2.1  Det nationella genomförandet av det första direktivet om utsläppstak

I Finland sattes det första direktivet om utsläppstak i tiderna i kraft genom det nationella luftsvårdsprogrammet (luftvårdsprogrammet 2010), som godkändes av statsrådet den 26 september 2002. Programmet godkändes med stöd av 26 § om riksomfattande planer och program i den då gällande miljöskyddslagen (86/2000). Lagstiftningen ändrades inte.  

Programmet bereddes av en tjänstemannaarbetsgrupp under ledning av miljöministeriet. Programmet omfattade åtgärder för att minska utsläppen från energiproduktion, trafik, jordbruk och industri samt åtgärder genom vilka utsläppen från arbetsmaskiner, fritidsbåtar och småskalig vedförbränning kan minskas. I programmet var genomförandet av utsläppsregleringen i enlighet med EU-lagstiftningen relevant med hänsyn till genomförandet av åtagandena om utsläppsminskning. 

De nationella åtagandena om utsläppsminskning som fastställdes för Finland i det första direktivet om utsläppstak anges i kiloton per år i följande tabell:  

Finland uppfyllde i god tid, redan före 2010, åtagandena enligt det första direktivet om utsläppstak om att minska utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider och flyktiga organiska föreningar. 

Åtagandet att minska ammoniakutsläppen med 31 ton per år överträddes 2010, och också efter det har ammoniakutsläppen fortlöpande överträtt minskningsåtagandet med cirka 6 kiloton. Detta beror bland annat på att man inte lyckats genomföra de utsläppsminskande åtgärderna inom jordbruket tillräckligt effektivt. Merparten, dvs. cirka 90 procent av de finska ammoniakutsläppen, härrör från jordbruket. 

2.2  FN:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar och det tillhörande Göteborgsprotokollet

FN:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar, nedan luftvårdskonventionen, undertecknades 1979 och innehåller principer och bestämmelser om luftvård, forskning och utveckling, informationsutbyte och övervakning av luftföroreningar. Den skapar ramarna för samarbete och för sådana detaljerade protokoll om olika helheter avseende bland annat utsläppsminskning som ska godkännas separat. 

För svavel, kväveoxider, ammoniak och flyktiga organiska föreningar (med undantag av metan) fastställdes nationella maximala mängder i det så kallade Göteborgsprotokollet (FördrS 40/2005) 1999. Göteborgsprotokollets målsättning är att effektivt minska försurning, övergödning och marknära ozon. Genom en ändring av Göteborgsprotokollet kom parterna 2012 överens om nya åtaganden att minska svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska föreningar, ammoniak och fina partiklar från 2020 framåt. Det är denna ändring av Göteborgsprotokollet som ligger bakom det nya direktivet om utsläppstak.  

Finland rapporterar årligen de nationella uppgifterna om utsläpp av luftföroreningar till sekretariatet för FN:s luftvårdskonvention.  

2.3  Åtagandena enligt det nya direktivet om utsläppstak

Det nya direktivet om utsläppstak antogs den 14 december 2016. Direktivets syfte är att minska de sanitära olägenheterna och miljöolägenheterna till följd av luftföroreningar väsentligt före 2030. 

Enligt artikel 2.1 i det nya direktivet om utsläppstak omfattar tillämpningsområdet för direktivet både sådana utsläpp för vilka nationella åtaganden om utsläppsminskning har angetts i artikel 4 i direktivet och sådana utsläpp vilka berörs endast av de i artikel 8 angivna skyldigheterna att utarbeta utsläppsinventeringar och utsläppsprognoser samt informativa inventeringsrapporter. Tillämpningsområdet för det första direktivet om utsläppstak omfattade endast utsläpp inom ramen för åtagandena om utsläppsminskning. 

I artikel 2.1 i det nya direktivet om utsläppstak fastställs även det geografiska tillämpningsområdet. I detta avseende är utsläpp som förekommer inom medlemsstaternas territorium, deras exklusiva ekonomiska zoner och utsläppskontrollområden relevanta.  

I artikel 3 i det nya direktivet om utsläppstak finns definitioner som är relevanta med hänsyn till tillämpningen av direktivet. Definitionerna har uppdaterats så att de svarar mot innehållet i det nya direktivet. 

I artikel 4 i det nya direktivet om utsläppstak har de nationella åtagandena om utsläppsminskning fastställts stegvis för åren 2020–2029 och från 2030 och framåt. Åtagandena om utsläppsminskning har förutom för utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska föreningar och ammoniak nu även fastställts för utsläpp av fina partiklar. I det nya direktivet om utsläppstak är de nationella åtagandena om utsläppsminskning för alla medlemsstater striktare än i det första direktivet om utsläppstak. De nya åtagandena om utsläppsminskning uttrycks som en procentandel av respektive medlemsstats totala utsläpp 2005 och grundar sig på kommissionens effektbedömningar och kostnadseffektivitetsberäkningar.  

I artikel 8 i det nya direktivet om utsläppstak har skyldigheterna att utarbeta utsläppsinventeringar och utsläppsprognoser samt informativa inventeringsrapporter förutom för de utsläpp som omfattas av tillämpningsområdet för åtagandena om utsläppsminskning dessutom föreskrivits för kolmonoxid (CO), tungmetaller (Cd, Hg, Pb), långlivade organiska föroreningar (POP), PM10-partiklar och sot (BC). I fråga om dessa utsläpp iakttas redan nu rapporteringsskyldigheterna enligt protokollen till luftvårdskonventionen. 

Det nya direktivet om utsläppstak utgår från att medlemsstaterna själva bestämmer metoderna för hur åtagandena om utsläppsminskning genomförs. Metoderna ska anges i det nationella luftvårdsprogram som förutsätts enligt artikel 6 i det nya direktivet om utsläppstak. I det nya direktivet om utsläppstak ställs betydligt mer exakta och mer detaljerade krav på luftvårdsprogrammets innehåll än i det första direktivet om utsläppstak. I det nya direktivet om utsläppstak finns bestämmelser om kraven på minimiinnehållet i det nationella luftvårdsprogrammet och en förteckning över frivilliga åtgärder som utifrån övervägande kan inkluderas i programmet. Enligt det nya direktivet om utsläppstak ska samråd i enlighet med det så kallade direktivet om rätt till deltagande (2003/35/EG) hållas med allmänheten och de behöriga myndigheterna när programmet utarbetas. Det nationella luftvårdsprogrammet ska uppdateras vart fjärde år och därutöver alltid om ett eller flera åtaganden om utsläppsminskning inte uppfylls eller riskerar att inte uppfyllas. Regleringen är också till dessa delar exaktare och mer detaljerad än i det första direktivet om utsläppstak. 

