2.1  Gränsbevakningsväsendets uppgifter och ställning i Finlands försvarssystem

Enligt 3 § 1 mom. i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning (577/2005) är Gränsbevakningsväsendet en myndighet som hör till statens centralförvaltning och står under inrikesministeriets ledning och tillsyn. Gränsbevakningsväsendet leds vid inrikesministeriet av chefen för Gränsbevakningsväsendet. Chefen underställda förvaltningsenheter är staben för Gränsbevakningsväsendet, gränsbevakningssektionerna, sjöbevakningssektionerna, Gräns- och sjöbevakningsskolan samt Bevakningsflygdivisionen ( förvaltningsenheter ). Enligt 6 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning är Gränsbevakningsväsendets interna organisation militärisk. Vid Gränsbevakningsväsendet finns både militära och civila tjänster, som vid Försvarsmakten. Vid utgången av år 2022 arbetade 2 964 tjänstemän vid Gränsbevakningsväsendet, av vilka cirka 84,6 procent i militära tjänster och 15,4 procent i civila tjänster. Militära tjänster vid Gränsbevakningsväsendet är enligt 9 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning officer, specialofficer, institutofficer, sjöbevakare och gränsbevakare. Vid Gränsbevakningsväsendet kan dessutom finnas andra tjänster och personal i tjänsteförhållande för viss tid.  

Enligt 3 § i gränsbevakningslagen (578/2005) är det Gränsbevakningsväsendets uppgift att upprätthålla gränssäkerheten. Med det avses enligt 2 § 6 punkten i gränsbevakningslagen åtgärder som vidtas i hemlandet och utomlands för att förhindra brott mot bestämmelserna om passerande av riksgränsen och den yttre gränsen, avvärja hot mot den allmänna ordningen och säkerheten i persontrafiken över gränserna, bekämpa gränsöverskridande brottslighet och garantera säkerheten vid passerande av gränsen. Gränsbevakningsväsendet utför också tillsynsuppgifter som anges särskilt, brottsbekämpning, polis- och tulluppgifter, bekämpning av miljöskador till havs samt efterspanings- och räddningsuppdrag. Gränsbevakningsväsendet är ledande sjöräddningsmyndighet med stöd av 3 § i sjöräddningslagen (1145/2001) och territorialövervakningsmyndighet enligt territorialövervakningslagen (755/2000). Syftet med territorialövervakningen är att trygga Finlands territoriella integritet och ingripa i territoriekränkningar. Enligt 24 § 2 mom. i territorialövervakningslagen svarar Gränsbevakningsväsendet för territorialövervakningen vid rikets gränser samt inom de områden som dess verksamhet enligt 4 § i gränsbevakningslagen omfattar. Vid sidan av sina kärnuppgifter tillhandahåller Gränsbevakningsväsendet även olika former av sektorsövergripande handräckning till myndigheter i glest befolkade områden inom gränsområdena och vid kusten. 

Gränsbevakningsväsendet är en beredskapsorganisation som bereder sig på olika störningssituationer under normala förhållanden inom sitt ansvarsområde samt på eventuella undantagsförhållanden som avses i beredskapslagen (1552/2011). Gränsbevakningsväsendet har också en viktig ställning i den helhet av militärt försvar som leds av Försvarsmakten. Bestämmelser om Gränsbevakningsväsendets uppgifter inom det militära försvaret finns i 25 § i gränsbevakningslagen. Enligt 1 mom. i den paragrafen deltar Gränsbevakningsväsendet i rikets försvar och ger i detta syfte sin personal och de värnpliktiga som förordnats till Gränsbevakningsväsendet samt de kvinnor som antagits för att fullgöra frivillig militärtjänst militärutbildning samt upprätthåller och utvecklar försvarsberedskapen i samarbete med Försvarsmakten. Deltagandet i det militära försvaret har varit en väsentlig del av Gränsbevakningsväsendets uppgifter sedan självständighetens början. Under fredstid upprätthåller och utvecklar Gränsbevakningsväsendet bland annat den militära beredskapen, följer förändringarna i säkerhetsläget och bereder sig på olika störningssituationer under normala förhållanden. 

De gränsjägarkompanier som svarar för ordnandet av militärtjänst vid Gränsbevakningsväsendet finns i Onttola och Ivalo och specialgränsjägarkompaniet i Immola. Värnpliktiga och kvinnor som fullgör frivillig militärtjänst utbildas för kristida uppgifter i enlighet med värnpliktslagen (1438/2007) och lagen om frivillig militärtjänst för kvinnor (285/2022). När försvarsberedskapen kräver det, kan gränstrupperna eller delar av dem enligt 25 § 2 mom. i gränsbevakningslagen anslutas till Försvarsmakten genom förordning av republikens president. Med gränstrupper avses enligt 2 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning tjänstemän vid Gränsbevakningsväsendet och personer som med stöd av värnpliktslagen har förordnats att tjänstgöra vid Gränsbevakningsväsendet eller som fullgör frivillig militärtjänst vid Gränsbevakningsväsendet, och som vid effektiviserande av rikets försvar kan anslutas till Försvarsmakten. Så har man gjort också under historiens gång, eftersom gränstrupperna i krigstid anslöts till Försvarsmakten. 

Bestämmelser om Gränsbevakningsväsendets uppgifter och befogenheter finns förutom i ovannämnda lagar bland annat i Europaparlamentets och rådets förordning om en unionskodex om gränspassage för personer (399/2016, kodex om Schengengränserna), utlänningslagen (301/2004), lagen om brottsbekämpning inom Gränsbevakningsväsendet (108/2018), räddningslagen (379/2011), miljöskyddslagen för sjöfarten (1672/2009) och lagen om samarbete mellan polisen, Tullen och Gränsbevakningsväsendet (687/2009). Närmare bestämmelser om uppgifter som ingår i det militära försvaret finns i lagen om försvarsmakten (551/2007), och bestämmelser om Gränsbevakningsväsendets befogenheter i uppgifter med anknytning till det militära försvaret finns i 34 c § i gränsbevakningslagen. Bestämmelser om Gränsbevakningsväsendets deltagande i den frivilliga försvarsutbildningen och i annan frivilligverksamhet finns i lagen om frivilligt försvar (556/2007). 

2.2  Förändringar i säkerhetsläget och diversifierade hot

Finlands säkerhetspolitiska omgivning har förändrats snabbt under de senaste åren och dess förutsägbarhet har försämrats bland annat på grund av globala spänningar. Säkerhets- och verksamhetsmiljön i Finland och i hela Europa har förändrats grundligt och långvarigt sedan Ryssland invaderade Ukraina i februari 2022. Enligt den nationella riskbedömningen 2023 (Inrikesministeriets publikationer 2023:4) är säkerhetsläget i Europa och Finland allvarligare och svårare att förutse än någonsin förut efter kalla kriget. 

Vid sidan av de vanliga militära hoten har det uppstått ett hot om hybridpåverkan och bredspektrig påverkan (Statsrådets försvarsredogörelse, Statsrådets publikationer 2021:79, och den nationella riskbedömningen 2023). Med hybridpåverkan hänvisas till planmässig verksamhet där en stat eller en icke-statlig aktör kan dra nytta av icke-militära metoder på ett omfattande sätt i syfte att försöka påverka en stats svagheter och nå sina egna mål. Målet är att utsätta den som är föremål för åtgärderna för tryck, skada, osäkerhet och instabilitet samt att lamslå myndigheternas funktionsförmåga. Olika metoder kan användas samtidigt eller så att de följer på varandra. Bredspektrig påverkan påminner i hög grad om hybridpåverkan, men i den ingår dessutom öppen militär användning av maktmedel mellan parterna. 

Hybridpåverkan kan omfatta till exempel informationspåverkan, instrumentalisering av invandring för politiska ändamål, riktade trakasserier mot myndigheter eller cyberoperationer. Enligt den nationella riskbedömningen är det i synnerhet säkerhetsfrågorna som märks vid Finlands gränser, och instrumentaliserad invandring kan bli ett faktum vid Finlands östgräns i form av påtryckning där migranter utnyttjas för att driva Rysslands politiska syften. Det centrala är förberedelse och omedelbar reaktionsberedskap. I Statsrådets redogörelse om förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön (Statsrådets publikationer 2022:19) konstateras det att omvärlden för gränssäkerheten håller på att förändras avsevärt och att Finland upprätthåller en hög beredskap för hantering av massinvandring, med tyngdpunkten på östgränsen. Finlands östra gräns är en av Schengenområdets yttre gränser och i och med anslutningen till Nordatlantiska fördragsorganisationen, alltså Nato, också en av Natoområdets gränser. 

Enligt den nationella riskbedömningen finns det i en situation med instrumentaliserad invandring eller massinvandring en risk för att det inte ska gå att organisera hanteringen, registreringen och mottagningen av de nyanlända på ett kontrollerat sätt och att genomföra myndighetsprocesserna snabbt och effektivt. Situationen binder mycket av resurserna för myndigheterna för den inre säkerheten, vilket kan försämra dessas förmåga att sköta andra uppgifter. Ett exceptionellt stort antal anländande migranter kan försämra gränssäkerheten och orsaka en situation där inte alla som anländer till Finland blir registrerade. Antalet personer som vistas olagligt i landet kan öka, vilket kan försämra den allmänna ordningen och säkerheten. Bland migranterna kan också finnas brottslingar eller spanare. 

Det är fråga om massinvandring när antalet personer som anländer till ett land är så stort att det inte med normal gränskontrollskapacitet går att hänvisa de nyanlända till behövliga myndighetsåtgärder, utreda om villkoren för inresa uppfylls eller registrera de inresande. Det kan handla om att det till Finland inom en kort tidsperiod kommer många utlänningar som ansöker om internationellt skydd eller som inte uppfyller villkoren för inresa enligt utlänningslagen och kodexen om Schengengränserna. Definitionen för massinvandring innehåller ingen exakt avgränsning med avseende på antalet invandrare, eftersom situationerna kan framskrida på mycket olika sätt. Väsentligt är utöver det totala antalet invandrare även det hur snabbt situationen utvecklas. Det kan anlända ett stort antal migranter på mycket kort tid, eller så kan ett gradvis ökande tryck som pågår under en lång tid leda till en störningssituation. Massinvandring skulle, om den skedde, utgöra en allvarlig och omfattande störning i Finlands inre säkerhet, med tanke på hur omfattande en sådan situation vore och de negativa fenomen som eventuellt vore förknippade med situationen (Statsrådets redogörelse för den inre säkerheten, Statsrådets publikationer 2021:49, och den nationella riskbedömningen 2023). 

Förutseende åtgärder med avseende på en främmande stats eller någon annan aktörs instrumentalisering av invandring och ett exceptionellt stort antal invandrare har vidtagits bland annat genom de ändringar i 16 § i gränsbevakningslagen och 3 § i beredskapslagen som trädde i kraft i juli 2022 (se RP 94/2022 rd, lag 698/2022 och RP 63/2022 rd, lag 706/2022). Enligt 16 § i gränsbevakningslagen kan statsrådet under vissa förutsättningar besluta att gränsövergångsställen ska stängas temporärt, att gränsövergångstrafiken ska begränsas och att ansökningar om internationellt skydd ska koncentreras till ett eller flera gränsövergångsställen. Enligt 3 § 6 punkten underpunkt b i beredskapslagen kan hot, verksamhet, händelser eller sammantagna konsekvenser av dessa som påverkar upprätthållandet av gränssäkerheten, om de omständigheter som närmare anges i paragrafen föreligger, innebära undantagsförhållanden. 

Hanteringen av instrumentaliserad invandring eller massinvandring förutsätter också, om en sådan situation inträffar eller hotar att inträffa, att Gränsbevakningsväsendets personalresurser snabbt ökas på alla organisationsnivåer. Också i den utredning av inrikesministeriet om behoven att ändra lagstiftningen som behandlar beredskapen för situationer där migration utnyttjas som ett verktyg för hybridpåverkan (Inrikesministeriets publikationer 2022:20) konstateras att det i exceptionella situationer är viktigt att kunna utnyttja Gränsbevakningsväsendets hela personalresurs för operativa uppgifter och säkerställa att erfarna gränsbevakares arbetsinsats riktas till krävande gränssäkerhetsuppgifter. 

Cyberoperationer som sammanhänger med hybridpåverkan kan vara till exempel cyberbrottslighet eller cyberattacker, såsom överbelastningsangrepp, dataintrång, utnyttjande av spionprogram eller angrepp mot elnätet. På grund av digitaliseringen är samhället mer sårbart än tidigare för såväl oavsiktliga som avsiktligt orsakade störningar i cyberrymden. Återverkningarna kan vara omfattande, eftersom olika digitala system är kopplade till varandra. Hoten i cyberrymden har ökat och blivit mer komplicerade, och därför har cybersäkerheten blivit en viktig del av statens övergripande säkerhet. Med cybersäkerhet avses åtgärder för att skydda nät- och informationssystem, deras användare och andra personer mot till exempel cyberattacker och andra cyberhot. Med hjälp av cybersäkerheten strävar man efter att säkerställa funktionssäkerheten och tillförlitligheten i samhället och hos dess kritiska system, eftersom cybersäkerhetshoten, om de realiseras, allvarligt kan äventyra samhällets kritiska funktioner. Cyberrymden betraktas numera som lika viktig med tanke på den militära verksamheten som land-, sjö-, luftfarts- och rymdsektorn. Informations- och cybersäkerheten har också inom Gränsbevakningsväsendet en viktig roll med tanke på upprätthållandet av gränssäkerheten och det militära försvaret. Cyberpåverkan och cyberförsvaret har också behandlats i statsrådets redogörelse för den inre säkerheten och i den nationella riskbedömningen. 

