1
Avtalets innehåll och förhållande till lagstiftningen i Finland
I avtalets ingress konstaterar Finland och Kazakstan bl.a. att de önskar främja utbudet av lufttrafik mellan länderna. Länderna konstaterar att de önskar trygga bästa möjliga flygsäkerhet.
Av artiklarna i avtalet överensstämmer artiklarna 1 f, 3.4 och 4.1 a med EU:s modellklausuler. Artiklarna 4.1 c och d, 7.3 och 10 grundar sig på EU:s referensklausuler.
Artikel 1.Definitioner. I artikeln definieras de centrala begrepp som används i avtalet. Definitioner-na grundar sig på Internationella civila luftfartsorganisationens (ICAO) modellklausuler.
Artikel 2.Tilldelning av rättigheter. I artikeln föreskrivs det i enlighet med ICAO:s modellklausuler om den ömsesidiga rättigheten för trafikidkare i båda länderna att transportera passagerare, frakt och post över länderna, mellan länderna och genom dem samt från dem till tredjeländer. Närmare bestämmelser om flygrutterna finns i bilagan till avtalet. I enlighet med internationell praxis förbjuder artikeln cabotage, dvs. trafik mellan orter inom den andra partens territorium.
Artikel 3.Utseende av flygbolag och trafiktillstånd. I artikeln fastställs att parterna kan utse flygbolag att sköta överenskommen trafik genom en skriftlig anmälan till den andra parten. Artikel 3.4 baserar sig på EU:s modellklausuler och gör det möjligt att utse ett i Finland etablerat EU-bolag att bedriva trafik från Finland. I artikeln föreskrivs att de utsedda flygbolagen står under fortlöpande och effektiv myndighetstillsyn. När ett flygbolag har utsetts och utfärdats trafiktillstånd, kan det när som helst inleda överenskommen trafik, förutsatt att det iakttar alla tillämpliga bestämmelser i avtalet. I Finland föreskrivs det om utfärdande av trafiktillstånd och om de nationella myndigheternas behörighet i samband med detta i II avd. 12 kap. i lagen om transportservice (320/2017).
Artikel 4.Återkallande och begränsning av trafiktillstånd. Enligt artikeln kan en part återkalla ett trafiktillstånd eller begränsa det, om parten inte är förvissad om att villkoren i artikel 3.4 uppfylls, om flygbolaget har försummat att iaktta lagstiftningen och föreskrifterna eller om flygbolaget annars försummar att iaktta villkoren i avtalet. Artikel 4.1 a följer EU:s modellklausul. Enligt artikel 4.1 c och d hindras utövandet av trafikrättigheter i situationer där Kazakstan inte kan utöva dem till följd av ett luftfartsavtal med ett annat EU-land eller avsaknaden av ett sådant avtal. Punkten följer EU:s referensklausuler. Om ett återkallande av tillstånd eller en begränsning av trafikrättigheterna inte är nödvändigt för att hindra fortsatt överträdelse av lagar eller föreskrifter, får en sådan rätt inte tillgripas förrän samråd har förts med den andra partens luftfartsmyndigheter i enlighet med artikel 17.
Artikel 5.Tillämpning av lagar och föreskrifter. I artikeln föreskrivs det i enlighet med ICAO:s standardavtalsklausuler om tillämpningen av nationella lagar och föreskrifter i internationell luftfart på respektive stats territorium, om förenklade kontroller av transittrafik och om jämlik behandling av flygbolag.
Artikel 6.Erkännande av tillstånd och bevis (Flygsäkerhet). I artikel 6.1 föreskrivs det i enlighet med ICAO:s standardavtalsklausuler att vardera parten är skyldig att erkänna tillstånd och bevis som utfärdats av den andra parten. I artikel 6.2 föreskrivs det i enlighet med ICAO:s standardavtalsklausuler om åtgärder som den andra parten får vidta om parten märker brister i säkerheten eller annars har behov av att samråda om säkerhetsbestämmelser med den andra parten.
