2.1.1  Punktskatt på stenkol

Enligt lagen om punktskatt på elström och vissa bränslen (1260/1996), nedan bränsleskattelagen, ska för stenkol till staten som punktskatt betalas energiinnehållsskatt, koldioxidskatt och energiskatt, och för finansiering av utgifter som åsamkas staten av säkerhetsupplagring och av annat tryggande av försörjningsberedskap ska dessutom betalas försörjningsberedskapsavgift till försörjningsberedskapsfonden. För närvarande är energiinnehållsskatten på stenkol 53,13 euro per ton, koldioxidskatten 149,56 euro per ton och försörjningsberedskapsavgiften 1,18 euro per ton. I kombinerad el- och värmeproduktion beskattas endast de bränslen som använts för att producera nyttiggjord värme, och dessutom har koldioxidskatten på bränslen som används i kombinerad produktion halverats (den halverade koldioxidskatten på stenkol är 74,78 euro per ton). 

Det pris per ton koldioxid som använts i uträkningen av koldioxidskatt är 62 euro. Andra uppvärmningsbränslen, med undantag av torv, beskattas enligt samma principer som stenkol. En jämförelse mellan skattenivåerna för olika uppvärmningsbränslen visar att skattenivån är högst i fråga om stenkol. I separat värmeproduktion är skattenivån för stenkol 28,8 euro per megawattimme och i kombinerad produktion är den 18,2 euro per megawattimme. Exempelvis i fråga om naturgas är skatten 19,9 euro per megawattimme och i kombinerad produktion 13,7 euro per megawattimme. Skatten på torv baserar sig inte på bränslets energiinnehåll eller koldioxidutsläpp. Skatten på torv är 1,9 euro per megawattimme både i separat värmeproduktion och i kombinerad produktion. Inom elproduktionen är torv ett skattefritt bränsle liksom alla andra fossila bränslen. På fast och gasformig biomassa betalas ingen skatt. 

2.1.2  Försörjningsberedskap och upplagring av stenkol

Syftet med lagen om tryggande av försörjningsberedskapen (1390/1992), nedan lagen om försörjningsberedskap, är att med tanke på undantagsförhållanden och allvarliga störningar som kan jämföras med undantagsförhållanden trygga de ekonomiska funktioner och därtill hörande tekniska system som är nödvändiga för befolkningens utkomst, landets näringsliv och landets försvar (försörjningsberedskap). I beredskapslagen (1552/2011) föreskrivs om myndigheternas befogenheter under undantagsförhållanden och myndigheternas förberedelser inför undantagsförhållanden. Dessutom definieras vad som i lagen avses med undantagsförhållanden. 

I lagen om försörjningsberedskap bemyndigas statsrådet att ställa upp de allmänna målen för försörjningsberedskapen och att besluta om ibruktagande av statens säkerhetsupplag. Med stöd av bemyndigandet har utfärdats statsrådets beslut om målen med försörjningsberedskapen (857/2013). Enligt det utgörs utgångspunkten i tryggandet av energiförsörjningen av fungerande energimarknader, en klar och långsiktig energipolitik som uppmuntrar till investeringar samt energieffektivitet. De goda lagringsegenskaperna och det förmånliga priset gör att stenkol lämpar sig väl för att trygga försörjningsberedskapen i sådana kraftverk och värmeverk som kan utnyttja stenkol. 

Upprätthållandet av statens säkerhetsupplag grundar sig på lagen om försörjningsberedskap. I upplagen finns bl.a. stenkol, råolja och oljeprodukter. Upplagen upprätthålls och sköts av Försörjningsberedskapscentralen. Statsrådet beslutar om användningen och upplösningen av upplagen. Upplagen kan i regel tas i nationellt bruk i sådana krissituationer som avses i beredskapslagen. 

I lagen om obligatorisk upplagring av importerade bränslen (1070/1994) föreskrivs om obligatorisk upplagring av stenkol. Skyldiga att upplagra stenkol är verk som använder stenkol för att producera värme och el (stenkolsverk) och stenkolsimportörer. Importörer som importerar mindre än 20 000 ton stenkol per år är dock inte lagringsskyldiga. 

När skyldigheten fastställs för importörer avdras den mängd stenkol som importören levererar till sådana verk som själv är lagringsskyldiga. Skyldigheten fastställs från och med den 1 juli så att den motsvarar den genomsnittliga förbrukningen eller importen under tre månader. I fråga om stenkolsverk beräknas den genomsnittliga månadsförbrukningen utifrån de tre senaste årens förbrukning, medan importörens skyldighet fastställs utifrån föregående års import. 

Stenkolsverkens obligatoriska upplag ska förläggas till användningsplatsen eller importhamnen, men Försörjningsberedskapscentralen kan av särskilda skäl på ansökan tillåta att ett upplag förläggs till någon annan plats. Stenkolsimportörernas obligatoriska upplag ska finnas i Finland. 

Den obligatoriska upplagringen av stenkol grundar sig inte på någon skyldighet enligt EU-lagstiftning eller något statsfördrag. Till denna del avviker situationen från skyldigheten att upprätthålla en miniminivå av råolje- och oljeproduktsupplag. 