Enligt Statsrådets redogörelse om förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön avspeglar sig förändringarna i den utrikes- och säkerhetspolitiska miljön också i cyberrymden. Cyberattacker är en del av Rysslands invasion av Ukraina, och enligt redogörelsen kommer Ryssland sannolikt att utvidga sina cyber- och informationsoperationer från Ukraina till väst. Även andra stater och andra aktörer har cyberkapacitet som gör det möjligt att störa, skada eller utnyttja informationssystem. Cyberattackerna har under de senaste åren ökat i Finland, i Europeiska unionen och på andra håll i världen. I Finland har såväl aktörer på stats- och kommunnivå som i näringslivet utsatts för cyberattacker. Enligt redogörelsen måste cybersäkerheten och cyberförsvaret i Finland inklusive motåtgärderna dimensioneras så, att det är möjligt att avvärja en statlig aktörs omfattande cyberattack mot det nationella beslutsfattandet, säkerhetsmyndigheternas verksamhet och den kritiska infrastrukturen. 

Ur redogörelsen för förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön framgår också att man på grund av den betydande förändringen i omvärlden bör utveckla gränssäkerhetsåtgärder i anslutning till upprätthållandet av den yttre säkerheten, stärka Finlands kapacitet att upprätthålla gränssäkerheten och förbättra beredskapen och krisberedskapen. Den helheten omfattar bland annat kritiska materialanskaffningar, cyberkompetens och modernisering av den tekniska övervakningen av gränserna samt infrastruktur och övervakningsteknik i riskområden vid östgränsen. 

Enligt skyddspolisens översikt av den nationella säkerheten (2022) är det för en främmande stat som planerar en operation i form av hybridpåverkan och som ämnar genomföra en lyckad sådan viktigt att i så stor utsträckning som möjligt samla in information om myndigheter och deras verksamhet samt om säkerhetsarrangemang. Det kan antas att sådan informationsinhämtning pågår mycket aktivt och att hotet om sådan informationsinhämtning har ökat i och med anslutningen till Nato. De utländska underrättelsetjänsternas uppgift är att inhämta tillförlitlig och framåtblickande information om Finland och finländarna som inte finns att tillgå på något annat sätt. Dessutom deltar de i statlig påverkan. 

Gränserna mellan normala förhållanden, störningssituationer under normala förhållanden och undantagsförhållanden är glidande, eftersom situationerna utvecklas stegvis. Hybridpåverkan, liksom även bredspektrig påverkan, är ofta systematisk och långvarig verksamhet som kombinerar flera olika metoder och utnyttjar samhällets sårbarheter redan under normala förhållanden. Hybridpåverkan kan vara en del av en militär insats, i synnerhet under insatsens första skeden, och det kan särskilt i början vara svårt att identifiera och påvisa att hybridpåverkan sker. En främmande stat kan redan under normala förhållanden försöka inhämta information om Finland, öka sin närvaro på finskt territorium och skapa förutsättningar för olika försök till påverkan. Det är viktigt att myndigheternas befogenheter och olika åtgärdsmöjligheter under olika förhållanden bildar en sammanhängande helhet. 

2.3  Utnämning till vissa civila tjänster vid Gränsbevakningsväsendet utan att de ledigförklaras

2.4  Kadetter som anlitas förstärkning inom Gränsbevakningsväsendets verksamhet

Allmänt om utbildningen av kadetter 

Försvarsmaktens och Gränsbevakningsväsendets officerare utbildas vid Försvarshögskolan och vid skolor enligt försvarsgren, vapenslag och ansvarsområde på olika håll i Finland. Av officerare krävs minst kandidatexamen i militärvetenskaper och militäryrkesstudier som avläggs i samband med den (sammanlagt 210 sp). Studerande som avlägger dessa studier tjänstgör i en kadetts tjänstgöringsgrad. Enligt det allmänna tjänstereglementet (2017) hör kadetterna till befälet och en kadetts tjänstgöringsgrad jämställs med fänrik eller underlöjtnant. Fänrikarna och underlöjtnanterna räknas enligt det allmänna tjänstereglementet till officerarna. På kadetter tillämpas med stöd av 45 kap. 27 § 1 mom. 3 punkten i strafflagen (39/1889) bestämmelserna om militärt straffansvar och militär disciplin på motsvarande sätt som på dem som tjänstgör i militära tjänster (se lagen om militär disciplin och brottsbekämpning inom försvarsmakten (255/2014)). En kadett ska innan studierna inleds ha fått reservofficersutbildning. Om detta föreskrivs i 16 § 3 mom. 2 punkten i lagen om Försvarshögskolan (1121/2008). 

Kandidatstudierna i militärvetenskaper pågår i cirka tre år. Studierna i militärvetenskaper inleds vid Försvarshögskolan med gemensamma examensstudier (80 studiepoäng), som bland annat omfattar obligatoriska studier i det andra inhemska språket. Efter de gemensamma examensstudierna slutför kadetterna studierna inom de enskilda utbildningsprogrammen vid Försvarshögskolan, Markstridsskolan, Sjökrigsskolan eller Luftkrigsskolan (minst 40 studiepoäng). De gemensamma examensstudierna och studierna enligt utbildningsprogram genomförs på cirka två år. I slutet av sitt andra studieår fortsätter kadetterna sina studier enligt studieinriktning (högst 90 studiepoäng), och för ordnandet av studierna svarar skolor enligt försvarsgren, vapenslag och ansvarsområde, såsom Gräns- och sjöbevakningsskolan inom Gränsbevakningsväsendet. 

Bestämmelser om utbildning och undervisning vid Gräns- och sjöbevakningsskolan finns i 25 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning. Vid Gräns- och sjöbevakningsskolan kan det enligt paragrafens 2 mom. inom Gränsbevakningsväsendets ansvarsområde och i enlighet med vad som särskilt avtalas med Försvarshögskolan ordnas i lagen om Försvarshögskolan avsedd undervisning inom utbildningsprogrammet för officerare, inom fortbildningen och inom den kompletterande utbildningen. Enligt 25 § i lagen om Försvarshögskolan ska de studerande vid Försvarshögskolan genomföra sina examens- och militäryrkesstudier inom den tid som bestäms i studieplanen. Sådan tid då studierna varit avbrutna räknas inte in i maximitiden för studierna. 

Efter utexamineringen tjänstgör kadetterna inom Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet, beroende på vilken studieinriktning de valt. En kadett som önskar bli anställd vid Gränsbevakningsväsendet kan som studieinriktning välja gränsbevaknings-, sjöbevaknings- eller ledarinriktningen eller den flygtekniska inriktningen, och undervisningen ges vid Gräns- och sjöbevakningsskolan. Till Gräns- och sjöbevakningsskolan kommer årligen cirka 13–15 kadetter till gränsbevakningsinriktningen, cirka 8–10 kadetter till sjöbevakningsinriktningen och cirka 3 kadetter till ledningsinriktningen och den flygtekniska inriktningen. Dessutom utbildas enskilda kadetter till Gränsbevakningsväsendets tjänst genom studieinriktningen logistik och arméns ledningssystemsinriktning. Kadetterna är studerande vid Försvarshögskolan också när de avlägger delar av sina studier vid andra läroanstalter. Gränsbevakningsväsendet har dock fast lednings- och bestämmanderätt över kadetterna när de studerar vid Gräns- och sjöbevakningsskolan. 

Alla kadetter som studerar vid Gräns- och sjöbevakningsskolan ges den utbildning som krävs av en gränsbevakningsman, eftersom endast gränsbevakningsmän har de befogenheter som anges i gränsbevakningslagstiftningen och som behövs i många av Gränsbevakningsväsendets uppgifter (se till exempel 28 § i gränsbevakningslagen). Med gränsbevakningsman avses enligt 15 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning en sådan tjänsteman vid Gränsbevakningsväsendet som fått genom förordning av statsrådet föreskriven utbildning för gränsbevakningsmän och som förordnats till gränsbevakningsman av chefen för förvaltningsenheten. Med utbildning för gränsbevakningsmän avses behärskande av lärokursen om en gränsbevakningsmans befogenheter (se 48 § 1 mom. i statsrådets förordning om gränsbevakningsväsendet). Tjänstgöring i en militär tjänst är inte ett krav för förordnande till gränsbevakningsman, utan lika väl kan en civil tjänsteman förordnas till gränsbevakningsman om villkoren uppfylls. 

Efter utexaminering utnämns kadetterna till ordinarie tjänster som yngre officerare vid Gränsbevakningsväsendet och befordras till den militära graden löjtnant (5 § 1 mom. i republikens presidents förordning om militära kommandomål, militära grader och tjänstgöringsgrader samt emblem, förtjänstkors och förtjänstmedalj vid gränsbevakningsväsendet (637/2005)). Inom försvarsmakten är tjänsterna som yngre officer däremot tidsbundna (se 47 § 1 mom. 3 punkten i lagen om försvarsmakten samt 7 § 1 mom. 3 punkten och 9 § 2 mom. i statsrådets förordning om försvarsmakten). Enligt 17 § i statsrådets förordning om gränsbevakningsväsendet är tjänsten som yngre officer en officerstjänst, och på grundval av 3 § 2 mom. i republikens presidents förordning om militära kommandomål, militära grader och tjänstgöringsgrader samt emblem, förtjänstkors och förtjänstmedalj vid gränsbevakningsväsendet är den militära graden för den som tjänstgör i en officerstjänst vid Gränsbevakningsväsendet minst löjtnant. Republikens president utnämner officerarna vid Gränsbevakningsväsendet på föredragning av inrikesministern, vilket det föreskrivs om i 128 § 2 mom. i grundlagen och 12 § 1 mom. i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning. 

Gränsbevakningsväsendets resursbehov i allvarliga exceptionella situationer 

Vid Gräns- och sjöbevakningsskolan studerar också studerande på grundkursen för gränsbevakare som efter utexamineringen är gräns- eller sjöbevakare. Grundkursen för gränsbevakare varar ett år. Grundkursen har årligen cirka 100–115 studerande. Enligt 26 b § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning kan staben för Gränsbevakningsväsendet förordna en studerande på grundkursen för gränsbevakare som har tillräcklig utbildning att även utföra andra uppgifter än övningar som ingår i utbildningen, om detta behövs för skötseln av allvarliga specialsituationer som hör till Gränsbevakningsväsendets ansvarsområde. Sådana situationer kan vara vittomfattande till följd av till exempel hybridhot och sysselsätta hela Gränsbevakningsväsendets personal och även andra myndigheter (RP 201/2017 rd, s. 58). 

De som fullgör sin värnplikt eller frivillig militärtjänst för kvinnor vid Gränsbevakningsväsendet kan också vid behov med stöd av 30 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning anlitas som förstärkning inom Gränsbevakningsväsendets verksamhet. Kvinnor som fullgör frivillig militärtjänst, studerande och värnpliktiga ersätter inte gränsbevakningsmän, utan de arbetar i stöduppgifter eller bistår en gränsbevakningsman under dennes omedelbara uppsikt och fortlöpande tillsyn. Med hjälp av den extra personalens arbetsinsats kan resurserna för gränsbevakningsmän och andra tjänstemän vid Gränsbevakningsväsendet inriktas på mer krävande uppgifter (RP 6/2005 rd, s. 91 och RP 201/2017 rd, s. 58).  

Studerande på grundkursen för gränsbevakare, värnpliktiga som tjänstgör och kvinnor som fullgör frivillig militärtjänst har vid utförandet av dessa stöduppgifter begränsade och tillfälliga befogenheter, om vilka det föreskrivs i 34 d–34 g § i gränsbevakningslagen. Dessa befogenheter är betydligt mer begränsade än gränsbevakningsmännens fulla befogenheter. Studerande på grundkursen för gränsbevakare, värnpliktiga och kvinnor som fullgör frivillig militärtjänst får utöva sina befogenheter endast tillfälligt och under en gränsbevakningsmans omedelbara uppsikt och tillsyn. De har dessutom rätt att utöva sina befogenheter endast om det är nödvändigt av en grundad anledning som anknyter till upprätthållandet av gränssäkerheten eller på grund av ett behov som uppstår i Finlands säkerhetspolitiska miljö (34 d § 1 mom. i gränsbevakningslagen). De åtgärder som vidtas med stöd av befogenheterna får inte överskrida vad som är nödvändigt (34 e § 1 mom. i gränsbevakningslagen). Studerande på grundkursen för gränsbevakare, värnpliktiga och kvinnor som fullgör frivillig militärtjänst får med stöd av 34 e § i gränsbevakningslagen ges endast sådana uppgifter för vilka de har tillräcklig utbildning. Dessutom har de straffrättsligt tjänsteansvar med stöd av 34 f § i gränsbevakningslagen. 

Den gällande lagstiftningen innehåller inga bestämmelser om att kadetter vid Gräns- och sjöbevakningsskolan vid behov skulle kunna anlitas som förstärkning inom Gränsbevakningsväsendets verksamhet på motsvarande sätt som studerande på grundkursen för gränsbevakare, värnpliktiga och kvinnor som fullgör frivillig militärtjänst. Det är nödvändigt att i allvarliga exceptionella situationer som hör till Gränsbevakningsväsendets verksamhetsområde kunna förordna kadetter till uppgifter som inte hör till utbildningen, när kadetterna i slutet av sitt andra studieår har kommit till Gräns- och sjöbevakningsskolan. Till exempel vid massinvandring, en utbredd epidemi av en smittsam sjukdom eller någon annan motsvarande allvarlig specialsituation kan det vara nödvändigt att få extra personal för Gränsbevakningsväsendets uppgifter. Många uppgifter förutsätter särskild utbildning och kompetens, och därför är det inte möjligt att rekrytera extra personal på den fria arbetsmarknaden. En allvarlig specialsituation kan uppstå akut och framskrida snabbt, och i synnerhet kadetter inom studieinriktningen gränsbevakning kunde snabbt förordnas till andra uppgifter än sådana som ingår i utbildningen. Kadetterna har när de kommer till Gräns- och sjöbevakningsskolan redan studerat militärvetenskaper i två år och fullgjort nästan ett års militärtjänst, så de har i detta skede kompetens som lämpar sig för olika stöduppgifter. I praktiken är det fråga om sista årets studerande. 

