3.2
Alternativ
3.2.1
3.2.1 Bötesförfarandets tillämpningsområde
Enligt det strategiska programmet för statsminister Juha Sipiläs regering (29.5.2015) ges domstolsväsendet under regeringsperioden möjlighet att koncentrera sig på sina kärnuppgifter och överförs sådana brott till bötesförfarandets tillämpningsområde för vilka det strängaste straffet är fängelse i högst två år. Ett centralt ramvillkor för utvidgningen av bötesförfarandets tillämpningsområde är grundlagens krav i anslutning till utövande av den dömande makten och rättsskyddet. När det gäller domstolarnas dömande makt går det genom en vanlig lag bara att lagstifta om begränsade undantag med ringa betydelse för utövandet av den dömande makten (GrUU 12/1993 rd och GrUU 7/2010 rd).
Fängelsestraff kan inte föreläggas i bötesförfarandet. Det hör till domstolarnas kärnuppgifter att pröva mellan bötes- och fängelsestraff. Av denna orsak ska de brott som hör till bötesförfarandets tillämpningsområde vara antingen brott för vilka det oftast eller i praktiken alltid föreläggs bötesstraff, eller åtminstone sådana brott där man med hjälp av klara och objektiva kriterier härledda ur rättspraxis lätt kan urskilja och identifiera konkreta gärningstyper som kan sonas med böter. Å ena sidan är detta viktigt av praktiska orsaker: de myndigheter som arbetar med bötesförfarandet måste ha klara och praktiska anvisningar för att identifiera fall som lämpar sig för bötesförfarandet även när det gäller valet av bötespåföljd. Grundlagsutskottet har i sin praxis betonat vikten av att enhetligheten tryggas på behörigt sätt när den dömande makten utövas utanför domstolsväsendet, vilket kan ske genom till exempel allmänna anvisningar och övervakning (GrUU 1/1982 rd, s. 5/II). Å andra sidan är klara grunder för avgörandet av betydelse då man bedömer om det är acceptabelt att överföra den dömande makten. Detta framgår bland annat av grundlagsutskottets utlåtande om domstolarnas kanslipersonals rätt att avgöra ärenden, där det ansågs nödvändigt att begränsa kanslipersonalens rätt att avgöra ärenden till ärenden som kan avgöras entydigt (GrUU 4/1993 rd).
Med tanke på grundlagens reglering av utövandet av den dömande makten kan det också anses viktigt att ärendena är rättsligt och bevismässigt enkla och klara. Utövande av den dömande makten utanför domstolarna kan lättare ses som ett ringa undantag från regleringen av utövandet av den dömande makten, om det vad beträffar både ärendetyperna och de konkreta ärendena gäller endast brott som kan betraktas som enkla och klara. Denna slutsats stöds av grundlagsutskottets ovannämnda utlåtande som gäller domstolarnas kanslipersonals rätt att avgöra ärenden. I stället för att ärendena ska kunna avgöras helt entydigt kan man dock när det gäller en juridiskt utbildad åklagare som är insatt i brottsärenden betrakta det som tillräckligt att ärendena är enkla och klara. Det är således skäl att försöka få förfarandets tillämpningsområde att i första hand omfatta endast sådana typer av brott där fallen även i praktiken vanligtvis är klara och enkla.
I ljuset av det som konstaterats ovan kan det betraktas som motiverat att föreslå att till bötesförfarandets verkliga tillämpningsområde fogas rattfylleri som avses i 23 kap. 3 § i strafflagen,
När förfarandets tillämpningsområde utvidgas måste uppmärksamhet även fästas vid de konkreta ärenden som börjar omfattas av förfarandet. Även om bland annat regleringen av användningen av summarisk förundersökning (7 § i bötesförfarandelagen och 3 kap. 14 § i förundersökningslagen) uttrycker tanken om att bötesförfarandet i första hand är avsett att användas i klara och enkla ärenden, är enkelhet och klarhet inte ett villkor för att använda förfarandet enligt den gällande lagstiftningen.
Den betydelse som grundlagens bestämmelse om utövandet av den dömande makten har för bötesförfarandet kan minskas genom att lagstifta att bötesförfarandet uttryckligen ska användas bara i sådana (konkreta) ärenden som kan betraktas som enkla och klara. En sådan bestämmelse har i praktiken ingen betydelse för det nuvarande användningsområdet, eftersom förfarandet i regel används endast i samband med summarisk förundersökning. Här skulle bestämmelsens betydelse således vara närmast principiell. Däremot skulle bestämmelsen i sak gälla framför allt sådana rattfylleribrott i samband med vilka fullständig förundersökning görs. Bestämmelsen skulle framhäva att klarhet och enkelhet vid behov borde bedömas även i varje enskilt fall.
Lösningen genomför således i praktiken målsättningen att ge domstolarna möjlighet att koncentrera sig på sina kärnuppgifter.
3.2.2
3.2.2 Körförbud
När rattfylleri överförs till bötesförfarandets faktiska tillämpningsområde förutsätter det i praktiken att åtminstone meddelandet av körförbud i anslutning till rattfylleri på ett eller annat sätt överförs till någon annans än tingsrättens behörighet. När man försöker hitta en lösningsmodell måste uppmärkhet fästas vid å ena sidan de ramvillkor som följer av grundlagen och människorättsförpliktelserna och å andra sidan vid att körförbudsförfarandena är konsekventa och effektiva. I det följande bedöms två alternativ. I det första alternativet klassas körförbud nationellt som administrativa påföljder som Trafiksäkerhetsverket eller polismyndigheten (nedan körförbudsmyndigheten) i samtliga fall förelägger i efterhand på grundval av en dom, ett strafföreläggande, ett bötesföreläggande eller ett ordningsbotföreläggande (nedan ett fällande avgörande). Domstolens rätt att meddela körförbud upphör. I det andra alternativet kan körförbud åter meddelas i samband med det avgörande som meddelas i bötesförfarandet. Detta innebär att åklagaren och domstolen delvis skulle ha parallell rätt att meddela körförbud.
3.2.2.1 Meddelande av körförbud som ett förvaltningsärende vid Trafi eller polisförvaltningen
Hur kunde förfarandet organiseras?
Den administrativa avgörandemodellen innebär att brottmålet först avgörs i bötesförfarandet eller normal behandlingsordning för brottmål. I den inledande fasen kan föraren meddelas att ett fällande avgörande kommer eller kan leda till körförbud, men det fattas ett separat beslut om detta. Polismannen får på nuvarande sätt meddela temporärt körförbud, men det egentliga körförbudsärendet avgörs utifrån avgörandet i brottmålet i efterhand hos körförbudsmyndigheten, som får uppgifter om trafikbrott automatiskt via ett informationssystem. Lösningen motsvarar det system som används i Sverige.
För att förvaltningsförfarandet inte ska bli utdraget och tungt måste man hitta en lösning där föraren börjar höras redan när brottsutredningen inleds och inte först efter det fällande avgörandet. När brottsutredningen inleds kan föraren till exempel underrättas om möjligheten att inom utsatt tid till körförbudsmyndigheten lämna in sådana utredningar och ställningstaganden som eventuellt inverkar på körförbudets längd och art och som för närvarande kan lämnas in till domstolen eller polisen. Tiden bör dock gå ut först efter att ett fällande avgörande meddelats. Begäran om alkolåsövervakad körrätt kan framföras till körförbudsmyndigheten även efter ett fällande avgörande, trots att polisen på nuvarande sätt också kan bestämma om sådan redan i samband med förundersökningen.
Föraren får begära omprövning av myndighetens körförbudsbeslut och därefter överklaga det hos förvaltningsdomstolen. I sådana situationer där det redan fattats ett beslut i körförbudsärendet när det fällande avgörande som ligger till grund för körförbudet upphävs vid överklagande, kan körförbudet på grundval av återrapportering som informationssystemet förmedlar upphävas utan att någon part behöver ta initiativ till att överklaga det. Det är inte heller i fortsättningen ändamålsenligt att vänta på att det fällande avgörandet ska vinna laga kraft.
Till den del som det är fråga om körförbud på grundval av återkommande förseelser, som för närvarande hör till polisinrättningarnas behörighet, blir det ingen förändring jämfört med nuläget, om polisen är körförbudsmyndighet. Polisen kan dock genom ett internt beslut utveckla körförbudsförfarandet så det blir enhetligt i samtliga fall. Delgivningsförfarandet kan utvecklas så att medan den som meddelats körförbud har temporärt körförbud får beslutet om körförbud delges genom vanlig delgivning i stället för bevislig delgivning. Det innebär inte heller någon stor förändring fast Trafiksäkerhetsverket skulle bli körförbudsmyndighet. Bevakningen av samlade förseelser och inledandet av ärenden baserar sig nämligen även för närvarande på informationssystem som Trafi administrerar. När det är fråga om ärenden enligt 64 § 2 mom., som för närvarande ankommer på polisinrättningarna, underrättar polismannen Trafi i stället för polisinrättningen om temporärt körförbud, om Trafi blir behörig körförbudsmyndighet.
I detta alternativ måste det ses till att körförbudsmyndigheten har möjlighet att ta hänsyn till de faktorer som polisinrättningarna och domstolarna för närvarande beaktar när de beslutar om körförbud. Med undantag av körförbudets längd är största delen av den avgörandeverksamhet som hänför sig till körförbud dock av sådan karaktär att den är förenad med endast ringa prövningsrätt. Exempelvis i ärenden som ankommer på tingsrätten ska körförbud alltid meddelas, såvida det inte blir domseftergift. Alkolåsövervakad körrätt är åter beroende av förarens begäran och vissa formella villkor som ska vara uppfyllda, däremot behöver inte de prövningsbaserade villkoren för villkorligt körförbud vara uppfyllda. Villkoren för att verkställa villkorligt körförbud är noggrant reglerade, med undantag för det prövningsbaserade undantaget som gäller domseftergift. Körförbudsmyndighetens prövningsrätt skulle i praktiken gälla i första hand körförbudets längd och huruvida villkoren för att meddela villkorligt körförbud är uppfyllda. I de fall som för närvarande ankommer på polisinrättningen är på motsvarande sätt de omständigheter som kräver mest prövning körförbudets längd samt huruvida det föreligger grunder att ge enbart en varning i stället för körförbud (73 § i körkortslagen), och huruvida äventyrande av trafiksäkerheten utgör en grund för att meddela körförbud, dvs. tyder gärningen på allvarlig likgiltighet för trafiksäkerheten.
