anföra besvär. Gränsbevakningsväsendet har inte besvärsrätt men det framgår endast indirekt. Miljöutskottet anser att paragrafen inte behöver justeras på grund av rättsskyddshänsyn. Att myndigheten saknar besvärsrätt framgår tydligt av lagens motiveringar och eftersom saken gäller myndigheten och inte individens rättigheter, behöver saken inte heller i övrigt av tydlighetsskäl bestämmas i lag.

Av lagtekniska skäl föreslår utskottet att 1 § 8 punkten i lagförslag 2 blir ett nytt 2 mom. Detta är av nöden på grund av att lagarna avses träda i kraft cirka fyra månader efter att de har godkänts och stadfästs eftersom riksdagen samtidigt behandlar en ändring av 1 § 7 punkten i samma lag som ska träda i kraft tidigare.