Helt nytt jämfört med det första direktivet om utsläppstak är de flexibilitetsbestämmelser i samband med iakttagandet av åtagandena om utsläppsminskning som finns i artikel 5 i direktivet. Dessa har tagits in i direktivet för att åtagandena om utsläppsminskning ska kunna genomföras kostnadseffektivt. Det finns fyra slags flexibilitetsbestämmelser, och att utnyttja dessa kan övervägas om de nationella utsläppsinventeringarna enligt artikel 8 visar att ett eller flera åtaganden om utsläppsminskning inte uppfylls. För samtliga flexibilitetsbestämmelser anges detaljerade villkor för när de får tillämpas. Enligt direktivet ska varje medlemsstat informera Europeiska kommissionen om ett eventuellt behov av att tillämpa en eller flera flexibilitetsbestämmelser. Antingen godkänner Europeiska kommissionen tillämpningen av flexibilitetsbestämmelser eller så avslås den.  

Helt nytt jämfört med det första direktivet om utsläppstak är också kravet i artikel 9 på att medlemsstaterna ska övervaka luftföroreningarnas effekter på ekosystem för att bedöma ändamålsenligheten i åtagandena om utsläppsminskning. Övervakningen av effekterna ska ordnas så att den omfattar medlemsstatens viktigaste akvatiska och terrestra ekosystem. När övervakningen av effekterna ordnas ska medlemsstaterna tillämpa ett representativt, kostnadseffektivt och riskbaserat tillvägagångssätt samt utnyttja sådana befintliga övervakningsnätverk som grundar sig på annan EU-lagstiftning och luftvårdskonventionen. I bilaga V anges frivilliga övervakningsindikatorer för övervakningen av effekterna.  

Artikel 10 i det nya direktivet om utsläppstak förutsätter att medlemsstaterna till kommissionen regelbundet och ingående rapporterar om tillämpningen av direktivet om utsläppstak. Rapporteringen ska överensstämma med rapporteringen i enlighet med luftvårdskonventionen. De uppgifter som ska rapporteras omfattar de nationella luftvårdsprogrammen enligt artikel 4 och eventuella uppdateringar av dessa, utsläppsinventeringarna, utsläppsprognoserna och de informativa inventeringsrapporterna enligt artikel 8 och den information enligt artikel 9 som hänför sig till övervakningen av effekterna. I fråga om övervakningen av effekterna ska medlemsstaterna meddela kommissionen övervakningsplatsernas läge och tillhörande övervakningsindikatorer senast den 1 juli 2018. Övervakningsuppgifterna ska rapporteras den 1 juli 2019. Därefter ska rapporterna lämnas in med fyra års intervall. På det hela taget är medlemsstaternas rapporteringsskyldighet mer omfattande än enligt det första direktivet om utsläppstak. Utifrån den information som medlemsstaterna rapporterar ska kommissionen i enlighet med artikel 11 i det nya direktivet om utsläppstak i sin tur till Europaparlamentet och rådet regelbundet rapportera om hur genomförandet av det nya direktivet om utsläppstak har framskridit.  

I artikel 14 i det nya direktivet om utsläppstak föreskrivs att både medlemsstaterna och kommissionen i enlighet med direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation ska publicera en stor mängd information med anknytning till genomförandet av direktivet på en allmänt tillgänglig webbplats. I det första direktivet om utsläppstak fanns ingen sådan skyldighet över huvud taget.  

I artikel 15 i det nya direktivet om utsläppstak föreskrivs i stor utsträckning på samma sätt som i det första direktivet om utsläppstak att medlemsstaterna ska samarbeta såväl med tredjeländer som inom ramen för internationella organisationer.  

Enligt artikel 20 i det nya direktivet om utsläppstak ska medlemsstaterna införliva en del av rapporteringsåtagandena i enlighet med artikel 10 i den nationella lagstiftningen senast den 15 februari 2017. Detta åtagande har redan genomförts genom miljöministeriets föreskrift YM5/00/2017. Till övriga delar ska direktivet införlivas i den nationella lagstiftningen senast den 1 juli 2018. 

2.4  Utredningar och bedömningar av genomförandet av de nya nationella åtagandena om utsläppsminskning

Redan i samband med förhandlingarna om det nya direktivet om utsläppstak bedömdes direktivets konsekvenser för Finland i en utredning som samtidigt behandlade vilka konsekvenser genomförandet av direktivförslaget om medelstora förbränningsanläggningar har för Finland (Finlands miljöcentrals rapporter 6/2015), nedan konsekvensbedömningsutredningen. Enligt konsekvensbedömningsutredningen kommer Finland i huvudsak att uppfylla de nya åtagandena om utsläppsminskning redan genom genomförandet av den gällande EU-lagstiftningen om utsläppsbegränsning. Med gällande EU-lagstiftning avses EU-regleringen om luftkvalitet och den ymniga EU-regleringen om begränsningen av utsläppen från energiproduktion, industri och trafik.  

Enligt konsekvensbedömningsutredningen kommer genomförandet av åtagandena att minska ammoniakutsläppen dock att förutsätta ytterligare nationella åtgärder, dvs. nationella utsläppsminskande åtgärder. Eftersom cirka 90 procent av de finska ammoniakutsläppen härrör från jordbruket, måste de utsläppsminskande åtgärderna sättas in uttryckligen inom denna sektor. Det är fråga om exempelvis utfodringsåtgärder samt tekniska åtgärder i samband med hanteringen av gödsel. I en separat utredning om möjligheterna att minska ammoniakutsläppen från jordbruket och kostnaderna för detta granskade man närmare de utsläppsminskande åtgärderna inom jordbrukssektorn (Miljöministeriets rapporter 26/2014). Som utredningsslutsats framfördes att de nya åtagandena om att minska ammoniakutsläppen kan uppfyllas genom att kombinera olika åtgärder, varav praxisen vid gödselspridning och täckningen av gödselupplag hör till de viktigaste. Slutsatsen har därefter beaktats i det i början av 2018 publicerade operativa programmet för att minska ammoniakutsläppen från jordbruket i Finland före 2020 (Jord- och skogsbruksministeriets publikationsserie 1/2018). Det operativa programmet bereddes i samarbete mellan jord- och skogsbruksministeriet samt miljöministeriet och i samråd med berörda intressentgrupper. I samband med beredningen av det nationella luftvårdsprogrammet i enlighet med det nya direktivet om utsläppstak kommer det operativa programmet att uppdateras så att man i det beaktar de nationella åtaganden om utsläppsminskning som fastställts för 2020 och 2030. 

Enligt konsekvensbedömningsutredningen kan nationella utsläppsminskande åtgärder behövas också för att uppfylla åtagandena om utsläppsminskning av fina partiklar. I utredningen framförs att möjligheten att nå målet i fråga om att minska de fina partiklarna i hög grad beror på hur torvförbrukningen och den småskaliga vedförbränningen i fastigheter utvecklas. För torvens del är det i huvudsak fråga om dammutsläpp från torvproduktionen. Den småskaliga vedförbränningen i fastigheter, varmed avses vedeldning i öppna spisar, braskaminer, ugnar och bastuugnar, utgör för sin del den väsentligaste källan till de nationella utsläppen av fina partiklar, och ökad vedanvändning i fastigheter gör det svårare att uppfylla åtagandena om utsläppsminskning. En fortsatt ökning av småskalig vedförbränning i fastigheter gör det även svårare att minska flyktiga organiska föreningar. 

