Motivering

Allmän bedömning av förslagets utgångspunkter

Kommissionen föreslår att handeln med CO₂-utsläpp inleds i gemenskapen redan 2005 trots att den internationella handeln inom ramen för Kyotoprotokollet kommer att inledas först med den första avtalsperioden 2008. Utgångspunkterna för kommissionens direktiv om utsläppshandel är:

• Anläggningarna inom de sektorer som deltar i utsläppshandeln tilldelas utsläppsrätter. Beslutet om den totala mängden utsläppsrätter och tilldelningen till deltagande anläggningar fattas nationellt. Det sammanlagda antalet utsläppsrätter skall vara förenligt med medlemsstaternas skyldighet att begränsa sina utsläpp inom ramen för Kyotoprotokollet i enlighet med EU-ländernas överenskommelse om bördefördelning. Kommissionen godkänner till slut det nationella tilldelningsbeslutet.
• Anläggningarna kan köpa och sälja utsläppsrätter. Genom handel med utsläppsrätter kan enskilda anläggningar släppa ut mer än planerat vid den inledande tilldelningen av utsläppsrätter, förutsatt att de kan hitta en annan anläggning som släppt ut mindre och som är villig att sälja sina "överblivna" utsläppsrätter. Företagen kan på detta sätt flexibelt utnyttja möjligheten att köpa och sälja och se till att de utsläppsminskningar som fastställts kan genomföras där kostnaderna för dessa minskningar är lägst.

Regeringen konstaterar att Finland har ställt sig positivt till att de s.k. flexibla mekanismerna har tagits med i Kyotoprotokollet. Finland har understött förslaget att se över förutsättningarna för att mekanismerna skall fungera på ett sätt som erbjuder kostnadseffektiva alternativ för att verkligen minska utsläppen. Därför har Finland ansett det positivt att kommissionen har utarbetat ett direktivförslag om grunderna för utsläppshandel inom gemenskapen.

Efter att ha bedömt utgångspunkterna för kommissionens förslag framhåller miljöutskottet för det första att utsläppen som sådana inte minskar av att utsläppsrätter köps och säljs. Ur miljösynpunkt är det dock nyttigt i och med att utsläppen från de sektorer som deltar i utsläppshandeln begränsas i överensstämmelse med medlemsstaternas skyldighet att begränsa sina utsläpp. Med tanke på miljön är det också positivt att utsläppshandeln sätter ett pris på utsläppen. Utskottet har i många av sina tidigare utlåtanden funnit det viktigt att de externa kostnaderna inkluderas i priserna på produkter och tjänster (bl.a. MiUU 6/2001 rd, MiUU 17/2001 rd).

Allt som allt anser utskottet att grundtanken om ett system för utsläppshandel är ett steg i rätt riktning, trots att kommissionens förslag främst fäster uppmärksamheten vid ekonomiska utgångspunkter. Enligt utskottets bedömning blir det lättare att nå de skärpta målen för utsläppsminskning under följande avtalsperioder om medlemsstaterna med hjälp av utsläppshandeln får erfarenhet av utsläppsminskningar till rimliga kostnader.

Faktorer som talar för förslaget

Trots att direktivförslagets utgångspunkter är värda att understödjas innehåller förslaget enligt utskottet ännu stora problem som bör lösas.

Problemen grundar sig för det första på att skyldigheten att begränsa utsläppen, produktionsstrukturen och produktionens effektivitet är olika i medlemsstaterna. Av detta följer att det är svårt att tilldela anläggningarna utsläppsrätter på ett sätt som ger alla företag lika villkor för verksamheten. Förslaget till direktiv garanterar inte en rättvis behandling.

I beredningen av förslaget har kommissionen inte heller närmare utrett hur medlemsländernas styrmedel stämmer överens med utsläppshandeln. Ur Finlands synvinkel är i synnerhet energibeskattningen ett problem därför att utsläppshandeln gäller verksamheter som redan omfattas av energiskatt. Kommissionen anser också att det kan påverka konkurrenskraften negativt om beskattning och handel med utsläppsrätter används parallellt. I Finland har företagen dessutom ingått frivilliga energisparavtal som syftar till att minska CO₂-utsläppen. Det är inte ännu avgjort hur sparavtalen beaktas i handeln med utsläppsrätter.

Enligt utskottet påverkar det också utsläppshandeln avsevärt hur tillgodohavanden från projektspecifika mekanismer (CDM, JI) kan användas i handel med utsläppsrätter. Utskottet konstaterar att kommissionen ännu inte har utarbetat direktivförslag om projektspecifika mekanismer, trots att de ingår i genomförandet av första delen av det europeiska klimatförändringsprogrammet.