Enligt lagen om skyddsupplag (970/1982) kan skyddsupplag inrättas och upprätthållas för lagring av råvaror, förnödenheter och produkter som är nödvändiga för tryggande av befolkningens utkomst och upprätthållande av produktionen vid eventuella störningar i utrikeshandeln. Skyddsupplag kan inrättas och hållas också för att uppfylla Finlands internationella fördragsförpliktelser om krisberedskap inom energiförsörjningen. Försörjningsberedskapscentralen ska ingå ett tidsbundet avtal om skyddsupplagring med uppläggaren. Enligt statsrådets förordning om skyddsupplagringsprogram (460/2018) kan skyddsupplagringsavtal ingås om bl.a. stenkol. För tryggande av landets försörjningsberedskap och tillgången på bränntorv får skyddsupplag för bränntorv inrättas och upprätthållas med tanke på förändringar i produktionsförhållandena enligt vad som föreskrivs i lagen om skyddsupplag för bränntorv (321/2007). En leverantör av bränntorv som levererar minst 100 000 megawattimmar bränntorv per år för produktion av värme eller elektricitet, kan inrätta ett skyddsupplag. Försörjningsberedskapscentralen ingår ett avtal om skyddsupplagring med den leverantör av bränntorv som inrättar ett skyddsupplag. 

2.1.3  Tryggande av leveranssäkerheten för el

Med effektreservsystemet tryggas leveranssäkerheten för el i Finland i situationer där utbudet av el på marknadsvillkor inte räcker till för att trygga elförbrukningen. Systemet har använts sedan år 2007. Bestämmelser om systemet finns i lagen om en effektreserv som säkerställer balansen mellan elproduktion och elförbrukning (117/2011), nedan lagen om en effektreserv. 

Energimyndigheten fastställer hur stor effektreserv som behövs, godkänner kraftverk i effektreservsystemet på basis av anbudsförfarande, fastställer reservvillkoren samt övervakar verksamheten i systemet och iakttagandet av lagen. Energimyndigheten ska fastställa hur stor effektreserv som behövs minst med fyra års mellanrum. I praktiken har Energimyndigheten bedömt reservbehovet och konkurrensutsatt reservverken vartannat eller vart tredje år. Om administrationen av systemet och startandet av verken beslutar den systemansvariga stamnätsinnehavaren Fingrid Abp. En enhet som utgör effektreserv ska hållas i beredskap som möjliggör en snabb start av enheten i synnerhet under vintersäsongen från början av december till slutet av februari. 

Kraftverk som ingår i effektreservsystemet är för närvarande Turun Seudun Energiantuotanto Oy:s Naantali 1, Tampereen Sähkölaitos Oy:s Naistenlahti 1, Fortum Power and Heat Oy:s andel på 55 procent av Meri-Pori och Kanteleen Voima Oy:s Haapavesi. För vintersäsongerna har även värmepumpsanläggningen i Finno, som ägs av Fortum Power and Heat Oy, och Helen Oy:s Katri Vala värmepumpanläggning godkänts i effektreservsystemet. Ett kraftverk som utgör effektreserv ska bl.a. ha beredskap för drift med full effekt under minst 200 timmar mellan den 1 december och den 28 februari. Två av de kraftverk som godkänts i effektreservsystemet (Naantali 1 och Meri-Pori) använder stenkol som bränsle. Den pågående effektreservperioden upphör vid utgången av juni 2020. 

2.1.4  Tryggande av leveranssäkerheten för fjärrvärme

Fjärrvärme produceras lokalt till största delen i anläggningar som bygger på förbränning av ett eller flera bränslen, där produktionen utgör antingen kraftvärmeproduktion eller separat produktion av fjärrvärme. Ett och samma fjärrvärmenät omfattar i allmänhet flera produktionsanläggningar så att värme kan produceras enligt det varierande behovet under olika årstider. År 2016 täcktes närmare 70 procent av fjärrvärmen och närmare 18 procent av den inhemska elproduktionen genom samproduktion av el och fjärrvärme. 

I produktionen av fjärrvärme används som bränsle trädbränslen (framför allt skogsflis som tillverkas av trä som kommer direkt från skogen och ved som uppkommer som bi- eller restprodukt i träförädlingsprocessen inom skogsindustrin) samt annan biomassa, stenkol, naturgas, torv, avfall eller brännolja. Vilka bränslen som används varierar mellan olika orter och anläggningar. År 2016 fördelade sig användningen av bränslen inom produktionen av fjärrvärme enligt följande: biomassa 31 procent, stenkol 28 procent, torv 16 procent, naturgas 15 procent, avfallsbränslen 7 procent, tung och lätt brännolja 2 procent och andra energikällor 1 procent. Nedan redogörs närmare för användningen av stenkol som bränsle inom energiproduktionen. 

Tillgången till trädbränslen för energiproduktionen är beroende av mängden kommersiella avverkningar (avverkningsrester, materialflöden från förädlingen och virke som inte duger för förädling), skogsvårdsåtgärder (första gallringar), konkurrerande användning av fraktionerna i fråga, den allmänna godtagbarheten för energianvändning av trä samt EU-bestämmelserna om framtida restriktioner (t.ex. hållbarhetskraven i fråga om fasta bränslen). Trädbränslens kvalitet kan också variera kraftigt bl.a. beroende på väderförhållandena under upplagringen. Priset på trädbränslen kan stiga i takt med att efterfrågan ökar, vilket orsakar ett pristryck även i fråga om fibervirke. Under den senaste tiden har det investerats kraftigt i skogsindustri, och därmed har efterfrågan på rundvirke ökat. Investeringarna bygger på den kraftiga efterfrågan på bl.a. cellulosa, kartong, sågvirke och plywood på världsmarknaden. Investeringarna ökar antalet avverkningar, men samtidigt också mängden avverkningsrester, materialflöden från förädlingen och virke som inte duger för förädling. Alla dessa kan utnyttjas i energiproduktionen. Virke används alltmer för olika ändamål. Med tanke på nuläget och den synliga utvecklingen är det viktigt att virkesmarknaden fungerar, att inträdet på marknaden för virke stärks och att gagnvirke styrs till förädlingen. 