På grund av de omständigheter som nämns ovan måste körförbudsmyndigheten ha tillgång till nödvändig information om såväl den etablerade påföljdspraxisen som omständigheterna kring gärningen och gärningsmannens förhållanden. När myndigheten utmäter påföljdens längd och väljer arten av påföljd kan som hjälp användas antingen de nuvarande anvisningarna eller nya samlade anvisningar som vid behov är noggrannare än förr. Koncentration till en myndighet kunde främja en enhetlig påföljdspraxis.
Å andra sidan måste de omständigheter som hänför sig till gärningsmannen och gärningen beaktas på behörigt sätt. När längden på körförbudet bestäms är både körförbudets verkningar för förarens utkomst och nödvändiga behov av att röra sig i trafiken, varmed syftet är att undvika att sanktionerna kumuleras, och hur allvarlig och klandervärd gärningen är i ett trafiksäkerhetsperspektiv av betydelse (KoUB 19/2004 rd, s. 2—3). I bestämmelserna om minimilängden på körförbud beaktas av trafiksäkerhetsskäl dessutom huruvida det är fråga om återfall (RP 104/2004 rd, s. 13). Körförbudsmyndigheten beaktar verkningarna för förarens utkomst och nödvändiga behov av att röra sig i trafiken utifrån det material som föraren, om han eller hon så vill, lämnar in till den inom utsatt tid. Återfall beaktas automatiskt på grundval av de uppgifter som framgår av fordonstrafikregistret. Bedömningen av hur allvarliga och klandervärda gärningarna är baserar sig i praktiken framför allt på benämningen på det tillräknade brottet och hur strängt straff som fastställts för det.
I ett sådant typiskt fall där brottmålet har gällt endast ett enskilt fall av rattfylleri eller ett annat trafikbrott och föraren inte lämnat in någon utredning om behovet av körrätt, är det möjligt att i stor utsträckning utnyttja datateknik vid beredningen av körförbudsärendet, detta gäller såväl påföljdens art som dess längd. Framför allt i allvarligare fall ökar å andra sidan intresset för fallspecifikt övervägande, så att påföljderna som helhet inte blir orimligt stränga och så att man när ett gemensamt straff påförs för flera brott beaktar endast de trafikrelaterade brotten. Körförbudsmyndigheten borde alltid ha möjlighet att få tillgång till det fällande avgörandet, och den information om trafikbrott som fås via informationssystemet borde vara mer heltäckande än nu. Om polisen blir körförbudsmyndighet finns det inte heller något som hindrar att polismannen redan på händelseplatsen för in ett preliminärt förslag till körförbudets längd i det informationssystem som polisen använder i körförbudsärenden.
Bedömning med avseende på Europakonventionen
Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna hindrar inte att en sådan påföljd som i ljuset av konventionen ska betraktas som straffrättslig handläggs administrativt. Det väsentliga är att de tillämpliga konventionsbestämmelserna iakttas, inte under vilken nationell benämning och vilket nationellt förfarande detta görs. Viktiga konventionsbestämmelser med tanke på synpunkter på körförbudsförfarandet är artikel 6 (rätt till en rättvis rättegång) och artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet (förbud mot att inte bli lagförd eller straffad två gånger, ne bis in idem).
I målen Nilsson mot Sverige och Boman mot Finland har det konstaterats att körförbud som meddelats administrativt efter straffprocessen inte bröt mot ne bis in idem-förbudet. Detta motiverades i synnerhet med att även om körförbud var ett i Europakonventionen avsett straff (Boman-domen p. 32), baserade sig föreläggandet av det direkt på ett avgörande i tingsrätten och innebar inte ny prövning av skuldfrågan, utan förfarandena bildade en enhetlig helhet (p. 43).
Europadomstolen har vidare i avgörandet A och B mot Norge (stora kammarens dom 15.1..2016, målen 24130/11 och 29758/11) preciserat de kriterier utifrån vilka man bedömer om det i förfarandena är fråga om en enhetlig helhet (”coherent whole”, p. 121).
Med en enhetlig helhet avses att det straffrättsliga och det administrativa förfarandet ska stå i tillräckligt nära förbindelse med varandra i sak och tid (”a sufficiently close connection – – in substance and in time”, punkterna 113—134).
När det gäller förbindelsen i tid är det av betydelse bland annat att strävan ska vara att skydda den misstänkte mot osäkerhet och dröjsmål i anslutning till processen (p. 134). Kravet på förbindelse i tid uppfylls, eftersom ärendet som gäller körbud avgörs utan dröjsmål efter det fällandet avgörandet i brottmålet.
När det gäller förbindelsen i sak ska målen för förfarandena och de metoder som används för att nå målen komplettera varandra. De olika förfarandena ska abstrakt och konkreta hänföra sig till olika sidor av beteendet. (Punkt 132, första strecksatsen.) Kravet uppfylls, eftersom de påföljder som föreläggs är bestraffande till sin karaktär och målet för dem är framför allt att förebygga brott. Målet för körförbud som meddelas i ett administrativt förfarande och som är av säkringsåtgärdskaraktär är däremot att förhindra nya trafikbrott och förbättra trafiksäkerheten. Brottspåföljder ingriper i sak i den misstänktes förmögenhet eller frihet, vid körförbud är det åter fråga om ett förvaltningstillstånd, som gäller personens rätt att köra fordon.
För det andra ska förfarandet vara förutsägbart för de personer som berörs av det, både utifrån lagstiftning och i praktiken (p. 132, andra strecksatsen). Det är redan för närvarande allmänt känt att ett tillräknat trafikbrott kan leda till att polisen meddelar körförbud. Regleringslösningen framgår dessutom av lagstiftningen.
För det tredje ska man enligt Europadomstolen i synnerhet undvika att samma bevis samlas in och bedöms på nytt. Strävan ska vara att genom tillräcklig växelverkan beakta de fakta som fastställts i ett förfarande även i andra förfaranden. (Punkt 132, tredje strecksatsen.) Detta krav uppfylls eftersom frågorna om tillräknande behandlas endast i straffprocessen. Å andra sidan är det inte nödvändig att behandla omständigheter som gäller förutsättningarna för körförbud i straffprocessen.
Det sista kravet är att en påföljd som fastställts i det första förfarandet beaktas i det senare förfarandet så att påföljderna inte som helhet medför en oskälig börda för den misstänkte. Detta krav uppfylls med säkerhet, om den första påföljden beaktas när den senare mäts ut. (Punkt 132, fjärde strecksatsen.) Detta krav på övergripande skälighet säkerställs av jämkningsbestämmelserna om körförbud samt strafflagens bestämmelser om bestämmande av straff.
Med tanke på ne bis in idem-förbudet är det alltså inte problematiskt att körförbudsärenden koncentreras till ett administrativt förfarande bara man ser till att skuldfrågan inte behandlas i två processer.
Saken måste dessutom bedömas med avseende på artikel 6 i Europadomstolen om tillträde till domstol och en rättvis rättegång. På det sätt som framgår av Malige-domen kan föreläggandet av en körrättsrelaterad påföljd ta ärendet till den straffrättsliga grenen i artikel 6. Med tanke på detta är det väsentligt att förvaltningsmyndigheten administrativt kan förelägga en påföljd som med avseende på Europakonventionen ska betraktas som ett straffrättsligt straff bara det finns möjlighet att söka ändring i beslutet hos en domstol som uppfyller kraven i artikel 6 (Malige, p. 45; mål 8544/79 Öztürk mot Tyskland, stora avdelningens dom 21.2.1984, p. 56; Hennings mot Tyskland, p. 26). I fallet Malige ansågs att artikel 6 inte hade kränkts, i första hand därför att det brott som låg till grund för körrättspåföljden hade prövats i ett domstolsförfarande som uppfyllde kraven i artikel 6 så att ändringssökanden visste att en fällande dom även leder till en körrättsrelaterad påföljd (p. 48). Icke-preciserad betydelse fästes också vid det faktum att det var möjligt att bestrida lagligheten hos förvaltningsbeslutet om körrättspåföljden i förvaltningsdomstolen (p. 50).
Ett system där förvaltningsmyndigheten avgör körförbudsärendet efter att brottmålet avgjorts är således inte heller problematiskt med avseende på artikel 6 i Europakonventionen. Ett villkor kan vara att svaranden när han eller hon försvarade sig mot åtalet för brott visste att ett fällande avgörande leder till en körförbudspåföljd i en administrativ process (se Malige, p. 47—48). Körförbudsbeslutets laglighet skulle kunna bestridas i förvaltningsdomstolen, där skuldfrågan ändå inte borde kunna öppnas på grund av ne bis in idem-förbudet (angående nuläget se även HFD 2013:161).
Bestämmelsen om oskyldighetspresumtion i artikel 6.2 i Europakonventionen är inte av betydelse, bara den slutliga körförbudspåföljden inte föreläggs före det fällande avgörandet.