Av ovan anförda orsaker finner utskottet att kommissionens förslag inte kan accepteras som sådant utan måste utredas ytterligare och ses över. Utskottet omfattar regeringens uppfattning att den fortsatta beredningen bör vara så bred och noggrann som möjligt och att de olika förhållandena i medlemsstaterna bör beaktas. Utskottet menar att målet bör vara att utsläppshandeln är förenlig med övriga miljöpolitiska åtgärder och styrmedel och tillsammans med dem utgör en helhet både på medlemsstats- och gemenskapsnivå.

I det följande ser utskottet närmare på de ändringar som bör göras i förslaget.

Obligatoriskt system

Kommissionen föreslår att direktivet utan undantag från början av 2005 skall gälla den verksamhet som anges i bilaga 1 (förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW, oljeraffinaderier, koksverk, anläggningar för järn- och ståltillverkning, cementfabriker, kalkproduktion, glas- och glasfiberfabriker, anläggningar för tillverkning av keramiska produkter, cellulosafabriker och pappers- och pappfabriker).

Regeringen anser att ett medlemsland åtminstone under perioden 2005—2007 bör ha möjlighet att själv avgöra om landet ansluter sig till systemet för handel med utsläppsrätter eller inte och vilka sektorer som tas med. Miljöutskottet omfattar regeringens ståndpunkt.

Utskottets ställningstagande bygger på erhållen utredning av följande finländska särdag:

• I Finland har utsläppshandeln den största täckningen i EU-området, eftersom den omfattar cirka 60 procent av alla CO₂-utsläpp. Detta beror på Finlands industriella struktur och energiproduktion som avviker från de andra medlemsländernas. Inom hela EU-området omfattar utsläppshandeln enligt förslaget i genomsnitt 45 procent av utsläppen. Till exempel i Sverige täcker utsläppshandeln 33 procent och i Portugal 10 procent.
• I Finland upptar järn- och stålproduktionen en stor andel av CO₂-utsläppen, cirka 10 procent. Så gott som alla CO₂-utsläpp av produktionen uppstår av att kol och kalksten används som råmaterial. De bränslen som används i processen utgör endast 5 procent av utsläppen till följd av att den finländska förbränningstekniken är så avancerad. Det är således egentligen inte möjligt att minska utsläppen från den industri som använder kol som råmaterial på något annat sätt än genom att minska produktionen, om utsläppsrätterna slås fast enligt läget 1990 eller dagens läge.
• Industrin i Finland har överlag gjort sådana investeringar som också effektivt minskar utsläppen. Således är marginalkostnaderna för utsläppsminskning höga hos oss.

Enligt bedömningar för utskottet utifrån dessa särdrag blir vissa finländska företag främst köpare i utsläppshandeln, vilket leder till att deras konkurrenskraft blir sämre. I detta avseende ökar det osäkerheten att direktivförslaget lämnar det rätt öppet hur utsläppsrätterna tilldelas företagen (s.k. inledande tilldelning). Utsläppshandelns ekonomiska effekter beror i hög grad på den inledande tilldelningen.

Utskottet har dessutom uppmärksamgjorts på verkställigheten av direktivet om utsläppshandel. Förslaget förutsätter att kraven i direktivet tas in i den nationella lagstiftningen senast i slutet av 2003. Enligt vad utskottet erfarit är tidtabellen för ändringarna i lagstiftningen så stram att det blir svårt att genomföra det obligatoriska systemet i enlighet med direktivet.

Regeringen understryker att systemet åtminstone i det första skedet d.v.s. 2005—2007 bör vara flexibelt då det gäller att bestämma vilka sektorer som skall omfattas av utsläppshandeln. I detta skede är det fråga om att medlemsländerna får sina första erfarenheter av systemet. Miljöutskottet omfattar regeringens markering.

Samtidigt som regeringen ställer sig bakom förslaget om ett flexibelt system för utsläppshandel i det första skedet anser den att direktivet bör kompletteras med förfaranden som hindrar att konkurrensen blir snedvriden mellan de sektorer som lämnas utanför och de sektorer som omfattas av utsläppshandeln. Styrmedel som minskar utsläppen och som till sin effektivitet är sinsemellan jämförbara (t.ex. energibeskattning, avtal) bör enligt regeringen riktas in på de sektorer som inte omfattas av utsläppshandeln. Miljöutskottet omfattar också denna ståndpunkt.

Gränsen 20 megawatt för anläggningar för energiproduktion

Kommissionen föreslår att utsläppshandeln endast skall gälla energiproducenter med en anläggningskapacitet på mera än 20 megawatt. Enligt erhållen utredning kan en sådan gräns ha negativa effekter på en utbyggnad av fjärrvärmesystemet.