Produktionen av och tillgången till bränntorv försvagas avsevärt av regniga förhållanden och förhållanden som är ogynnsamma med tanke på avdunstningen. Samtidigt försvåras torvproduktionen också av långa perioder av torrt och hett väder, eftersom brandrisken ökar. Om flera dåliga torvproduktionsår följer på varandra äventyras tillgången till bränntorv, eftersom upplagen tar slut och lönsamheten för företagen i branschen försvagas. Produktionen av och tillgången till bränntorv kan också försvagas av bristen på arbetskraft. Man uppskattar t.ex. att det hade behövts ytterligare minst 300—500 kunniga arbetstagare under 2018 års produktionssäsong. 

Stenkolets goda lagringsegenskaper och förmånliga pris gör att det med fördel kan användas för att trygga leveranssäkerheten inom den lokala fjärrvärmeproduktionen, om det inte finns tillräckligt med trädbränslen, torv och andra inhemska bränslen att tillgå eller om de inhemska bränslen som finns att tillgå är av dålig kvalitet. 

Användningen av stenkol som bränsle i produktionen av fjärrvärme har minskat under de senaste åren. Detta har berott på politiska åtgärder, i synnerhet ändringar i beskattningen, och på att företagen har börjat beakta miljöaspekterna i sin verksamhet. Huvudsakligen har stenkol ersatts med trädbränslen, torv och avfall. Trots att den växande efterfrågan på inhemska bränslen har väckt en oro över huruvida dessa bränslen ska räcka till, har det funnits tillräckligt med bränsle för produktionen av fjärrvärme, och leveranssäkerheten för fjärrvärme har enligt Finsk Energiindustri rf:s statistik under de senaste åren varit närmare 100 procent. Enligt Finsk Energiindustri rf:s prisstatistik har prisutvecklingen på fjärrvärme varit måttlig under de senaste fem åren. Priset har stigit med några procent. 

Det är viktigt att värmeproduktionen kan tryggas och upprätthållas under alla förhållanden. Topparna i efterfrågan på fjärrvärme infaller typiskt samtidigt med elförbrukningstopparna. Kraftvärmeproduktionen täcker största delen av behovet av fjärrvärme, och det är motiverat att upprätthålla denna kapacitet bl.a. med tanke på leveranssäkerheten. Leveranssäkerhetsfrågorna beträffande el och värme har således en klar inbördes koppling. 

Utsläppshandel 

Syftet med lagen om utsläppshandel (311/2011) är att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt främja minskningen av utsläppen av växthusgaser. Genom denna lag genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (nedan utsläppshandelsdirektivet). Lagen om utsläppshandel tillämpas på anläggningar som använder stenkol som bränsle, då den sammanlagda tillförda effekten är mer än 20 megawatt, och på anläggningar som bedriver sådan verksamhet som avses i lagen om utsläppshandel. Lagen tillämpas också på en anläggning med en sammanlagd tillförd effekt som underskrider den som nämns ovan, när det huvudsakliga syftet med anläggningen är att producera värme för ett fjärrvärmenät, om den tillförda effekten i minst en anläggning som anslutits till samma fjärrvärmenät överskrider 20 megawatt och den anläggningen producerar värme i huvudsak för fjärrvärmenätet. Vidare förutsätts att denna anläggning med en tillförd effekt på mer än 20 megawatt har anslutits till fjärrvärmenätet senast den 30 april 2010 och att Europeiska kommissionen godkänner att anläggningen i fråga inbegrips i systemet för handel med utsläppsrätter. 

Enligt lagen om utsläppshandel ska anläggningen ha ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser. Tillståndet beviljas av Energimyndigheten, som också övervakar att lagen iakttas. Tillstånd beviljas om verksamhetsutövarens planer för övervakning av utsläppen och för sändande av rapporterna om utsläppen till utsläppshandelsmyndigheten är tillräckliga och adekvata, och verksamhetsutövaren får bedriva verksamheten med stöd av föreskrifterna om miljöskydd. Tillståndet ska innehålla uppgifter om verksamhetsutövaren, utsläppen och deras källor, anläggningens verksamhet, anläggningens produktionskapacitet eller sammanlagda tillförda effekt samt de krav som gäller övervakning av utsläpp och sändande av rapporterna om utsläppen till utsläppshandelsmyndigheten. I övervakningen av utsläppen ska också iakttas vad som föreskrivs i kommissionens förordning (EU) nr 2012/601 om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, nedan kommissionens övervakningsförordning. Verksamhetsutövaren ska rapportera om ändringar som påverkar övervakningen av utsläpp i enlighet med lagen om utsläppshandel och de bestämmelser som utfärdats med stöd av denna samt kommissionens förordning om övervakning av utsläpp. 

Verksamhetsutövaren ska på ett heltäckande, samstämmigt, tillförlitligt och exakt sätt övervaka utsläppen från sin anläggning och göra upp en rapport över dem för varje kalenderår i enlighet med denna lag och de bestämmelser som utfärdats med stöd av den och i enlighet med kommissionens övervakningsförordning och villkoren i tillståndet för utsläpp av växthusgaser. Verksamhetsutövaren ska årligen lämna in en utsläppsrapport till utsläppshandelsmyndigheten på en blankett som utsläppshandelsmyndigheten fastställer. I utsläppsrapporten ska inkluderas de uppgifter som anges i bilaga X till kommissionens övervakningsförordning och sådana andra uppgifter som utsläppshandelsmyndigheten förutsätter. Verksamhetsutövaren ska med stöd av bilaga X till kommissionens övervakningsförordning bland aktivitetsdata ange mängden bränsle som använts uttryckt i ton eller normalkubikmeter. 