Efter att konsekvensbedömningsutredningen publicerades har Finlands egna faktaunderlag för utsläppsberäkningen preciserats och metoderna för utsläppsberäkningen utvecklats. I jordbruket har man dessutom i allt högre grad vidtagit åtgärder som minskar ammoniakutsläppen, såsom placering av flytgödsel i åker för att hindra ammoniak från att avdunsta, inom ramen för systemet med miljöersättningar i programmet för utveckling av landsbygden i Fastlandsfinland 2014–2020. Konsekvensbedömningsutredningen svarar sålunda inte längre till alla delar mot läget vid utarbetandet av denna regeringsproposition. Vid beredningen av denna regeringsproposition är bedömningarna av genomförandet av de nationella åtagandena om utsläppsminskning följande:  

Åtagandena att minska utsläppen av svaveldioxid uppfylls med all säkerhet. Åtagandena att minska alla andra utsläpp (andra flyktiga organiska föreningar än metan, ammoniak, kväveoxider och fina partiklar) uppfylls tämligen säkert. 

Det är skäl att observera att bedömningarna av huruvida de olika åtagandena om utsläppsminskning kan uppfyllas alltid är förknippade med osäkerhetsfaktorer. Detta beror bland annat på att de energiförbrukningsprojektioner som ligger bakom utsläppsmodelleringarna och alla till buds stående tekniker inte kan ge tillräckligt precisa bedömningar långt framåt i tiden. Metoderna inom utsläppsmodelleringen och utsläppsinventeringarna utvecklas dessutom kontinuerligt, och därigenom omformas bedömningarna av de nationella utsläppsvolymerna även i fråga om tidigare år. I vilket fall som helst används vid beredningen av det nationella luftvårdsprogrammet de allra färskaste utsläppsuppskattningar som är i bruk. 

2.5  Övervakning av luftföroreningarnas effekter på ekosystem

I Finland har man på det sätt som förutsätts i det nya direktivet om utsläppstak redan länge övervakat luftföroreningarnas negativa effekter på ekosystemen i ytvatten och skogsmarker, även om det inte finns någon uttrycklig reglering om detta. Effekterna övervakas inom ramen för redan etablerade övervakningsnätverk och övervakningsprogram som hänför sig till andra direktiv eller internationella överenskommelser. 

Europaparlamentets och rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (2000/60/EG), nedan vattenramdirektivet, är ett av de direktiv som avses ovan.Nationella bestämmelser om den övervakning som förutsätts enligt vattenramdirektivet finns i lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (1299/2004) och statsrådets förordning om vattenvårdsförvaltningen (1040/2006). Övervakningen ger information om övergödningen av, syretillståndet i och halterna skadliga ämnen i bland annat ytvatten. Övervakningsresultaten ger en samlad bild av vattnens biologiska och kemiska tillstånd, varigenom det går att utreda huruvida exempelvis de vidtagna vattenvårdsåtgärderna har förbättrat vattnens tillstånd.  

De viktigaste av de miljöövervakningsprogram som hänför sig till ovan avsedda internationella överenskommelser är ICP-programmen inom ramen för luftvårdskonventionen, såsom ICP Integrated Monitoring, ICP IM (programmet för integrerad miljöövervakning), ICP Waters (ytvattenprogrammet) och ICP Forests (skogsprogrammet). Inom ramen för ICP-programmen utreds hur de långväga gränsöverskridande luftföroreningarna och exempelvis klimatförändringen påverkar ekosystemen. Medan de övriga ICP-programmen har specialiserat sig på endast en särskild del av ekosystemet, samlar man inom ramen för ICP IM-programmet samtidigt och på samma plats in övervakningsdata om de olika sektorerna inom ekosystemet, vilket gör det möjligt att bedöma bland annat orsakssamband. I ICP-programmen fokuserar övervakningen av förändringarna och prognoserna om förändringarnas omfattning och takt vanligen på små skogbevuxna tillrinningsområden i naturtillstånd eller delvis i naturtillstånd, men det internationella nätverket omfattar även andra slags miljöer. För närvarande deltar sammanlagt över 40 europeiska länder, inklusive Finland, i ICP-programmen. I nuläget bekostas effektövervakningen inom ramen för ICP-programmen i Finland genom budget- och forskningsfinansiering från miljöministeriet, jord- och skogsbruksministeriet samt kommunikationsministeriet.  

Inom ramen för övervakningen av ytvattnens tillstånd övervakar NTM-centralerna och Finlands miljöcentral även luftföroreningarnas effekter på ytvattnen. Övervakningen utförs med stöd av lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen och statsrådets förordning om vattenvårdsförvaltningen samt inom ramen för ICP-programmen. NTM-centralerna svarar för den praktiska övervakningen medan Finlands miljöcentral har huvudansvaret för planeringen, samordningen och rapporteringen av övervakningen till luftvårdskonventionens effektgrupp (Working Group on Effects, WGE). Finlands miljöcentral svarar också för rapporteringen av nationella data inom ICP IM-programmet till IM-programmets internationella programcenter. Kostnaderna för NTM-centralernas och Finlands miljöcentrals övervakning uppgår för närvarande till sammanlagt cirka 152 000 euro per år. Av dessa hänför sig cirka 85 000 euro per år till de egentliga analyserna av vattenkvaliteten. Planeringen, samordningen och den biologiska övervakningen står för det resterade beloppet. Övervakningen inbegriper redan i nuläget huvuddelen av kraven i det nya direktivet om utsläppstak.  

Naturresursinstitutet övervakar luftföroreningarnas effekter på skogsmarker och fiskbestånd i ytvattnen. Övervakningen sköts med stöd av ett avtal som grundar sig på ovan nämnda lagstiftning om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen samt inom ramen för ICP-programmen. Naturresursinstitutet (tidigare Skogsforskningsinstitutet) har deltagit i programmet ICP IM (integrerad miljöövervakning) sedan 1989 och har intensivövervakat skogsmiljöns tillstånd inom ramen för övervakningsprogrammet ICP Forests Level II sedan 1995. ICP IM-övervakningen inleddes med finansiering från miljöministeriet och integrerades i programmet ICP Forests Level II när verksamheten utvidgades med stöd av finansiering från EU. År 2011 överfördes verksamheten till att omfattas av budgetfinansieringen av Naturresursinstitutet, varför man på grund av avsaknaden av författningsgrund av kostnadsskäl har tvingats att väsentligt reducera övervakningsnätverket i form av forskningsprojekt. Den för närvarande pågående övervakningen av effekterna på skogsekosystemen inbegriper tre stationer – Pallas-järvi, Valkea-Kotinen och Hietajärvi – som också ingår i ICP IM-programmet. Kostnaderna för övervakningen vid dessa uppgår i detta nu till cirka 110 000 euro per år. Kostnaderna består av underhåll av övervakningsnätverket, datainsamling samt behandling och analys av det insamlade datamaterialet. Enligt bedömningen vid utarbetandet av denna proposition uppfyller övervakningen vid dessa stationer kraven enligt det nya direktivet om utsläppstak.  