I tätorterna i Finland bygger värmesystemet i hög grad på fjärrvärme. När fjärrvärmesystemen har byggts ut har små anläggningar med en kapacitet på mindre än 20 megawatt tagits ur bruk. Till följd av detta har CO₂-utsläppen och svavel- och kväveutsläppen från uppvärmningen minskat avsevärt. I stora anläggningar har det dessutom varit möjligt att gå över till kombinerad el- och värmeproduktion, vilket betyder att fjärrvärmeanläggningarna i Finland producerar el till riksnätet i betydande omfattning.

Enligt vissa bedömningar för utskottet kan de utsläppsrätter som slås fast för energiverken utgöra ett hinder för att bygga ut fjärrvärmesystemen, om det leder till att utsläppsrätter måste köpas. Då är det ur företagsekonomisk synvinkel fördelaktigare att producera värme i anläggningar med en kapacitet på mindre än 20 megawatt som inte omfattas av utsläppsrätterna. Med tanke på miljön skulle följderna vara dåliga.

I sitt ställningstagande konstaterar regeringen också att en gräns för anläggningarnas kapacitet kan skapa en tendens att ta i bruk anläggningar som ligger under den fastslagna gränsen. Å andra sidan fäster regeringen uppmärksamheten vid att de administrativa kostnaderna blir stora om utsläppshandeln omfattar ett stort antal anläggningar. Av dessa orsaker menar regeringen att den föreslagna 20-megawattsgränsen för energisektorn måste analyseras noggrant och dess inverkan bl.a. på systemets omfattning och administrativa kostnader och på konkurrensförhållandet mellan olika system för värme- och elproduktion vägas in i analysen.

Miljöutskottet omfattar regeringens ståndpunkt och understryker att miljökonsekvenserna också bör beaktas när frågan utreds.

Inledande tilldelning

Enligt kommissionens förslag är medlemsstaterna skyldiga att dela ut utsläppsrätter utan kostnad för 2005—2007 utgående från en nationell tilldelningsplan som kommissionen har godkänt.

Enligt regeringens syn är den inledande tilldelningen av stor betydelse för vilka effekter utsläppshandeln får. En fördelning utan kostnad under den första perioden är värd att understödjas. Miljöutskottet omfattar regeringens ståndpunkt.

Utskottet har i detta sammanhang fäst uppmärksamheten vid att kommissionen enligt förslaget får en stark ställning i och med att den skall godkänna de nationella tilldelningsplanerna. Syftet med förslaget är att säkra att företagen behandlas på lika villkor. När kommissionen godkänner tilldelningsplanerna skall den övervaka att inget medlemsland tilldelar vissa företag eller sektorer stora kvoter för utsläppsrätter i form av statligt stöd som strider mot gemenskapslagstiftningen och snedvrider konkurrensen.

Miljöutskottet finner det viktigt att beslutet om den inledande tilldelningen fattas nationellt. Utskottet har vissa förbehåll mot kommissionens starka ställning, trots att det inser bevekelsegrunderna. Med tanke på den nationella beslutanderätten är det viktigt att de kriterier som styr tilldelningsplanerna på gemenskapsnivå blir tillräckligt noggranna.

Kriterier för tilldelningsplanen

Enligt kommissionens förslag skall utsläppsrätterna fördelas enligt de kriterier som anges i bilaga III.

Regeringen anser att det är ändamålsenligt att kriterierna under den första perioden 2005—2007 är rätt flexibla för att det skall gå att samla erfarenheter av alla de praktiska problem som en fördelning utan kostnad medför.

Miljöutskottet omfattar regeringens ståndpunkt och understryker samtidigt att när kriterierna för nästa utsläppshandelsperiod läggs upp bör de vara så noggranna att den nationella beslutanderätten säkras.

I fråga om de enskilda kriterierna har utskottet uppmärksamgjorts särskilt på följande punkter.

Enligt punkt 4 i bilagan får inga utsläppsrätter tilldelas för att täcka utsläpp som minskas till följd av gemenskapens lagstiftning om förnybara energikällor.

Enligt en utredning till utskottet är syftet med denna punkt uppenbarligen att förhindra överlappningar i styrningen. Om till exempel statligt stöd har beviljats för produktion av förnybar energi skall det inte vara möjligt att ytterligare stöda denna produktion med inledande tilldelning utan kostnad. Denna punkt har dock ansetts lämna utrymme för tolkning och bedömts hindra ökad användning av förnybara energikällor.

