1.1  Lagstiftning och praxis

2.1.1  Drivmedel

Det finanspolitiska ministerutskottet för statsminister Juha Sipiläs regering beslutade hösten 2015 att slopa punktskatten på sötsaker och glass från och med ingången av 2017. Då uppskattades punktskatteinkomsterna för sötsaker och glass vara cirka 109 miljoner euro. I samband med detta fattades även beslut om att skatteavkastningen ska kompenseras genom en åtgärd som beslutas senare, så att underskottet i de offentliga finanserna inte ökar. 

För att kompensera den minskning av skatteinkomster som följer av slopandet av skatten på sötsaker och glass beslutade statsminister Sipiläs regering våren 2016 inom ramen för planen för de offentliga finanserna 2017–2020 att skatten på drivmedel höjs med 100 miljoner euro. Regeringen följer dock utvecklingen av världsmarknadspriset på olja och överväger skattehöjningen på nytt om priset på råolja överstiger 80 dollar per fat. 

Enligt förslaget genomförs skattehöjningen på drivmedel så att energiinnehållsskatten på motorbensin höjs med 2,12 cent per liter och energiinnehållsskatten på dieselolja med 2,41 cent per liter. Beroende på produkten stiger den literbaserade energiinnehållsskatten på biobränsle mindre än så, eftersom den har lägre värmevärde än fossila bränslen. Skattehöjningen ska gälla såväl energiinnehållskatten som koldioxidskatten. Med den valda lösningen är höjningsbehovet för varje energiprodukt mindre och skattebasen mer stabil än om bara koldioxidskatten höjs, eftersom energiinnehållsskatten inte sänks på basis av biobränslenas hållbarhet. En höjning av energiinnehållsskatten uppmuntrar till att spara energi och främja energieffektiviteten, vilket i sin tur minskar koldioxidutsläppen. På grund av energiskattedirektivets bestämmelser om minimiskatt förbättrar höjningen av energiinnehållsskatten även i viss mån ställningen för bränsleblandningar med hög halt av biobränsle (80–100 procent) i förhållande till bränsleblandningar med låg halt av biobränsle. Värdet på koldioxidskatten på drivmedel höjs med fyra euro per ton koldioxid. Höjningen är lika stor som i fråga om uppvärmningsbränslen, om energiinnehållsskatten och koldioxidskatten på uppvärmningsbränslen samtidigt höjs på det sätt som föreslås nedan. 

Skattenivån för motorbensin och ersättande drivmedel stiger enligt förslaget med i genomsnitt tre procent och skattenivån för dieselolja och ersättande biobränslen med i genomsnitt fem procent. Detta genomförs genom att höja energiinnehållsskatten från 0,016 till 0,01631 euro per megajoule och värdet per ton koldioxid från 58 till 62 euro. Enligt förslaget ska dieselolja också i fortsättningen beskattas med 0,0072 euro per megajoule, det vill säga cirka 25,95 cent lindrigare per liter än den skattenivå som dess egenskaper förutsätter. Eftersom skillnaden förblir lika stor som före höjningen behöver man inte göra ändringar i drivkraftsskatten på dieseldrivna personbilar för att bevara en så jämlik skattebehandling som möjligt mellan bensin- och dieseldrivna personbilar. 

Beskattningsstrukturen för biobaserade flytande drivmedel förblir oförändrad. Således halveras koldioxidskatten till exempel på hållbara första generationens biobränslen. För andra generationens biobränslen som framställts av råvaror utanför livsmedelskedjan, såsom avfall och rester, tas det fortfarande inte ut någon koldioxidskatt. Energiinnehållsskatten på drivmedel höjs enligt samma grunder som i fråga om fossila drivmedel. 

2.1.2  Uppvärmningsbränslen

I regeringsprogrammet för statsminister Sipiläs regering ingår en skattepolitisk linjedragning för att öka skatteintäkterna och samtidigt styra den kombinerade produktionen mot lägre koldioxidutsläpp. Denna linjedragning innebär att skattesänkningen för den kombinerade produktionen stegvis slopas. När regeringsprogrammet utarbetades uppskattades åtgärden leda till en ökning av statens skatteinkomster på cirka 90 miljoner euro. Enligt skrivningen i regeringsprogrammet ska finansministeriet och arbets- och näringsministeriet bereda modellen och tidtabellen. 