Bedömning med avseende på grundlagen
Den avgörande grundlagsfrågan när det gäller förfarandet för meddelande av körförbud har att göra med huruvida en körförbudspåföljd på straffrättsliga grunder med tanke på maktfördelningen och rättsskyddet (3 och 21 § i grundlagen) kan föreläggas utanför de oberoende domstolarna och, om så är fallet, på vilka villkor. Det finns inget ställningstagande av grundlagsutskottet som uttryckligen gäller körförbud. När det gäller den egentliga straffrättsliga dömande makten har grundlagsutskottet betonat att attityden till en ytterligare överföring av den dömande makten utanför domstolsväsendet bör vara återhållsam (GrUU 46/2005 rd och GrUU 7/2010 rd) och konstaterat att det genom en vanlig lag bara går att lagstifta om begränsade undantag med ringa betydelse för utövandet av den dömande makten (GrUU 12/1993 rd) och att utanför domstolarna kan bestämmas endast sådana påföljder som har egendomsverkningar (GrUU 1/1982 rd och GrUU 7/2010 rd).
Å andra sidan har förhållningssättet när det har varit fråga om en administrativ — om än i sak med ett straff jämställd — påföljd varit avsevärt mer tillåtande och då har det inte gjorts några hänvisningar till ovannämnda ramvillkor (se t.ex. GrUU 57/2010 rd, s. 2, och GrUU 9/2012 vp, s. 2). Utskottet har konstaterat att det måste lagstiftas om de allmänna grunderna för en administrativ påföljd och att det innebär betydande utövande av offentlig makt när påföljden bestäms. När det gäller administrativa avgiftspåföljder måste det föreskrivas exakt och tydligt i lag om grunderna för avgiftsskyldigheten och avgiftens storlek samt om den avgiftsskyldiges rättsskydd liksom grunderna för verkställigheten av lagen. Även när det gäller andra än administrativa avgiftspåföljder har karaktären av den påföljd som lagstiftaren bestämt tilldelats betydelse. Detta framgår till exempel av utlåtandet om näringsförbud (GrUU 12/1985, s. 3). Disciplinära påföljder har betraktats som betydande utövande av offentlig makt enligt 124 § i grundlagen men inte nödvändigtvis som utövande av dömande makt (GrUU 18/2007, s. 7/I om civiltjänstlagen).
Om körförbudspåföljd klarare än tidigare definieras som en administrativ säkringsåtgärd och förfarandet blir administrativt, verkar grundlagens reglering av den straffrättsliga dömande makten inte vara betydelsefull i ljuset av grundlagsutskottets tolkningslinje. Körförbudsförfarandet måste naturligtvis uppfylla de krav på handläggning av förvaltningsärenden som följer av bland annat 21 § i grundlagen. Föraren ges tillfälle att bli hörd och har rätt att söka ändring hos förvaltningsdomstolen. I fortsättningen skulle det föreskrivas exakt om grunderna för körförbud på lagnivå. Rätten att meddela körförbud skulle med beaktande av124 § i grundlagen finnas hos Trafiksäkerhetsverket eller polismyndigheterna och inte hos till exempel Trafis privata tjänsteleverantör.
Bedömning av genomförandet
Lagstiftningsmässigt förutsätter alternativet att 7 kap. i körkortslagen revideras så att rätten att meddela körförbud i samtliga fall överförs till samma myndighet och att bestämmelser utfärdas om vissa andra omständigheter i anslutning till förfarandet.
Alternativet förutsätter också ändringar i informationssystemen och författningsändringar i anslutning därtill. Det är framför allt fråga om att körförbudsmyndigheten behöver få sådan återrapportering om alla påföljdsavgöranden av domstolar, åklagare och polismän som inverkar på körförbud som startar körförbudsförfarandet. Dessutom borde körförbudsmyndigheten ha tillgång till innehållet i fällande avgöranden. I Trafis fordonsregister sparas redan nu uppgifter om fällande avgöranden i trafikbrott. Alternativet förutsätter dock tillgång till noggrannare information än nu om gärningen och påföljden för den. Dessutom borde det skapas en så automatiserad mekanism som möjligt som producerar återrapportering som leder till ett beslut om återkallande av körförbudet när ett fällande avgörande har upphävts vid överklagande.
Körförbudsmyndigheten borde ha tillräckliga personalresurser för att kunna handlägga körförbudsärenden smidigt trots att ett körförbudsärende kan börja behandlas först efter att det fällande avgörandet meddelats. Behandlingen kunde prioriteras utifrån om föraren har temporärt körförbud eller om det är fråga om en gärning för vilken det vanligtvis meddelas endast ett kortare körförbud. Med tanke på brottmål som drar ut på tiden kunde man skapa en allmän möjlighet att besluta om temporärt körförbud före det fällande avgörandet. Om körförbudsärendena koncentreras till en myndighet med god substanskännedom kan det i sig antas strömlinjeforma processerna jämfört med en situation där ett stort antal myndigheter och domstolar på olika håll i landet var och en handlägger ett mindre antal fall. Ur partssynvinkel bör det också påpekas att rattfylleribrott kunde i fortsättningen handläggas i bötesförfarandet i stället för i domstol, vilket kan antas förkorta den totala behandlingstiden.
Om Trafiksäkerhetsverket blir körförbudsmyndighet, borde man dessutom hitta en lösning för att vid behov kunna höra föraren muntligt.
Om polisinrättningarna blir behörig körförbudsmyndighet i samtliga fall, bör man lägga märke till att polisens nuvarande administrativa körförbudsförfarande är rätt tungrott och inte baserat på en modern informationssystemlösning. I samband med att alternativet genomförs borde körförbudsförfarandet digitaliseras och i mån av möjlighet lättas upp för att undvika belastning på polisinrättningarna. Hörandeförfarandet kunde lättas upp på det sätt som föreslås ovan så att det inleds genast i början av förundersökningen. Den misstänkte kan då meddelas att ett eventuellt fällande avgörande kommer att leda till körförbud, och att han eller hon kan, om han eller hon så vill, uttala sig om omständigheter i anslutning till körförbudets längd och art till körförbudsmyndigheten antingen genast eller senast inom en utsatt tid efter att det fällande avgörandet meddelats. När förfarandet lättas upp måste man beakta de ramvillkor som följer av såväl grundlagen (rätten att bli hörd och få ett motiverat beslut) som Europakonventionen. Eftersom finskt körförbud på grund av Boman-avgörandet ska betraktas om ett straff i Europakonventionens mening och handläggningen av det i princip som handläggning av åtal för brott, förutsätter oskyldighetspresumtionen att en egentlig körförbudspåföljd kan inte föreläggas innan skuldfrågan är avgjord. Om skuldfrågan tolkas i samband med handläggningen av både körförbudsärendet och senare brottmålet, uppstår ett problem med avseende på ne bis in idem-förbudet.
Om hörandeförfarandet förenklas, borde det också finnas ett enkelt sätt att spara den utredning som den misstänkte lämnat in (eller det som den misstänkte sagt om körförbudet till polismannen, om ett sådant sätt att höra föraren prövas ändamålsenligt) i det informationssystem som används i körförbudsärenden. Då skulle körförbudsmyndigheten snabbt se om föraren har lämnat in en utredning om behovet av körrätt eller något annat uttalande inom utsatt tid och, som så är fallet, beakta den. Detsamma gäller begäran om alkolås.
Programmet för avgörande av körförbudsärenden borde utifrån uppgifterna i fordonstrafikregistret automatiskt beakta hur återfall inverkar på körförbuds längd och verkställandet av till exempel villkorligt körförbud. I fråga om enkla fall som förekommer i stort antal kunde programmet vid behov utifrån återrapporteringen om trafikbrott upprätta ett förslag till hur sträng körförbudspåföljd som borde bestämmas. Å andra sidan finns det inte heller något hinder för att ordna förfarandet på så sätt att polismannen åtminstone i klara fall redan vid förundersökningen kan föra in sitt på en tabell baserade förslag till längd på körförbudet i det program som polisinrättningarna använder för körförbudsärenden. Detta förslag kan utnyttjas när ärendet avgörs, om gärningen i samband med tillräknandet inte har visat sig vara annorlunda än när förundersökningen inleddes och något annat inte följer av till exempel en utredning som den misstänkte lämnat in. Upprättandet och insändandet av beslutsdokumentet borde kunna digitaliseras i så hög grad som möjligt. Även delgivningen av beslut kunde lättas upp i de fall där föraren kan vänta sig ett beslut om körförbud och på grund av gärningen redan har temporärt körförbud eller annars saknar körrätt.
Man ska kunna begära omprövning av beslut om körförbud och ett beslut som meddelats med anledning av omprövning ska kunna överklagas hos förvaltningsdomstolen. Förvaltningsdomstolarnas förutsättningar att bedöma lagenligheten hos besluten om körförbud borde tryggas, och om Trafi blir körförbudsmyndighet borde forumet ordnas i överensstämmelse med förarens hemort. Körförbudsärenden är inte i sig främmande för förvaltningsdomstolarna, eftersom deras behörighet sedan 2005 har omfattat alla körförbud som hör till polisinrättningarnas behörighet. Benägenheten att söka ändring kunde minska om föraren samtidigt som han eller hon informeras om möjlighet att bli hörd ges skriftlig standardinformation om grunderna för körförbudets längd och art.
3.2.2.2 Meddelande av körförbud i bötesförfarandet
Hur kunde förfarandet organiseras?
I detta alternativ är ett fällande avgörande i praktiken antingen åklagarens strafföreläggande eller domstolens dom, inte polismannens bötesföreläggande. Exempelvis för rattfylleri påförs nämligen i allmänhet klart strängare straff än 20 dagsböter och i fråga om grovt äventyrande av trafiksäkerheten är fallet så utifrån den straffskala som föreskrivits för det brottet. Bland annat på grund av Europakonventionens bestämmelser om oskyldighetspresumtion och ne bis in idem-förbudet kan man inte utgå ifrån att polismannen ska kunna avgöra körförbudsärendet slutgiltigt genast när den misstänkte kommit fast genom ett summariskt körförbudsföreläggande medan skuldfrågan fortsätter till åklagaren eller domstolen. Däremot borde polismannen få behålla befogenheten att meddela temporärt körförbud.