Meteorologiska institutet övervakar halterna av ozon och andra luftföroreningar vid mätstationer som är belägna på bakgrundsplatser på landsbygden. Kostnaderna för Meteorologiska institutets övervakning av ozonhalterna uppgår i detta nu till cirka 21 000 euro per år. Halterna övervakas med stöd av statsrådets förordning om luftkvaliteten (79/2017). Förordningen utgör en del av det nationella genomförandet av det så kallade luftkvalitetsdirektivet (2008/50/EG), och övervakningen i enlighet med förordningen ger ingående information om luftföroreningshalterna i Finland. I övervakningen deltar inte bara Meteorologiska institutet utan också andra aktörer, såsom kommunerna. Förutom ozon omfattar de luftföroreningar som övervakas dessutom bland annat svaveldioxid, kvävedioxid, inandningsbara partiklar och små partiklar. Uppföljningsresultaten klargör om de för luftkvaliteten föreskrivna kraven eller målen på något håll i Finland inte har nåtts eller det finns risk för att de inte nås. Inom uppföljningen förekommer ingen egentlig uppföljning av luftföroreningseffekterna. I vissa områden har effekterna klargjorts på projektgrund så att man följt upp bioindikatorer. Den nuvarande uppföljningen av luftkvaliteten innefattar med andra ord inte sådan övervakning av ozonbelastningen som följer det nya direktivet om utsläppstak. 

I nuläget övervakar man inte luftföroreningarnas effekter på våtmarker. Våtmarkerna täcker nästan en tredjedel av Finlands yta och bildar således ett viktigt ekosystem i Finland. Sålunda vore det befogat att också i våtmarker övervaka effekterna i enlighet med artikel 9 i direktivet.  

2.6  Vissa bestämmelser om registreringspliktiga verksamheter

I 116 § i miljöskyddslagen finns bestämmelser om registreringsanmälan för registrering av registreringspliktiga verksamheter. Paragrafen ändrades i sin helhet genom en lag (1064/2017) bland annat på grund av att det i paragrafen gjordes ändringar i anslutning till genomförandet av direktivet om medelstora förbränningsanläggningar. 

I 116 § 1 mom. finns bland annat en bestämmelse om att bestämmelser om kraven på innehållet i registreringsanmälan och om miljöskyddskraven i fråga om registreringspliktiga verksamheter utfärdas med stöd av 10 §.  

I 116 § 2 mom. föreskrivs om tidsfristerna för registrering.  

I 116 § 3 mom. finns preciserande bestämmelser om hur tidsfristerna i 2 mom. ska räknas. Enligt momentet ska den kommunala miljövårdsmyndigheten, om registreringsanmälan är bristfällig, be verksamhetsutövaren att komplettera den. De tidsfrister för registrering som anges i 2 mom. ska då räknas från den dag då registreringsanmälan uppfyller de krav på innehållet som föreskrivs med stöd av 10 §. 

Lagens 116 § 4 mom. gäller registrering av behandling av avfall. Bestämmelsen motsvarar regleringen i det 116 § 2 mom. som var i kraft före lagändringen (1064/2017).  

Miljöskyddslagens 117 § gäller innehållet i registreringsanmälan och myndighetens meddelande om registrering. Paragrafen innehåller en grundläggande bestämmelse om kraven på innehållet i en registreringsanmälan och ett bemyndigande att utfärda förordning i samband med detta.  

I 189 § föreskrivs om tillsynsmyndigheternas ansvarsfördelning vid tillsynen över tillståndspliktiga och registreringspliktiga verksamheter. I 2 mom. finns en bestämmelse enligt vilken den statliga tillsynsmyndigheten ansvarar för tillsynen över verksamhet som är registreringspliktig enligt 116 § 2 mom. 

2.7  Bedömning av nuläget

Genomförande av det nya direktivet om utsläppstak 

Enligt det som anges ovan sattes det första direktivet om utsläppstak i tiderna i kraft i Finland genom det nationella luftsvårdsprogrammet, som godkändes av statsrådet 2002 (luftvårdsprogrammet 2010). Enligt den nuvarande färdplanen för genomförandet av EU-lagstiftningen förutsätter det nationella genomförandet av det nya direktivet om utsläppstak entydigt uttryckliga lagstiftningsåtgärder, varvid det inte räcker att utarbeta enbart ett nytt nationellt luftvårdsprogram. Med stöd av grundlagen kräver en stor del av åtagandena enligt det nya direktivet om utsläppstak dessutom bestämmelser på lagnivå. Därför måste miljöskyddslagen kompletteras med bestämmelser om genomförandet av det nya direktivet om utsläppstak. 

Ett helt nytt villkor i det nya direktivet om utsläppstak är den skyldighet att ordna övervakning av luftföroreningarnas effekter på ekosystem som föreskrivits för medlemsstaterna. Såsom ovan framförts har man i Finland redan länge i ytvattnen och skogsmarker övervakat effekterna på det sätt som förutsätts i direktivet, även om övervakningen har saknat en uttrycklig författningsgrund. Effektövervakningen måste till vissa delar utvidgas för att den ska fylla samtliga krav enligt det nya direktivet om utsläppstak. Utvidgningskravet gäller först och främst ordnandet med övervakning av ozonbelastningen. Uppgiften förutsätter framtagning av modellerad ozondata, och administrativt är det rimligt att uppgiften tilldelas Meteorologiska institutet, som redan svarar för uppföljningen av ozonhalterna i Finland. Utvidgningsbehovet gäller dessutom ordnandet av övervakningen av effekterna i våtmarker. Denna kan genomföras som av miljöministeriet finansierade särskilda projekt med vissa års intervall.  

Några betydande kompletteringar av de redan befintliga nätverken för övervakning av ytvatten- eller skogsekosystemen eller genomförandet av övervakningen behövs inte, eftersom Finlands läge på försurnings- och övergödningsområdenas randområden och utanför dessa utifrån en bedömning av villkoren i direktivet inte förutsätter någon regionalt eller tidsmässigt tät övervakning. I det stora hela behöver nya övervakningsplatser inte inrättas eller övervakningsvolymen höjas. På vissa platser måste antalet indikatorer som övervakas eventuellt ökas, men de eventuella tilläggskostnaderna för detta är små. 

Enligt det som framförts ovan har uppföljningen av luftföroreningarnas effekter på ekosystemen delvis genomförts på basis av avtal. Vid uppföljning som ordnats på detta sätt föreligger det en risk för att uppföljningen på grund av statsförvaltningens sparåtgärder inte anvisas otillräckligt med resurser framöver. Situationen är stabilare om det är fråga om en uttrycklig lagstadgad uppgift. Nationellt kan man också framöver säkerställa en tillräcklig övervakning av effekterna på de för Finland betydelsefulla ekosystemen genom en sådan uttrycklig bestämmelse om ordnandet av övervakning av luftutsläppseffekterna på ekosystemet som det nationella genomförandet av det nya direktivet om utsläppstak förutsätter. 

