1.1
Tillsynsprogram och tillsynsplaner för miljö- och hälsoskyddet
Syftet med miljö- och hälsoskyddet är att skydda människors och djurs hälsa mot skadliga faktorer i livsmiljön. Miljö- och hälsoskyddslagar är hälsoskyddslagen (763/1994), livsmedelslagen (23/2006), konsumentsäkerhetslagen (920/2011), veterinärvårdslagen (765/2009) och tobakslagen (693/1976).
Den högsta ledningen när det gäller den allmänna planeringen av och tillsynen över miljö- och hälsoskyddet hör till social- och hälsovårdsministeriets, jord- och skogsbruksministeriets och arbets- och näringsministeriets uppgifter, inom deras respektive verksamhetsområden.
De centrala ämbetsverk som lyder under ministerierna ska inom sina verksamhetsområden nationellt styra verkställigheten av och tillsynen över miljö- och hälsoskyddslagstiftningen. Sådana centrala ämbetsverk är Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården, Livsmedelssäkerhetsverket och Säkerhets- och kemikalieverket.
De kommunala myndigheterna ska sköta tillsynen över och verkställigheten av alla miljö- och hälsoskyddslagar.
Den kommunala tillsynen styrs och övervakas av regionförvaltningsverken inom respektive verksamhetsområde.
Bestämmelser om ordnandet av uppgifter som föreskrivs i de ovannämnda lagarna finns dessutom i lagen om samarbetsområden för miljö- och hälsoskyddet (410/2009). Enligt den lagen ska skötseln av miljö- och hälsoskyddsuppgifterna ordnas av kommunen eller i samarbete mellan flera kommuner så att det för dessa uppgifter finns personalresurser som motsvarar minst 10 årsverken och så att verksamheten lyder under ett enda organ (kommunalt kollegialt organ).
År 2006 fogades det till alla miljö- och hälsoskyddslagar bestämmelser om att de centrala ämbetsverken inom miljö- och hälsoskyddet skulle utarbeta ett riksomfattande gemensamt tillsynsprogram och dessutom tillsynsprogram för respektive ansvarsområde. Syftet med det gemensamma riksomfattande tillsynsprogrammet var att för alla förvaltningsområden skapa gemensamma principer och mål när det gäller styrningen av den kommunala tillsynen. Syftet med tillsynsprogrammen för de enskilda ansvarsområdena var att styra utarbetandet av de kommunala tillsynsplanerna.
I lagarna infördes det samtidigt bestämmelser om en skyldighet för kommunerna att utarbeta en tillsynsplan. Målet för den var att göra den regelbundna tillsynen mer planmässig och verkställigheten av tillsynen effektivare.
Enligt bestämmelserna ska kommunen beakta de riksomfattande tillsynsprogrammen när den utarbetar sin egen tillsynsplan.
Närmare bestämmelser om det riksomfattande tillsynsprogrammet finns i statsrådets förordning om riksomfattande tillsynsprogram för miljö- och hälsoskyddet (78/2011) och om de kommunala tillsynsplanerna i statsrådets förordning om kommunala tillsynsplaner för miljö- och hälsoskyddet (665/2006).
De centrala ämbetsverken har utarbetat ett gemensamt riksomfattande tillsynsprogram som har beretts av en arbetsgrupp bestående av experter vid de centrala ämbetsverken. Det gemensamma riksomfattande tillsynsprogrammet har innehållit allmänna principer för den kommunala tillsynen över miljö- och hälsoskyddet samt gemensamt överenskomna prioriterade områden för respektive programperiod. Utarbetandet av ett gemensamt riksomfattande program har lett till att tillsynsprogrammen för de enskilda ansvarsområdena, och därmed också styrningen av tillsynen, har blivit enhetligare. Trots det avviker de centrala ämbetsverkens ansvarsområdesspecifika tillsynsprogram fortfarande innehållsmässigt en hel del från varandra. De kommunala tillsynsplanerna har ofta baserat sig på det riksomfattande tillsynsprogrammet och därmed inte beaktat riskbaserade lokala tillsynsbehov, detta trots att det riksomfattande tillsynsprogrammet har ansetts vara överdimensionerat i förhållande till tillsynsresurserna.