Om ärendet avgörs genom strafföreläggande, skulle åklagaren samtidigt meddela körförbud. Maximilängden på ovillkorligt körförbud som hör till åklagarens behörighet kan vid behov begränsas. Det yrkade körförbudets art och längd borde antecknas redan i bötes- eller strafföreläggandet, så att föraren känner till alla väsentliga omständigheter när han eller hon bedömer om han eller hon ska ge samtycke till bötesförfarandet. Innan yrkandet delges ska polismannen då beakta tidigare trafikbrottslighet som framgår av fordonstrafikregistret samt preliminärt fråga om körrätten är nödvändig. Polismannen bör också ha tillräcklig kännedom om påföljdspraxis avseende längden på körförbud.
Den misstänkte bör ha möjlighet att lämna in en utredning som påverkar valet av körförbudets längd och art till åklagaren, som ska beakta den i enlighet med 25 § i bötesförfarandelagen innan föreläggandet utfärdas. Om åklagaren anser att körförbudet bör vara strängare än vad som yrkats, ska 27 § tillämpas på det nya yrkandet. Sökande av ändring i körförbud följer 5 kap. Exempelvis om en utredning av betydelse för körförbudets längd inlämnats till åklagaren men inte beaktats, ska detta bedömas när ändring söks. Med tanke på rättsskyddet samt för att undvika besvär i anslutning till ogiltigt samtycke bör begäran om samtycke av den som är misstänkt för rattfylleri vid behov skjutas fram beroende på berusningstillståndet (RP 94/2009 rd, s. 47/II). Det är nödvändigt att skjuta fram begäran om samtycke även i en situation där valet av körförbudets art eller längd belastas av någon sådan oklarhet som det inte är möjligt eller ändamålsenligt att utreda på fältet.
Det har varit lagstiftarens allmänna målsättning att utöka användningen av alkolås (GrUB 16/2016 rd, s. 4). Strävan att rattfylleri ska börja omfattas av bötesförfarandet bör inte äventyra detta mål. Föraren bör kunna begära alkolås i vilket skede som helst av bötesförfarandet och han eller hon bör informeras om denna möjlighet under förfarandet. Meddelande av alkolåsövervakad körrätt kunde dock i onödan komplicera åklagarens verksamhet i bötesförfarandeärenden. Om det inte är ändamålsenligt att åklagaren bestämmer om alkolås, borde ärendet antingen överföras till normal behandlingsordning för brottmål eller återförvisas till polisen för alkolåsets del, om polisen inte redan har bestämt om alkolåsövervakad körrätt. I den sistnämnda situationen återstår ytterligare att avgöra vem som då bestämmer om villkorligt körförbud jämte prövotid i anslutning till alkolås.
Bedömning med avseende på Europakonventionen
På grund av de synpunkter som nämns ovan i samband med det första, administrativa alternativet vore inte heller åklagarens beslut om körförbud problematiskt med tanke på artikel 6 i Europakonventionen, så länge som svaranden, om han eller hon så vill, har rätt att få körförbudsärendet behandlat i en domstol som uppfyller kraven i artikeln. Inte heller i detta alternativ aktualiseras ne bis in idem-förbudet. Samma myndighet bestämmer både straff och körförbudspåföljd för samma gärning samtidigt, och skuldfrågan i samma gärning prövas inte i två olika linjer. Med tanke på oskyldighetspresumtionen blir det inget problem eftersom körförbud inte föreläggs innan oskyldighetspresumtionen lagligen har omkullkastats i bötesförfarandet eller genom domstolens avgörande.
Bedömning med avseende på grundlagen
Om körförbud görs till en påföljd som ingår i åklagarens strafföreläggande, blir det tämligen svårt att på nationell nivå klassa körförbud som administrativa och inte straffrättsliga påföljder. Det skulle uppstå motstridigheter i förhållande till bland annat beteckningen på strafföreläggandet, bötesförfarandets karaktär samt åklagarens faktiska befogenheter och uppgiftsbeskrivning. Dessutom skulle domstolarna fortfarande meddela körförbud för samma brottsbeteckningar som ett led i handläggningen av ett straffrättsligt åtal. Om åklagarens behandlings- och avgörandeverksamhet de facto börjar motsvara handläggningen av ett förvaltningsärende, skulle förfarandet enligt förvaltningslagen också medföra nya skyldigheten för åklagaren och skapa en konstgjord administrativ väg för överklagande av åklagarens beslut om körförbud, medan ändring i strafföreläggandet i övrigt söks hos tingsrätten. Enligt grundlagsutskottets ståndpunkt ska besvär över en förvaltningsmyndighets beslut att ådöma en administrativ påföljd anses vara ett förvaltningsmål och inte ett tviste- eller brottmål. (GrUU 4/2005 rd, s. 2).
Alternativet borde sannolikt bedömas i förhållande till grundlagens bestämmelser om utövande av den dömande makten. Körförbud skulle då i princip granskas mot samma kriterier som grundlagsutskottet tillämpat även annars i samband med den summariska straffprocessen. Då borde det motiveras varför meddelande av körförbud är endast ett begränsat undantag med ringa betydelse för utövandet av den dömande makten och varför körförbud är en påföljd som har endast egendomsverkningar (GrUU 1/1982 rd och GrUU 7/2010 rd). Motivering av den sistnämnda omständigheten förutsätter att grundlagsutskottets hänvisningar till påföljder med egendomsverkningar tolkas avse framför allt andra påföljder än frihetsberövande. Kärnområdet för utövande av den straffrättsliga dömande makten är att förelägga frihetsstraff, vilket framgår av bland annat 7 § 3 mom. i grundlagen. Körförbud innebär inte frihetsberövande, utan det är fråga om ett slags återkallande av ett förvaltningstillstånd.
Bedömning av genomförandet
Lagstiftningsmässigt förutsätter alternativet ändringar i bötesförfarandelagen, körkortslagen och nödvändiga författningar om informationssystemen. Den misstänkte kan för närvarande ge åklagaren en utredning om grunderna för bestämmande av dagsbotens belopp inom två veckor. Motsvarande möjlighet borde gälla en utredning som inverkar på körförbudets längd samt en eventuell begäran om alkolåsövervakad körrätt eller en utredning om uppfyllande av villkoren för villkorligt körförbud. Eftersom ändringen skulle gälla både bötes- och straffyrkande, borde både 8 § och 9 § kompletteras. Av samma orsak borde den väntetid på två veckor som nämns i 24 § gälla även ett strafföreläggande som baserar sig på ett straffyrkande när en körförbudspåföljd har yrkats. Bestämmelser om utredningens innehåll kunde ingå i 25 §. För de fall där ett strängare eller lindrigare körförbud meddelas än vad som yrkats, borde ett tillägg om körförbud göras i 27 och 28 §.
Till 64 § 1 mom. i körkortslagen borde fogas behörighet för åklagaren att meddela körförbud i fråga om de brott som börjar omfattas av bötesförfarandet. Åklagarens behörighet borde också börja omfatta att meddela villkorligt körförbud samt verkställa villkorligt körförbud, vilket förutsätter ändringar i 67—68 §. Antingen borde endast polisen och tingsrätten vara behöriga att bestämma om alkolåsövervakad körrätt eller så borde åklagaren ges behörighet att bestämma om sådan genom att ändra 67 a och 68 a §, sådana de lyder efter att reformen av alkolåslagstiftningen trätt i kraft (731/2016). Om åklagaren inte ges sådan behörighet, kan ärenden som gäller en misstänkt som begär alkolås behandlas inom ramen för bötesförfarandet endast om polisen har bestämt om alkolåsövervakad körrätt redan innan strafföreläggandet utfärdas. Då borde polisen uppenbarligen även kunna bestämma om längden på ett villkorligt körförbud jämte prövotid i anslutning till alkolås.
Sådana körförbud som för närvarande hör till polisinrättningarnas behörighet förändras inte alls, och de behöver inte heller i fortsättningen nämnas i bötesförfarandelagen. Ett sådant alternativ där det egentliga straffet för de nya trafikbrott som börjar omfattas av bötesförfarandet bestäms av åklagaren, och polisinrättningen utifrån detta meddelar körförbud i ett administrativt förfarande, ingår i det administrativa alternativ som bedömts tidigare.
Alternativet förutsätter ändringar i informationssystemen. Det system för domar i brottmål som domstolarna använder för närvarande skickar information om meddelade körförbud för verkställighet. Det program som åklagarna använder borde få en motsvarande funktion som möjliggör körförbudsavgöranden och som skickar information om avgörandet för verkställighet. Polisens system borde få sådana egenskaper som behövs för att framställa körförbudsyrkande.
Alternativet förutsätter att åklagarna utbildas i körförbudsärenden. För närvarande deltar åklagarna inte i körförbudsförfarandet på annat sätt än genom att framställa yrkande om det till domstolen. Även om alternativet vore smidigt i det avseendet att körförbudsärenden avgörs inom ramen för bötesförfarandet, blir själva förfarandet ändå långsammare för inte bara åklagarens utan också polisens del. När bötes- eller straffyrkandet delges borde polisen kunna beakta omständigheter som hänför sig till körförbudets längd och art samt påföljdspraxisen. Åklagarens arbete minskar inte i motsvarande mån, eftersom åklagaren borde kontrollera att det yrkade körförbudet stämmer överens med åtminstone körkortslagens tvingande bestämmelser, och beakta en eventuell tilläggsutredning från den misstänkte. Det är allmänt känt att de misstänkta har en känslig inställning just till körförbudspåföljder i samband med trafikbrott. Om körförbud inkluderas i bötesförfarandet är det sålunda ägnat att minska de misstänktas vilja att samtycka till bötesförfarandet och det skulle försämra möjligheterna till en konstruktiv utredning av ärendet i samband med delgivningen. På motsvarande kunde det också öka antalet personer som kontaktar åklagaren samt antalet fall där samtycket återtas och ändring söks i enlighet med bötesförfarandelagen. Sådana omständigheter minskar de processekonomiska fördelarna med bötesförfarandet och det faktiska antalet ärenden som överförs till bötesförfarandet. Alternativet splittrar också det för närvarande dubbelspåriga körförbudssystemet ytterligare.