Artikel 7.Luftfartsskydd. I enlighet med ICAO:s standardavtalsklausuler hänvisas det i artikeln till sådana internationella konventioner om luftfartsskydd som bägge parter omfattas av. Vidare föreskrivs det om förfaranden för att garantera luftfartsskyddet och ingripa mot säkerhetsbrister. Artikel 7.3 följer EU:s referensklausuler.
Artikel 8.Befrielse från tullar och andra avgifter. I enlighet med ICAO:s standardavtalsklausuler finns det i artikeln bestämmelser om befrielse från skatter, tullar och andra avgifter inom luftfarten på basis av ömsesidighet.
Artikel 9.Transportkapacitet. Enligt artikeln ska parterna i enlighet med ICAO:s standardavtals-klausuler ge flygbolagen rättvisa och lika möjligheter att bedriva lufttrafik. Enligt artikel 9.2 ska alla ärenden som gäller kapacitet, frekvens eller luftfartygstyp avtalas om mellan parternas luftfartsmyndigheter.
Artikel 10.Tariffer. Enligt artikeln ska parterna i enlighet med ICAO:s och EU:s standardavtalsklausuler låta varje utsett flygbolag besluta om priserna för lufttrafiken. Det är tillåtet att ingripa i prissättningen endast för att förhindra konkurrenssnedvridande priser eller förfaranden. I artikel 10.3 föreskrivs det om inlämnande av prisuppgifter till luftfartsmyndigheterna.
I artikeln föreskrivs det om det samrådsförfarande som ska vidtas om den ena parten anser att ett pris strider mot de principer som anges i artikeln.
Artikel 11.Representation av flygbolaget. I artikeln föreskrivs det i enlighet med ICAO:s standardavtalsklausuler om rätten för flygbolag att införa och upprätthålla kontor och ha personal på den andra partens territorium.
Artikel 12.Kommersiella aktiviteter och överföring av medel. I artikeln föreskrivs det i enlighet med ICAO:s standardavtalsklausuler om rätten för flygbolag från det ena landet att fritt sälja biljetter i det andra landet och överföra inkomsterna från biljettförsäljningen utan att särskilda avgifter, begränsningar eller dröjsmål hänförs till dem.
Artikel 13.Samarbetsavtal. I artikeln föreskrivs att flygbolag som utsetts av den ena parten kan delta i samarbetsavtal med den andra partens utsedda flygbolag och använda gemensamma linjekoder.
Artikel 14.Intermodal frakttransport. I enlighet med ICAO:s standardavtalsklausuler föreskrivs det i artikeln om rätten för flygbolag och företag som tillhandahåller frakttjänster att i samband med internationell lufttransport använda vilken land- eller sjötransport som helst för frakt och att i förekommande fall transportera oförtullade varor i enlighet med gällande lagar och bestämmelser. Flygplatsernas tulltjänster ska stå till förfogande för sådan frakt oavsett om den transporteras som land-, sjö- eller lufttransport.
Artikel 15.Avgifter. I enlighet med ICAO:s standardavtalsklausuler föreskrivs det i artikeln att de avgifter som behöriga myndigheter eller andra organ tar ut av flygbolag inte får vara diskriminerande mot den andra partens flygbolag.
Artikel 16.Statistiska uppgifter. I artikeln föreskrivs det i enlighet med ICAO:s standardavtalsklausuler att vardera parten på den andra partens begäran ska lämna uppgifter som gäller sina flygbolags trafik.
Artikel 17.Samråd. I artikeln föreskrivs det om parternas rätt att begära samråd om frågor som hör till området för avtalet.
Artikel 18.Tvistlösning. I enlighet med ICAO:s standardavtalsklausuler föreskrivs det i artikeln att parterna i första hand ska försöka avgöra meningsskiljaktigheter genom samråd. I artikeln föreskrivs det om förfarandet vid samråd eller, om samrådet inte ger resultat, om tillämpande av skiljeförfarande.