Vissa bestämmelser om registreringspliktiga verksamheter 

Med stöd av det som framförts i avsnitt 2.6 är hänvisningen i 116 § 1 mom. till kraven på innehållet i registreringsanmälan som utfärdas med stöd av 10 § felaktig, eftersom bemyndigandet att utfärda krav på innehållet finns i 117 §. Lagens 10 § medför bemyndigande att utfärda bestämmelser endast om miljöskyddskrav. Därför är också hänvisningen i 116 § 3 mom. till innehållskrav som utfärdas med stöd av 10 § felaktig. Dessutom är hänvisningen i 189 § till 116 § 2 mom. uppenbart felaktig. I stället för till 116 § 2 mom. ska i paragrafen hänvisas till 116 § 4 mom., som numera gäller registreringen av behandling av avfall. Det är skäl att ändra dessa felaktigheter i fråga om registreringspliktiga verksamheter i bestämmelserna.  

4.1  Konsekvenser för miljön

Luftföroreningar medför olägenheter för både miljön och människans hälsa. Åtagandena om utsläppsminskning enligt det nya direktivet om utsläppstak utgör en del av den reglering som är avsedd att förebygga och begränsa skadeverkningarna av luftföroreningar inom hela EU.  

Avsikten med regleringen i det nya direktivet om utsläppstak är att minska luftföroreningarna och därigenom förebygga att vattendragen försuras och att marken och vattendragen övergöds samt att minska halterna av marknära ozon och de sanitära olägenheterna på grund av luftföroreningar.  

Luftföroreningarna härrör från flera olika källor. Halterna i Finland beror på samverkan mellan långväga gränsöverskridande luftföroreningar och finska utsläppskällor. I synnerhet i fråga om fina partiklar påverkas halterna väsentligt av de långväga gränsöverskridande luftföroreningarna. Av de finska källorna accentueras trafiken och den småskaliga vedförbränningen i tätortsområden, där utsläppen sker nära befolkningen. 

Det bedöms att i synnerhet de sanitära olägenheterna på grund av fina partiklar för närvarande utgör den väsentligaste olägenheten på grund av luftföroreningar. För halterna av fina partiklar i luften i samhällena har det inte gått att fastställa någon absolut ofarlig tröskelnivå med avseende på människans hälsa (WHO, 2006). I flera undersökningar har det konstaterats att till och med små halter av fina partiklar är skadliga för hälsan och att det gynnar hälsan om exponeringen för fina partiklar kan begränsas även genom små haltnivåer.  

Fina partiklar som människan andas in i lungorna medför ett brett spektrum av följder med början från lindriga irritationssymtom till förvärrade sjukdomar i hjärtat och andningsorganen. Det har konstaterats att fina partiklar står i samband med dödlighet samt hjärt- och kärlsjukdomar på både kort (24 timmar) och lång (årsnivå) sikt. De fina partiklarna ökar således prevalensen och förkortar den förväntade livslängden. I samband med den förväntade livslängden bedömde Institutet för hälsa och välfärd 2016 att luftföroreningarna 2013 orsakade ungefär 1 600 förtida dödsfall i Finland. Vid dödsfall till följd av luftföroreningar förkortas livslängden med i genomsnitt 16 år. Räknat som genomsnitt för hela befolkningen minskar luftföroreningarna den förväntade livslängden för var och en med cirka 5,3 månader (Miljöministeriets rapporter 16/2016). 

När det nya direktivet om utsläppstak och den övriga utsläppsbegränsande EU-regleringen börjar tillämpas fullskaligt inom hela EU:s territorium, kommer de genomsnittliga halterna av fina partiklar i Finland att minska ytterligare. I förhållande till 2005 kommer befolkningens exponering för fina partiklar på grund av långväga gränsöverskridande föroreningar att minska med cirka 25–29 procent före 2030. På motsvarande sätt kommer befolkningens exponering för fina partiklar från finska källor att minska med 50 procent från 2005 till 2030. Sammantaget bedöms det att halterna minskar så att WHO:s riktvärde 10 μg/m³ för de genomsnittliga halterna av fina partiklar per år sannolikt kommer att underskridas i hela Finland 2030. Att WHO:s riktvärde underskrids innebär dock inte automatiskt att halterna saknar hälsoeffekter.  

Enligt kommissionens konsekvensbedömningar förkortade de fina partiklarna finländarnas genomsnittliga förväntade livslängd med cirka 3,7 månader under referensåret 2005. Om åtagandena om minskning av utsläppen av fina partiklar i enlighet med det nya direktivet om utsläppstak uppfylls före 2030, ökar den förväntade livslängden med en månad.  

När det nya direktivet om utsläppstak och den övriga utsläppsbegränsande EU-regleringen börjar tillämpas fullskaligt inom hela EU:s territorium, kan den förväntade effekten vara att försurningen för Finlands del inte längre kommer att överträda den kritiska nivån efter 2025. Dessutom kommer den kritiska övergödningsbelastningen i Finland att minska med 85 procent (från ca 30 000 km² till 5 500 km²) före 2030.  

4.2  4.1 Ekonomiska konsekvenser

4.2.1 Konsekvenser för samhällsekonomin 

Tillkomst och spridning av innovationer  

Innovationer betraktas som en relevant ekonomisk kraft, och regelverken är i sin tur en komponent som påverkar tillkomsten av innovationer. Allmänt taget kan det konstateras att regleringen om utsläppsbegränsning som en del av regelverken kan påverka tillkomsten och spridningen av innovationer på följande sätt:  

a) regleringen fungerar som incitament för tillkomsten av nya innovationer, dvs. stärker utvecklingen av nya kompetensbaserade, miljövänliga och konkurrenskraftiga produkter i Finland, och 

b) regleringen fungerar som tilläggsincitament för spridningen av befintliga innovationer, dvs. ökar efterfrågan på finsk avancerad och innovativ utsläppsminskande teknik.  

För företagen utgör de nationella åtagandena om utsläppsminskning enligt det nya direktivet om utsläppstak inte direkt tillämplig reglering om utsläppsbegränsning, varför genomförandet av direktivet i Finland inte heller direkt påverkar tillkomsten av innovationer på det sätt som avses i punkt a. Totalt sett kan genomförandet av direktivet inom hela EU:s territorium däremot betydligt påverka efterfrågan på befintlig finsk utsläppsminskande teknik på det sätt som avses i punkt b. 