Det uppskattades att slopandet av skattesänkningen för den kombinerade produktionen har en inverkan på energiekonomin och statsfinanserna och eventuellt på utsläppen av växthusgaser och självförsörjningsgraden i fråga om energi. I syfte att förbereda slopandet av skattesänkningen och bedöma konsekvenserna av skatteändringen beställde ministerierna tillsammans en utredning av Teknologiska forskningscentralen VTT Ab (VTT) om konsekvenserna av att halveringen av koldioxidskatten för kombinerad el- och värmeproduktion slopas, VTT-R-01173-16. 

Enligt utredningen fungerar det nuvarande energiskattesystemet som helhet betraktat väl med tanke på såväl statsfinanserna som de energi- och klimatpolitiska målen. Användningen av stenkol är på stadig nedgång, och den kombinerade produktionens konkurrenskraft i förhållande till andra produktionsformer har förblivit relativt god. En slopad skattesänkning främjar inte de miljö- och energipolitiska mål som sattes för den i regeringsprogrammet, och med tanke på energipriset, energieffektiviteten, självförsörjningsgraden och miljöaspekterna skulle dess konsekvenser huvudsakligen ha varit svagt negativa eller neutrala. 

När VTT:s utredning var slutförd beslutade regeringens finanspolitiska ministerutskott i maj 2016 att skattesänkningen för den kombinerade produktionen inte slopas. Det finanspolitiska ministerutskottet beslutade också att det underskott i skatteinkomsterna som detta orsakar täcks genom att priset per ton koldioxid som utgör beräkningsgrunden för koldioxidskatten på uppvärmningsbränslen höjs från och med ingången av 2017 med fyra euro, det vill säga till 58 euro per ton koldioxid. Dessutom fattade det finanspolitiska ministerutskottet beslut om att höja energiinnehållsskatten med 0,4 euro per megawattimme. Av höjningen kommer således ungefär tre fjärdedelar att inriktas på koldioxidskatten och en fjärdedel på energiinnehållsskatten. Med hjälp av dessa åtgärder får man hälften, det vill säga 45 miljoner euro, av de ökade skatteinkomster på 90 miljoner euro som eftersträvas genom att stegvis slopa skattestödet för den kombinerade produktionen. Därför fastställde det finanspolitiska ministerutskottet att det separat ska beslutas om en ytterligare höjning behövs från och med ingången av 2019.  

Höjningen av koldioxidskatten på uppvärmningsbränslen från nuvarande 54 euro till 58 euro per ton innebär att exempelvis koldioxidskatten på lätt brännolja stiger från cirka 0,0040 euro per megajoule till cirka 0,0043 euro per megajoule. Syftet med en höjning av koldioxidskatten är att uppmuntra till användning av uppvärmningsbränslen med låga utsläpp och främja naturgasens konkurrensställning, i synnerhet i förhållande till stenkol. Höjningen av energiinnehållsskatten med 0,4 euro per megawattimme innebär att energiinnehållsskatten stiger från 0,00185 euro per megajoule till 0,00196 euro per megajoule. 

Beskattningsstrukturen för biobaserade flytande uppvärmningsbränslen förblir oförändrad. Koldioxidskatten på dessa bränslen sänks i enlighet med den nuvarande skattestrukturen så att koldioxidskatten på hållbara första generationens biobränslen halveras. För andra generationens biobränslen tas det fortfarande inte ut någon koldioxidskatt. Energiinnehållsskatten höjs på motsvarande grunder som i fråga om fossila uppvärmningsbränslen. 

På tallolja som används för uppvärmning tas det ut en punktskatt som motsvarar skatten på tung brännolja. Syftet med skatten är att styra talloljan från användning som energi till fortsatt förädling som råvara för den kemiska industrin. För att trygga tillgången till råvaror för fortsatt förädling föreslås det att skatten på tallolja höjs lika mycket som skatten på tung brännolja. 

Det föreslås inga ändringar i beskattningen av naturgas, fast biomassa eller torv. Inga ändringar föreslås heller i bestämmelserna om beskattningen av kombinerad produktion. 

2.1.3  Skatteåterbäring inom jordbruket

Höjningen av energiinnehållsskatten på uppvärmningsbränslen ökar skatteåterbäringen för biobränsle och lätt och tung brännolja som används inom jordbruket. Eftersom beloppet av återbetald skatt är direkt bundet till beloppet av energiinnehållsskatt enligt lagen om skatt på bränslen, behöver lagen om skatteåterbäring inom jordbruket inte ändras. Eftersom jordbruket är en sektor utanför utsläppshandeln beviljas det inte heller i fortsättningen återbäring för koldioxidskatten.  

3.1  Ekonomiska konsekvenser

Höjningen av skatten på drivmedel beräknas öka statens inkomster med cirka 100 miljoner euro per år. År 2017 beräknas ökningen av skatteintäkterna stanna vid 90 miljoner euro eftersom redovisningen av punktskatter och skatteplaneringen påverkar det årliga utfallet. 