Utnämning av kadetter till militära tjänster för viss tid i störningssituationer som berör gränssäkerheten 

Enligt den gällande lagstiftningen kan kadetter inte utnämnas till en militär tjänst innan de har utexaminerats. De militära tjänsterna vid Gränsbevakningsväsendet anges uttömmande i 9 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning (RP 6/2005 rd, s. 85). Kadetterna uppfyller inte de gällande särskilda behörighetsvillkor för tjänsterna i fråga som det föreskrivs om i 26–29 § i statsrådets förordning om gränsbevakningsväsendet. Enligt 26 § i förordningen är behörighetsvillkoren för yngre officer officersexamen eller magisterexamen i militärvetenskaper eller kandidatexamen i militärvetenskaper och militäryrkesstudier. 

Framför allt omfattande eller allvarliga störningssituationer som berör gränssäkerheten kan kräva att alla tillgängliga personalresurser utnyttjas. I sådana situationer, eller vid allvarliga hot om sådana situationer, ökar exempelvis mängden olika lednings- och planeringsuppgifter, och därför kan det också behövas tilläggsresurser för Gränsbevakningsväsendets befäl. Kadetter som har framskridit till de sista skedena av sina studier vid Gräns- och sjöbevakningsskolan och som har genomfört studierna som gäller en gränsbevakningsmans befogenheter kan utföra många motsvarande uppgifter som nyutexaminerade yngre officerare. För närvarande kan Gränsbevakningsväsendet inte fullt ut utnyttja kadetternas kompetens och arbetsinsats ens för viss tid i störningssituationer som berör gränssäkerheten eller vid allvarliga hot om sådana situationer. 

2.5  Ställföreträdare för chefen för Gränsbevakningsväsendet

Vid förhinder för chefen för Gränsbevakningsväsendet är biträdande chefen för Gränsbevakningsväsendet enligt 3 § 2 mom. i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning dennes ställföreträdare. Om också biträdande chefen har förhinder, är ställföreträdaren en general eller amiral som tjänstgör vid staben för Gränsbevakningsväsendet som gräns- och sjöavdelningens eller personalavdelningens chef. 

Den gällande bestämmelsen innebär att chefen för den tekniska avdelningen vid staben för Gränsbevakningsväsendet inte kan vara ställföreträdare för chefen för Gränsbevakningsväsendet. När bestämmelsen utfärdades var det endast de officerare som nämns där som tjänstgjorde som generaler eller amiraler. Tjänstestrukturen för officerare vid Gränsbevakningsväsendet omorganiserades 2020 så att alla avdelningschefer vid staben för Gränsbevakningsväsendet som tjänstgör i en militär tjänst har samma ställning som en general eller amiral. Vid Gränsbevakningsväsendet inrättades den 1 januari 2020 en ny generalstjänst som riksdagen godkände i samband med godkännandet av budgeten för 2020. Efter ändringen har också chefen för tekniska avdelningen vid staben för Gränsbevakningsväsendet tjänstgjort som general. 

4.1  De viktigaste förslagen

Det föreslås att det till lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning fogas en bestämmelse enligt vilken sådana civila tjänster vid Gränsbevakningsväsendet vilkas uppgiftsområde består av uppgifter inom upprätthållandet av gränssäkerheten eller inom det militära försvaret eller av tekniska stöduppgifter i direkt anslutning till dessa kan tillsättas utan att tjänsten ledigförklaras, om uppgiftens art med nödvändighet kräver det. I bestämmelsen räknas det upp omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av nödvändigheten. 

Lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning ändras enligt förslaget så att kadetter som genomför studier som ingår i utbildningsprogrammet för officerare vid Gräns- och sjöbevakningsskolan kan förordnas att utföra också andra uppgifter än övningar som hör till utbildningen, om det behövs för skötseln av allvarliga specialsituationer som hör till Gränsbevakningsväsendets ansvarsområde. Försvarshögskolan ska höras innan kadetten förordnas till en sådan uppgift. Gränsbevakningslagen ska enligt propositionen ändras så att kadetterna i andra uppgifter än sådana som ingår i utbildningen har samma begränsade och tillfälliga befogenheter som studerande på grundkursen för gränsbevakare, värnpliktiga och kvinnor som fullgör frivillig militärtjänst har enligt den gällande lagen när de anlitas som förstärkning inom Gränsbevakningsväsendets verksamhet. 

I propositionen föreslås också att det till lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning fogas en bestämmelse enligt vilken en kadett som studerar i utbildningsprogrammet för officerare vid Gräns- och sjöbevakningsskolan i störningssituationer som berör gränssäkerheten samt när beredskapen effektiveras och höjs som förberedelse inför sådana situationer kan utnämnas till en militär tjänst som yngre officer för högst sex månader åt gången. Närmare bestämmelser om det utbildningsskede som krävs för utnämning ska enligt förslaget utfärdas genom förordning av statsrådet. Avsikten är att kräva att lärokursen om en gränsbevakningsmans befogenheter har slutförts. 

Dessutom ska ställföreträdararrangemangen för chefen för Gränsbevakningsväsendet uppdateras så att också en general eller amiral som är chef för den tekniska avdelningen vid staben för Gränsbevakningsväsendet vid behov kan vara ställföreträdare för chefen för Gränsbevakningsväsendet, när denne har förhinder. Detta innebär att alla avdelningschefer som tjänstgör i militära tjänster vid staben för Gränsbevakningsväsendet vid behov kan vara ställföreträdare för chefen för Gränsbevakningsväsendet. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Förslagen om möjligheten att tillsätta vissa civila tjänster vid Gränsbevakningsväsendet utan att de ledigförklaras och om att anlita kadetter som förstärkning inom Gränsbevakningsväsendets verksamhet baserar sig på en förstudie som gjorts vid inrikesministeriet om behoven att ändra gränsbevakningslagstiftningen (SM049:00/2019). 

I de remissvar som kom in om bedömningspromemorian om behoven att ändra gränsbevakningslagstiftningen föreslogs det att namnen på den som utnämnts till en tjänst och på de sökande i ett offentligt ansökningsförfarande ska kunna pseudonymiseras för att underrättelseinhämtning ska kunna avvärjas, men att det fortfarande ska vara möjligt att söka ändring. Med pseudonymisering av personuppgifter avses att personuppgifter behandlas så att de inte längre kan kopplas till en viss person utan tilläggsuppgifter. Pseudonymisering innebär en mindre begränsning i rättsskyddet för dem som är intresserade av en tjänst än tillsättning av tjänsten utan att den ledigförklaras gör, och pseudonymisering möjliggör domstolskontroll av utnämningsbesluten. Pseudonymisering kan dock inte anses vara ett ändamålsenligt sätt att uppnå målen i propositionen. Pseudonymisering av personuppgifter skyddar den utnämndes och de andra sökandenas integritet, men inte till exempel uppgifter om Gränsbevakningsväsendets organisation och tjänster. Dessutom kommer uppgifterna fram i ett eventuellt besvärsskede, även om utnämningsbeslutet och de övriga handlingarna ges till sökanden i pseudonymiserad form, eftersom en rätt inte kan utövas pseudonymiserat eller annars icke-offentligt i förvaltningsdomstolen. Till exempel enligt 86 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019) ska av förvaltningsdomstolens beslut framgå bland annat delaktiga i rättegången, de delaktigas yrkanden och grunderna för yrkandena samt en redogörelse för den utredning som inkommit i ärendet. Genom pseudonymisering uppnås inte heller de mål i förslaget som hänför sig till beaktandet av Gränsbevakningsväsendets beredskap och försvarsuppgifter vid utnämningen av civilpersonal som är central med tanke på dem. 

I de remissvar som inkom med avseende på denna proposition föreslogs det att man för att uppnå målen med förslaget om tillsättning av tjänster ska använda sig av skyldigheten för Gränsbevakningsväsendets tjänstemän att övergå till en annan tjänst. De civila tjänster som avses i den föreslagna bestämmelsen kan inte alltid tillsättas med hjälp av skyldigheten att övergå till en annan tjänst, eftersom man måste ta i beaktande bland annat förutsättningarna för en förflyttning, de allmänna och särskilda behörighetsvillkoren för den tjänst som ska tillsättas, annan utbildning, erfarenhet och kompetens som tjänsten eller uppgiften förutsätter samt utbildningen, erfarenheten och kompetensen hos Gränsbevakningsväsendets tjänstemän. Det är möjligt att det, när en expert inom ett visst specialområde ska rekryteras, inte finns någon sådan person vid Gränsbevakningsväsendet som lämpar sig för förflyttning. Möjligheten att tillsätta en tjänst utan att den ledigförklaras innebär att även en person utanför Gränsbevakningsväsendet kan väljas till tjänsten. 

Ett alternativ vore att namnen på dem som sökt tjänsten och namnet på den som utnämnts till tjänsten inte skulle meddelas de övriga sökandena när tjänsten tillsätts genom ett offentligt ansökningsförfarande. Bestämmelser om en sådan möjlighet finns i 12 a § 2 mom. och 13 a § 3 mom. i polisförvaltningslagen. Bestämmelserna i fråga är inte sekretessbestämmelser, utan det går att få reda på namnen genom en begäran. Det handlar om en motåtgärd och om uppställande av hinder för så kallad underrättelseinhämtning från öppna källor (RP 118/2022 rd, s. 16 och 20, samt FvUB 25/2022 rd, s. 3–5). I denna proposition föreslås ingen motsvarande bestämmelse, eftersom den inte har bedömts vara ett tillräckligt effektivt sätt att bekämpa underrättelseinhämtning. Från det offentliga ansökningsförfarandet ska enligt propositionen avvikas endast när det är nödvändigt, så avsaknaden av en motsvarande bestämmelse innebär inte att man behöver avvika från det offentliga ansökningsförfarandet ofta. 

Som ett alternativ till utnämningen av kadetter för viss tid till en militär tjänst har man bedömt ett tjänsteförhållande för viss tid enligt 9 § 1 mom. i statstjänstemannalagen. I den gällande lagstiftningen finns det inga hinder för utnämning av kadetter till ett tjänsteförhållande för viss tid, men tjänstgöring i en militär tjänst för viss tid vore ändamålsenligare med tanke på den militära disciplinen. Tjänsteförhållanden för viss tid är till sin karaktär civiltjänsteförhållanden, och det är viktigt att kadetterna under sådan tjänsteutövning som avses i förslaget omfattas av bestämmelserna om militär disciplin. På kadetter tillämpas under studietiden bestämmelserna om militär disciplin, och Försvarshögskolans interna organisation är militärisk (1 § 3 mom. i lagen om Försvarshögskolan och 30 § i lagen om försvarsmakten). Om studierna avbryts för viss tid, leder det till att kadetterna inte längre omfattas av bestämmelserna om militär disciplin, om de inte utnämns till en militär tjänst. Även innehållet i kadetternas studier och de tjänsteuppgifter som enligt förslaget kan ges dem talar för en militär tjänst. 

Som alternativ till tjänsten som yngre officer har man bedömt tjänsten som gränsbevakare och tjänsten som officerspraktikant. Även dessa alternativ förutsätter att den gällande lagstiftningen ändras. Tjänsten som gränsbevakare lämpar sig inte för kadetter, eftersom kadetterna har en annan utbildning och karriärväg än gränsbevakarna och avsikten är att kadetterna under tjänsteutövningen ska bistå Gränsbevakningsväsendets befäl. Titeln officerspraktikant vore helt ny, och för den talar det faktum att studierna ännu inte vore avslutade. I propositionen är det dock inte fråga om praktik, utan om självständigt arbete, och dessutom är det oklart huruvida en officerspraktikant skulle tolkas som en officer som nämns i 128 § 2 mom. i grundlagen. Tjänsten som yngre officer lämpar sig bäst när det gäller kadetterna, eftersom det är fråga om studerande som befinner sig i de sista skedena av sina studier och som efter sin utexaminering kommer att tjänstgöra som yngre officerare. De tjänsteuppgifter som enligt propositionen ska ges kadetterna motsvarar i stor utsträckning uppgifterna för nyutexaminerade yngre officerare. Också det som i det allmänna tjänstereglementet skrivs om kadetternas tjänstgöringsgrader talar för att kadetterna ska vara en del av officerskåren. 

Ett alternativ till de föreslagna ändringarna är också att bestämmelserna förblir oförändrade, varav följer att alla civila tjänster vid Gränsbevakningsväsendet tillsätts genom ett offentligt ansökningsförfarande, att kadetterna inte kan förordnas till sådana uppgifter som inte ingår i utbildningen och att kadetterna inte kan utnämnas till militära tjänster för viss tid. Propositionens syften att trygga Gränsbevakningsväsendets personalresurser och att avvärja underrättelseinhämtning kan dock inte nås utan att lagstiftningen ändras. 

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

Estland. Övervakningen av Estlands gränser och gränskontrollerna sköts av polis- och gränsbevakningsväsendet (Politsei- ja Piirivalveamet), som lyder under inrikesministeriet och som enligt Estlands polis- och gränsbevakningslag (Politsei ja piirivalve seadus) är polismyndighet. Enligt lagen om offentlig information i Estland (Avaliku teabe seadus) är organisationsstrukturen för polis- och gränsbevakningsväsendets kriminalpolis, gränsbevakning, övervakning av gods, skydd av personer och informationssäkerhet, gränsstationernas sammansättning och personal sekretessbelagda uppgifter.  