Artikel 19.Ändring av avtalet. I artikeln föreskrivs i enlighet med ICAO:s standardavtalsklausuler om det förfarande som tillämpas vid ändring av avtalet och om ikraftträdandet av ändringarna. I bestämmelserna om ikraftträdande har man beaktat den tid som lagstiftningsförfarandet i Finland kräver.
Artikel 20.Multilaterala avtal. I artikeln föreskrivs det att avtalet och bilagorna till avtalet ska änd-ras så att de motsvarar multilaterala avtal som båda de avtalsslutande parterna deltar i.
Artikel 21.Uppsägning av avtalet. I artikeln föreskrivs det i enlighet med ICAO:s standardavtalsklausuler om förfarandet för uppsägning av avtalet.
Artikel 22.Registrering. I artikeln föreskrivs det i enlighet med ICAO:s standardavtalsklausuler att avtalet och varje ändring i det ska registreras hos ICAO.
Artikel 23.Ikraftträdande. I artikeln föreskrivs det i enlighet med ICAO:s standardavtalsklausuler om förfarandet för ikraftträdande av avtalet. I bestämmelserna om ikraftträdande har man beaktat den tid som lagstiftningsförfarandet i Finland kräver.
Artikel 24. I artikeln föreskrivs att det tidigare luftfartsavtalet mellan Finland och Kazakstan upphör att gälla.
4
Behovet av riksdagens samtycke samt behandlingsordning
4.1
Behörighetsfördelningen mellan Europeiska unionen och medlemsstaten
Genom förordningen om yttre förbindelser har man skapat en mekanism genom vilken Europeiska unionen under vissa villkor tillåter att medlemsstaten ingår luftfartsavtal som med tanke på sitt inne-håll till vissa delar hör till unionens exklusiva behörighet. Medlemsstaten förhandlar och ingår avtal med ett tredjeland under eget namn också till den del behörigheten i regel hör till unionen. Med hänsyn till förordningen om yttre förbindelser är det alltså inte fråga om ett traditionellt blandat avtal som innehåller bestämmelser som omfattas dels av medlemsstatens, dels av Europeiska unionens behörighet och där både unionen och dess medlemsstater är parter. Det är inte heller fråga om ett sådant avtal som medlemsstaterna i Europeiska unionen förbinder sig till på unionens vägnar (GrUU 16/2004 rd). Trots behörighetsfördelningen godkänner riksdagen avtalet i sin helhet, ef-tersom det enligt grundlagsutskottets ställningstagande (GrUU 7/2012 rd) i sin helhet är fråga om ett avtal som Finland har ingått. Således begärs det att riksdagen godkänner avtalet i sin helhet och sätter i kraft de bestämmelser i avtalet som hör till området för lagstiftningen. Ett tillstånd i enlighet med förordningen om yttre förbindelser behövs från kommissionen för ingående av avtal när det gäller de avtalsbestämmelser som på det sätt som beskrivs ovan till sitt innehåll i regel omfattas av unionens exklusiva behörighet. I och med den antagna unionslagstiftningen har unionens behörighet i frågor som gäller lufttrafik blivit tämligen omfattande.
Medlemsstaternas nationella behörighet begränsas då närmast till hur medlemsstaterna ordnar de offentliga förvaltningsuppgifter som förordningarna förutsätter i respektive fall. Förordningar som gäller de frågor som täcks av luftfartsavtalet mellan Finland och Kazakstan är bl.a. förordning (EG) nr 1008/2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen, förordning (EG) nr 216/2008 om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet (EASA-förordningen), förordning (EG) nr 300/2008 om gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten, förordning (EEG) nr 95/93 om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser (slotförordningen), förordning (EU) nr 391/2013 om inrättande av ett gemensamt avgiftssystem för flygtrafiktjänster, förordning (EU) nr 376/2014 som gäller rapportering av händelser samt förordning (EU) nr 598/2014 om regler och förfaranden för att av bullerskäl införa driftsrestriktioner vid flygplatser i unionen. Dessutom har bestämmelser på direktivnivå antagits bl.a. om marktjänster (96/67/EEG, direktivet om marktjänster) samt om flygplatsavgifter (2009/12/EG, direktivet om flygplatsavgifter).