I samband med utarbetandet av det nationella luftvårdsprogram som avses i propositionen bedöms de sektorer där uppfyllandet av minskningsåtagandena förutsätter nationella utsläppsminskande åtgärder och fattas även beslut om åtgärderna. I bästa fall kan bedömningen och besluten i samband med den ge upphov till en process som resulterar i tillkomsten av sådana innovationer som avses i punkt a. Det kan röra sig om exempelvis innovationer som minskar utsläppen av fina partiklar från bastuugnar. Tillkomsten av dylika innovationer förutsätter dock att bastuugnstillverkarnas ekonomiska incitament för att utveckla miljövänligare bastuugnar ökar. Incitamentet kunde bestå i exempelvis en konkurrensfördel i förhållande till företag som tillverkar produkter med större utsläpp. En annan förutsättning är att konsumenterna är beredda att skaffa miljövänligare, men eventuellt dyrare produkter. Utan särskilda incitament för konsumenterna, såsom ökad miljömedvetenhet hos konsumenterna eller finansiellt stöd för att byta ut bastuugnarna, kommer miljövänligare bastuugnar sannolikt att främst tas i bruk när en ny bastuugn måste skaffas i vilket fall som helst. 

Enligt konsekvensbedömningsutredningen hänför sig det största problemet när det gäller att genomföra de nationella åtagandena om att minska ammoniakutsläppen till hur man inom jordbruket lyckas implementera utsläppsminskande metoder och tekniker på husdjursgårdarna i större utsträckning. För att förankra utbudet av metoder behövs mångsidiga styrmedel – författningar, ekonomisk styrning, information och rådgivning – och kombinationer av dessa. Den egentliga utsläppsminskande tekniken finns redan. 

De positiva hälsoeffekternas finansiella värde 

Såsom ovan konstateras har utsläpp i luften negativa effekter på människans hälsa och miljön. De negativa effekterna på människan och samhället kan också uppskattas finansiellt, dvs. i form av skadekostnader. Genom skadekostnaderna går det att fastställa ett finansiellt värde på de negativa utsläppseffekterna och därefter jämföra dem med kostnaderna för utsläppsminskningen. 

Flera länder har tagit fram nationella skadekostnadsmodeller, som beaktar särdragen hos såväl utsläppskällorna och deras egenskaper som befolkningskoncentrationen och befolkningsstrukturen. Också Finland fick alldeles nyligen en egen nationell modell för skadekostnaderna av luftföroreningar som stöd för den strategiska beslutsprocessen. Denna så kallade IHKU-modell togs fram inom ramen för ett projekt som Finlands miljöcentral, Meteorologiska institutet och Institutet för hälsa och välfärd svarade för. Projektet slutfördes i januari 2018.  

IHKU-modellen beskriver de finansiella hälsovinster som kan nås genom att minska utsläppen av fina partiklar och möjliggör bland annat riktgivande lönsamhetsanalyser av utsläppsminskande åtgärder av olika slag och omfattning i Finland. Kostnadsbedömningarna inom ramen för IHKU-modellen inkluderar både kostnader som orsakas samhället, såsom sjukvårdskostnader och förlorade arbetsdagar, och kostnader som värderats utifrån försämrad livskvalitet eller förtida död. 

Utifrån utsläppsprojektionen enligt politikscenariot i den energi- och klimatstrategi som godkänts för2030 minskar utsläppen till stora delar i enlighet med kraven enligt det nya direktivet om utsläppstak. Vid en jämförelse av utsläppen 2030 på basis av bedömningarna i strategin med utsläppsnivån 2005 går det att med hjälp av IHKU-modellen grovt beräkna penningvärdet på de hälsovinster som utsläppsminskningarna bidrar till. Penningvärdet uppgår till cirka 300 miljoner–1,2 miljarder euro per år, varav cirka två tredjedelar beror på att trafik- och arbetsmaskinsmaterielen måste anpassas till Euro-regelverket. De näst största vinsterna beror på utsläppsminskningarna inom energiproduktion och industri. 

4.2.2 Konsekvenser för företag  

I den redan gällande utsläppsbegränsande EU-lagstiftningen och inom ramen för andra redan överenskomna åtgärder på EU-nivå uppställs skyldigheter, som när de genomförs, väsentligt bidrar även till genomförandet av de nationella åtagandena om utsläppsminskning i enlighet med det nya direktivet om utsläppstak. Det är fråga om exempelvis industriutsläppsdirektivet (2010/75/EG), det så kallade direktivet om medelstora förbränningsanläggningar (2015/2193/EU), det så kallade ekodesigndirektivet (2009/125/EG), EU-normerna om fordonsutsläpp och EU:s klimatpolitik. Det behövs dock även rent nationella utsläppsminskande åtgärder, som fastställs i det nationella luftvårdsprogram som avses i propositionen. De sektorer för vilka det saknas gällande utsläppsbegränsande EU-normer har mest spelrum när det gäller att fastslå de nationella utsläppsminskande åtgärderna. Genom detta finns spelrum exempelvis inom utsläpp från jordbruket och fastighetsvis vedförbränning i liten skala. 

Med stöd av det som nämns ovan får det nya direktivet om utsläppstak inga direkta konsekvenser för företagen. Konsekvenserna för företagen är indirekta och framträder via genomförandet av den redan gällande utsläppsbegränsande EU-lagstiftningen och de nationella utsläppsbegränsande åtgärder som fastställs vid beredningen av det nationella luftvårdsprogrammet samt via kombinationer av dessa. De nationella utsläppsbegränsande åtgärderna berörs dock av flera osäkerhetsfaktorer, såsom utvecklingsprognoserna för ekonomin och olika sektorer och det slutliga genomförandet av EU-lagstiftningen i miljötillståndsvillkoren (bl.a. BAT-nivåerna). Osäkerhetsfaktorerna gör det även svårare att exakt bedöma de nationella utsläppsbegränsande åtgärdernas konsekvenser för företagen.  

4.3  Konsekvenser för myndigheterna

Utarbetandet av det nationella luftvårdsprogrammet 

Innehållet i det i propositionen avsedda nationella luftvårdsprogrammet ansluter till flera ministeriers förvaltningsområde. En bredbasig arbetsgrupp med företrädare från de olika ansvariga ministerierna samt för kommunerna, näringslivet, forskningsinstitut, hälsomyndigheter och naturskydd har redan tillsatts för beredningen. Beredningen av programmet tar sammanlagt över ett år och kräver att myndighetsresurser hos alla myndigheter och forskningsinstitut som deltar i arbetsgruppen allokeras för uppgiften. Programmet bereds som tjänsteuppdrag som särskilt uppdrag.  

Även uppdateringen av det nationella luftvårdsprogrammet kräver att myndighetsresurser på motsvarande sätt allokeras för uppgiften.  

Utarbetandet av utsläppsinventeringar 

Sådana nationella utsläppsinventeringar och utsläppsprognoser samt informativa inventeringsrapporter som avses i propositionen har redan utarbetats med stöd av det första direktivet om utsläppstak och luftvårdskonventionen. Uppgiften har skötts av Finlands miljöcentral, där cirka tre årsverken per år har använts för arbetet.På grund av tidsserieuppdateringar och den tekniska utvecklingen kan arbetsmängden ibland vara större. I praktiken ökar propositionen sålunda inte Finlands miljöcentrals nuvarande arbetsmängd till följd av utarbetandet av utsläppsinventeringar och utsläppsprognoser samt informativa inventeringsrapporter. 