För 2017 beräknas punktskatteintäkterna av drivmedel uppgå till närmare 2,7 miljarder euro. Skatteavkastningen av drivmedel ökar med cirka 3,9 procent till följd av propositionen. I prognosen antas det att andelen biobränslen i fortsättningen är lika stor som distributionsskyldigheten av biobränslen förutsätter. Det som föreslås i denna proposition ändrar i ringa grad de beskattningsmässiga förhållandena mellan bränslena. 

Skattehöjningen i fråga om bensin och ersättande produkter är i genomsnitt 2,0 cent per liter, alltså 3,1 procent, och i fråga om diesel och ersättande produkter 2,2 cent per liter, alltså i genomsnitt 4,9 procent. Som en följd av höjningarna och med beaktande av mervärdesskatten stiger priset på motorbensin och ersättande biobränslen med cirka 2,5 cent per liter. Priset på typisk E95-motorbensin stiger med uppskattningsvis två procent. Det mervärdesskattepliktiga priset på dieselolja och ersättande biobränslen stiger med 2,7 cent per liter. Priset på typisk diesel som innehåller sju volymprocent biodiesel (D7) stiger i och med höjningen med över två procent. 

Till följd av denna proposition beräknas de årliga bränslekostnaderna för lastbilar stiga med 837 euro, om den genomsnittliga bränsleförbrukningen är 38 liter på hundra kilometer och antalet körda kilometer är 100 000. Också de genomsnittliga årliga bränslekostnaderna, inklusive mervärdesskatten, för en bensindriven bil stiger med cirka 31 euro och för en dieselbil med 28 euro, om båda dessa bilar kör 17 000 kilometer per år och den bensindrivna bilens bränsleförbrukning är 7,1 liter och dieselbilens 6,0 liter på hundra kilometer. 

Med skattehöjningen på uppvärmningsbränslen eftersträvas en ökning av nettointäkterna med 45 miljoner euro. Eftersom energibeskattningen omfattar stödordningar, exempelvis skatteåterbäring för energiintensiv industri, halverad koldioxidskatt på kombinerad produktion och återbäring av energiskatt inom jordbruket, ska skatterna på uppvärmningsbränslen höjas med cirka 52 miljoner euro brutto för att intäktsmålet ska nås. Skatteavkastningen beräknas öka med cirka 46 miljoner euro brutto år 2017 till följd av tidpunkten för influtna skatter och skatteplaneringen. 

Tabell 2. Skattenivåer per enhet för uppvärmningsbränslen i kombinerad produktion (CHP) och annan användning 

Tabell 3. Skattenivåer för uppvärmningsbränslen i förhållande till energiinnehållet i bränslen i kombinerad produktion (CHP) och annan användning 

Figur 1. Energiskattenivåer för de vanligaste typerna av uppvärmningsbränslen i förhållande till energiinnehållet  

* i stället för energiinnehållsskatt på torv en energiskatt som, till skillnad från de övriga energiprodukterna, inte baserar sig på torvens energiinnehåll eller på koldioxidutsläpp vid förbränning 

** i kombinerad produktion är CO2-skatten halverad 

Viktad enligt skatteutfallet är höjningen cirka sju procent. Skattenivån för stenkol stiger mest, med 1,8 euro per megawattimme, medan till exempel skattenivån för naturgas stiger i mindre grad, med 1,2 euro per megawattimme. Det bör noteras att över 90 procent av den skattebelagda förbrukningen av stenkol och lite över hälften av den skattebelagda förbrukningen av naturgas används inom kombinerad produktion där koldioxidskatten har halverats. Det föreslås inga ändringar i beskattningen av torv. 

Priset på lätt brännolja stiger med 1,82 cent per liter och priset på tung brännolja med 2,17 cent per kilogram när effekten av mervärdesskatten beaktas. Enligt arbets- och näringsministeriets beräkningar stiger konsumentpriset på lätt brännolja med uppskattningsvis 2,5 procent och på tung brännolja med 3,8 procent. Ändringen höjer priset på fjärrvärme i de större städerna i södra Finland med 1—2,5 procent beroende på typ av anläggning och de bränslen som anläggningen använder. Till följd av ändringen stiger de årliga bränslekostnaderna för ett egnahemshus med oljeuppvärmning med 42 euro per år och för ett egnahemshus med fjärrvärme med cirka 11 euro med en genomsnittlig produktionsbränslestruktur för fjärrvärme. 