3.2.2.3 Jämförelse mellan alternativen och slutsats
Beträffande alternativet att koncentrera körförbudspåföljderna så att de avgörs som förvaltningsärenden hos en riksomfattande eller lokal körförbudsmyndighet (Trafiksäkerhetsverket, Polisens trafiksäkerhetscentral eller de regionala polisinrättningarna) kan det konstateras att reformen kräver rätt omfattande ändringar i lagstiftningen och vissa ändringar av informationssystemen. Förvaltningsalternativet skulle dock göra körförbudssystemet mera konsekvent än nu, då körförbudsförfarandena är utspridda på landets alla polisinrättningar och domstolar. Det kan antas främja en enhetlig påföljdspraxis samt strömlinjeforma körförbudsprocessen, bara körförbudsmyndigheten anvisas tillräckliga personalresurser för att undvika att ärendena hopas och informationssystemlösningarna i så hög grad som möjligt stödjer beslutsfattandet. Det vore skäl att förenkla hörandeförfarandet i synnerhet om behörigheten tilldelas de regionala polisinrättningarna. Lösningen ligger i linje med målen som gäller digitalisering och smidigare författningar i det strategiska programmet för statsminister Juha Sipiläs regering (29.5.2015). I sådana fall där muntligt hörande behövs skulle alternativet vara problematiskt om körförbudsmyndigheten är riksomfattande. Jämfört med domstolsförfarande försvinner också det kontradiktoriska element som följer av åklagarens verksamhet, en omständighet som dock gäller även bötesförfarandealternativet, där åklagaren har rollen som domare.
Att körförbudsförfarandet blir administrativt försämrar inte rättsskyddet så länge som körförbudsmyndigheten har möjlighet att få tillgång till sådan information som behövs för att välja körförbudets längd och art. När det gäller typiska fall tycks det vara möjligt att i hög grad förlita sig på datateknik vid beredningen av körförbudsärenden. Alternativet möjliggör smidiga körförbudspåföljder av administrativ och säkringsåtgärdskaraktär och är klart mindre problematiskt ur grundlagssynvinkel än om körförbuden integreras med bötesförfarandet. Huruvida man inom förvaltningsalternativet väljer en centraliserad eller decentraliserad lösning har sannolikt inte just någon betydelse med tanke på grundlagen, åtminstone inte om körförbudet, också när det meddelas av den regionala polisinrättningen, förstås uttryckligen som ett ärende som hänför sig till dess tillståndsadministrativa och inte dess brottsundersökande verksamhet. Förvaltningsalternativet tycks också vara bättre i linje med den målsättning som framgår av bland annat reformprogrammet för rättsvården för åren 2013—2025 (åtgärd 25, s. 35) och som innebär att möjligheterna att utvidga tillämpningsområdet för administrativa sanktioner undersöks. Med avseende på Europakonventionen verkar lösningen vara problemfri på samma sätt som bötesförfarandealternativet.
Beträffande det andra alternativet, där körförbud skulle kunna meddelas i bötesförfarandet, kan som sammanfattning konstateras att reformen kräver vissa ändringar i lagstiftningen och informationssystemen. Alternativet skulle splittra körförbudsförfarandena ännu mera och det vore inte heller ändamålsenligt med tanke på en enhetlig påföljdspraxis. Åklagarväsendet borde utbildas grundligt i körförbudsärenden, och åklagarna borde i princip ha teknisk beredskap att bestämma om körrättspåföljder av alla olika slag. Domstolarna borde ha kvar parallell behörighet med åklagarväsendet. Åklagarna skulle således fungera som en slags ny körförbuds- och alkolåsbyrå på mellannivå.
Fördelen med bötesförfarandealternativet vore att det är på så vis smidigt att körförbud avgörs på en gång inom ramen för bötesförfarandet. Å andra sidan skulle det fördröja bötesförfarandet avsevärt jämfört med typfallen i förfarandet. Detta gäller också delgivningen av yrkandet, då polismannen skulle bli tvungen att utreda omständigheter som är viktiga för det yrkade körförbudets längd och art i samförstånd med en eventuellt berusad misstänkt. Åklagaren skulle kontrollera den yrkade körförbudspåföljdens lagenlighet och behandla en tilläggsutredning som den misstänkte eventuellt lämnat in, vilket i en del av fallen de facto kan innebära dubbelt arbete när polisen och åklagaren gör samma sak. Med tanke på den psykologiska betydelse som körförbudspåföljder upplevs ha kan det hända att samtycke inte ges till hela bötesförfarandet eller att samtycket återtas utan att det egentligen motsvarar den misstänktes avsikt. Med tanke på grundlagen är alternativet klart osäkrare än det administrativa alternativ som behandlas ovan, eftersom man enligt grundlagsutskottets etablerade ståndpunkt kan bestämma om endast påföljder med egendomsverkningar i en summarisk straffprocess. I detta alternativ vore det svårt att motivera körförbudets administrativa karaktär och det skulle uppenbarligen också förutsätta sådana rättsskyddsgarantier vid handläggningen av förvaltningsärenden som det skulle vara oändamålsenligt för åklagaren att genomföra (till exempel muntligt hörande på begäran) eller som skulle vara konstlade vad beträffar vägen för överklagande (ändring i körförbudet söks hos förvaltningsdomstolen och till övriga delar hos tingsrätten). Eventuellt ännu osäkrare med tanke på grundlagen vore det faktum att körförbudsbehörigheten delegeras till polismännen. Med avseende på Europakonventionen verkar bötesförfarandealternativet vara problemfritt på samma sätt som körförbud som meddelas i ett administrativt förfarande.
I ljuset av de ovannämnda synpunkterna är det bästa alternativet med tanke på grundlagen, genomförbarheten och konsekventa körförbudsförfaranden att körförbudspåföljder behandlas administrativt hos en antingen centraliserad eller decentraliserad myndighet. Vartdera alternativet förutsätter en tämligen omfattande engångssatsning på ändringar i lagstiftningen och informationssystemen.
Valet mellan Trafi och polisförvaltningen bör avgöras utifrån ändamålsenlighetssynpunkter. I regeringens proposition 313/2014 rd har körförbudsärenden ansetts motsvara snarare polisens än Trafis kärnuppgifter (s. 24) och polisens regionorganisation har ansetts lämpa sig bättre för behandlingen av dem (s. 25). Det faktum att polisen redan nu behandlar en betydande del av körförbudsärenden talar för att polisen har bättre praktisk beredskap. Dessa omständigheter talar för alternativet att alla körförbud meddelas inom polisförvaltningen.
3.2.3
3.2.3 Den misstänktes samtycke
Möjligheterna att lätta upp regleringen av samtycke kan granskas ur tre synvinklar.
För det första kan man bedöma möjligheterna att helt och hållet avstå från samtycke och återgå till en modell som bygger på att mottagaren kan motsätta sig föreläggandet. Detta förfarande skulle inte heller förutsätta erkännande eller godkännande av påföljden.
Om det inte är möjligt eller ändamålsenligt att avstå från samtycke, kan man för det andra granska möjligheter att lätta upp förfarandet när samtycke ges: 1) förfrågan om samtycke och information om dess innebörd (4 § 1 mom. i bötesförfarandelagen), 2) strävan att säkerställa att den misstänkte förstår vad samtycket innebär (4 § 2 mom.) och 3) givande av samtycke (4 § 1 eller 4 mom.).
För det tredje kan man bedöma om samtyckets materiella element kunde lättas upp: 1) erkännande av gärningen, 2) godkännande av påföljden, 3) avstående från rätten till muntlig behandling och 4) samtycke till att ärendet avgörs i bötesförfarandet.
De arrangemang som hänför sig till sökandet av ändring är beroende av avgörandet som gäller samtycke, så de behandlas efter de frågor som gäller samtycke.
3.2.3.1 Avstående från samtycke, dvs. återgång till en modell där mottagaren kan motsätta sig föreläggandet
Om man avstår från samtyckeskonstruktionen skulle det med avseende på statsförfattningen förutsätta åtminstone de två följande sakerna, för att vanlig lagstiftningsordning ska kunna komma i fråga:
1. när det gäller utövande av den dömande makten (3 § i grundlagen) borde man hitta en annan motivering till varför det är fråga om ”ett undantag med ringa betydelse för utövandet av den dömande makten” och hur det krav på rättsskydd som framgår av grundlagsutskottets kriterier (GrUU 1/1982 rd och senare utlåtanden) tillgodoses, och
2. det motiveras att villkor för att inskränka de grundläggande rättigheterna med avseende på rättsskyddet (21 § i grundlagen) föreligger, även om den misstänkte inte har gett samtycke.
Överföring av den dömande makten
När det gäller överföring av den dömande makten kan man se att grundlagsutskottet inte har bedömt 3 § 3 mom. i grundlagen som enbart en organisatorisk maktfördelningsnorm, utan även i detta sammanhang tilldelat rättsskyddet betydelse som ett led i bedömningen av om överföringen av den dömande makten är acceptabel (GrUU 1/1982 rd, s. 4/I, GrUU 7/2010 rd, s. 3—4). Med andra ord tycks 3 § 3 mom. och 21 § i grundlagen vara sammanlindade på ett sätt som inte till alla delar preciserats i grundlagsutskottets praxis.
För att man ska kunna avstå från samtycke borde 3 § 3 mom. i grundlagen tolkas så att rättsskyddet, grundrättsskyddet och samtyckeskonstruktionen i anslutning därtill inte är av betydelse med avseende på en sådan maktfördelningsnorm som den bestämmelsen. Då skulle samtyckets betydelse granskas endast med avseende på en inskränkning av rättigheterna enligt 21 §.
Lösningen skulle dock förutsätta en klar förändring av den tolkning som framgår av grundlagsutskottets utlåtandepraxis, eftersom grundlagsutskottets utlåtanden anger att samtycke inverkar på den statsförfattningsrättsliga bedömningen av utövandet av den dömande makten.