Kraftverk och värmeverk som använder stenkol som huvudsakligt bränsle eller stödbränsle samt anläggningar som använder stenkol för att trygga leveranssäkerheten för värme hör huvudsakligen till systemet för utsläppshandel. Verksamhetsutövaren ska med stöd av lagen om utsläppshandel och kommissionens övervakningsförordning övervaka användningen av stenkol och andra bränslen i dessa anläggningar. Energimyndigheten utövar tillsyn över verksamhetsutövarna. 

Vid sidan av utvecklingen av marknadspriset på el, prisutvecklingen i fråga om konkurrerande bränslen och ändringar i beskattningen påverkar prisutvecklingen för utsläppsrätten användningen av stenkol som bränsle för energiproduktionen. Det har uppskattats (Carbon pulse, juni 2018) att priset på utsläppsrätten måste stiga till 28 euro per ton för att stenkolet i omfattande skala ska börja ersättas av gas och utsläppen börja minska. Genomsnittspriset på utsläppsrätten har flera år varit lägre än 10 euro per ton, men under år 2018 har det stigit i snabb takt. 

2.1.5  Begränsning av utsläpp

Syftet med miljöskyddslagen (527/2014) är bl.a. att förebygga och minska utsläpp och motverka klimatförändringen. Enligt miljöskyddslagen ska kraftverk och värmeverk som använder stenkol som bränsle ha ett miljötillstånd. Ett miljötillstånd förenas med behövliga villkor om bl.a. utsläpp, utsläppsgränsvärden, förebyggande och begränsning av utsläpp samt övervakning av utsläppen och verksamheten. 

Miljöskyddslagens 98—106 § innehåller preciserande bestämmelser om stora förbränningsanläggningar. Med stor förbränningsanläggning avses en anläggning med en bränsleeffekt på minst 50 megawatt som använder fast, flytande eller gasformigt bränsle. 

Genom miljöskyddslagen har Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (nedan industriutsläppsdirektivet) införlivats med den nationella lagstiftningen. 

Med stöd av miljöskyddslagen har utfärdats statsrådets förordning om begränsning av utsläpp från stora förbränningsanläggningar (936/2014). I bilaga 1 till förordningen föreskrivs om utsläppsgränsvärden beträffande stenkol för nya energiproducerande enheter och i bilaga 2 föreskrivs om motsvarande utsläppsgränsvärden för befintliga energiproducerande enheter. Vidare ska utsläppsgränsvärdena för stora förbränningsanläggningar enligt 75 § i miljöskyddslagen grunda sig på slutsatser om bästa tillgängliga teknik, som presenteras i kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/1442 om fastställande av BAT-slutsatser för stora förbränningsanläggningar, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU, vilket godkänts med stöd av artikel 13.5 i industriutsläppsdirektivet. 

2.1.6  Energiutvinning ur stenkol

I Finland har energiutvinningen ur stenkol huvudsakligen varit på nedåtgående under de senaste åren. Under 2000-talet har användningen av stenkol i produktionen av el och värme varit som störst år 2003, då den uppgick till cirka 54 terawattimmar. År 2016 uppgick förbrukningen av stenkol inom energiproduktionen till 22 terawattimmar. Stenkol har i Finland använts inom såväl kraftvärmeproduktionen, den separata värmeproduktionen som den separata produktionen av kondensel. Av dessa har produktionen av kondensel upphört så gott som helt och hållet på grund av dålig lönsamhet. Stenkol används alltjämt i stora städer särskilt i kraftvärmeverk som producerar fjärrvärme och i samband med det även el. 

År 2016 fanns det betydande kraftvärmeverk som använder stenkol på sammanlagt åtta orter i Finland: Helsingfors, Åboregionen, Esbo, Vanda, Lahtis, Jakobstad och Vasa samt Gerknäs i Lojo (pappersfabrik). Dessa förbrukningsobjekt stod tillsammans med Meri-Pori kondenskraftverk för cirka 90 procent av den totala förbrukningen av stenkol under år 2016. 

Stenkol kan fortfarande anses utgöra en betydande del av Finlands primära energi, och det står för en väsentlig andel av produktionen av fjärrvärme och den relaterade elproduktionen. I och med att stenkolet varit lätt att tillgå och dess världsmarknadspris har ansetts vara skäligt har stenkolet spelat en viktig roll som en av Finlands energiproduktionskällor. Stenkol utgör också ett viktigt försörjningsberedskapsbränsle. Det är ett förmånligt bränsle med tanke på lagringsegenskaperna, och det kan ersätta åtminstone en del av torven i så gott som alla torvpannor. Största delen av all stenkol som importeras till Finland köps från Ryssland eller Polen. 

2.2.1  Den internationella energiorganisationens bedömning av utvecklingen

Enligt den internationella energiorganisationen (nedan IEA) utgjorde stenkolets andel av energianvändningen i hela världen 27 procent år 2016, och dess andel förväntas minska något före år 2022. Användningen av stenkol ökar främst i Indien och Sydostasien, men stenkol används i allt mindre grad i Europa, Kanada och USA samt Kina, som i nuläget är den största användaren av stenkol. Globalt sett minskar antalet stenkolskraftverk dock inte, utan det fortsätter att öka fram till år 2022. Ändå minskar stenkolets andel av den totala energipaletten i och med att andelen övriga bränslen ökar i ännu högre grad. Före år 2040 uppskattas stenkolets andel av den globala produktionen av primärenergi minska till 13 procent. År 2040 antas cirka 6 procent av den globala elproduktionen grunda sig på användningen av stenkol, och 60 procent av den förväntas vara utrustad med teknik för avskiljning och lagring av koldioxid. 