Regeringen finner också denna punkt oklar. Regeringen konstaterar att tolkningen kan bli speciellt svår i finländska förhållanden därför att andelen biobränsle i pannor hos oss kan variera avsevärt. Med anledning av att biobränslena är så viktiga är det skäl att utreda vilken betydelse denna punkt har för den framtida användningen av biobränslen i Finland och om den är förenlig med de styrmedel som nu används.

Miljöutskottet omfattar regeringens ståndpunkt och understryker att utsläppshandeln inte får utgöra ett hinder för ytterligare användning av förnybar energi.

Enligt punkt 5 i bilagan får utsläppsrätter inte tilldelas på ett sätt som gör att företagen behandlas på olika villkor och företagen skall inte heller få fler utsläppsrätter än de sannolikt kommer att behöva. Enligt erhållen utredning är det vid tolkningen av denna punkt oklart hur mängden utsläppsrätter som ett företag anses behöva skall bedömas. Är utgångspunkten de nuvarande utsläppen och i vilken utsträckning kan antalet utsläppsrätter ökas om företaget har planer på att utvidga sin produktion?

Regeringen menar att utgångspunkten för tolkningen av denna punkt bör vara att företagen behandlas utifrån jämlika premisser och att snedvridning av konkurrensen hindras.

Miljöutskottet omfattar regeringens ståndpunkt. En precisering av punkten genom att till exempel noggrannare fastställa utgångspunkten för beräkning av de utsläppsrätter ett företag behöver kunde enligt utskottet dessutom övervägas. Ett välmotiverat alternativ är enligt utskottet att företagets behov av utsläppsrätter bedöms utifrån läget i mitten av Kyotoprotokollets första åtagandeperiod, d.v.s. 2010. Utskottet finner det viktigt att de utsläppsrätter som delas ut i den inledande tilldelningen inte blir ett hinder för produktionsökning, eftersom detta i själva verket kan leda till att företaget flyttar verksamheten till ett annat ställe och att följderna blir negativa ur miljösynpunkt.

Enligt punkt 6 i bilagan skall tilldelningsplanen innehålla uppgifter om hur nya verksamhetsutövare kan delta i systemet för handel med utsläppsrätter. Medlemsländerna skall själva avgöra hur saken i praktiken ordnas.

Regeringen påpekar att det med tanke på konkurrenssituationen är väsentligt att praxis i medlemsländerna inte blir alltför brokig. Å andra sidan kan det behövas ett visst spelrum för att göra det möjligt att väga in de nationella förhållandena. Miljöutskottet omfattar regeringens ståndpunkt.

Enligt punkt 7 i bilagan skall tilldelningsplanen innehålla uppgifter om hur tidigare åtgärder har beaktats.

Enligt regeringen är detta en mycket viktig utgångspunkt för den inledande tilldelningen. Tilldelningen får inte fungera på ett sådant sätt att det till exempel blir en belastning om energieffektiviteten tidigare har förbättrats. Med andra ord får den inledande tilldelningen inte ge mindre energieffektiva företag en konkurrensfördel på bekostnad av effektivare företag.

Miljöutskottet omfattar regeringens ståndpunkt och understryker betydelsen av denna punkt.

Regeringen föreslår till sist att kommissionen bör överväga att ta in två nya punkter i kriterierna. För det första är det motiverat att beakta företagens medverkan i den globala konkurrensen. Dessutom bör tilldelningen vara sådan att den bidrar till att göra systemet för handel med utsläppsrätter kostnadseffektiv.

Miljöutskottet omfattar regeringens ståndpunkt. Samtidigt konstaterar utskottet att när företagens konkurrenskraft på den globala marknaden bedöms bör bl.a. det faktum beaktas att Förenta staterna inte har ratificerat Kyotoprotokollet och att Kanada, Ryssland och Japan vid förhandlingarna beviljades lättnader från skyldigheten att begränsa sina utsläpp.

Genomförandet av det europeiska klimatförändringsprogrammet

Finland har i sina tidigare ställningstaganden ansett det viktigt att utsläppshandeln inom gemenskapen skall ingå i en större strategi för politiska åtgärder.

Miljöutskottet finner de linjer som Finland dragit upp mycket angelägna. Utskottet förutsätter att regeringen aktivt arbetar för att gemenskapen målmedvetet genomför de åtgärder och strategier som ingår i den första delen av det europeiska klimatförändringsprogrammet. Det är endast genom dessa åtgärder som de åtgärdsprogram som syftar till att bekämpa klimatförändringen kan fås i gång. Handeln med utsläppsrätter är bara en metod och begränsar sig i föreslagen form endast till koldioxidutsläppen från vissa sektorer.