Rapporteringsskyldigheterna enligt det nya direktivet om utsläppstak 

Enligt det nya direktivet om utsläppstak ska medlemsstaterna till kommissionen och Europeiska miljöcentralen lämna in bland annat ovan nämnda nationella utsläppsinventeringar och utsläppsprognoser samt informativa inventeringsrapporter. Denna uppgift tilldelades Finlands miljöcentral genom en separat föreskrift redan 2017. Motsvarande rapporteringsskyldighet ingick redan i det första direktivet om utsläppstak, och Finlands miljöcentral har skött rapporteringen som en helhet tillsammans med rapporteringsskyldigheten i enlighet med luftvårdskonventionen. I praktiken sköts dessa rapporteringsskyldigheter i anslutning till utsläppsinventeringarna med de personalresurser som anvisats för utarbetandet av dem (ca 3 årsverken). 

Den information som enligt det nya direktivet för utsläppstak ska rapporteras till kommissionen och Europeiska miljöcentralen omfattar också detaljerade uppgifter om övervakningen av luftföroreningarnas effekter på ekosystem. Avsikten är att också denna rapporteringsuppgift tilldelas Finlands miljöcentral genom en statsrådsförordning som ska utfärdas med stöd av den föreslagna lagen. Rapporteringsskyldigheten är ny, och arbetsmängden till följd av denna motsvarar två månaders sakkunnigarbete, som på basis av lönen med lönebikostnader innebär en kostnad på cirka 17 000 euro under rapporteringsåren. För rapporteringen krävs att ytvattendata plockas ut ur miljöförvaltningens datasystem, att data kontrolleras och – i fråga om biologisk data – att data processas och analyseras, att data överförs till rapporteringstabeller och att data som andra myndigheter har samlat in sammanställs. 

Övervakning av luftföroreningarnas effekter på ekosystem  

Redan den nuvarande övervakningen av luftföroreningarnas effekter på ekosystem i ytvatten orsakar NTM-centralerna och Finlands miljöcentral även framöver kostnader på 152 000 euro per år. Av kostnaderna hänför sig cirka 85 000 euro per år till de egentliga analyserna av vattenkvaliteten. Planeringen, samordningen och den biologiska övervakningen står för det resterande beloppet. Några betydande tilläggskostnader på grund av kraven i det nya direktivet om utsläppstak aktualiseras inte. 

Redan den nuvarande övervakningen av luftföroreningarnas effekter på ekosystem i skogsmarker orsakar Naturresursinstitutet även framöver kostnader på 110 000 euro per år. Kostnaderna består av underhåll av övervakningsnätverket, datainsamling samt behandling och analys av det insamlade datamaterialet. Några betydande tilläggskostnader på grund av kraven i det nya direktivet om utsläppstak aktualiseras inte. I samband med beredningen av denna regeringsproposition har någon särskild tilläggsfinansiering inte anvisats för uppgiften. Kostnaderna har således återverkningar på genomförandet av de övriga lagstadgade myndighetsuppgifter som Naturresursinstitutet ansvarar för. 

Den övervakning av ozonbelastningen som avses i det nya direktivet om utsläppstak förutsätter framtagning av modellerad ozondata. Detta orsakar Meteorologiska institutet engångskostnader på 60 000 euro. Miljöministeriet har förbundit sig till att finansiera merparten av dessa, dvs. 40 000 euro. Kostnaderna för Meteorologiska institutets övervakning av ozonhalterna uppgår i detta nu till cirka 21 000 euro per år. Efter att modellerad ozondata tagits fram kan Meteorologiska institutet, utan tilläggskostnader, övervaka ozonbelastningen inom ramen för den övervakning av ozonhalterna som institutet redan sköter. 

Enligt det nya direktivet om utsläppstak förutsätter den i direktivet avsedda övervakningen av effekterna på ekosystem i våtmarker ingen kontinuerlig övervakning. Det är fråga om övervakning av vegetationsskadorna och markegenskaperna med tio års intervall. Denna övervakning kan miljöministeriet låta utföra genom separata projekt under bestämda år. Kostnaderna uppskattas till cirka 30 000 euro under varje övervakningsår.  

4.4  Samhälleliga konsekvenser

De ovan angivna positiva hälsoeffekterna av begränsningen av utsläpp av fina partiklar och andra utsläpp i luften utgör samtidigt samhälleliga konsekvenser av propositionen. De positiva hälsoeffekterna ansluter för sin del tydligt till fullgörandet av den skyldighet för det allmänna att verka för att alla tillförsäkras en sund miljö som avses i 20 § 2 mom. i grundlagen. För ovan nämnda bestämmelse i grundlagen redogörs närmare i det avsnitt som gäller propositionens förhållande till grundlagen.  

Den i den föreslagna lagen och med stöd av denna för miljöministeriet och Finlands miljöcentral föreskrivna skyldigheten att ingående publicera uppgifter med anknytning till genomförandet av det nya direktivet om utsläppstak i ett allmänt datanät och den reglering om allmänhetens rätt att delta som ansluts till förfarandet vid utarbetandet av det nationella luftvårdsprogrammet underlättar och främjar medborgarnas deltagande i planeringen och beslutsprocessen kring dessa frågor. De aktuella bestämmelserna anknyter således till både den i 12 § 2 mom. föreskrivna rätten till tillgång till information som hänför sig till offentlighetsprincipen och främjandet av fullföljandet av den i 20 § 2 mom. föreskrivna rätten att delta. För ovan nämnda bestämmelser i grundlagen redogörs närmare i det avsnitt som gäller propositionens förhållande till grundlagen.  

5.1  Beredningsskeden och beredningsmaterial

Propositionen har beretts vid miljöministeriet som tjänsteuppdrag genom utnyttjande av den konsekvensbedömningsutredning som avses i avsnitt 2.4.  

Vid beredningen av propositionen har med olika aktörer separat förhandlats om ansvaret för och finansieringen av den övervakning av luftföroreningarnas effekter på ekosystem som avses i artikel 9 i det nya direktivet om utsläppstak. Miljöministeriet, jord- och skogsbruksministeriet, kommunikationsministeriet, Meteorologiska institutet, Naturresursinstitutet och Finlands miljöcentral har deltagit i förhandlingarna. Den i denna proposition föreslagna bestämmelsen om frågan (MSL 143 § 3 mom.) med motivering samt konsekvensbedömningen i anslutning till denna har antecknats enligt det som överenskommit i förhandlingarna.  

5.2  Remissyttranden och hur de har beaktats

Ett utkast till regeringens proposition var ute på remiss mellan den 3 och 25 maj 2018. I samband med begäran om remissyttranden sändes propositionen också till rådet för bedömning av lagstiftningen. Rådet tog inte upp propositionen till behandling.  