I IEA:s huvudscenario ligger förbrukningen av stenkol också på ungefär samma nivå år 2040, cirka 5 600 miljoner ton kolekvivalent (Mtce), som år 2022 (5 500 Mtce). Enligt IEA:s nuvarande politiska scenario uppgår förbrukningen av stenkol år 2040 till cirka 7 200 Mtce, och i scenariot för hållbar utveckling uppgår den till cirka 2 500 Mtce. Osäkerheten kring priset på stenkol och prisväxlingarna minskar intresset att investera i stenkolsproduktion i andra länder än Kina och Indien, där investeringarna relaterar till nationella energibehov. Enligt IEA:s bedömning har produktionskostnaderna konstaterats minska snabbt genom auktionsförfarandet i fråga om solpaneler under de senaste åren, och utvecklingen förväntas fortsätta. Priset på el som produceras med solpaneler närmar sig priset på el som utvinns ur stenkol, och solelen förväntas bli en konkurrent till stenkolet inom elproduktionen i synnerhet i Indien, som tidigare förväntats öka användningen av stenkol. 

2.2.2  Internationellt samarbete och nationella riktlinjer

Klimatavtalet från Paris godkändes i Paris den 12 december 2015. Avtalet förpliktar inte parterna till vissa uttryckliga utsläppsmål, utan parterna förbinder sig i avtalet till att bereda, informera om, upprätthålla och uppnå sina nationella huvudmål. Ett mål som ingår i avtalet är att stärka de globala åtgärderna för att avvärja det hot som klimatförändringen utgör, vilket bl.a. kräver att växthusgasutsläppen reduceras snabbt. För att förpliktelserna enligt avtalet ska uppfyllas måste i praktiken åtgärder vidtas för att minska beroendet av fossil energi. Avtalet innehåller dock inga bestämmelser om enskilda energikällor. 

Finland har tillsammans med flera andra länder bildat alliansen Powering Past Coal, som uppmuntrar regeringarna, företagsvärlden och olika organisationer att snabbt slopa den traditionella kolkraften. Information om alliansen offentliggjordes i november 2017 i samband med klimatkonferensen i Bonn. Målet är att få med minst 50 avtalspartner före klimatkonferensen i Katowice (COP24) som hålls i december 2018. 

Enligt Powering Past Coal-alliansens deklaration visar analyser att slopandet av användningen av stenkol bör ske före år 2030 i OECD- och EU-länderna och före år 2050 i alla andra länder för att målen i klimatavtalet från Paris ska uppnås. De regeringar som har undertecknat deklarationen har förbundit sig till att lägga ned sina traditionella kolkraftverk för att målen enligt klimatavtalet från Paris ska uppnås inom den tidtabell som krävs. Följande europeiska länder har undertecknat deklarationen: Österrike, Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Storbritannien, Irland, Italien, Lettland, Liechtenstein, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Sverige och Schweiz. 

I Europa påverkar Polen och Tyskland genom sina åtgärder på ett centralt sätt användningen av stenkol. Dessa länder står tillsammans för långt över hälften av den sammanlagda användningen av stenkol i hela Europa. Polens energiproduktion bygger till tre fjärdedelar på användningen av stenkol. År 2017 minskade andelen stenkol till 20 procent av den totala elproduktionen i Europa. I de flesta europeiska länderna håller stenkolet på att bli en ytterst liten del av energipaletten, eftersom flera länder i Europa har lagt ned eller planerar att lägga ned sina kolkraftverk. De nationella rapporterna om slopandet av användningen av stenkol täcker närmare 20 procent (35,6 gigawatt) av kapaciteten hos de kolförbränningsverk som för närvarande är i drift i Europa. 

I följande europeiska länder används inte stenkol över huvud taget: Cypern, Estland, Island, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta och Schweiz. I Norge finns ett litet kraftvärmeverk som använder kol. Belgien har frångått förbränningen av stenkol år 2016 genom lagstiftning som är ämnad att minska föroreningar. 

Följande europeiska länder har rapporterat att de frångår användningen av stenkol: Österrike, Danmark, Frankrike, Tyskland, Irland, Italien, Portugal, Slovakien och Sverige. 

I Österrike har miljöministern fastställt att de två återstående kolkraftverken ska läggas ned åren 2018 och 2025, och dessutom utreds möjligheten att tidigarelägga nedläggningen. Danmark har som mål att frångå användningen av stenkol före år 2030. Det största energibolaget i Danmark, Ørsted A/S, har uppgett att det frångår användningen av stenkol före år 2023. Frankrike har förbundit sig att slopa användningen av stenkol före år 2021 (den tidigare regeringens tidsfrist var 2023) men har tills vidare inte fattat beslut om vilka politiska åtgärder som ska vidtas. 

I Tyskland har regeringen kommit överens om att slå fast en tidsfrist för slopandet av stenkol och tillsatt en stenkolskommission, som har i uppgift att före utgången av år 2018 föreslå en tidtabell inom vilken det är möjligt att frångå användningen av stenkol. I Tyskland spelar struktur- och regionpolitiken en central roll i utredningen av möjligheterna att slopa användningen av stenkol. Därför har stenkolskommissionen också i uppgift att begrunda den strukturförändring som följer av att stenkolet slopas som energikälla, hur denna ska finansieras och möjligheterna att trygga arbetstillfällena inom gruvindustrin. Av de tyska delstaterna har Berlin stiftat en lag som förbjuder all stenkolsbaserad produktion av värme och el i regionen före år 2030. 