I den estniska statstjänstemannalagen (Avaliku teenistuse seadus) föreskrivs det om tillsättning av tjänster och om tjänstemännens rättsliga ställning, och enligt huvudregeln tillsätts en vakant tjänst genom offentligt ansökningsförfarande. I stället för ett offentligt ansökningsförfarande kan det ordnas ett internt ansökningsförfarande för en eller flera myndigheter, om det anses ändamålsenligt. Enligt den estniska polis- och gränsbevakningslagen kan en polisman utnämnas utan ansökningsförfarande. 

Lettland. För övervakningen av Lettlands gränser och gränskontrollerna svarar det militärt organiserade gränsbevakningsväsendet (Latvijas Republikas Valsts robežsardze), som lyder under inrikesministeriet. Gränsbevakningsväsendet utför territorialövervakning och uppgifter inom det militära försvaret i samarbete med Lettlands försvarsmakt, och dessutom deltar Lettlands försvarsmakt i gränsövervakningen. Bestämmelser om gränsbevakningsväsendet finns i Lettlands gränsbevakningslag (Valsts robežsardzes likums).  

Enligt Lettlands statstjänstemannalag (Valsts civildienesta likums) ledigförklaras vakanser. Det finns vissa undantag från det offentliga ansökningsförfarandet som gäller återanställningsskyldigheten och förflyttning av en tjänsteman till en annan tjänst. Statstjänstemannalagen tillämpas dock inte på specialtjänstemän inom den offentliga förvaltningen som arbetar bland annat inom gränsbevakningsväsendet, polisen eller säkerhetspolisen. 

Litauen. Litauens gränsbevakningsväsende (Valstybes Sienos apsaugos Tarnyba) är militärt organiserat och lyder under inrikesministeriet. Enligt Litauens gränsbevakningslag (Lietuvos Respublikos valstybės sienos ir jos apsaugos įstatymo Nr. VIII-1666 pakeitimo įstatymas) ansvarar gränsbevakningsväsendet för gränsövervakningen och gränskontrollerna och deltar dessutom i det militära försvaret. Under fredstid har den till uppgift att göra förberedelser inom försvaret och under krigstid utföra det militära försvaret under försvarsmaktens överinseende.  

Enligt Litauens statstjänstemannalag (valstybės tarnybos įstatymas) rekryteras tjänstemän i regel genom ett offentligt ansökningsförfarande. I vissa fall är det möjligt att rekrytera en tjänsteman också utan konkurrens. 

Polen. Polens gränsbevakningsväsende (Straz Graniczna) är en militärt organiserad myndighet som lyder under inrikesministeriet. Gränsbevakningsväsendets huvudsakliga uppgift är gränsövervakning på land och till sjöss samt gränskontroller vid gränsövergångsställena. Enligt Polens gränsbevakningslag (Ustawa o Straży Granicznej, 1990) kan Gränsbevakningsväsendet under mobilisering och krig inkluderas i de militära trupperna.  

Enligt den polska statstjänstemannalagen (Ustawa służbie cywilnej, 2008) ledigförklaras i princip en offentlig tjänst. I statstjänstemannalagen finns också närmare bestämmelser om rekryteringsprocessen. Vid tillsättning av civila tjänster med anknytning till försvaret prioriteras personer som tidigare har tjänstgjort i en militär tjänst. 

Sverige. I Sverige ansvarar polisen som lyder under Justitiedepartementet, kustbevakningen som lyder under Försvarsdepartementet och tullen som lyder under Finansdepartementet för gränsövervakningen och gränskontrollerna. Polisen har huvudansvaret för gränskontrollerna. Kustbevakningen, som inte är militärt organiserad, utför bland annat gränsövervakning och gränskontroller till sjöss.  

Enligt Sveriges lag om offentlig anställning (1994:260) ska vid anställning avseende fästas bara vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. I Sveriges tjänstemannaförordning (anställningsförordning 1994:373) föreskrivs det att myndigheten dessutom ska beakta sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål. 

Enligt 6 § i tjänstemannaförordningen utlyses lediga statliga tjänster och tjänsteförhållanden i regel offentligt. Någon information behöver inte lämnas, om särskilda skäl talar mot det. Information om myndighetens beslut om anställning ska lämnas på myndighetens anslagstavla, om det inte är fråga om en anställning som beräknas vara högst sex månader eller anställning av dem som redan är aspiranter hos myndigheten. Till exempel kustbevakningen rekryterar kustbevakare så att de som vill kan söka till utbildning under vilken den studerande har en visstidsanställning som aspirant. 

Enligt Sveriges förordning om försvarsmakten (Förordning med instruktion för Försvarsmakten 2007:1266) tillämpas inte 6 § i anställningsförordningen i fråga om anställning hos Försvarsmakten, om anställningen avser militära tjänstemän, eller civil personal vid Försvarsmaktens enhet för underrättelse- och säkerhetstjänster eller vid enheter som bedriver verksamhet som kräver ett kvalificerat säkerhetsskydd. Enligt Sveriges polislag (Polislag, 1984:387) är dessutom personalen och polismännen vid Säkerhetspolisen i Sverige skyldiga att flytta över till andra uppgifter. 

Norge. I Norge ansvarar polisen, som lyder under justitie- och polisministeriet, för gränsövervakningen och gränskontroller av personer. Bestämmelser om polisens uppgifter och behörighet i fråga om gränsövervakning finns i Norges gränsbevakningslag (grenseloven). Norges försvarsmakt kan i vissa situationer också självständigt bistå gränspolisen och utföra gränsövervakningsuppgifter. På havsområdena sköts gränsövervakningen av kustbevakningen som hör till försvarsmakten.  

I den norska statstjänstemannalagen (Statsansattloven) finns bestämmelser om rekryteringsförfarandet. Enligt statstjänstemannalagen ledigförklaras en tjänst och den sökande som bäst lämpar sig för tjänsten väljs, om inte något annat föreskrivs. Till exempel tjänster utomlands kan ledigförklaras endast internt eller av särskilda skäl besättas utan att de ledigförklaras. Dessutom kan avvikelse göras från det offentliga ansökningsförfarandet i kortvariga tjänsteförhållanden för viss tid. Enligt den norska offentlighetslagen (offentlegsloven) kan offentligheten för handlingar som gäller utnämning och befordran av tjänstemän begränsas. Förteckningen över sökande och deras meriter är dock i princip offentlig, men myndigheten kan på sökandens begäran överväga att utelämna sökandens uppgifter ur förteckningen. 

Danmark. I Danmark ansvarar polisen, som lyder under justitieministeriet, för gränsövervakningen och gränskontrollerna och försvarsmakten för bevakningen av kusten. Enligt den danska tjänstemannalagen (tjenestemandsloven) rekryteras personer till en offentlig uppgift i regel genom öppen ansökan med iakttagande av principerna i förvaltningslagen (forvaltningsloven). Enligt det danska finansministeriets föreskrift om rekrytering av tjänstemän (opslagsbekendtgørelsen) är det dock möjligt att tillsätta vissa tjänster utan offentligt ansökningsförfarande. Sådana tjänster är till exempel presidenttjänsten vid högsta domstolen, militära tjänster och under vissa förutsättningar även professorstjänster. En tjänst kan tillsättas utan att den förklaras ledig även när en tjänsteman förflyttas till en annan liknande tjänst eller när en pensionerad tjänsteman utnämns på nytt. Enligt ovannämnda bestämmelse kan en tjänst tillsättas utan offentlig ansökan också om tjänsten förutsätter vissa färdigheter eller praktisk erfarenhet. I sådana fall ska de som är behöriga att söka tjänsten underrättas om tjänsten. Vid den danska polisen tillsätts polisuppgifter i regel genom detta icke-offentliga ansökningsförfarande.  

7.1  Lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning

3 §.Gränsbevakningsväsendet, chefen och förvaltningsenheterna. I propositionen föreslås att språkdräkten i paragrafens 1 mom. ändras med avseende på Gränsbevakningsväsendet och Bevakningsflygdivisionen så att den motsvarar riktlinjerna från Institutet för de inhemska språken. Ändringen är av teknisk natur.  

I fråga om 2 mom. föreslås att det ändras så att också en general eller amiral som tjänstgör som chef för den tekniska avdelningen vid staben för Gränsbevakningsväsendet kan vara ställföreträdare för chefen för Gränsbevakningsväsendet när denne har förhinder. Chefen för Gränsbevakningsväsendet ska fortfarande i första hand vikarieras av biträdande chefen för Gränsbevakningsväsendet, och avsikten är inte att ändra den inbördes ordningen mellan de nuvarande ställföreträdarna. Om både chefen och biträdande chefen för Gränsbevakningsväsendet har förhinder, ska en general eller amiral som är chef för gräns- och sjöavdelningen, personalavdelningen eller tekniska avdelningen vid staben för Gränsbevakningsväsendet vara ställföreträdare för chefen för Gränsbevakningsväsendet, i denna ordning. Vidare föreslås att språkdräkten i momentet ändras med avseende på Gränsbevakningsväsendet så att den motsvarar riktlinjerna från Institutet för de inhemska språken. 

I paragrafens 3 mom. ska enligt förslaget språkdräkten ändras med avseende på Gränsbevakningsväsendet så att den motsvarar riktlinjerna från Institutet för de inhemska språken. Ändringen är av teknisk natur. 

9 §.Tjänsterna vid Gränsbevakningsväsendet. Det föreslås att språkdräkten i paragrafens 2 mom. ändras med avseende på Gränsbevakningsväsendet så att den motsvarar riktlinjerna från Institutet för de inhemska språken. Ändringen är av teknisk natur.  

Till paragrafen fogas enligt förslaget ett nytt 3 mom. enligt vilket en kadett som studerar i utbildningsprogrammet för officerare vid Gräns- och sjöbevakningsskolan i störningssituationer som berör gränssäkerheten samt när beredskapen effektiveras och höjs som förberedelse inför sådana situationer kan utnämnas till en militär tjänst som yngre officer för högst sex månader åt gången. Närmare bestämmelser om det utbildningsskede som krävs för utnämning ska enligt förslaget utfärdas genom förordning av statsrådet. Yngre officerare som utnämnts till en tjänst för viss tid ska med stöd av 45 kap. 27 § 2 mom. i strafflagen underställas militär disciplin. 

Definitionen för vad som avses med upprätthållande av gränssäkerheten finns i 2 § 1 mom. 6 punkten i gränsbevakningslagen. Med störningssituationer som berör gränssäkerheten avses enligt förslaget sådana avvikelser i Finlands säkerhetsläge vilka medför att Gränsbevakningsväsendet med nödvändighet behöver ytterligare personal för att upprätthålla gränssäkerheten. Avvikelser i säkerhetsmiljön kan uppstå i samband med bland annat militära krissituationer, massinvandring eller en mycket utbredd pandemi av en smittsam sjukdom. Det föreslås att bestämmelsen också ska tillämpas när hotet om att en sådan situation uppstår är så allvarligt att Gränsbevakningsväsendet har börjat vidta åtgärder för att effektivera och stärka beredskapen. Detta är motiverat för att man ska kunna förbereda sig på situationen och för att de praktiska arrangemangen kring tjänsteutnämning kan ta tid. Tillämpandet av bestämmelsen ska enligt förslaget emellertid inte förutsätta att avvikelsen är så omfattande eller allvarlig som ibruktagandet av befogenheterna i beredskapslagen förutsätter. Bestämmelsens terminologi motsvarar 48 § 1 mom. i statsrådets förordning om gränsbevakningsväsendet. 

Bestämmelsen föreslås gälla sådana i utbildningsprogrammet för officerare vid Gräns- och sjöbevakningsskolan studerande kadetter som har slutfört de studier som närmare anges genom förordning av statsrådet. Avsikten är att 29 § i statsrådets förordning om gränsbevakningsväsendet ändras så att ett villkor för utnämning som ska uppfyllas i denna exceptionella situation ska vara att de studier som gäller en gränsbevakningsmans befogenheter har slutförts med godkänt resultat. Enligt den nuvarande studieplanen har kadetterna inom studieinriktningen gränsbevakning slutfört dessa studier vid julen det tredje studieåret, varvid endast den sista terminen av studierna återstår. Kadetterna inom studieinriktningen sjöbevakning, ledarinriktningen och den flygtekniska inriktningen har enligt den nuvarande studieplanen slutfört de i fråga varande studierna i februari det tredje studieåret. På grund av skillnaderna i examensstrukturerna lämpar sig bestämmelsen bäst för kadetter inom gränsbevakningsinriktningen, men kadetter inom andra studieinriktningar ska enligt propositionen inte lämnas utanför bestämmelsens tillämpningsområde. 

Det föreslås att republikens president ska fatta beslutet om utnämning på föredragning av inrikesministern (128 § 2 mom. i grundlagen och 12 § 1 mom. i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning). Utnämning till en tjänst ska förutsätta samtycke av kadetten och i praktiken också att kadetten hos Försvarshögskolan har ansökt om att få avbryta sina studier för viss tid och att Försvarshögskolan har godkänt ansökan i fråga (se 26 § i lagen om Försvarshögskolan). Kadetterna skulle således inte studera och inneha en tjänst parallellt. Att studierna avbryts för viss tid ska enligt förslaget samtidigt innebära att de studiesociala förmånerna avbryts. Försvarshögskolan beslutar om avbrytande av studierna, om hur länge avbrytandet får vara och om eventuellt tillgodoräknande i studierna av erfarenhet som fås vid tjänsteutövning. I bestämmelsen förutsätts inte att Försvarshögskolan hörs innan ett utnämningsbeslut fattas, eftersom Försvarshögskolan tar ställning till ärendet när den behandlar kadettens ansökan. I praktiken skulle diskussioner om saken föras mellan Gränsbevakningsväsendet och Försvarshögskolan redan innan kadetterna skulle ansöka om att få avbryta sina studier för viss tid. 