Det andra alternativet vore att utgå ifrån att rättsskyddsarrangemangen och den inskränkning av myndighetens prövningsrätt och behörighet som följer av samtyckeskravet är av betydelse även för överföringen av den dömande makten, men motivera varför ett summariskt förfarande där mottagaren kan motsätta sig föreläggandet ändå uppfyller rättsskyddskraven och innebär endast mindre betydande överföring av den dömande makten, trots att så inte ansågs vara fallet i grundlagsutskottets utlåtande från 1993. Det skulle dock vara svårt att motivera detta — framför allt om man beaktar att i propositionen föreslås också att bötesförfarandets tillämpningsområde utvidgas.
Grundlagsutskottets nuvarande utlåtandepraxis tyder inte på att någotdera alternativet skulle komma i fråga.
Inskränkning av de grundläggande rättigheterna
De grundläggande rättigheterna kan i sig inskränkas även i andra situationer än när den berörda personer ger samtycke. För att det ska kunna föreskrivas om inskränkningen genom vanlig lag måste inskränkningen dock i princip uppfylla de sju allmänna villkor för inskränkning av de grundläggande rättigheterna som etablerats i grundlagsutskottets praxis.
Innehållet i de allmänna villkoren för inskränkning överlappar delvis de villkor som knutits till samtyckeskonstruktionen (kravet på lagstiftningen, kravet på exakthet och noggrann avgränsning, kravet på nödvändighet/proportionalitet; i bägge fallen ska också människorättsförpliktelserna iakttas). Det borde emellertid motiveras separat varför kärnområdet i de mänskliga rättigheterna inte kränks fast ett ärende avgörs helt och hållet utanför domstolarna, och hur rättsskyddskravet uppfylls när den grundläggande rättigheter som gäller rättsskyddet inskränks.
Särskilt problematisk i detta avseende blir det allmänna kravet att en inskränkning av de grundläggande rättigheterna ska vara nödvändigt. Inskränkningar av de allmänna rättigheterna ska vara nödvändigt för att uppnå ett godtagbart mål och även annars förenliga med proportionalitetsprincipen. En inskränkning av en grundläggande rättighet är tillåten endast om målet inte kan nås med metoder som ingriper mindre i den grundläggande rättigheten. Inskränkningen får inte gå djupare än vad som är motiverat med hänsyn till hur vägande intresset som ligger bakom inskränkningen är i förhållande till det rättsgoda som begränsas.
Det är svårt att motivera varför det skulle vara nödvändigt att ge den misstänkte ett fällande avgörande som upphäver oskyldighetspresumtionen utan rättegång och oberoende av den misstänktes samtycke, trots att det i själva verket skulle vara enkelt att utreda samtycket genom att fråga den misstänkte.
Att förelägga ett straff utanför domstolarna oberoende av den misstänktes samtycke är således inte nödvändigt i den mening som villkoren för att inskränka de grundläggande rättigheterna avser, eftersom förfarandet utan problem också kan ordnas på ett sätt som inskränker den grundläggande rättigheten mindre. Eftersom den misstänkte i varje fall alltid har rätt att få saken behandlad i domstol, kan det inte anses nödvändigt i denna situation att tvinga den misstänkte till en straffprocess utanför domstolarna trots dennes motsättande och erbjuda möjlighet till domstolsdehandling först sedan den misstänkte fått det fällande avgörandet.
Situationen avviker till denna del från till exempel den automatiska kameraövervakningen av vägtrafiken, där det de facto vore väsentligt svårare att fråga efter samtycke. Fordonet stoppas inte i samband med övervakningen och den misstänkte hörs inte regelmässigt i samband med förundersökningen. Av denna orsak förutsätter föreläggande av ordningsbot för trafikförseelser som observerats utan att fordonet har stoppats (s.k. villkorlig ordningsbot, 3 kap. i bötesförfarandelagen) inte uttryckligt samtycke av den person som fått ordningsbotföreläggandet. I 18 § i bötesförfarandelagen sägs att om mottagaren av ett ordningsbotsföreläggande bestrider att han eller hon är skyldig till den förseelse som avses i föreläggandet eller annars anser att föreläggandet saknar grund, ska mottagaren motsätta sig föreläggandet.
Det verkar som om saken inte kan ordnas enbart utifrån doktrinen att ”bestämmelsen i grundlagen hindrar inte att man lagstiftar om mindre undantag från garantierna för en rättvis rättegång så länge undantagen inte rubbar rättsskyddsgarantiernas ställning som huvudregel eller äventyrar den enskildes rätt till en rättvis rättegång” (GrUU 35/2002 rd, s. 2/II, GrUU 7/2010 rd, s. 5/I, GrUU 59/2014 rd, s. 2/II, se även RP 309/1993 rd, s. 74, där ett sådant uttalande nämns i detaljmotiveringen till 2 mom.). Det sistnämnda utlåtandet GrUU 59/2014 rd, som gällde en väsentlig utvidgning av systemet med tillstånd till fortsatt handläggning, tycks dock tillåta ett klart svängrum: ”Lagstiftaren har konstitutionell prövningsmån när det gäller att föreskriva om de garantier för en rättvis rättegång som avses i grundlagens 21 §, eftersom de enligt 2 mom. i den paragrafen ska tryggas ’genom lag’.” (s. 4/II.) Till detta hänför sig dock i hög grad rätten att söka ändring, som nämns i 2 mom.
21 § 2 mom. i grundlagen innebär enligt förarbetena till grundrättsreformen (GrUB 25/1994 vp, s. 6/I) förpliktelser att trygga rättigheterna, som ålägger lagstiftaren positiva handlingsförpliktelser och som ligger ett steg högre vad gäller deras förpliktande verkan än ett regleringsförbehåll (”enligt vad som stadgas genom lag”) eller en laghänvisning (”det stadgas om en rättighet genom lag”). Det är minst sagt osäkert om förpliktelsen att trygga en rättighet i 2 mom., som gäller garantier för en rättvis rättegång (såsom rätt att söka ändring), kan tolkas så att den skapar svängrum även med avseende på den rättighet som föreskrivs i 1 mom. och som gäller tillträde till domstol över huvud taget. Även om så anses vara fallet, borde det även då vara fråga om ett mindre undantag som inte förändrar rättsskyddsgarantiernas ställning som huvudregel och inte äventyrar individens rätt till en rättvis rättegång.
I regeringens proposition som gällde reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna har det dock konstaterats att exempelvis det förfarande som regleras i lagen om strafforderförfarande uppfyller kraven i 1 mom. på tillträde till domstol, eftersom den åtalade alltid har rätt att få ett strafforderärende behandlat i domstol (RP 309/1993 rd).
Som slutsats kan konstateras att det kan vara mycket svårt att undanröja samtyckeskonstruktionen helt eller delvis i vanlig lagstiftningsordning.
3.2.3.2 Lättnader i anslutning till samtyckesförfarandet
Eftersom det av de orsaker som beskrivs ovan måste anses vara svårt att avstå från samtycket, måste man härnäst granska det förfarande som hänför sig till samtycket.
Beträffande förfarandet tycks inte elementen i bötesförfarandets samtyckeskonstruktion överskrida de kriterier som grundlagsutskottet krävt i sin praxis. Utskottets praxis tyder starkt på att tyst samtycke (att man låter bli att motsätta sig) inte räcker, eftersom det måste säkerställas att samtycket är genuint (t.ex. GrUU 19/2000 rd, s. 3/II, GrUU 37/2005 rd, s. 3/II, GrUU 30/2010 rd, s. 7/I) och i samband med en brottmålsrättegång måste särskild uppmärksamhet dessutom fästas vid att samtycket är explicit (GrUU 31/2005 rd, s. 3/II, GrUU 7/2010 rd, s. 5/II, GrUU 7/2014 rd, s. 4/II).
Detta avviker från Europadomstolens rättspraxis, där man med vissa förbehåll har accepterat summariska straffprocesser där mottagaren kan motsätta sig föreläggandet och tyst avstå från sin rätt, oberoende av om det är fråga om rätt till domstolsbehandling över huvud taget eller rätt till muntlig förhandling och närvaro vid rättegången inom ramen för domstolsförfarandet.
Exempelvis av Europadomstolens dom i målet 12129/86 Hennings mot Tyskland (dom 16.12.1992, p. 26) framgår att artikel 6 i Europakonventionen inte kränks av en sådan summarisk straffprocess där personen har möjlighet att vid behov överklaga till domstol. Avstående från närvaro vid rättegången eller muntlig förhandling inom ramen för domstolsbehandlingen har behandlats bland annat i målen 11855/85 Håkansson och Sturesson mot Sverige (dom 21.2.1990, p. 66—68), 38978/97 Salomonsson mot Sverige (dom 12.11.2002, p. 34—35), 56581/00 Sejdovic mot Italien (stora avdelningens dom 1.3.2006, p. 86—87), 18114/02 Hermi mot Italien (stora avdelningens dom 18.10.2006, p. 73—75) och 4268/04 Panovits mot Cypern (dom 11.3.2009, p. 68). I denna rättspraxis har avstående ansetts kunna ske även tyst, bara det utifrån fakta står klart att personen har avstått och skäligen har kunnat förutse följderna av sitt förfarande. Dessutom förutsätts att avstående är förenat med tillräckliga rättsliga minimigarantier med hänsyn till sakens betydelse och att det inte strider mot ett viktigt allmänt intresse. Giltigt avstående har i vissa fall ansetts föreligga när ingen begäran om muntlig behandling har framförts. Minderårigas avstående har varit förenat med högre krav.