Irland har beslutat att användningen av stenkol ska frångås före år 2025 och försäljningen av bituminöst stenkol förbjudas hösten 2018. Den italienska regeringen har meddelat att landet frångår användningen av stenkol före år 2025 som en del av den nationella energistrategin, men inga bindande beslut har tills vidare fattats. Portugals miljöminister har bekräftat att förbränningen av stenkol upphör i landet före år 2030. Slovakiens miljöminister har för sin del förklarat att Slovakien har som mål att sluta använda stenkol år 2023. Sverige lägger ned sitt sista kolkraftverk före år 2022. 

I Nederländerna och Storbritannien bereds en lagstiftning eller ett bindande beslut om att användningen av stenkol ska frångås. 

Den nederländska regeringen har meddelat att de fem kolkraftverk som är i drift i landet ska läggas ned före år 2030, och de två äldsta av dessa redan före år 2025. Om ett kraftverk inte uppfyller de gränsvärden som fastställts för nettoproduktionen av el i förhållande till energiinnehållet i det stenkolsbränsle som används, ska kraftverket läggas ned omedelbart när lagen träder i kraft. Gränsvärdena är 40 procent fram till utgången av år 2023 och 44 procent fram till utgången av år 2029. En regeringsproposition om detta kommer att lämnas till parlamentet hösten 2018. Inga planer finns på att ersätta ekonomiska förluster som orsakas ägarna av de kolkraftverk som nu är i drift, utan övergångsperioden beräknas vara tillräckligt lång för att ägarna ska hinna anpassa sig till förbudet. Ersättning kan emellertid komma i fråga om en verksamhetsutövare kan bevisa att han eller hon har lidit av förbudet i oproportionerlig utsträckning jämfört med andra ägare av kolkraftverk. 

I Storbritannien har användningen av stenkol minskat kontinuerligt. Under det andra kvartalet av 2017 baserade sig endast 2 procent av energiproduktionen på stenkol, medan stenkolets andel var 22 procent ännu år 2015. Storbritannien meddelade år 2015 att landet inför ett förbud mot stenkol. Det är meningen att förbudet ska träda i kraft i början av oktober 2025, varvid den återstående kolkraftsverkskapaciteten beräknas uppgå till 1 500 megawatt. Förbudet genomförs genom lagstiftning så att ett gränsvärde för kraftverkens utsläppsintensitet fastställs. Lagstiftningen ska beredas före de auktioner angående kapacitetsmarknaden som ordnas i slutet av år 2021 eller i början av år 2022, i vilka de kolkraftverk som överstiger gränsvärdet inte längre kan delta. Gränsvärdet för utsläppsintensitet ska tillämpas på alla stora kraftverksenheter som använder fasta fossila bränslen. I Storbritannien förväntas förbudet mot stenkol inte ha någon betydande inverkan på leveranssäkerheten i fråga om el. Kapacitetsmarknaden utgör huvudmekanismen för tryggandet av leveranssäkerheten beträffande el. 

Följande EU-länder fortsätter att använda stenkol som bränsle inom energiproduktionen och har inga planer på att slopa användningen av stenkol: Bulgarien, Kroatien, Tjeckien, Grekland, Ungern, Polen, Rumänien, Slovenien och Spanien. I en del av de nämnda länderna finns det stenkolsgruvor, och stenkolet betraktas som ett inhemskt bränsle som förbättrar energisäkerheten. Det har emellertid rapporterats att Spaniens största energiföretag Iberdrola är beredd att lägga ned sina två kolkraftverk. 

Av länderna utanför EU har Kanada arbetat aktivt för att förbjuda energiutvinning ur stenkol. I Ontario i Kanada slutade man utvinna energi ur stenkol i slutet av 2014. I Alberta i Kanada har man beslutat att frångå energiutvinningen ur kol genom ett påskyndat förfarande före år 2030. Dessutom fattade förbundsstaten Kanada år 2012 ett beslut om att sluta använda kol som bränsle i produktionen av el. Detta genomförs så att strikta begränsningar fastställs för koldioxidutsläppen från kraftverk. Kraven gäller kraftverk som har byggts efter den 1 juli 2015 eller äldre kraftverk när de når slutet av sin livslängd, vilket innebär att uppskattningsvis 14 anläggningar kommer att vara i drift ännu under 2030-talet. För tillfället bereds en ändring enligt vilken kraven ska tillämpas på alla anläggningar senast den 31 december 2029. Målet är att man genom ändringen snabbare ska kunna frångå energiutvinning ur kol. Det uppskattas att största delen av anläggningarna kommer att läggas ned eller ändras till gasdrivna anläggningar före tidsfristen. 

2.2.3  EU-lagstiftning och energipolitik

Enligt artikel 4.2 i i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan EUF) har EU delade befogenheter med medlemsstaterna inom energiområdet. Enligt artikel 2.2 i EUF innebär delade befogenheter att unionen och medlemsstaterna får lagstifta och anta rättsligt bindande akter på området i fråga. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet. Medlemsstaterna ska på nytt utöva sin befogenhet i den mån som unionen har beslutat att inte längre utöva sin befogenhet.  

Enligt artikel 194.2 i EUF ska EU:s energipolitiska åtgärder inte påverka en medlemsstats rätt att bestämma villkoren för utnyttjandet av dess energikällor, dess val mellan olika energikällor eller energiförsörjningens allmänna struktur, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 192.2 c, som gäller miljöpolitik. Trots bestämmelsen om miljöpolitik kan medlemsstaterna alltjämt anses ha självständiga befogenheter att besluta om utnyttjandet av energikällor och energiförsörjningens allmänna struktur. 