På basis av detta hör åtminstone bestämmelserna i artiklarna 1, 3.4, 4, 5, 7-9, 10.1 och 10.2, 11-12 samt 15 till unionens och delvis till medlemsstaternas behörighet. Bakgrunden till bestämmelserna är artikel 49 om etableringsfrihet i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF) och bestämmelserna i förordningen om yttre förbindelser. På bestämmelserna i avtalet, särskilt om likvärdig behandling av flygbolagen och prissättning, tillämpas dessutom Europeiska unionens konkurrensregler (artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget).
4.2
Bestämmelser som hör till området för lagstiftningen
Enligt 94 § 1 mom. i grundlagen godkänner riksdagen fördrag och andra internationella förpliktelser som innehåller sådana bestämmelser som hör till området för lagstiftningen. Enligt grundlagsutskottets tolkningspraxis ska en bestämmelse anses höra till området för lagstiftningen, om den gäller utövande eller inskränkning av en grundläggande rättighet som är tryggad i grundlagen, om den i övrigt gäller grunderna för individens rättigheter och skyldigheter, om det enligt grundlagen ska före-skrivas eller redan föreskrivs i lag om den sak som avses eller om det enligt rådande uppfattning i Finland ska föreskrivas i lag om den sak som avses. Enligt grundlagsutskottet hör en bestämmelse i en internationell förpliktelse på dessa grunder till området för lagstiftningen oberoende av om den står i strid eller harmonierar med en bestämmelse som utfärdats genom lag i Finland (se t.ex. GrUU 11/2000 rd och GrUU 12/2000 rd).
I artikel 1 uppräknas och definieras de begrepp som används i avtalet. Sådana bestämmelser som indirekt påverkar tolkningen och tillämpningen av materiella bestämmelser som hör till området för lagstiftningen, hör också själva till området för lagstiftningen (GrUU 24/2001 rd). Artikeln innehåller således bestämmelser som hör till området för lagstiftningen.
I artikel 2 finns bestämmelser om beviljande av rätt att bedriva trafik. Bestämmelser om regelbunden lufttrafik mellan Finland och tredjeländer samt om flygrutter som omfattas av användningsbegränsningar på basis av ett luftfartsavtal finns i II avd. 12 kap. 3 och 4 § i lagen om transportservice. Internationella förpliktelser som är bindande för Finland har företräde framför bestämmelserna i lag. Bestämmelserna i avtalet är så detaljerade att de inte kräver några kompletterande nationella bestämmelser.
I artikel 2 i avtalet föreskrivs det om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter, och bestämmelserna kan därför anses höra till området för lagstiftningen i Finland. Artiklarna 3 och 4 i avtalet, vilka gäller utseende av flygbolag och beviljande och återkallande av trafiktillstånd, hänför sig till Transport- och kommunikationsverkets behörighet och till det förfarande om vilket det föreskrivs i II avd. 12 kap. i lagen om transportservice. Bestämmelserna i artiklarna hör till området för lagstiftningen.
I artikel 5.1 och 5.2 finns bestämmelser om tillämpningen av lagstiftningen i Finland på vissa luftfartyg, passagerare, besättning och viss frakt och post som finns inom Finlands territorium. Enligt artikel 5.3 är det förbjudet att bevilja flygbolag förmåner vid tillämpningen av bestämmelser om immigration, tull, karantän och andra motsvarande bestämmelser. Om bestämmelserna i artikeln föreskrivs i II avd. 12 kap. i lagen om transportservice och de hör till området för lagstiftningen.