Att utnämna kadetter för viss tid till en militär tjänst som yngre officer ska enligt propositionen vara undantagsmässigt. När en utnämning övervägs, ska det bedömas om det med beaktande av övriga tillgängliga personalresurser är nödvändigt att avbryta en kadetts studier för viss tid och utnämna kadetten till en tjänst för att hantera en störningssituation som berör gränssäkerheten. De uppgifter som i propositionen föreslås för kadetterna motsvarar i stor utsträckning de första tjänsteuppgifterna för nyutexaminerade löjtnanter, men det faktum att studierna inte har slutförts beaktas i inskolningen och i de närmare ramarna för uppgifterna. Yngre officerare som utnämnts till en tjänst för viss tid ska ges endast sådana tjänsteuppgifter för vilka de har tillräcklig kompetens med beaktande av vilken studieinriktning de följer och i vilket skede av sina studier de befinner sig. Arbetsgivaren och chefen föreslås ansvara för inskolningen och för att kadetten ges lämpliga arbetsuppgifter. 

Grunden för visstidsanställning ska enligt propositionen hänföra sig till Gränsbevakningsväsendets behov av extra personal exempelvis som stöd för befälet för att hantera störningssituationer som berör gränssäkerheten. Det är fråga om en sådan grundad anledning att besätta en tjänst för viss tid som avses i 9 § 2 mom. i statstjänstemannalagen. Visstidsanställningen ska enligt propositionen få vara högst sex månader åt gången, men längden på visstidsanställningen påverkas av hurdan den störningssituation som berör gränssäkerheten är och av Gränsbevakningsväsendets behov med avseende på personalresurserna. Visstidsanställningen kan förlängas, om störningssituationen kvarstår efter att visstidsanställningen upphört. Det föreslås inget maximiantal för på varandra följande visstidsanställningar, eftersom längden på störningssituationer som berör gränssäkerheten kan variera. I praktiken skulle visstidsanställningens längd påverkas av för hur lång tid Försvarshögskolan skulle ha avbrutit kadetterna studier. I frågan bör man också i övrigt beakta kadetternas möjligheter att fortsätta sina studier och bli utexaminerade. 

Yngre officerare som utnämnts till en tjänst för viss tid ska enligt förslaget kunna förordnas till gränsbevakningsmän, eftersom de i det skedet har slutfört de studier som gäller en gränsbevakningsmans befogenheter och visat de språkkunskaper som krävs av en gränsbevakningsman. De obligatoriska studierna i det andra inhemska språket avläggs i början av kandidatstudierna i militärvetenskaper vid Försvarshögskolan. Bestämmelser om en gränsbevakningsmans utbildning och språkkunskaper finns i 15 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning samt i 48 § 1 mom. och 50 § i statsrådets förordning om gränsbevakningsväsendet. I propositionen föreslås att yngre officerare som utnämnts till en tjänst för viss tid i och med förordnandet till gränsbevakningsmän ska få de befogenheter för en gränsbevakningsman som följer av gränsbevakningslagstiftningen. Därigenom kan de självständigt och i större utsträckning sköta andra uppgifter än om de med stöd av den 26 b § som föreslås i denna proposition förordnas till uppgifter som inte hör till utbildningen. Detta är motiverat med tanke på att de har framskridit längre i sina studier och har slutfört lärokursen om en gränsbevakningsmas befogenheter. 

Befogenheterna för de yngre officerare för viss tid som förordnats till gränsbevakningsmän begränsas av att många befogenheter i lagstiftningen har avgränsats på basis av militär grad eller tjänsteställning. Kadetterna ska enligt propositionen inte befordras till löjtnanter, vilket innebär att de inte skulle ha de befogenheter som föreskrivs för gränsbevakningsmän med minst löjtnants grad eller med en högre militär grad, tjänstemän i vissa högre uppgifter eller anhållningsberättigade tjänstemän (se t.ex. 27 § 3 mom., 28 § 3 mom., 28 a och 30 a §, 32 § 2 mom., 32 a § 2 mom., 33 § 2 mom., 33 a § 2 mom., 34 § 2 mom., 35 c § 3 mom., 38 b § 1 mom., 39 § 3 mom., 39 a § 1 mom., 61 §, 67 § 2 mom., 71 § 1 mom., 75 § 3 mom., 77 § 3 mom., 77 i § 1 mom. och 78 § 2 mom. i gränsbevakningslagen). Det är klart att en kadett som utnämnts till en tjänst som yngre officer för viss tid inte kan sköta sådana uppgifter som avses i bestämmelserna i fråga, såsom uppgiften som chef för ett gränsövergångsställe, uppgiften som chef för en gränsbyrå eller uppgifter som är högre än dessa. Vad som avses med anhållningsberättigade tjänstemän vid Gränsbevakningsväsendet definieras uttömmande i 2 kap. 9 § 3 punkten i tvångsmedelslagen (806/2011). Yngre officerare som utnämnts till en tjänst för viss tid är inte sådana anhållningsberättigade tjänstemän som avses i bestämmelsen i fråga, vilket innebär att de inte har de befogenheter som sådana tjänstemän har. 

12 a §.Utnämning till vissa civila tjänster vid Gränsbevakningsväsendet. Enligt den föreslagna paragrafens 1 mom. ska sådana civila tjänster vid Gränsbevakningsväsendet vilkas uppgiftsområde består av uppgifter inom upprätthållandet av gränssäkerheten eller inom det militära försvaret eller av tekniska stöduppgifter i direkt anslutning till dessa kunna tillsättas utan att tjänsten ledigförklaras, om uppgiftens art med nödvändighet kräver det. Sådana tjänster som avses i bestämmelsen kan vara till exempel tjänsten som överinspektör, som analytiker, som systemexpert och som cybersäkerhetsexpert, men tjänstebenämningen eller tjänsteställningen ska inte vara avgörande. Tjänstens uppgiftsområde och de konkreta arbetsuppgifterna ska avgöra om den omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. Med tanke på tillämpningen av bestämmelsen räcker det inte att tjänsteuppgifterna inkluderar uppgifter som avses i bestämmelsen, utan tjänsteuppgifterna ska i huvudsak utgöras av sådana uppgifter. Sådana tjänstemän som avses i bestämmelsen arbetar i huvudsak vid gräns- och sjöavdelningen och den tekniska avdelningen vid staben för Gränsbevakningsväsendet, och de har tillgång till information som är viktig med avseende på beredskapen och försvaret. Det föreslås att bestämmelsens tillämpningsområde utöver ordinarie tjänster ska omfatta även motsvarande tjänsteförhållanden för viss tid som varar över två år.  

Med uppgifter som gäller upprätthållande av gränssäkerheten avses enligt förslaget tjänsteuppgifter enligt 2 § 6 punkten i gränsbevakningslagen som gäller till exempel gränsövervakning, gränskontroller och Gränsbevakningsväsendets brottsbekämpning. Civila uppgifter som gäller upprätthållandet av gränssäkerheten är olika sakkunniguppgifter, som kan omfatta till exempel planering och utveckling av verksamheten. Med uppgifter inom det militära försvaret avses till exempel sakkunniguppgifter inom försvaret och territorialövervakningen, samarbete med Försvarsmakten samt uppgifter i anslutning till Natomedlemskapet. Både de uppgifter som gäller upprätthållandet av gränssäkerheten och de uppgifter som gäller det militära försvaret kan inbegripa analysering av strategisk information, upprätthållande av en lägesbild och andra uppgifter i anslutning till beredskapen och förberedelserna, koordinering av det internationella samarbetet samt beredning av olika handlingar som hör till ansvarsområdet i fråga. Endast en liten del av Gränsbevakningsväsendets uppgifter inom upprätthållandet av gränssäkerheten och det militära försvaret är civila uppgifter. 

Med tekniska stöduppgifter som direkt anknyter till upprätthållandet av gränssäkerheten och till det militära försvaret avses enligt förslaget sådana sakkunniguppgifter inom informationsteknik, dataskydd och cybersäkerhet, fartygssektorn, luftfartygssektorn och materielsektorn som är centrala med tanke på det militära försvaret och upprätthållandet av gränssäkerheten och med tanke på beredskapen och förberedelserna i anslutning till dem. Sakkunniguppgifterna i fråga kan vara centrala också när det gäller att upprätthålla och utveckla kapaciteten hos Gränsbevakningsväsendets beredskap och det militära försvaret. Civila uppgifter av detta slag är till exempel uppgifter inom det tekniska området som hänför sig till ledningssystem för det militära försvaret och informationssystem för upprätthållande av gränssäkerheten, uppgifter som hänför sig till förebyggande, upptäckt och avvärjning av hot mot dataskyddet och cybersäkerheten samt beredningsuppgifter som hänför sig till tekniska egenskaper hos Gränsbevakningsväsendets materielanskaffningar. Om det i framtiden föreskrivs nya befogenheter för Gränsbevakningsväsendet till exempel i fråga om att i större utsträckning utnyttja teknik vid gränskontrollen, ska också de tekniska stödtjänster för gränskontroll som hänför sig till sådan teknik som avses i dylik ny lagstiftning omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. 

Utanför bestämmelsens tillämpningsområde faller i princip exempelvis uppgifter inom dokumentförvaltning, ekonomiförvaltning, personaladministration, arbetshälsa, forskningsverksamhet, kommunikation, sjöräddning, bekämpning av miljöskador till havs och annat miljöskydd samt juridiska uppgifter och undervisningsuppgifter, sekreterare, kockar och andra anställda inom förplägnadsbranschen, underhållsmontörer, städare, förare, vaktmästare och lagerarbetare. 

Vid tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen är det fråga om rättslig prövning i fråga om när det är tillåtet att avvika från det offentliga ansökningsförfarandet. Det ska med andra ord inte vara tillåtet att avvika från det offentliga ansökningsförfarandet, om villkoren i den föreslagna bestämmelsen inte uppfylls. Den föreslagna bestämmelsen förpliktar dock inte till att tillsätta en tjänst som omfattas av dess tillämpningsområde utan ett offentligt ansökningsförfarande, trots att villkoren eventuellt uppfylls, utan förfarandet för tillsättning av tjänsten väljs enligt propositionen utifrån en helhetsbedömning från fall till fall. Vid valet av tillsättningsförfarande ska både de omständigheter som talar för och de som talar emot ett offentligt ansökningsförfarande bedömas. En tjänst som avses i bestämmelsen ska enligt propositionen kunna tillsättas genom ett offentligt ansökningsförfarande till exempel om det inte finns kännedom om sådana personer som är behöriga för tjänsten och som annars lämpar sig för den. I situationer där bestämmelsen tillämpas ska Gränsbevakningsväsendet kunna tillsätta en tjänst som avses i bestämmelsen direkt eller meddela om den lediga tjänsten internt inom Gränsbevakningsväsendet. 

Avvikelse från ett offentligt ansökningsförfarande måste vara nödvändig med tanke på uppgiftens art, och i bestämmelsen föreslås ingå en förteckning över de omständigheter som ska beaktas vid en helhetsbedömning av nödvändigheten. Hänsyn ska tas till Gränsbevakningsväsendets personalsäkerhet och organisationssäkerhet, den tjänst som ska tillsättas och de hot som tjänstens uppgifter är förknippade med, skyddet av Gränsbevakningsväsendets funktionsförmåga och andra synnerligen viktiga allmänna intressen. Med Gränsbevakningsväsendets personal- och organisationssäkerhet avses i synnerhet avvärjande av underrättelseinhämtning och andra hot som riktas mot Gränsbevakningsväsendets personal och organisation. Med den tjänst som ska tillsättas och de hot som tjänstens uppgifter är förknippade med hänvisas till behovet att avvärja sådana hot som hänför sig till tjänstens särdrag, såsom tjänsteuppgifterna och tillgången till information. Med skyddandet av Gränsbevakningsväsendets funktionsförmåga avses skyddande av den operativa prestandan hos Gränsbevakningsväsendets materiel från och med anskaffningsskedet samt i vidare bemärkelse skyddande av Gränsbevakningsväsendets operativa kapacitet vid plötsliga och allvarliga förändringar i Finlands säkerhetspolitiska miljö. Hänsyn kan också tas till andra synnerligen viktiga allmänna intressen som till sin vikt ska motsvara de omständigheter som nämns i förteckningen.  

När en tjänst som avses i bestämmelsen tillsätts utan att den ledigförklaras ska det enligt förslaget alltid utarbetas en utnämningspromemoria där det motiveras varför man har valt detta förfarande. I den ska det i mån av möjlighet utredas vilka personer eller personkategorier som kan komma i fråga (ex. utbildning och arbetserfarenhet) och motiveras varför en viss person valts. På detta sätt förbättras möjligheterna att bedöma förfarandets allmänna godtagbarhet och hur jämställdheten och jämlikheten säkerställts samt möjligheterna till laglighetskontroll i efterhand. 

I paragrafens 2 mom. föreskrivs det om de civila tjänster som inte omfattas av tillämpningsområdet för 1 mom. De tjänster i fråga om vilka statsrådet har utnämningsbehörighet ska enligt förslaget också i fortsättningen ledigförklaras. Enligt 21 § i statsrådets förordning om gränsbevakningsväsendet utnämner statsrådet regeringsråd och lagstiftningsråd. 