I statens revisionsverks effektivitetsrevisionsberättelse från 2014 om miljö- och hälsoskyddet påpekas det att innehållsstyrningen och resursstyrningen inte motsvarar varandra. Detta välkända problem som är allmänt förknippat med styrningen av den kommunala sektorn ansågs bli särskilt accentuerat inom styrningen av miljö- och hälsoskyddet, för i och med den differentierade förvaltningsmodellen inom centralförvaltningen får kommunerna styrimpulser från många olika ministerier och centrala ämbetsverk. Utifrån de iakttagelser som statens revisionsverk gjorde konstaterades det att det kommunala miljö- och hälsoskyddet styrs med orealistiska tillsynsmål. Detta anses ha lett till trovärdighets- och legitimitetsproblem för styrningen på det lokala planet. Tillsynen på det lokala planet verkar emellertid inte ha genomgått någon kris eftersom en lokal, riskbaserad tillsyn kan genomföras relativt väl även om målen enligt den plan som följer det riksomfattande tillsynsprogrammet inte har nåtts. Enligt statens revisionsverks effektivitetsrevisionsberättelse har den riksomfattande styrningen i någon mån lösgjorts från den kommunala sektorns praxis och resurser. Resultatet av utredningen är att man kunde upphäva bestämmelserna om de kommunala tillsynsplanerna och på så sätt gallra bland kommunernas planeringsuppgifter.
Enligt det strategiska regeringsprogrammet för statsminister Juha Sipiläs regering ska kommunernas kostnader minska med en miljard euro. Detta ska ske bl.a. genom att man sammanslår rapporter, planer och program som fastställs i speciallagstiftning som gäller kommunerna till ett program som gäller under en fullmäktigeperiod, samt genom att man minskar tillsyns- och kontrollskyldigheterna. Styrningen av författningspolitiken görs klarare med målet att regleringen ska bli lättare och användningen av andra styrmedel som alternativ till författningar ska öka. Målet är att avveckla onödig reglering och att den administrativa bördan ska bli lättare
I bilaga 3 till regeringsprogrammet sägs det att den fortsatta splittringen och de många detaljerna i styrningen av kommunernas uppgifter ska stoppas. Detta ska ske genom att styrningen av kommunernas uppgifter ses över på lång sikt, med målet att i fortsättningen styra kommunernas uppgifter huvudsakligen genom lagstiftning och vid behov med kompletterande förordningar, frångå styrning som baserar sig på rekommendationer, övergå från resursstyrning till styrning av de resultat som eftersträvas och övergå från detaljerad styrning till mer översiktlig styrning.
När det gäller tillsynsprogrammen inom miljö- och hälsoskyddet och de kommunala tillsynsplanerna innebär skrivningarna i regeringsprogrammet att den styrning som sker via de centrala ämbetsverkens tillsynsprogram bör ge kommunerna större rörelsefrihet i fråga om hur de inriktar och verkställer tillsynen. Detta mål i regeringsprogrammet innebär också att lagstiftning som i detalj styr den kommunala planeringen bör frångås.
1.2
Hälsopåståenden i anslutning till informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder
Bestämmelser om informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder som avser jordbruksprodukter och som finansieras av Europeiska unionen finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1144/2014 om informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder som avser jordbruksprodukter som genomförs på den inre marknaden och i tredjeland och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 3/2008. Med stöd av denna grundförordning har kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/1829 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1144/2014 om informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder som avser jordbruksprodukter som genomförs på den inre marknaden och i tredjeland (den delegerade förordningen) och kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/1831 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1144/2014 om informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder som avser jordbruksprodukter som genomförs på den inre marknaden och i tredjeland (genomförandeförordningen) antagits.
Artikel 3 i den delegerade förordningen innehåller bestämmelser om enkla program som berättigar till stöd. I artikel 3.2 föreskrivs det att om ett budskap som förmedlas genom ett program rör information om hälsoeffekter, ska det budskapet på den inre marknaden vara förenligt med bilagan till förordning (EG) nr 1924/2006, eller godkännas av den behöriga nationella myndighet som ansvarar för folkhälsofrågor i den medlemsstat där verksamheten utförs, och i tredjeländer godkännas av den behöriga nationella myndighet som ansvarar för folkhälsofrågor i det land där verksamheten utförs.