I artikel 6 föreskrivs det om tillstånd att bedriva överenskommen trafik. Bestämmelser om de tillstånd som det föreskrivs om i artikeln finns i 12 kap. 4, 5 och 7 § i lagen om transportservice. Bestämmelserna i artikeln hör till området för lagstiftningen.
Artikel 6.2, som gäller flygsäkerhet, hänför sig till Transport- och kommunikationsverkets behörighet att som nationell civil luftfartsmyndighet utöva tillsyn över flygsäkerheten. Bestämmelser om detta finns i lagen om Transport- och kommunikationsverket (xxx/xxxx), luftfartslagen (864/2014) och lagen om transportservice. Bestämmelserna i artikeln hör till området för lagstiftningen.
Artikel 7 innehåller bestämmelser om luftfartsskydd. I Finland ingår bestämmelserna om luftfarts-skydd och behörighetsfrågorna i anslutning till det i 9 kap. i luftfartslagen, och sålunda hör bestämmelserna i artikeln till området för lagstiftningen.
Artikel 8 innehåller bestämmelser om befrielse från skatter, tullar och andra avgifter på basis av ömsesidighet. Bestämmelserna motsvarar internationell praxis. Enligt 81 § i grundlagen ska det om statliga skatter och avgifter bestämmas genom lag. Tullar hör dock till Europeiska unionens exklusiva behörighet.
I artikel 9 föreskrivs om flygtrafikens kapacitet. Enligt II avd. 12 kap. 4 § i lagen om transportservice kan Transport- och kommunikationsverket fastställa platsutbudet och tidtabellerna för den regelbundna flygtrafiken. Bestämmelserna i artikeln gäller grunderna för individens rättigheter och skyldigheter och hör således till området för lagstiftningen.
I artikel 10 föreskrivs det om prissättningen. Enligt artikel 10.3 ska priserna meddelas till den andra partens luftfartsmyndigheter. Enligt II avd. 12 kap. 4 § i lagen om transportservice fastställer Trans-port- och kommunikationsverket vid behov transportavgifterna för regelbunden trafik. Bestämmelserna i artikeln gäller grunderna för individens rättigheter och skyldigheter och är viktiga med tanke på den i 18 § i grundlagen tryggade näringsfriheten. Sålunda hör bestämmelserna i artikel 10 till området för lagstiftningen och det föreskrivs om dem i II avd. 12 kap. i lagen om transportservice.
Artikel 11, som gäller representation av lufttrafikföretagen, innehåller bestämmelser som gäller etableringsfriheten. I Finland finns det bestämmelser om inresa, vistelse och arbete i utlänningslagen (301/2004) och sålunda hör bestämmelserna i artikeln till området för lagstiftningen.
Artikel 14, som gäller intermodala transporttjänster, hör i fråga om tulltjänster till området för lagstiftningen, men i huvudsak kommer man överens om de bestämmelser som artikeln gäller genom villkoren i transportavtal mellan lufttrafikföretag och andra tjänsteleverantörer.
I artikel 15 föreskrivs det om användaravgifter. Artikeln grundar sig på den EU-lagstiftning som det redogörs för ovan och som delvis har genomförts genom nationell lagstiftning. Bestämmelserna i artikeln ingår i lagen om flygplatsnät och flygplatsavgifter (210/2011).
I artikel 18 finns det bestämmelser om skilje- och förlikningsförfaranden, och lösningarna i dessa är bindande för parterna i tvisten. Vid skiljemannaförfarandet kan också frågor som gäller bestämmelser som hör till området för lagstiftningen avgöras, och bestämmelsen måste därför anses höra till området för lagstiftningen. Man kan anse att rättsligt bindande förfaranden för tvistlösning i någon mån berör statens suveränitet enligt Finlands grundlag, fastän dessa förfaranden såsom en naturlig del av internationellt samarbete inte strider mot den moderna suveränitetsuppfattningen (se GrUU 10/1998 rd). De avtalsbestämmelser som gäller tvistlösning är inte enligt regeringens bedömning problematiska med tanke på Finlands suveränitet och påverkar inte behandlingsordningen för avtalet.