Även om grundlagsutskottet har fäst särskild uppmärksamhet vid att samtycket ska vara explicit när det straffprocessuella grundrättsskyddet inskränks på grund av samtycke, har det dock inte krävts någon bunden skriftlig form i Finland. I bötesförfarandet kan samtycke ges till exempel muntligt (RP 94/2009 rd, s. 31/II). Även betalning enligt 4 § 4 mom. i bötesförfarandelagen är en aktiv åtgärd som visar på genuint samtycke, eftersom den misstänkte i varje fall vet vad betalningen innebär och vilka följder den har (se 4 § och 9 § 2 mom. i bötesförfarandelagen).
Eftersom det enligt grundlagsutskottets etablerade ståndpunkt måste säkerställas att samtycket är genuint och grundar sig på fri vilja, kan man inte heller tänka att samtyckets innebörd inte skulle förklaras för den misstänkte. Vetskap om vad man samtycker till kan betraktas som ett nödvändigt förstadium till att kunna ge giltigt samtycke.
Den bestämmelse i grundlagsutskottet förslag som togs in i bötesförfarandelagen och enligt vilken man ska försöka säkerställa att den misstänkte förstår vad samtycket innebär innan det ges, kan betraktas som ett gränsfall, eftersom grundlagsutskottet föreslog att detta skulle ”övervägas” (GrUU 7/2010 rd, s. 5/II). Här är det fråga om ett tilläggskrav i ett utlåtande som gäller skriftligt förfarande, och det gäller explicit avstående från rättsskyddsgarantierna vid en brottmålsrättegång (GrUU 31/2005 rd, s. 3/II). Detta krav har upprepats i utlåtandet om erkännanderättegång GrUU 7/2014 rd, s. 5, så det verkar svårt att frisäga sig från kravet. Å ena sidan kan strängare påföljder föreläggas i en erkännanderättegång och skriftligt förfarande än i bötesförfarandet, å andra sidan avstår man i bötesförfarandet från hela domstolsbehandlingen och inte bara från något element i en rättvis rättegång.
I vilket fall som helst kan det inte betraktas som ändamålsenligt att samtycke ges i en situation där den misstänkte inte förstår samtyckets innebörd. Sålunda är det klart att någon slags skyldighet att säkerställa förståelsen kvarstår oberoende av bestämmelsens ordalydelse.
3.2.3.3 Lättare materiella element i samtycket
Den misstänktes samtycke innehåller fyra materiella element: a) erkännande av gärningen, b) godkännande av påföljden för gärningen, c) avstående från rätten till muntlig behandling och d) samtycke till att ärendet avgörs i bötesförfarandet.
Elementen får endast liten uppmärksamhet i grundlagsutskottets utlåtande 7/2010 rd. Elementen uppräknas i den del av utlåtandet som gäller överföring av den dömande makten (s. 4/I), medan man i den del som gäller inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna endast hänvisar till att samtycke till behandling i ett summariskt förfarande betyder att man avstår från behandling i domstol (s. 5/I).
Avstående från rätten till muntlig behandling samt samtycke till bötesförfarandet
Man kan dra den slutsatsen att avstående från muntlig domstolsbehandling (c) och samtycke till summariskt förfarande (d) har särskilt stark koppling till inskränkning av den grundläggande rättigheten till rättsskydd enligt 21 § i grundlagen.
Kärnområdet för 21 § 1 mom. i grundlagen är med avseende på bötesförfarandet rätt att få ett beslut som gäller ens rättigheter och skyldigheter behandlat i domstol eller något annat oberoende rättskipningsorgan. Muntlig rättegång är åter en central del av rättsskyddsgarantierna enligt 2 mom. som gäller en rättvis rättegång. Samtycke innebär att man avstår från dessa rättigheter, åtminstone i den första fasen i behandlingen.
Till denna kan man uppenbarligen på sin höjd överväga huruvida dessa två element i samtycket, som i hög grad överlappar varandra, kunde kombineras.
I förslaget till bestämmelse om skriftligt förfarande (RP 271/2004 rd, s. 91) nämndes inte särskilt avstående från muntlig behandling, utan förslaget lydde: ”Svaranden erkänner den gärning som anges i allmänna åklagarens åtal och samtycker till att målet avgörs i skriftligt förfarande.” Grundlagsutskottet såg dock helst att ”förslaget kompletteras med att svaranden ska ge sitt explicita samtycke och med samtyckets rättsliga betydelse. — — t.ex. genom följande formulering — —: ’— — samt avstår genom ett uttryckligt meddelande till tingsrätten från sin rätt till muntlig behandling och samtycker till att målet avgörs i skriftligt förfarande’ ” (GrUU 31/2005 rd, s. 3—4).
I sak utgör villkoren dock två olika sidor av samma sak, vilket också framgår indirekt av grundlagsutskottets utlåtande. Avstående från muntlig behandling innebär (i detta fall) samtycke till bötesförfarandet och tvärtom.
Även om hänvisningen till det andra elementet stryks, skulle samtycke ändå i sak vara viktigt för att den andra ska föreligga. I själva verket avstår man från flera saker. När den misstänkte samtycker till bötesförfarandet avstår han eller hon inte bara från sin rätt till muntlig rättegång, utan i regel också från till exempel sin rätt att höra vittnen (se artikel 6.3 i Europakonventionen) och sin rätt att närvara vid rättegången (artikel 14.3 d i MP-konventionen). Sålunda verkar det inte motiverat att kombinera punkterna.
Erkännande av gärningen
Till skillnad från avstående från muntlig behandling och samtycke till bötesförfarande tycks villkoret som gäller erkännande av gärningen inte ha någon direkt beröringspunkt med de rättigheter som föreskrivs i 21 § i grundlagen.
Utifrån lagstiftningshistoriken kan man dra den slutsatsen att villkoret är en kvarleva från regleringen av domstolarnas skriftliga förfarande, där utgångspunkten har varit en annan. Såsom framgår av regeringens proposition 271/2004 rd infördes domstolarnas skriftliga förfarande för att få ett särskilt summariskt förfarande för erkända brottmål. Utgångspunkten var alltså att man hade att göra med erkända gärningar, som det var motiverat att handlägga i ett förenklat förfarande.
Bötesförfarandet innebär en annan situation. Syftet med förfarandet är inte att behandla just erkända ärenden, utan enkla och klara ärenden, där bötesstraff föreläggs och inga stränga straff är föreskrivna. Även en del av de gärningar som behandlades i de tidigare strafforder- och ordningsbotsförfarandena bestreds, men detta hindrade inte att ärendet behandlades, om det annars förelåg tillräckliga bevis för ett fällande avgörande.
Man kan tänka sig att villkoret som gäller erkännande kopierades till lagstiftningen om bötesförfarande från det skriftliga förfarandet utan att dess betydelse ifrågasattes desto mer under beredningen.
Riksdagens biträdande justitieombudsman konstaterade dock i sitt yttrande (27.8.2007; Dnr 1252/5/07) att det är svårt att förstå hur den misstänkte skulle kunna ge giltigt samtycke till straff för ett brott, som han eller hon inte ens anser sig vara skyldig till. Biträdande justitieombudsmannens ställningstagande torde dock utgöra kritik mot framför allt arrangemangen för hörande av den misstänkte. Ställningstagandet är i yttrandet kopplat till biträdande justitieombudsmannens åsikt att det inte förutsattes något klart ställningstagande av den misstänkte till skuld- och påföljdsfrågorna i det förslag som då behandlades.
När det gäller bedömningen av den dömande makt som ska utövas är det också av betydelse att i skriftligt förfarande kan man döma ut betydligt strängare straff än i bötesförfarandet, också fängelsestraff. I bötesförfarandet kan man förelägga endast bötesstraff eller ordningsbot för vissa lindriga förseelser eller en förverkandepåföljd på högst 1000 euro.
Det bör påpekas att kravet på erkännande avsevärt begränsar den misstänktes valmöjligheter. Såsom beskrivs i punkten "Bedömning av nuläget" kan en person i en normal straffprocess vara av annan åsikt om de fakta som ligger till grund för avgörandet eller innehållet i gällande rätt än den domstol som avgör ärendet, men ändå nöja sig med domstolens avgörande. Om villkoret som gäller erkännande stryks, kunde den misstänkte även i bötesförfarandet, om han eller hon så vill, i sak godkännande tillräknandet och på så vis undvika den tyngre domstolsprocessen, även om han eller hon skulle vara av annan åsikt om de fakta som avgörandet grundas på.
Att avstå från villkoret kan inte heller betraktas som problematiskt med tanke på rättsskyddet eller officialprincipen, som ska iakttas i brottmål. Officialprincipen innebär inte att avsaknad av erkännande eller bestridande av gärningen i sig skulle förutsätta att ärendet handläggs i domstol. Å andra sidan binder inte heller bifall till straffyrkandet den som avgör brottmålet.
Kravet på att gärningen ska erkännas och påföljden godkännas har dock kopplingar till överföringen av den dömande makten: ju ostridigare ärendet är, desto sannolikare föreligger ”ett undantag med ringa betydelse för utövandet av den dömande makten”. Det går inte att bestrida att tillräknande av en viss gärning och bestämmande av en viss påföljd är en väsentlig del av utövandet av den straffrättsliga dömande makten. För att avstå från erkännande skulle det uppenbarligen som antagonist kräva möjlighet att söka ändring i det summariska avgörandet, som inte grundar sig på erkännande, inom utsatt tid så att ärendet kan behandlas i domstol även för skuldfrågans del (jfr möjligheten att söka ändring enligt 5 kap. i bötesförfarandelagen, där besvärsgrunderna är begränsade).
Godkännande av påföljden
Godkännande av påföljden är i den meningen ett speciellt samtyckeselement att det inte — till skillnad från de andra elementen i det fyrdelade samtycket — krävs för skriftligt förfarande (GrUU 31/2005 rd) eller åtalsuppgörelse (GrUU 7/2014 vp). Samtidigt kan godkännande av påföljden antas vara det element som är allra svårast att godta för de flesta misstänkta, medan bötesförfarandet och avstående från domstolsdehandling i sig inte nödvändigtvis upplevs som något negativt.