26 b §.Studerandes övriga uppgifter. Det föreslås att 1 mom. ändras så att det förutom på studerande på grundkursen för gränsbevakare tillämpas även på kadetter som vid Gräns- och sjöbevakningsskolan bedriver studier som hör till utbildningsprogrammet för officerare. Staben för Gränsbevakningsväsendet kan förordna en kadett som studerar vid Gräns- och sjöbevakningsskolan att utföra även andra uppgifter än övningar som ingår i utbildningen, om det behövs för skötseln av allvarliga specialsituationer som hör till Gränsbevakningsväsendets ansvarsområde. Det kan till exempel vara fråga om massinvandring, en utbredd epidemi av en smittsam sjukdom eller någon annan allvarlig störningssituation som Gränsbevakningsväsendet behöver extra personal för att sköta.  

Det ska vara möjligt att förordna kadetter till andra uppgifter än sådana som ingår i utbildningen genast efter att de har flyttat över från Försvarshögskolan till Gräns- och sjöbevakningsskolan. Kadetterna har i det skedet kommit tillräckligt långt i sina studier för att kunna utföra andra uppgifter än sådana som ingår i utbildningen. De har då studerat cirka två år i examensprogrammet för kandidat i militärvetenskaper och har dessutom nästan ett års värnplikt i vapentjänst eller frivillig militärtjänst för kvinnor bakom sig. I praktiken är det således fråga om tredje årets studerande, det vill säga sista årets studerande. Kadetterna får ges endast sådana uppgifter som lämpar sig för dem med beaktande av vilket skede av studierna de befinner sig i vid tidpunkten för förordnandet till uppgifterna samt vad som föreskrivs i 34 d–34 f § i gränsbevakningslagen. 

Till 2 mom. fogas ett omnämnande av kadetter, varvid det enligt bestämmelsen föreskrivs om befogenheterna för studerande på grundkursen för kadetter och gränsbevakare i uppgifter som avses i 1 mom. i 34 g § i gränsbevakningslagen. Studerande och kadetter på grundkursen för gränsbevakare ska sinsemellan ha likadana begränsade och tillfälliga befogenheter när de utför andra uppgifter än sådana som ingår i utbildningen. Också värnpliktiga och de som fullgör frivillig militärtjänst för kvinnor har samma befogenheter när de anlitas som förstärkning inom Gränsbevakningsväsendets verksamhet. 

I 3 mom. förutsätts att Försvarshögskolan hörs innan en kadett förordnas till en uppgift som avses i 1 mom. Syftet med hörandet är att utreda Försvarshögskolans syn på uppgifternas eventuella inverkan på kadetternas utbildning och utexaminering. Enligt 25 § i lagen om Försvarshögskolan ska de studerande vid Försvarshögskolan bedriva sina examens- och militäryrkesstudier inom den tid som bestäms i studieplanen, och i 26 § i samma lag föreskrivs det om avbrott i studierna för en viss tid. Den tid då studierna har varit avbrutna räknas inte in i maximitiden för studierna. Försvarshögskolan kan vid hörandet ta ställning till för hur lång tid kadetterna kan förordnas till uppgifter enligt 26 b § 1 mom. i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning utan att studierna behöver avbrytas för en viss tid. Avsikten är inte att äventyra kadetternas framsteg i studierna och deras utexaminering. 

Möjligheten för kadetter som förordnats till uppgifter som inte ingår i utbildningen och som arbetar genom lämpliga befogenheter för begränsade stöduppgifter att utföra olika uppgifter begränsas av att de alltid ska stå under en gränsbevakningsmans omedelbara uppsikt och tillsyn och inte ha rätt att få uppgifter ur Gränsbevakningsväsendets personregister eller andra register eller informationssystem som inrättats för myndighetsändamål (se 34 d § i gränsbevakningslagen). 

7.2  Gränsbevakningslagen

34 g §.Kadetter och studerande på grundkursen för gränsbevakare. Enligt den gällande paragrafen tillämpas 34 d–34 f § i gränsbevakningslagen, där det föreskrivs om värnpliktiga och personer som fullgör frivillig militärtjänst när de anlitas som förstärkning inom Gränsbevakningsväsendets verksamhet, på studerande på grundkursen för gränsbevakare när de förordnas att även utföra andra uppgifter än övningar som ingår i utbildningen enligt 26 b § 1 mom. i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning. Till paragrafen fogas ett omnämnande av kadetter, varvid 34 d–34 f § i gränsbevakningslagen också ska tillämpas på kadetter när de utför andra uppgifter än sådana som ingår i utbildningen.  

I 34 d–34 f § i gränsbevakningslagen föreskrivs det om befogenheter och begränsningar av dem, beslutsfattande om befogenheter samt skyldigheter och ansvar för dem som utövar befogenheterna. Befogenheterna enligt 34 d § i gränsbevakningslagen är betydligt snävare än en gränsbevakningsmans fulla befogenheter, och de får utövas endast tillfälligt och under en gränsbevakningsmans omedelbara uppsikt och tillsyn. Till dem hör rätten att utreda personers identitet och uppta signalement, stoppa fordon och reglera trafiken, utföra säkerhetsvisitation som anknyter till en gränsbevakningsmans åtgärd samt utföra registreringsuppgifter som gäller ett brott som undersöks av Gränsbevakningsväsendet eller administrativa uppgifter som föreskrivs för Gränsbevakningsväsendet. Till befogenheterna hör dessutom rätten att genom uppmaningar och befallningar förhindra att någon som en gränsbevakningsman gripit, tagit i förvar eller som är föremål för andra åtgärder som riktar sig mot den personliga friheten avlägsnar sig, samt att utföra transporter som anknyter till dessa uppgifter. Det är fråga om rutinmässiga biträdande uppgifter. 

Den som utövar befogenheterna har enligt 34 d § 2 mom. i gränsbevakningslagen inte rätt att få uppgifter ur de personregister som avses i lagen om behandling av personuppgifter vid Gränsbevakningsväsendet eller ur andra register eller informationssystem som har upprättats för myndighetsändamål. Befogenheterna omfattar inte heller självständig rätt att besluta om användning av maktmedel. I 34 d § 3 mom. i gränsbevakningslagen finns informativa hänvisningar till bestämmelser om användning av maktmedel. Enligt 34 d § 3 mom. i gränsbevakningslagen finns bestämmelser om rätten att använda nödvändiga maktmedel under en gränsbevakningsmans uppsikt i 35 § 2 mom. i den lagen och bestämmelser om rätten till nödvärn finns i 4 kap. 4 § i strafflagen. Gränsbevakningslagens 35 § 2 mom. gäller allmänt den som på begäran eller med samtycke av en gränsbevakningsman tillfälligt bistår en gränsbevakningsman i en situation där bistånd från en utomståendes sida ska anlitas vid användning av maktmedel på grund av ett synnerligen viktigt och brådskande gränsbevakningsuppdrag. I en sådan situation har en utomstående rätt att under gränsbevakningsmannens uppsikt använda sådana nödvändiga maktmedel som gränsbevakningsmannen med stöd av sina befogenheter ger fullmakt till. Dessutom finns bestämmelser om rätten att använda maktmedel i ett territorialövervakningsuppdrag i territorialövervakningslagen och bestämmelser om rätten för militärpersoner och militära förmän att använda maktmedel i 23, 23 b och 23 c § i lagen om försvarsmakten. 

Enligt 34 e § i gränsbevakningslagen fattar chefen för den regionala gränsbevakningsmyndighet vars verksamhetsområde berörs av ärendet beslut om förordnande till en uppgift som förutsätter ovannämnda befogenheter. De åtgärder som vidtas samt deras regionala och tidsmässiga utsträckning ska specificeras i beslutet. Åtgärderna får inte överskrida vad som är nödvändigt för att upprätthålla gränssäkerheten eller på grund av ett behov som uppstår i Finlands säkerhetspolitiska miljö. Dessutom kan en person som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde förordnas endast till en sådan uppgift som förutsätter befogenheter och för vilken han eller hon har tillräcklig utbildning. 

Enligt 34 f § i gränsbevakningslagen tillämpas bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar på den som utövar de befogenheter som avses i 34 d § 1 mom. I fråga om tystnadsplikt och tystnadsrätt tillämpas 17 och 17 a–17 d § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning. Bestämmelser om skadeståndsansvar finns i 80 och 80 a–80 d § i gränsbevakningslagen och i skadeståndslagen (412/1974). 

10.1  Utnämning till en civil tjänst utan att den ledigförklaras

Enligt förslaget ska sådana civila tjänster vid Gränsbevakningsväsendet vilkas uppgiftsområde består av uppgifter inom upprätthållandet av gränssäkerheten eller inom det militära försvaret eller av tekniska stöduppgifter i direkt anslutning till dessa kunna tillsättas utan att tjänsten ledigförklaras, om uppgiftens art med nödvändighet kräver det. Den föreslagna bestämmelsen innebär ett undantag från huvudregeln i statstjänstemannalagen, enligt vilken en tjänst ska ledigförklaras innan den tillsätts. 

Grundlagsutskottet bedömde hösten 2022 ett lagförslag där det föreslogs en begränsad möjlighet för skyddspolisen, centralkriminalpolisen och den lokala polisen att under vissa förutsättningar avvika från offentligheten i ansökningsförfarandet (GrUU 45/2022 rd, RP 118/2022 rd). Lagförslaget i fråga kunde behandlas i vanlig lagstiftningsordning (se utskottets kläm om lagstiftningsordningen). Grundlagsutskottet betonade i sitt utlåtande att huvudregeln är att en tjänst förklaras ledig att sökas och att en tjänst inte ledigförklaras utgör ett undantag som ska tolkas snävt. Grundlagsutskottet ansåg det vara klart att de allmänna utnämningsgrunderna i 125 § 2 mom. i grundlagen också tillämpas vid avvikelse från det offentliga ansökningsförfarandet och att den som utses till en tjänst utan offentligt ansökningsförfarande ska uppfylla de allmänna och särskilda behörighetsvillkoren för tjänsten i fråga. Också vid tillämpningen av den bestämmelse som föreslås i denna proposition ska den som utnämns till en tjänst uppfylla de allmänna utnämningsgrunderna samt de allmänna och särskilda behörighetsvillkoren för tjänsten i fråga. Utnämningsgrunderna bedöms bland annat i förhållande till de uppgifter som hör till tjänsten (RP 1/1998 rd, s. 180/I, HFD 2020:128). 

Grundlagsutskottet betonade i sitt ovannämnda utlåtande att ett öppet ansökningsförfarande för tjänster bidrar till att trygga jämlikheten enligt 6 § i grundlagen och offentlighetsprincipen enligt 12 § i grundlagen, särskilt i förhållande till de allmänna utnämningsgrunderna för offentliga tjänster enligt 125 § 2 mom. i grundlagen. Ett offentligt ansökningsförfarande ansågs också trygga rättsskyddet enligt 21 § i grundlagen med tanke på såväl de sökandes individuella rättsskydd som garantierna för god förvaltning. Den bestämmelse som föreslås i denna proposition ska således bedömas särskilt med tanke på 6, 12 och 21 § i grundlagen. 

Till förslaget hänför sig också artikel 6.1 om rättvis rättegång, artikel 14 om förbud mot diskriminering och artikel 17 om förbud mot missbruk av rättigheter i Europakonventionen. Jämlikheten tryggas också i artikel 26 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (FördrS 8/1976), och dessutom förbjuds diskriminering i alla dess former bland annat i arbetslivet i artikel 5 i den internationella konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (FördrS 37/1970). I artikel 11 i konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (FördrS 67/1986) tryggas jämställdhet i arbetslivet, bland annat i fråga om urvalskriterier. 

Enligt 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Enligt paragrafens 2 mom. får ingen utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. Enligt 6 § 4 mom. främjas jämställdhet mellan könen i samhällelig verksamhet och i arbetslivet enligt vad som närmare bestäms genom lag, särskilt vad gäller lönesättning och andra anställningsvillkor. 

Grundlagsutskottet betonade i sitt utlåtande GrUU 45/2022 rd att möjligheten att avvika från det offentliga ansökningsförfarandet inte får användas för särbehandling eller för att gynna en person (s. 3). Förbudet mot diskriminering ska iakttas också när en tjänst tillsätts utan att den ledigförklaras (se avsnitt 4.2.3). En sökande som misstänker diskriminering i ett offentligt ansökningsförfarande kan anföra besvär över utnämningsbeslutet, anföra klagomål över myndighetens förfarande hos en laglighetsövervakningsmyndighet eller med stöd av jämställdhetslagen eller diskrimineringslagen väcka talan om ekonomisk gottgörelse vid tingsrätten. I situationer som omfattas av tillämpningsområdet för 8 § 1 mom. 1 och 2 punkten i jämställdhetslagen och 15 § 3 mom. i diskrimineringslagen har en sökande som misstänker diskriminering i samband med anställning rätt att av arbetsgivaren få en utredning om omständigheter som påverkat valet. I situationer där den föreslagna bestämmelsen ska tillämpas ska en person som misstänker att han eller hon blivit diskriminerad vid tjänstetillsättning enligt propositionen fortsättningsvis kunna anföra klagomål hos en laglighetsövervakningsmyndighet eller tillgripa rättsmedel enligt jämställdhetslagen eller diskrimineringslagen. 

Öppenhet inom den offentliga förvaltningen är en central princip som främjar trovärdigheten i myndigheternas beslutsfattande och förtroendet för att alla behandlas jämlikt och opartiskt i myndighetsverksamheten. Tillsättning av tjänster i ett offentligt ansökningsförfarande bidrar till att stärka förvaltningens öppenhet, tillförlitlighet och legitimitet. Utgångspunkten är att alla ska ha tillgång till information om lediga tjänster och ansökningsprocessen, så vem som helst kan söka tjänsten, få information om rekryteringen och bedöma valet. En sådan offentlig debatt är viktig i en rättsstat med beaktande av att tjänsteutövningen också kan innebära betydande utövning av offentlig makt och att myndigheternas verksamhet finansieras med offentliga medel. I synnerhet valet av ledande tjänstemän kan väcka allmänt intresse. 