På motsvarande sätt föreskrivs det i artikel 9 i genomförandeförordningen om utnämning av behöriga myndigheter. I första stycket i artikeln står det att medlemsstaterna ska utse de nationella behöriga myndigheter som ska ansvara för att denna förordning genomförs.
De reviderade förordningarna började tillämpas den 1 december 2015. Tidigare fanns bestämmelser om informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder som avser jordbruksprodukter i rådets förordning (EG) nr 3/2008 och i den med stöd av den förordningen antagna kommissionens förordning (EG) nr 501/2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 3/2008 om informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder för jordbruksprodukter på den inre marknaden och i tredjeland. I artikel 4 i kommissionens förordning fanns bestämmelser om kännetecken för de säljfrämjande budskapen eller informationsbudskapen för program på den inre marknaden. Enligt artikel 4.3 ska i de budskap som sprids genom programmen samtliga hänvisningar till hälsoeffekterna av konsumtion av produkterna i fråga grundas på allmänt erkända vetenskapliga rön, och budskap som hänvisar till sådana effekter ska godkännas av den behöriga nationella myndighet som ansvarar för folkhälsofrågor. En ytterligare förutsättning var att de branschorganisationer eller branschövergripande organ som ansvarar för genomförandet av program för informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder och som föreslår ett program ska se till att den berörda medlemsstaten och kommissionen får tillgång till en förteckning över de vetenskapliga undersökningar och utlåtanden från godkända vetenskapliga institutioner som ligger till grund för budskap som hänvisar till hälsoeffekter.
Före detta fanns bestämmelser om säljfrämjande åtgärder i rådets förordning (EG) nr 2826/2000 om informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder för jordbruksprodukter på den inre marknaden och i kommissionens förordningar (EG) nr 94/2002 och (EG) nr 1071/2005 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 2826/2000 om informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder för jordbruksprodukter på den inre marknaden. I dessa förordningar föreskrevs det på motsvarande sätt om godkännande av budskap som hänvisar till hälsoeffekter.
Krav på godkännande av hälsopåståenden har i flera olika förordningar varit en förutsättning för att EU-finansierade informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder som avser jordbruksprodukter ska godkännas. I Finland godkändes budskap i säljfrämjande program till en början av Folkhälsoinstitutet. Denna uppgift fick institutet genom social- och hälsovårdsministeriets beslut av den 23 april 2004. I samband med att Folkhälsoinstitutets uppgifter överfördes på Institutet för hälsa och välfärd överfördes även dessa uppgifter. Social- och hälsovårdsministeriets beslut om uppgifter i anslutning till godkännande av hälsopåståenden i säljfrämjande program härstammar från tiden innan Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel antogs.
Enligt artikel 3 i den delegerade förordningen ska hälsopåståenden som framförs genom ett program vara förenliga med förordning (EG) nr 1924/2006, eller godkännas av den behöriga nationella myndighet som ansvarar för folkhälsofrågor i den medlemsstat där verksamheten utförs. Livsmedelssäkerhetsverket ansvarar för tillämpningen i Finland av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel, och därför vore det effektivaste och mest ändamålsenliga om Livsmedelssäkerhetsverket även ansvarade för godkännandet i Finland av hälsopåståenden i informationskampanjer och säljfrämjande program som avser jordbruksprodukter. Eftersom den delegerade förordningen i detta sammanhang emellertid innehåller en hänvisning till den myndighet som ansvarar för folkhälsofrågor är det uppenbart att den uppgift som avses i förordningen bestäms genom lagstiftning. Bestämmelser om Livsmedelssäkerhetsverkets behörighet finns i 30 § i livsmedelslagen. Denna behörighet omfattar för närvarande inte godkännande av livsmedel eller deras förpackningspåskrifter eller marknadsföring innan livsmedlen släpps ut på marknaden.
Finländska organisationer har på 2000-talet genomfört 11 säljfrämjande program, och just nu pågår ett program. I de nyaste bestämmelserna har det preciserats att påståendena ska godkännas i det land där åtgärderna genomförs. Det innebär att även sådana påståenden i andra medlemsländers program som riktar sig till den finländska marknaden ska godkännas av en finländsk myndighet. Också därför måste myndigheternas behörighet vara tydligt angiven så att kommissionen och de andra medlemsländerna kan underrättas om Finlands behöriga myndigheter.