EU och dess medlemsstater verkställer tillsammans utsläppsminskningarna enligt klimatavtalet från Paris. EU har förbundit sig till att minska växthusgasutsläppen med 40 procent fram till år 2030 jämfört med 1990 års nivå. Det allmänna minskningsmålet på EU-nivå har via EU:s egen klimatlagstiftning fördelats mellan utsläppshandelssektorn och den sektor som står utanför utsläppshandeln. På basis av denna lagstiftning är Finland skyldigt att minska växthusgasutsläppen med 39 procent fram till år 2030 jämfört med 2005 års nivå. Utsläppshandelssystemet fungerar på EU-nivå och ställer inga nationella utsläppsminskningskrav. Inom de sektorer som omfattas av utsläppshandelssystemet minskar EU växthusgasutsläppen med 43 procent fram till år 2030 jämfört med 2005 års nivå. 

Syftet med utsläppshandelsdirektivet är att säkerställa att utsläppen inom de sektorer som hör till utsläppshandelssystemet hålls under det utsläppstak som fastställts för utsläppshandelssektorn i hela EU. Målet med industriutsläppsdirektivet är att med hjälp av bästa tillgängliga teknik minska de olägenheter för miljön och hälsan som industrin orsakar. De nämnda direktiven begränsar inte möjligheten att på nationell nivå begränsa energiutvinningen ur kol. Enligt artikel 15.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG får en medlemsstat med hänsyn till försörjningsberedskapen med vissa begränsningar bestämma att produktionsanläggningar som använder inhemska källor för primärenergi ska prioriteras. I Finland har ingen sådan bestämmelse om prioritering tagits in i elmarknadslagen (588/2013). 

Förbudet mot energiutvinning ur stenkol kan också bedömas utifrån artikel 34 i EUF, som gäller fri rörlighet för varor, eftersom förbudet åtminstone indirekt kan leda till att importen av stenkol från andra EU-medlemsstater de facto minskar eller förhindras. En indirekt importrestriktion kan emellertid anses vara berättigad på det sätt som avses i artikel 36 i EUF på basis av ett allmänt intresse att skydda människors och djurs hälsa och liv samt bevara växter, eller tvingande miljökrav. Med avseende på förbudets godtagbarhet är det i viss mån problematiskt att inget motsvarande förbud införs mot energiutvinning ur torv. Användningen av torv som energikälla kan dock motiveras bl.a. med orsaker i anslutning till försörjningsberedskap och leveranssäkerhet. Vidare hör det till målen för EU:s energipolitik att minska växthusgasutsläppen och övergå till en kolfri energiproduktion. 

Finland utgör en del av den regionala elmarknad som bildas av de nordiska och baltiska länderna. Ett nationellt förbud mot energiutvinning ur stenkol begränsar inte importen av el från de övriga nordiska länderna. 

I kommissionens meddelande Energi 2020 – En strategi för hållbar och trygg energiförsörjning på en konkurrensutsatt marknad, KOM(2010) 639 slutlig, konstateras att de centrala målen för EU:s energipolitik är leveranssäkerhet, konkurrenskraft och hållbarhet. I strategin anges bl.a. att det behövs betydande energiinvesteringar för att skapa en större mångfald av olika energikällor. I strategin konstateras att Europeiska rådet har gjort ett långsiktigt åtagande avseende utsläppen av koldioxid och satt som mål att EU och andra industrialiserade länder ska minska koldioxidutsläppen med 80 till 95 procent till år 2050. 

Enligt kommissionens meddelande om en europeisk strategi för energitrygghet, COM(2014) 330 final, är det när det gäller energitrygghet på lång sikt absolut nödvändigt att EU övergår till en konkurrenskraftig, koldioxidsnål ekonomi med minskad användning av importerade fossila bränslen. I strategin konstateras också att beslut om energimix är en nationell behörighet och att medlemsstaterna ska underrätta varandra om viktiga nationella, energipolitiska beslut innan besluten fattas. Med tanke på koldioxidutsläppen från kol och brunkol är avskiljning och lagring av koldioxid enligt strategin en absolut förutsättning för att dessa ska användas på lång sikt i EU. 

Enligt kommissionens meddelande om en ramstrategi för en motståndskraftig energiunion med en framåtblickande klimatpolitik, COM(2015) 80 final, är målet att skapa en hållbar, koldioxidsnål och klimatvänlig ekonomi. Detta mål kan endast uppnås om användningen av fossila bränslen slopas. En diversifiering av energikällor, leverantörer och tillförselvägar konstateras vara av yttersta vikt för att garantera en trygg och motståndskraftig energiförsörjning. 

3.2.1  Avskaffande av energiutvinning ur stenkol genom andra metoder än förbud

Förutom ett förbud mot energiutvinning ur stenkol har man även analyserat alternativet att införa skärpta utsläppsgränsvärden, så att det inte längre är möjligt att utvinna energi ur stenkol. Om utsläppsgränsvärden föreskrivs genom förordning av statsrådet med stöd av det noggrant avgränsade bemyndigande att utfärda förordning som finns i miljöskyddslagen. Det anses inte vara möjligt att med stöd av bemyndigandet att utfärda förordning föreskriva om sådana utsläppsgränsvärden som faktiskt förhindrar energiutvinning ur stenkol. 

Miljöskyddslagen är en allmän lag och lämpar sig därför dåligt för specialreglering av ett visst bränsle och därtill relaterade förbud och restriktioner. Med tanke på att aspekterna på försörjningsberedskap och leveranssäkerhet är centrala i en speciallag om förbud mot energiutvinning ur stenkol anses det ur ett helhetsperspektiv vara ett mer genomförbart alternativ att stifta en speciallag än att ta in specialbestämmelser i miljöskyddslagen. 

Om priset på utsläppsrätten stiger stärks utsläppshandelssystemets styrande effekt. På nationell nivå är det dock endast i mycket begränsad utsträckning möjligt att påverka denna utveckling. 