Enligt 12 § 2 mom. i grundlagen är handlingar och upptagningar som innehas av myndigheterna offentliga, om inte offentligheten av tvingande skäl särskilt har begränsats genom lag. Var och en har rätt att ta del av offentliga handlingar och upptagningar. Enligt grundlagsutskottet ska det finnas en godtagbar grund för begränsningar av offentligheten i utnämningsförfarandet, såsom behov av säkerhet och skydd för en tjänsteman, den nationella säkerheten eller något annat synnerligen viktigt allmänt eller enskilt intresse (GrUU 45/2022 rd, s. 3). 

I den föreslagna bestämmelsen är det inte fråga om sekretess för uppgifter som gäller utnämningsförfarandet eller den tjänst som tillsätts. På tjänstetillsättning ska fortfarande tillämpas de allmänna bestämmelserna om offentlighet och grunderna för sekretess i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Den föreslagna bestämmelsen minskar dock den allmänna öppenheten och transparensen i utnämningsförfarandet, eftersom uppgiften om den tjänst som ska tillsättas och om utnämningen inte kommer till allmän kännedom på samma sätt som vid ett offentligt ansökningsförfarande. Därför kan inte heller alla de som vill anmäla sitt intresse för tjänsten till Gränsbevakningsväsendet, och Gränsbevakningsväsendet får således inte kännedom om alla personer som vore värda att beakta med tanke på tjänsteutnämningen. En del av de personer som potentiellt kunde lämpa sig för tjänsten lämnas oundvikligen utanför utnämningsprövningen, varför det vore mer utmanande än normalt att bedöma vem som är mest meriterad med tanke på den tjänst som ska tillsättas. Dessutom begränsar den föreslagna bestämmelsen antalet parter och därmed partsoffentligheten, eftersom det i ett utnämningsärende inte skulle finnas andra parter än den som utnämnts. Parter har en mer långtgående rätt att få information än andra och den kan vid offentlig ansökan utnyttjas vid underrättelseinhämtning som riktas mot en myndighet. Det att man avviker från det offentliga ansökningsförfarandet försämrar också till exempel mediernas, medborgarnas, organisationernas och andra aktörers möjligheter att begära information och bedöma den offentliga förvaltningens verksamhet. 

Tillsättning av en tjänst utan att den ledigförklaras påverkar rättsskyddet enligt 21 § i grundlagen, eftersom det enligt 59 § 2 mom. 3 punkten i statstjänstemannalagen inte får anföras besvär över utnämningsbeslutet. Enligt 21 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. I paragrafens 2 mom. fastställs det att offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning ska tryggas genom lag. Enligt grundlagsutskottet förutsätts det i paragrafen att en rättvis rättegång och god förvaltning förverkligas som helhet. Den ger också ett institutionellt skydd för de centralaste elementen i den helheten (GrUU 42/2017 rd, s. 3, RP 309/1993 rd, s. 72). Bestämmelsen i 21 § i grundlagen hindrar inte att det genom lag föreskrivs om smärre undantag från de rättigheter som tryggas där, förutsatt att undantagen inte ändrar den aktuella rättssäkerhetsgarantins ställning som huvudregel eller äventyrar den enskildes rättssäkerhet i enskilda fall (GrUU 5/2006 rd, s. 7/I, GrUU 63/2010 rd, s. 2/II, och GrUU 68/2014 rd, s. 3/I). 

Enligt grundlagsutskottet är vilken myndighetsåtgärd som helst som är positiv för individen inte ett beslut om individens rättigheter på det sätt som avses i 21 § 1 mom. i grundlagen. För att det ska uppstå ett förhållande mellan individen och det allmänna som med tanke på grundlagen ska betraktas som en rättighet, ska det i lagstiftningen finnas en tillräckligt exakt grund för rättigheten. Även de bestämmelser som gäller rättigheter eller förmåner som i viss mån är mer behovsprövade än den subjektiva rätten kan utgöra en tillräckligt exakt grund för uppkomsten av ett förhållande mellan den enskilde och det allmänna som ska betraktas som en rättighet i den mening som avses i 21 § 1 mom. i grundlagen (GrUU 12/1997 rd, s. 1/II, GrUU 16/2000 rd, s. 4/I, GrUU 42/2010 rd, s. 4/I, och GrUU 51/2010 rd, s. 2/II). En sådan grund uppkommer dock vanligen inte om en förmån eller en tjänst är helt och hållet beroende av myndighetens prövning, till buds stående anslag eller till exempel planer (GrUU 16/2000 rd, s. 4/II, och GrUU 63/2010 rd, s. 2/II). Med hjälp av besvärsmöjligheten kan man dock övervaka att myndigheternas verksamhet är korrekt och opartisk samt att tillämpningspraxisen är enhetlig (GrUU 46/2002 rd, s. 9/II, GrUU 13/2005 rd, s. 3/II, GrUU 30/2005 rd, s. 5/I, ochGrUU 10/2009 rd, s. 4). 

Grundlagsutskottet har på grund av den prövning som ingår i utnämning till en tjänst inte ansett att utnämning är en sådan rätt att få sin sak behandlad av domstol som avses i 21 § i grundlagen och i artikel 6.1 i Europakonventionen. I rättslitteraturen har utnämningen ansetts omfatta juridiskt bindande ingredienser som ger fullmakt till administrativ prövning. Lagstiftningen styr och begränsar den prövning som ingår i utnämningsbeslut, och därför har utnämningsprövningen karakteriserats som begränsad prövning. Utgångspunkten för prövningen är 125 § 2 mom. i grundlagen (GrUU 42/2017 rd, s. 4, HFD 2020:128). 

Besvärsförbudet i anslutning till tjänsteutnämningar har behandlats flera gånger i grundlagsutskottet. Det allmänna besvärsförbud som tidigare ingick i statstjänstemannalagen upphävdes genom en lag som trädde i kraft 2013 (RP 61/2011 rd, lag 177/2013), varvid huvudregeln blev tjänstemannens rätt att överklaga ett beslut som gäller honom eller henne. Beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande omfattades dock fortfarande av besvärsförbudet (se RP 181/2010 rd och RP 61/2011 rd). Grundlagsutskottet ansåg då att grundlagen och internationella människorättsavtal inte nödvändigtvis förutsätter rätt att överklaga ett beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. Grundlagsutskottet uppmanade dock att det övervägs om besvärsförbudet i fråga om utnämningsbeslut kan upphävas, eftersom det bättre skulle tillgodose de grundläggande rättigheterna till rättsskydd (se GrUU 51/2010 rd, s. 3/I, och GrUU 18/2011 rd, s. 2). Besvärsförbudet mot utnämningsbeslut påverkade inte lagstiftningsordningen för de lagförslag som bedömdes (se utskottets klämmar om lagstiftningsordningen i utlåtandena GrUU 51/2010 rd och GrUU 18/2011 rd). 

Inte heller Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att besvärsförbudet i fråga om utnämning stod i uppenbar strid med grundlagen eller Europakonventionens bestämmelse om tillträde till domstol (HFD 2011:39). I och med den lagändring (RP 77/2017 rd, lag 883/2018) som trädde i kraft 2019 blev det möjligt att överklaga beslut om utnämning till statliga tjänster, men besvärsförbudet gäller fortfarande i vissa situationer. Grundlagsutskottet har ansett att det tidigare omfattande och senare mer begränsade besvärsförbudet i anslutning till tjänsteutnämningar inte i sig strider mot grundlagen (GrUU 42/2017 rd, s. 4). 

Besvärsförbudet i fråga om utnämningsbeslut som fattats med stöd av den föreslagna bestämmelsen är inte problematiskt med tanke på rättsskyddet för den som utnämnts till en tjänst, eftersom beslutet är positivt för honom eller henne. På det sätt som konstateras ovan finns det i utnämningsärendet inte utöver honom eller henne några andra parter. I vissa situationer har myndigheten dock utöver den utnämnde kunnat ha kännedom om andra personer som varit intresserade av tjänsten och uppfyller behörighetsvillkoren och som på grund av tillsättningsförfarandets natur inte har ställningen som part. På grund av besvärsförbudet framhävs i sådana situationer till exempel betydelsen av förfarandet med förvaltningsklagan och av annan laglighetsövervakning. 

De aspekter som gäller rättsskydd, jämställdhet och likabehandling har ett starkt samband vid tillsättningen av tjänster. Det centrala vid säkerställandet av att de tillgodoses är en intern och extern laglighetsövervakning vid Gränsbevakningsväsendet. Med hjälp av laglighetsövervakningen säkerställer man att lagen och god förvaltningssed iakttas, främjar tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna, ingriper i konstaterade avvikelser samt upprätthåller och förbättrar kvaliteten på myndighetsverksamheten. En effektiv laglighetsövervakning bidrar till att stärka förtroendet för den offentliga förvaltningen och kan därför också kompensera för den försämrade öppenheten och transparensen vid tillsättningen av tjänster.  

Gränsbevakningsväsendets interna laglighetsövervakning utförs av staben för Gränsbevakningsväsendet och de andra förvaltningsenheterna inom Gränsbevakningsväsendet i enlighet med Gränsbevakningsväsendets interna permanenta förordnande. Normalt är det motiverat att inrikta den interna laglighetsövervakningen på verksamhet som är svårare att nå för en utomstående övervakare. Staben för Gränsbevakningsväsendet rapporterar årligen om sin interna laglighetsövervakning till inrikesministeriet, som har utfärdat en anvisning om laglighetsövervakning för förvaltningsområdet. Gränsbevakningsväsendets externa övervakning utförs bland annat av de högsta laglighetsövervakarna, diskrimineringsombudsmannen, jämställdhetsombudsmannen och arbetarskyddsmyndigheterna. Laglighetsövervakningsmyndigheterna granskar laglighetsövervakningsärenden både på eget initiativ och på basis av klagomål som anförts hos dem. Den som tvivlar på lagenligheten i en utnämning kan på det sätt som konstateras ovan anföra klagomål över myndighetens förfarande. Dessutom kan extraordinärt ändringssökande enligt 31 kap. i rättegångsbalken komma i fråga, om utnämningsbeslutet har grundat sig på en uppenbart oriktig tillämpning av lag. 

I enlighet med avgörandet EOAK/6497/2020 (21 juli 2021, s. 6) av ställföreträdaren för riksdagens biträdande justitieombudsman innebär en ändamålsenlig behandling enligt 21 § i grundlagen att man i efterhand entydigt kan utreda och gestalta hur man har förfarit vid behandlingen av ett förvaltningsärende. Detta förutsätter att tjänstetillsättningen dokumenteras på behörigt sätt, vilket också i sig tillgodoser rättsskydd och god förvaltning med beaktande av rätten enligt 45 § i förvaltningslagen att få ett motiverat beslut. Dessutom säkerställer en ändamålsenlig motivering av utnämningsbeslutet genom den så kallade självkontrolluppgiften i motiveringen att avgörandet är lagenligt (EOAK/6497/2020, s. 7). Tillgodoseendet av rättsskydds-, jämställdhets- och likabehandlingsaspekterna främjas också av anvisningar om de principer som ska iakttas vid tjänstetillsättning samt av jämställdhets- och likabehandlingsplaner och ett ändamålsenligt genomförande av dem. 

Grundlagsutskottet tog i sitt utlåtande GrUU 45/2022 rd ställning till om bestämmelserna om undantag från det offentliga ansökningsförfarandet är godtagbara, exakta och noggrant avgränsade. Grundlagsutskottet ansåg att det med tanke på en godtagbar reglering av detta slag är viktigt att undantag från ett offentligt ansökningsförfarande kräver en bedömning från fall till fall av att det är nödvändigt med tanke på uppgiftens art. När det gäller centralkriminalpolisen och den lokala polisen ansåg grundlagsutskottet att det med tanke på att regleringen ska vara exakt och noggrant avgränsad är motiverat att det i lag på uppgiftsbasis fastställs de tjänster där det är möjligt att avvika från det offentliga ansökningsförfarandet. Undantaget i fråga avsåg tjänster vid centralkriminalpolisen och den lokala polisen, där uppgiftsområdet omfattar uppgifter som gäller användning av informationskällor, bevisprovokation genom köp, täckoperationer eller vittnesskydd eller till dessa direkt anslutna chefs- eller stöduppgifter. Någon motsvarande uppgiftsbaserad avgränsning hade inte föreslagits i fråga om skyddspolisens tjänster. Enligt grundlagsutskottet fanns det godtagbara grunder för en sådan avgränsning på grund av att skyddspolisens uppgifter hade förändrats. 

Tillämpningsområdet för den nu föreslagna bestämmelsen har begränsats till att omfatta endast sådana civila tjänster vid Gränsbevakningsväsendet vilkas uppgiftsområde består av uppgifter inom upprätthållandet av gränssäkerheten eller inom det militära försvaret eller av tekniska stöduppgifter i direkt anslutning till dessa. Dessutom förutsätter tillämpningen av bestämmelsen en bedömning av nödvändigheten från fall till fall. Nödvändigheten ska bedömas utifrån uppgiftens natur och de omständigheter som räknas upp i den föreslagna bestämmelsen. Bestämmelsens tillämpningsområde omfattar inte andra än tekniska stöduppgifter, vilket innebär att till exempel administrativa eller juridiska stöduppgifter inte omfattas av tillämpningsområdet. Vid Gränsbevakningsväsendet finns det många sådana civila tjänster som enligt propositionen ska lämnas utanför bestämmelsens tillämpningsområde (se avsnitt 7.1). 