Tyngdpunkten i punktbeskattningen av drivmedel och uppvärmningsbränslen förskjuts alltmer till att betona koldioxidskatten. De föreslagna ändringarna leder till att de beskattningsmässiga förhållandena mellan bränslena förändras, så att konkurrenskraften för bränslen som medför lägre koldioxidutsläpp, exempelvis naturgas, förbättras i förhållande till stenkol. En höjning av koldioxidskatten förbättrar också den förnybara energins konkurrenskraft, eftersom dess koldioxidskatt är halverad eller ingen koldioxidskatt alls tas ut. Bland de fossila bränslena förbättras också torvens ställning eftersom dess skattenivå inte ändras. Den kombinerade produktionens skattestöd ökar med cirka sju miljoner euro jämfört med nuläget. Den kondensproduktion som endast producerar elström påverkas inte kostnadsmässigt av skattehöjningen på bränslen, eftersom bränslen som används för elproduktion är skattefria i enlighet med en tvingande bestämmelse i energiskattedirektivet och eftersom energiskatt betalas på slutprodukten, alltså på elströmmen. Det föreslås inte några ändringar i beskattningen av elström. 

Som helhet betraktat förbättrar förskjutningen av tyngdpunkten i skatten på bränslen till att alltmer betona koldioxidskatten ställningen för koldioxidsnåla drivmedel och uppvärmningsbränslen, förnybar energi och kombinerad produktion. Den föreslagna ändringen har en positiv effekt på koldioxidutsläppen i synnerhet när det gäller de sektorer som står utanför utsläppshandeln. Systemet för handel med utsläppsrätter fastställer ett unionsomfattande utsläppstak för koldioxidutsläppen inom utsläppshandelssektorn. Utsläppstaket anger den totala mängden utsläpp och utsläppspriset. Förbrukningen av stenkol och naturgas sker nästan i sin helhet inom ramen för utsläppshandeln. Syftet med utsläppshandeln är att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen där det är billigast. Nationella styrmedel, exempelvis skatter och olika skattesänkningar, minskar kostnadseffektiviteten hos systemet för handel med utsläppsrätter och ökar kostnaderna för utsläppsminskningen i Finland. En förskjutning av tyngdpunkten inom beskattningen väntas inte påverka den totala kvantiteten utsläpp inom utsläppshandelssektorn. 

Skattehöjningen på uppvärmningsbränslen ökar det skattestöd som beviljas via skatteåterbäringen för energiintensiv industri med cirka sex miljoner euro per år. Återbäringen täcker ett allt större belopp energiskatter för industrin, och återbäringen kommer att omfatta nya företag i viss mån. Höjningen av energiinnehållskatten på uppvärmningsbränslen höjer också det anslag som behövs för återbäring inom jordbruket med uppskattningsvis en miljon euro per år. Eftersom man ansöker om återbäring av energiskatt efter att räkenskapsperioden löpt ut, ökar ändringen samtidigt statens årliga utgifter för energiskattestöd med samma belopp fullt ut från och med 2018.  

Enligt uppskattning är den direkta inflatoriska inverkan av skatteförhöjningen på drivmedel och uppvärmningsbränslen cirka 0,07 procent, vilket innebär att förändringen av konsumentprisindex vad gäller dem förutspås vara 0,07 procentenheter större än den skulle vara utan skatteförhöjningen. 

Totalt ökar de föreslagna ändringarna statens skatteinkomster med cirka 152 miljoner euro per år, och redan 2017 är skatteinkomsterna 136 miljoner euro. Eftersom propositionen också höjer anslagsbeloppen är budgeteffekten cirka 145 miljoner euro i netto från och med 2018. 

De föreslagna skatteändringarna har inga betydande konsekvenser för statens övriga indirekta skatteinkomster. I synnerhet den föreslagna skattehöjningen på motorbensin och lätt brännolja ökar inflödet av mervärdesskatt från dessa bränslen, men samtidigt kan höjningen reducera inflödet av mervärdesskatt från övrig konsumtion, förutsatt att hushållen minskar sin övriga förbrukning till ett belopp som motsvarar höjningen av energiskatten. 

3.2  Miljökonsekvenser

De föreslagna ändringarna förväntas ha positiva konsekvenser när det gäller att minska koldioxidutsläppen inom transport- och jordbrukssektorn utanför utsläppshandeln. Eftersom höjningarna i fråga om bränslen också inriktas på energiinnehållsskatten intensifieras energisparandet och energieffektiviseringen också när det gäller biobränslen. Höjningen av koldioxidskatten på bränslen ökar koldioxidstyrningen i synnerhet där man huvudsakligen använder bränsle beskattat som lätt brännolja i stället för dieselolja, det vill säga i trafik utanför utsläppshandeln, vid oljeuppvärmning och vid användning av arbetsmaskiner. Skattebördan på stenkol ökar något mer än skattebördan på naturgas. Tack vare skattestrukturen förbättrar en höjning av koldioxidskatten dessutom konkurrenskraften för de biobränslen som uppfyller hållbarhetskriterierna i förhållande till fossila bränslen, såsom motorbensin, dieselolja och lätt brännolja, samtidigt som den uppmuntrar till att spara energi. 