Om propositionen yttrade sig arbets- och näringsministeriet, Finlands Egnahemsförbund rf, Finlands Kommunförbund rf, Finlands miljöcentral SYKE, Finlands naturskyddsförbund rf, Institutet för hälsa och välfärd THL, jord- och skogsbruksministeriet, Kemiindustrin KI rf, kommunikationsministeriet, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry (Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter MTK), Meteorologiska institutet, Skogsindustrin rf, social- och hälsovårdsministeriet och Öljy- ja biopolttoaineala ry. 

Flera remissorgan ställde sig allmänt taget positivt till propositionen (Institutet för hälsa och välfärd, jord- och skogsbruksministeriet, Finlands Kommunförbund, Skogsindustrin och Finlands Egnahemsförbund). Några remissorgan konstaterade att de inte har något att anmärka med anledning av propositionen (kommunikationsministeriet och arbets- och näringsministeriet) eller att det är fråga om att det nya direktivet om utsläppstak genomförs tekniskt (Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter, Finlands miljöskyddsförbund och Skogsindustrin).  

Enskilda positiva påpekanden framlades om bestämmelserna på lag- och förordningsnivå om övervakningen av effekterna på ekosystem antingen med avseende på helheten eller ur ett visst perspektiv (Meteorologiska institutet, jord- och skogsbruksministeriet, Finlands miljöcentral). Enskilda positiva kommentarer gavs också om vissa textavsnitt i konsekvensbedömningen i propositionen (social- och hälsovårdsministeriet, Institutet för hälsa och välfärd, Skogsindustrin).  

Inga konkreta förslag till ändring av paragraferna framfördes. Däremot konstaterade några remissorgan (Kemiindustrin och Öljy- ja biopolttoaineala) att det nya direktivet om utsläppstak inte över huvud taget bör genomföras på det nationella planet via miljöskyddslagen. Om direktivet genomförs genom reglering på lagnivå måste bestämmelser om det nationella luftvårdsprogrammet utfärdas genom en särskild lag. Åtagandena om utsläppsminskning gäller medlemsstaterna och inte exempelvis de tillståndspliktiga verksamhetsutövarna direkt. Miljöskyddslagen är dock i huvudsak en så kallad lag om tillstånd med bestämmelser om villkor för beviljande av tillstånd för miljötillståndspliktiga verksamheter och om tillståndsförfarandet. Om regleringen av det nationella luftvårdsprogrammet tas in i miljöskyddslagen blir lagen otydligare med hänsyn till dess syfte. Regleringen kan anses åstadkomma en grund för att ålägga de tillståndspliktiga verksamhetsutövarna ytterligare utsläppsminskningar genom tillståndsbeslut. Detta ökar osäkerheten, eftersom det redan mycket ingående har utfärdats särskilda bestämmelser om minskningen av exempelvis industri- och trafikutsläpp och skyldigheterna för bland annat industrin grundar sig på denna särskilda detaljerade reglering, såsom bindande BAT-slutsatser för olika sektorer. I den fortsatta beredningen konstaterades att behovet av reglering på lagnivå i samband med genomförandet av åtagandena i enlighet med direktivet har motiverats i avsnittet om förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning. En särskild lag är inte ändamålsenlig, eftersom miljöskyddslagen inte enbart är en lag om tillstånd, utan även innehåller bestämmelser om miljöns tillstånd och uppföljningen av detta i allmänhet. Dessutom utarbetades det nationella luftvårdsprogrammet i enlighet med det första direktivet om utsläppstak med stöd av bestämmelserna i den då gällande miljöskyddslagen. I den fortsatta beredningen konstaterades också att bedömningen av utsläppsnivåerna i BAT-slutsatserna utgör en del av tillståndsprövningen från fall till fall och att de lokala miljöförhållandena, såsom luftkvaliteten, därmed påverkar även den miljöskyddsnivå som krävs vid respektive tidpunkt. Tillståndsmyndigheterna prövar tillstånden självständigt. Eventuella uttryckliga utsläppsbegränsningar för industriell verksamhet i samband med genomförandet av de nationella åtagandena om utsläppsminskning kräver särskild reglering. Propositionen ändrades inte med anledning av kommentarerna.  

Finlands miljöcentral uppgav sig kunna svara för övervakningen av effekterna på ekosystemen, sammanställningen av erhållna data och den samlade leveransen av information till kommissionen och Europeiska miljöcentralen på det sätt som föreslås. De tilläggsresurser som Finlands miljöcentrals uppgift förutsätter måste dock diskuteras med miljöministeriet. I den fortsatta beredningen konstaterades att förhandlingar om tilläggsresurserna kan föras i samband med de årliga resultatsamtalen mellan Finlands miljöcentral och miljöministeriet. Propositionen ändrades inte med anledning av yttrandet.  

Finlands miljöcentral meddelade sig också kunna svara för att utarbeta utsläppsinventeringarna på det föreslagna sättet, men framförde dessutom att Teknologiska forskningscentralen och miljöministeriet i fråga om beräkningen av utsläpp från trafiken måste ingå ett avtal i vilket åtagandena enligt det nya direktivet om utsläppstak särskilt omnämns. Det är ändamålsenligt att i avtalet nämna att de utsläpp från trafiken som Finlands miljöcentral för närvarande beräknar skilt från Tekniska forskningscentralens LIPASTO-modell framöver ska inkluderas i modellen. I den fortsatta beredningen konstaterades att avtalsberedningen redan påbörjats. Propositionen ändrades inte med anledning av yttrandet. 

Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter framförde att genuina mätningar i praktiska förhållanden behövs vid sidan om modellering för att bedöma om åtagandena om att minska ammoniakutsläppen inom lantbruket följs. I Finland har man tills vidare utfört endast enskilda mätningar av ammoniakutsläppen från lantbruket, varför det är mycket svårt att bedöma riktigheten i resultaten utifrån modellerna. Framöver måste forskningsfinansiering kanaliseras också till mätningar av ammoniakutsläppen från lantbruket. Endast sålunda går det att tillförlitligt följa upp och rapportera om utsläppsutvecklingen. I den fortsatta beredningen konstaterades att endast modellering förutsätts enligt det nya direktivet om utsläppstak och luftvårdskonventionen. Som stöd för modelleringen är det dock i fortsättningen skäl att på projektbasis mäta utsläppen så att mätningarna gäller alla utsläpp som ingår i tillämpningsområdet för det nya direktivet om utsläppstak. Utsläppsmätningarna är viktiga också därför att modelleringen vidareutvecklas utifrån dessa. Propositionen ändrades inte med anledning av yttrandet. 

Merparten av yttrandena hänförde sig till utarbetandet av det nationella luftvårdsprogrammet. I yttrandena framfördes olika påpekanden och åsikter om de åtgärder som behövs för att minska utsläppen av i synnerhet ammoniak och fina partiklar (Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter, jord- och skogsbruksministeriet, Öljy- ja biopolttoaineala, Finlands egnahemsförbund, Finlands naturskyddsförbund, social- och hälsovårdsministeriet, Institutet för hälsa och välfärd). Yttrandena sändes för kännedom och fortsatta åtgärder till den arbetsgrupp som bereder det nationella luftvårdsprogrammet.