Godkännande av påföljden tycks ha endast ringa anknytning till rättsskyddet som grundläggande rättighet (21 § i grundlagen) och därmed till de krav som allmänt förknippats med den konstitutionella bedömningen av samtycke (exempelvis explicitet). Garantierna för en rättvis rättegång förutsätter inte att den exakta påföljden ska kunna förutsägas. En enhetlig och förutsägbar påföljdspraxis har däremot att göra med den straffrättsliga legalitetsprincipen, som framgår av 8 § i grundlagen, och med jämlikheten, som tryggas i 6 § i grundlagen. Emellertid förutsätter inte heller dessa bestämmelser fullständig förutsebarhet.
Godkännande av påföljden påverkar däremot bedömningen av om överföringen av den dömande makten är av ringa betydelse. Eftersom vad som är godtagbar överföring av den dömande makten i sista hand tycks basera sig på en helhetsbedömning, är det dock mindre problematiskt att stryka explicit godkännande av påföljden än de andra elementen. Strykningen kan inte betraktas som problematisk, om den misstänkte i varje fall känner till den påföljd som bestäms eller yrkas innan han eller hon ger samtycke — den enda skillnaden är att den misstänkte inte särskilt behöver uttrycka sitt explicita godkännande av påföljden. Förhandsinformation om den påföljd som kommer att förläggas vore särskilt viktig i ärenden som en polisman har rätt att avgöra, och som, till skillnad från de ärenden som går till åklagaren för avgörande, inte är förenade med möjlighet att återta samtycket.
För att godkännande av påföljden kan strykas bland villkoren för samtycke talar också synpunkter som gäller domars riktighet.
Den misstänkte — i regel en lekman — känner till händelseförloppet, men har i allmänhet inga förutsättningar att bedöma till exempel korrelationen mellan förfarandet och rekvisitet i straffbestämmelsen, uppsåt eller oaktsamhet, ansvarsfrihetsgrunderna, möjligheten att avstå från åtgärder eller korrekt straffmätning. Av dessa orsaker kan den misstänkte inte nödvändigtvis föra fram för att inte tala om åberopa sådana omständigheter som kunde vara av avgörande betydelse för straffbarheten eller straffmätningen. Av samma orsaker kan den misstänkte ge sitt samtycke, även om bötesföreläggandet skulle sakna rättslig grund eller vara felaktigt.
Det är således inte ändamålsenligt att ha misstänkta att explicit uttala sig om påföljden, utan med tanke på rättsskyddet är det motiverat att erbjuda dem full möjlighet att söka ändring senare, också i påföljden, utan att de misstänkta i samband med sökande av ändring blir tvungna att bestrida uttalanden som de gjort i ett tidigt skede.
Med tanke på rättskyddet och en rättvis rättegång är det väsentliga uttryckligen att den misstänkte har tillräckliga uppgifter om den påföljd som yrkats för honom eller henne, så att han eller hon kan bedöma sitt behov av att försvara sig. Enligt artikel 6.3 a i Europakonventionen har en var som har anklagats för ett brott rätt att ofördröjligen på ett språk som han förstår, och i detalj bli underrättad om innebörden av och orsaken till anklagelsen mot honom. Enligt led b har envar rätt att åtnjuta tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar. Även detta talar för en regleringslösning där användning av bötesförfarandet inte förutsätter att den misstänkte uttryckligen uttalar sig om påföljden, utan där han eller hon garanteras möjlighet att överväga sina rättsliga ställningstaganden och vid behov senare föra saken till domstol genom att söka ändring.
3.2.3.4 Sammanfattning
När det gäller samtycke kan det bäst genomförbara och med tanke på grundlagen minst problematiska alternativet anses vara att erkännande och godkännande av påföljden stryks som element i samtycket. Ändringen kan också antas ha faktisk inverkan på de misstänktas vilja att ge samtycke. Å andra sidan bör ändringens inverkan inte heller överdrivas. Eftersom just påföljden kan antas vara den viktigaste frågan för många misstänkta, kan det hända att samtycke i många fall ändå inte ges när det redogörs för påföljden. Även om samtycke ges kan följden vara att samtycket återtas eller att ändrings söks enligt 5 kap. i bötesförfarandelagen, när den misstänkte i efterhand bedömer påföljdens innebörd på nytt.
Dessutom kunde man eventuellt slå samman villkoren för avstående från muntlig behandling och samtycke till bötesförfarande samt överväga att upphäva bestämmelsen om säkerställande av att den misstänkte förstått samtyckets innebörd. Dessa ändringar skulle ändå inte påverka förfarandet i sak, och det kan inte antas att de skulle leda till att samtycke ges väsentligt oftare. Av denna orsak kan ändringarna inte betraktas som motiverade.
3.2.4
3.2.4 Sökande av ändring
Om villkoren som gäller erkännande och godkännande av påföljden stryks, följer att även regleringen av sökande av ändring måste ändras.
Detta är nödvändigt för det första därför att erkännande och godkännande av påföljden har samband med den helhetsbedömning av utövandet av den dömande makten som avses i 3 § 3 mom. i grundlagen. Genom att vidga grunderna för ändringssökande kan man kompensera den inverkan som slopandet av erkännande och godkännande av påföljden har på helhetsbedömningen av undantaget från den dömande makten. Man kan bedöma att om bötesförfarandet ändras på detta sätt kan det fortfarande betraktas som endast ett undantag med ringa betydelse för utövandet av den dömande makten enligt 3 § 3 mom. i grundlagen.
Å andra sidan är det också rent allmänt motiverat att vidga grunderna för sökande av ändring även med avseende på de bötfälldas rättsskydd.
Ändringen kan genomföras så att den detaljerade bestämmelsen om besvärsgrunder i 35 § 1 mom. för den misstänkte upphävs och besvär tillåts över bland annat tillräknandet och påföljden. För att det ska vara konsekvent borde ändringen gälla alla misstänkta oberoende av om den misstänkte har erkänt eller bestridit sin skuld i bötesförfarandet eller helt enkelt inte uttalat sig om saken.
I och med att begränsningarna av besvärsgrunderna stryks är det också nödvändigt att bedöma de procedurbestämmelser som iakttas när den misstänktes besvär handläggs. Även om den misstänkte har avstått från rättegång i bötesförfarandet, bör det ändå betraktas som en viktig utgångspunkt att tingsrätten är behörig att pröva fakta- och rättsfrågor samt upphäva eller ändra en lägre instans beslut helt och hållet (se t.ex. Europadomstolens dom 23.10.1995, p. 43 i målet 16718/90 Palaoro mot Österrike).
För närvarande hänvisas i bötesförfarandelagens bestämmelser om sökande av ändring till 8 kap. i rättegångsbalken, som gäller ansökningsrättskipning. Vid behandlingen av ansökningsärenden iakttas som ett komplement procedurbestämmelserna om tvistemål (8 kap. 13 §). Enligt förslaget kan på grund av den misstänktes besvär även hela brottmålet handläggas i tingsrätten, och då kan 8 kap. i rättegångsbalken inte betraktas som lämpligt procedurregelverk till denna del.
Å andra sidan går det inte att reglera förfarandet enbart genom att hänvisa till vad som föreskrivs om handläggningen av brottmål. Ärendet blir nämligen anhängigt på den misstänktes initiativ och inte genom åklagarens stämningsansökan. Den misstänkte har möjlighet att bestämma föremålet för sina besvär, och det är inte nödvändigtvis ändamålsenligt att behandla till exempel ett procedurfel eller en omständighet som har att göra med påföljdsmätningen lika ingående som besvär, där skulden till den gärning som avses i föreläggandet har bestridits.
I detta avseende skiljer sig förfarandet från en sådan rättegång som varit följden av att man motsatt sig ett straffyrkande enligt lagen om strafforderförfarande (692/1993). Utgångspunkterna påminner snarare om domstolsbehandlingen enligt den upphävda lagen om ordningsbotsförfarande (66/1983), som begreppsmässigt har betraktats som sökande av ändring (LaUB 5/1982, s. 4).
Till tingsrätten överklagas för närvarande förutom avgöranden som meddelats i bötesförfarandet bland annat disciplinstraff på det sätt som föreskrivs i lagen om militär disciplin och brottsbekämpning inom försvarsmakten (255/2014). Lagens 7 kap. innehåller bestämmelser om förfarandet för sökande av ändring. Även om flera av kapitlets bestämmelser uttrycker särdrag hos disciplinförfarandet motsvarar de i övrigt till stora delar sakinnehållet i bestämmelserna om hovrättsförfarandet.
Även utgångspunkterna för sökande av ändring i bötesförfarandet kan lämpligen sökas i hovrättsförfarandet. Muntlig behandling borde dock alltid ordnas när en part begär det eller när tingsrätten på eget initiativ finner det nödvändigt. Till grund för ett avgörande som meddelats i bötesförfarandet ligger nämligen inte bevisprövning som utförts av domstolen eller någon motiverad handling liknande tingsrättens dom. Det vore skäl att utfärda explicita bestämmelser om inte bara förutsättningarna för muntlig behandling utan också om besvärsskriftens innehåll och komplettering av den, med beaktande av att de misstänkta som överklagar ett föreläggande som utfärdats i bötesförfarandet oftast är lekmän. I övrigt kan man hänvisa till behövliga bestämmelser om hovrättsförfarandet. Till återstående delar kan man som komplement iaktta vad som föreskrivs om handläggningen av brottmål i tingsrätten.
Eftersom de besvärsgrunder som målsäganden förfogar över inte utvidgas, behöver de nuvarande procedurreglerna inte ändras till dessa delar. Detsamma gäller procedurbestämmelserna om sökande av ändring. I de situationer där både den misstänkte och målsäganden har besvärat sig bör man iaktta de procedurregler som gäller handläggning av den misstänktes besvär. När det gäller målsägandens besvär är det skäl att förtydliga att åklagaren ska betraktas som delaktig i ärendet.