Återbäring av energiskatt som beviljas jordbruket och den energiintensiva industrin går dåligt ihop med målen att minska utsläppen och spara energi. Genom att tyngdpunkten för skattehöjningen på uppvärmningsbränslen och på bränslen för arbetsmaskiner fokuseras på koldioxidskatt som inte återbetalas till jordbruket är det möjligt att lindra de negativa miljöeffekter som skatteåterbäringen orsakar inom jordbrukssektorn. 

3.3  Konsekvenser för företagen

Av skattehöjningen på 100 miljoner euro i fråga om drivmedel gäller cirka 66 miljoner dieselolja. Nyttotrafikens (lastbilar, bussar och skåpbilar) andel av dieselhöjningen är 41—46 miljoner euro, och höjningen fördelas enligt förslaget brett bland olika aktörer i samhället. Den årliga skattebördan för lastbilstrafiken ökar till följd av propositionen med uppskattningsvis cirka 27 miljoner euro. 

Höjningen av uppvärmningsbränslen fördelas mellan olika sektorer enligt tabell 5, när man beaktar återbäringarna av energiskatt. Tabellen baserar sig på uppskattningar av bränsleförbrukningen inom olika användningsändamål.  

Tabell 5. Skattehöjningen enligt sektor 

Den årliga skattebördan inom jordbruket beräknas öka med cirka tre miljoner euro till följd av skattehöjningarna på uppvärmningsbränslen, eftersom skattehöjningen främst inriktas på koldioxidskatten som inte omfattas av skatteåterbäringar inom jordbruket. Skatter på drivmedel återbetalas inte till jordbruket. Skatteåterbäringen för energiintensiv industri kommer att omfatta nya företag i viss mån. 

3.4  Konsekvenser för myndigheterna

De föreslagna ändringarna av skattenivåerna påverkar inte myndigheternas verksamhet på annat sätt än i form av engångskostnader för informationssystem. Uppgifter i anknytning till energibeskattning överförs från Tullen till Skatteförvaltningen från och med ingången av 2017 i enlighet med en proposition som regeringen avlåter separat. Även efter överföringen verkställs beskattningen dock med Tullens informationssystem, i vilka man före årsskiftet hinner göra de ändringar av skattenivåerna som föreslås i propositionen.  

3.5  Samhälleliga konsekvenser

De föreslagna skatteändringarna innebär att tyngdpunkten för energibeskattningen allt mer förflyttas till sektorer utanför utsläppshandeln, exempelvis trafik, servicenäring, jordbruk och privat konsumtion. 

3.6  Konsekvenser för medborgarnas ställning

Enligt en uppskattning som baserar sig på Statistikcentralens konsumtionsundersökning för 2012 är de föreslagna skattehöjningarna i viss mån regressiva, det vill säga har i förhållande till de disponibla inkomsterna en större inverkan på ställningen för hushåll med små inkomster. Utgående från Ginikoefficienten som mäter inkomstskillnader är det fråga om en obetydlig inverkan, under 0,01. Enligt Statistikcentralens totalstatistik över inkomstfördelning för 2014 var Ginikoefficienten i Finland då 27,0. I förhållande till de disponibla inkomsterna är skattehöjningarna i genomsnitt cirka 0,06 procent, i den lägsta inkomstdecilen 0,05 procent och i den högsta 0,04 procent. Utöver direkta konsekvenser kan skattehöjningarna också ha indirekta konsekvenser för hushåll i form av höjda bolagsvederlag som orsakas av uppvärmningskostnader. Denna inverkan bedöms dock vara obetydlig. Eftersom rapporteringen av konsumtionsundersökningen görs på hushållsnivå, är det inte möjligt att enligt kön bedöma konsekvenserna av ändringen på ett entydigt sätt. Den höjda skatten på uppvärmningsbränslen berör fullt ut cirka 200 000 hushåll med oljeuppvärmning och sådana hushåll, närmast i städer i södra Finland, som använder fjärrvärme som produceras med stenkol eller naturgas. De hushåll som använder biogas, fast biobränsle eller torv för uppvärmning undviker skattehöjningarna helt och hållet.