Målen för den föreslagna bestämmelsen hänför sig till Gränsbevakningsväsendets ställning som beredskapsorganisation, till de lagstadgade uppgifterna inom beredskapen, försvaret och upprätthållandet av gränssäkerheten, till avvärjandet av underrättelseinhämtning och till Gränsbevakningsväsendets behov att utveckla i synnerhet beredskapen för bekämpning av data- och cyberhot och hybridpåverkan. Målen är godtagbara, påkallade av ett samhälleligt behov och centrala i synnerhet i det rådande säkerhetsläget. Inskränkningarna i de grundläggande fri- och rättigheterna ska anses stå i rätt proportion till dem, och den föreslagna bestämmelsen ingriper inte i själva kärnan i de grundläggande fri- och rättigheterna. 

Vid tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen ska enligt propositionen diskrimineringsförbudet samt jämställdhets- och diskrimineringslagen iakttas, och i bestämmelsen är det inte fråga om en sådan begränsning av offentligheten som avses i 12 § 2 mom. i grundlagen. Den allmänna öppenheten och transparensen vid tjänstetillsättning försämras när tjänsten inte ledigförklaras, men det offentliga ansökningsförfarandet förblir huvudregeln. Det besvärsförbud som hänför sig till bestämmelsen begränsar den grundläggande rättigheten till rättsskydd, men begränsningen ska anses vara liten. Besvärsförbudet baserar sig på gällande lagstiftning, som i samband med att den stiftades har konstaterats vara godtagbar med tanke på systemet för de grundläggande fri- och rättigheterna. Den enskildes rättsskydd äventyras inte med beaktande av den utnämndes ställning som enda part och de rättsmedel som står till buds. Genom laglighetsövervakningen sörjer man för jämställdhets-, likabehandlings- och rättsskyddsaspekterna och stärker det allmänna förtroendet för myndigheternas verksamhet. Principerna för de grundläggande rättigheterna till rättsskydd ska fortfarande förverkligas som en helhet. 

Med beaktande av det som konstateras ovan blir den föreslagna bestämmelsen inte problematisk med tanke på grundlagen. Den föreslagna bestämmelsen kan dock innehålla sådana tolkningsproblem som grundlagsutskottet inte tidigare har tagit ställning till. 

10.2  Förordnande av kadetter till andra uppgifter än sådana som ingår i utbildningen

Enligt förslaget kan staben för Gränsbevakningsväsendet förordna kadetter som studerar vid Gräns- och sjöbevakningsskolan att även utföra andra uppgifter än övningar som ingår i utbildningen, om det behövs för skötseln av allvarliga specialsituationer som hör till Gränsbevakningsväsendets ansvarsområde. Befogenheterna och ansvaret enligt 34 d–34 f § i den gällande gränsbevakningslagen utvidgas till att gälla kadetter när de sköter sådana uppgifter. Efter de föreslagna ändringarna motsvarar bestämmelserna om förordnande av kadetter till andra uppgifter än sådana som ingår i utbildningen samt om deras befogenheter och ansvar de gällande bestämmelserna om studerande på grundkursen för gränsbevakare. Också de som fullgör värnplikt eller frivillig militärtjänst för kvinnor vid Gränsbevakningsväsendet kan med stöd av gällande bestämmelser förordnas att förstärka Gränsbevakningsväsendets verksamhet, varvid också de har samma befogenheter och ansvar i enlighet med 34 d–34 f § i gränsbevakningslagen. Enligt grundlagsutskottet är regleringen av myndigheters befogenheter betydelsefull med tanke på rättsstatsprincipen och de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 51/2006 rd, s. 2, GrUU 10/2016 rd, s. 3 och GrUU 67/2016 rd, s. 2). 

När kadetter utför andra uppgifter än sådana som ingår i utbildningen, har de befogenheter enligt 34 d § 1 mom. i gränsbevakningslagen som är tillfälliga och som får utövas endast under en gränsbevakningsmans omedelbara uppsikt och tillsyn. Utövandet av befogenheterna förutsätter att det är nödvändigt av en grundad anledning som anknyter till upprätthållandet av gränssäkerheten eller på grund av ett behov som uppstår i Finlands säkerhetspolitiska omgivning. I befogenheterna ingår rätten att utreda identiteten och uppta signalement i enlighet med såväl gränsbevakningslagen som utlänningslagen, stoppa ett fordon och reglera trafiken, utföra säkerhetsvisitation i samband med en gränsbevakningsmans åtgärd, övervaka en person som en gränsbevakningsman gripit, anhållit, tagit i förvar eller som är föremål för någon annan åtgärd som riktar sig mot den personliga friheten eller enligt lag i övrigt övervaka närvaro av en person som är skyldig att vara närvarande samt sköta transporter som anknyter till dessa uppgifter och utföra en registreringsuppgift i anslutning till ett brott som undersöks av Gränsbevakningsväsendet eller till en administrativ uppgift som föreskrivits för Gränsbevakningsväsendet. Befogenheterna berättigar till rutinmässiga stöduppgifter som inte inbegriper till exempel rätt till självständigt beslutsfattande. 

Kadetter har inte med stöd av 34 d § 2 mom. i gränsbevakningslagen rätt att få uppgifter ur de personregister som avses i lagen om behandling av personuppgifter vid Gränsbevakningsväsendet eller ur andra register eller informationssystem som har upprättats för myndighetsändamål. Befogenheterna har begränsats också i 34 e § 1 mom. i gränsbevakningslagen, enligt vilket de åtgärder som vidtas samt deras regionala och tidsmässiga utsträckning ska specificeras i beslutet. Åtgärderna får inte överskrida vad som är nödvändigt för att upprätthålla gränssäkerheten eller på grund av ett behov som uppstår i Finlands säkerhetspolitiska miljö. 

Befogenheterna omfattar inte självständig rätt att besluta om maktmedel. I 34 d § 3 mom. i gränsbevakningslagen finns en informativ hänvisning till 35 § 2 mom. i gränsbevakningslagen, där det föreskrivs om rätten att använda nödvändiga maktmedel under en gränsbevakningsmans uppsikt. Bestämmelsen gäller allmänt den som på begäran eller med samtycke av en gränsbevakningsman tillfälligt bistår denne i en situation där det är nödvändigt att anlita hjälp av utomstående för att använda maktmedel på grund av ett synnerligen viktigt och brådskande gränsbevakningsuppdrag. I sådana situationer har personen rätt att under gränsbevakningsmannens uppsikt använda de nödvändiga maktmedel som gränsbevakningsmannen inom ramen för sina befogenheter ger fullmakt till. 

Grundlagsutskottet har betonat lämplig utbildning i utövandet av befogenheterna (GrUU 17/1998, s. 2/II och 3/I, GrUU 19/2005 rd, s. 6 och 7 och GrUU 67/2016 rd, s. 3). Kadetterna har vid övergången till Gräns- och sjöbevakningsskolan studerat militärvetenskaper i två års tid och dessutom har de före sina studier fullgjort en nästan ett år lång vapentjänst eller frivillig militärtjänst för kvinnor. Det är således fråga om tredje årets studerande, det vill säga sista årets studerande. Gränsbevakningsväsendet kunde i detta skede dra nytta av deras kompetens i flera uppgifter. När man överväger att förordna kadetter till en annan uppgift än en sådan som ingår i utbildningen, måste man bedöma de studier som kadetterna dittills genomfört och de uppgifter som planerats för kadetterna. Enligt 34 e § i gränsbevakningslagen får endast sådana uppgifter ges för vilka de har tillräcklig utbildning, på motsvarande sätt som det föreskrivs för studeranden på grundkursen för gränsbevakare. 

När det gäller befogenheterna i 34 d § i gränsbevakningslagen är det enligt förarbetena till dem fråga om offentliga förvaltningsuppgifter enligt 124 § i grundlagen (RP 201/2017 rd, s. 38 och 62). Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter. Enligt förarbetena till grundlagen ska man vid bedömningen av ändamålsenligheten särskilt uppmärksamma dels förvaltningens effektivitet och övriga interna behov, dels enskilda personers och sammanslutningars behov (RP 1/1998 rd, s.179). Även förvaltningsuppgiftens karaktär måste beaktas (t.ex. GrUU 65/2010 rd, s. 2/II och GrUU 5/2014 rd, s. 3/II). 

Grundlagsutskottet har ansett att tekniska och rutinmässiga uppgifter som utförs för att ge assistans till en behörig myndighet och i vilka det inte ingår någon prövnings- eller beslutanderätt inte ska betraktas som betydande utövning av offentlig makt (t.ex. GrUU 62/2014 rd, s. 2/I). Bestämmelsen i 124 § i grundlagen om tillgodoseende av kraven på respekt för de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerhet och god förvaltning understryker betydelsen av att de som sköter offentliga förvaltningsuppgifter ska vara utbildade för ändamålet och sakkunniga samt att de ska stå under tillräcklig offentlig tillsyn (RP 1/1998 rd, s. 179). I det aktuella fallet är det inte fråga om betydande utövning av offentlig makt, eftersom befogenheterna enligt 34 d–34 f § i gränsbevakningslagen berättigar till rutinmässiga stöduppgifter under en behörig gränsbevakningsmans uppsikt och tillsyn. 

Grundlagsutskottet har bedömt bestämmelserna i 34 d–34 f § i gränsbevakningslagen i sitt utlåtande GrUU 6/2018 rd (s. 4 och 5). Grundlagsutskottet granskade bestämmelserna med tanke på de värnpliktiga och dem som fullgör frivillig militärtjänst för kvinnor och ansåg att det inte var fråga om sådan överföring av offentliga förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter som avses i 124 § i grundlagen med beaktande av den rättsliga ställningen för värnpliktiga och dem som fullgör frivillig militärtjänst och Gränsbevakningsväsendets fasta lednings- och bestämmanderätt. I det lagförslag som då granskades föreslogs det att 34 d–34 f § i gränsbevakningslagen skulle tillämpas också på studerande på grundkursen för gränsbevakare, vilket grundlagsutskottet inte tog ställning till i sitt utlåtande. 

Kadetterna innehar under sin studietid inte någon tjänst eller något tjänsteförhållande vid Gränsbevakningsväsendet eller Försvarsmakten, men de lyder enligt 45 kap. 27 § 1 mom. 3 punkten i strafflagen under militärt straffansvar och på dem tillämpas bestämmelserna om militär disciplin (se lagen om militär disciplin och brottsbekämpning inom försvarsmakten). När de utövar befogenheterna ska de enligt 34 f § i gränsbevakningslagen lyda under straffrättsligt tjänsteansvar. När det gäller skadeståndsansvar iakttas bestämmelserna i 80 och 80 a–80 d § i gränsbevakningslagen och i skadeståndslagen. Bestämmelserna om ansvar motsvarar ansvaret för studerande på grundkursen för gränsbevakare samt för värnpliktiga och kvinnor som fullgör frivillig militärtjänst, när de anlitas för att förstärka Gränsbevakningsväsendets verksamhet och utövar sina befogenheter. 

Möjligheten att vid behov även ge kadetter ovannämnda uppgifter gör anlitandet av Gränsbevakningsväsendets personal flexiblare, gör det möjligt att fördela uppgifterna på det ändamålsenligaste sättet och frigör gränsbevakningsmännen till mer krävande uppgifter. Detta är nödvändigt i till exempel sådana omfattande störningssituationer under normala förhållanden som förutsätter att de behöriga myndigheterna har mer personalresurser än normalt. Det kan till exempel vara fråga om massinvandring, vilket på ett gränsövergångsställe kräver samtidig utredning av ett stort antal personers identitet, registrering av dem, övervakning av deras närvaro, transport av dem och utförande av säkerhetsvisitationer av dem samt reglering av den övriga trafiken. Det är ändamålsenligt, förenligt med proportionalitetsprincipen och påkallat av ett nödvändigt behov att utvidga befogenhetsbestämmelserna till att omfatta kadetter när de anlitas för att förstärka Gränsbevakningsväsendets verksamhet. 

I propositionen föreslås det också att kadetterna i störningssituationer som berör gränssäkerheten samt när beredskapen effektiveras och höjs som förberedelse inför sådana situationer ska kunna utnämnas till en militär tjänst som yngre officer för högst sex månader åt gången. Kadetterna är en ny personalgrupp med tanke på tjänstgöring i en militär tjänst, och därför är det motiverat att det finns en bestämmelse på lagnivå om saken. Propositionen innebär att yngre officerare som utnämnts till en tjänst för viss tid betraktas som tjänstemän vid en myndighet som avses i 124 § i grundlagen och att de utnämns av presidenten i enlighet med 128 § 2 mom. i den lagen. 

Bestämmelser om det utbildningsskede som krävs för en utnämning ska enligt propositionen utfärdas genom förordning av statsrådet, och med avseende på utnämningen förutsätts det att lärokursen om en gränsbevakningsmans befogenheter har slutförts. Förutsättningarna för förordnande till gränsbevakningsman uppfylls, vilket innebär att yngre officerare som utnämnts till en tjänst för viss tid kan förordnas till gränsbevakningsmän. De har i så fall en gränsbevakningsmans befogenheter, men inte sådana befogenheter som i lagstiftningen har begränsats till gränsbevakningsmän med minst löjtnants grad eller med en högre militär grad, till anhållningsberättigade tjänstemän eller till tjänstemän i vissa högre uppgifter. I propositionen föreslås heller inga ändringar i villkoren för förordnande till gränsbevakningsman. 

Med beaktande av det som konstateras ovan blir de föreslagna bestämmelserna inte problematiska med tanke på grundlagen. 

På de grunder som anges ovan kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Regeringen anser det dock önskvärt att grundlagsutskottet ger ett utlåtande i frågan.