Enligt artikel 19.2 kan bilagan till avtalet ändras genom överenskommelse mellan parternas luft-fartsmyndigheter, och ändringarna träder i kraft i enlighet med vad som överenskommits dessa myndigheter emellan. I grundlagen finns det inte några bestämmelser om delegering av behörigheten att ingå fördrag. I motiveringen till grundlagen och i grundlagsutskottets praxis har det emellertid ansetts att behörigheten att ingå avtal i begränsad utsträckning exceptionellt kan överföras på andra myndigheter genom lag. En förutsättning är att bemyndigandet begränsar sig till ramarna för den förpliktelse som bemyndigandet gäller och att det inte innebär ett bemyndigande att avtala om sådana ändringar i avtalsförhållandet som påverkar huvudförpliktelsens natur eller målsättning eller om saker som enligt grundlagen hör till riksdagens behörighet. En delegering av behörigheten att ingå avtal till myndigheter kan således närmast gälla tekniska granskningar eller kompletteringar av huvudförpliktelsen eller ordnande av detaljerna för samverkan mellan myndigheterna (RP 1/1998 rd, GrUU 16/2004 rd, GrUU 48/2005 rd). Enligt regeringens uppfattning innehåller artikel 2 i avtalet huvudförpliktelser för parterna att säkerställa utsedda flygbolag vissa rättigheter. Bestämmelserna kan anses omfatta grunderna för rättigheterna i fråga.
I artikel 24 finns bestämmelser om upphävandet av det tidigare avtalet mellan Finland och Kazakstan. Eftersom det avtal som upphävs innehåller bestämmelser som hör till området för lagstiftningen med stöd av den nya grundlagen, förutsätter upphävandet i enlighet med den nya grundlagen riksdagens samtycke.
Artikel 13 och bilagan till avtalet innehåller bestämmelser av en mer teknisk natur om bl.a. flygrutter som kompletterar dessa bestämmelser. Enligt regeringens uppfattning innebär delegeringsbestämmelsen i artikel 19.2 inte något bemyndigande att avtala om ändringar som påverkar de i artikel 2 avsedda huvudförpliktelsernas natur eller syften. Bemyndigandet är inte obegränsat, och i bemyndigandet och i själva avtalet nämns de myndigheter som kan avtala om ändringar. Förfarandet motsvarar dessutom den internationella praxis som länge och allmänt iakttagits inom luftfartsbranschen.
4.3
Behandlingsordning
Avtalet kan inte anses innehålla bestämmelser som gäller grundlagen på det sätt som avses i dess 94 § 2 mom., och lagförslaget i propositionen gäller inte heller grundlagen på det sätt som avses i 95 § 2 mom. i grundlagen. I grundlagsutskottets utlåtande 7/2012 rd, som gäller regeringens proposition 10/2012 rd om protokollet om ändring av luftfartsavtalet med Ryska federationen, konstaterades det att beslut om att godkänna protokollet kunde fattas med enkel majoritet av de avgivna rösterna och att förslaget till lag om sättande i kraft av det kunde behandlas i vanlig lagstiftningsordning. I utlåtandet tog grundlagsutskottet för första gången ställning till det nationella förfarandet för god-kännande och ikraftträdande av luftfartsavtal som ingåtts enligt den mekanism som ingår i förordningen om yttre förbindelser. Avtalet mellan Finland och Kazakstan har ingåtts inom ramen för nämnda mekanism. Enligt regeringens uppfattning kan avtalet sålunda godkännas med enkel majoritet och förslaget till ikraftträdandelag behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Med stöd av vad som anförts ovan och i enlighet med 94 § i grundlagen föreslås det att
riksdagen godkänner det i Astana den 16 maj 2018 ingångna avtalet mellan republiken Finlands regering och republiken Kazakstans regering om luftfart.