I praktiken är det inte heller möjligt att avskaffa energiutvinningen ur stenkol genom att strama åt beskattningen, eftersom bränslen inom elproduktionen enligt energiskattedirektivet ska befrias från bränsleskatt. Det finns inget nationellt rörelseutrymme i denna fråga. 

Ett annat alternativ för genomförandet av energiutvinningen ur stenkol som bedömts är att förbudet tas in i elmarknadslagen, vilket fördes fram i energistrategin för år 2001. Syftet med elmarknadslagen är enligt lagens 1 § 1 mom. att säkerställa förutsättningar för att den nationella och regionala elmarknaden och Europeiska unionens inre elmarknad ska fungera effektivt, säkert och miljömässigt hållbart, så att slutförbrukarna kan garanteras en god elleveranssäkerhet, konkurrenskraftiga elpriser och skäliga principer för tjänsterna. De främsta metoderna för att uppnå detta är att trygga en sund och fungerande ekonomisk konkurrens vid produktion och leverans av el samt att upprätthålla skäliga och jämlika principer för tjänsterna inom elnätsverksamheten. Det är nödvändigt att förbudet mot energiutvinning ur stenkol inriktas på energiproduktionen överlag och inte enbart på elproduktionen. Att ta in förbudet i elmarknadslagen är med tanke på lagens mer begränsade tillämpningsområde inte ett lämpligt sätt att effektivt genomföra ett förbud mot energiutvinning ur stenkol. 

Som ett alternativ till att förbjuda energiutvinning ur stenkol har man också analyserat ett s.k. 0-alternativ. Detta alternativ grundar sig på antagandet att energiutvinningen ur stenkol kommer att upphöra före år 2035 utan att något förbud införs i lagstiftningen, i och med att de kraftverk och värmeverk som för närvarande utnyttjar stenkol når slutet av sin livstid och eftersom bl.a. priset på utsläppsrätten stiger i den mån att det inte längre är lönsamt att använda stenkol som bränsle. Denna utveckling är dock förknippad med stora osäkerhetsfaktorer, och tidtabellen överensstämmer inte med de politiska mål som satts upp på nationell nivå. Samtidigt innebär en långsammare utveckling som denna att det blir mer tid över för att utveckla och införa nya lösningar som ersätter stenkolet och som inte baserar sig på förbränning. 

3.2.2  Alternativ beträffande tidpunkten för ikraftträdandet av förbudet

Möjligheten att förbjuda energiutvinningen ur stenkol under 2020-talet och konsekvenserna av detta förbud har i samband med beredningen analyserats utifrån alternativen att förbudet genomförs år 2025 eller år 2030. 

Om ett förbud mot energiutvinning ur stenkol införs år 2025 orsakar detta utmaningar på många orter, eftersom planen har varit att stenkolet huvudsakligen ska ersättas först efter år 2025. I synnerhet i Helsingfors, och eventuellt även i Esbo, är det svårt eller rentav omöjligt att genomföra ersättningsinvesteringar, och stenkolet ersätts de facto till stor del med naturgas. Ändå är det inte nödvändigtvis sagt att värmeeffektens tillräcklighet kan garanteras år 2025. Även på tre andra orter skulle ett förbud år 2025 leda till förtida investeringar. Om förbudet införs år 2025 ökar användningen av biomassa beroende på marknadsläget med uppskattningsvis 2,0—2,2 terawattimmar och användningen av gas med 1,6—2,6 terawattimmar. Vidare stiger produktionskostnaderna för fjärrvärme i synnerhet i Vasa och Helsingfors, men även i Esbo och Vanda. De totala ekonomiska konsekvenserna uppskattas uppgå till cirka 200 miljoner euro. 

Om förbudet mot energiutvinning ur stenkol träder i kraft år 2030 gör sig konsekvenserna sannolikt gällande främst i Helsingfors och Vasaregionen, där man blir tvungen att göra förtida investeringar för att ersätta stenkolet. Man strävar huvudsakligen efter att ersätta stenkolet med biomassa, vars användning i och med förbudet uppskattas öka till 2,0—2,8 terawattimmar. Användningen av gas ökar i klart mindre mån, med 0,2—0,3 terawattimmar, om biomassa finns att tillgå i stället för stenkol. De ekonomiska konsekvenserna uppskattas bli betydligt mindre jämfört med om förbudet genomförs år 2025. En längre förberedelsetid ger också bättre möjligheter att utveckla nya tekniska lösningar för el- och värmeproduktionen i stora städer. 

I bedömningen av alternativen för förbudets ikraftträdande har det dessutom beaktats att det även av konstitutionella orsaker är motiverat att förlägga ikraftträdandet till år 2030 eller åtminstone till en senare tidpunkt än år 2025, eftersom den ekonomiska belastning som förbudet orsakar energianläggningarnas ägare i så fall åtminstone minskar avsevärt och i flera fall t.o.m. uteblir. Frågan har begrundats närmare i avsnitt 4 i detaljmotiveringen, Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning. 

I bedömningen av de alternativa tidpunkterna för förbudets ikraftträdande har man stannat för alternativet att energiutvinning ur stenkol ska förbjudas enligt lag först i slutet av 2020-talet. Konsekvenserna av förbudet gör sig i praktiken gällande första gången under den uppvärmningsperiod som inleds i slutet av år 2029, om förbudet träder i kraft den 1 maj 2029. 

Växthusgasutsläppen måste reduceras snabbt för att klimatförändringen ska kunna stävjas. Om slopandet av energiutvinningen ur stenkol påskyndas och stenkolet samtidigt ersätts med förnybara eller utsläppssnåla energikällor minskar de lokala växthusgasutsläppen som härrör från uppvärmning avsevärt. Målet är att genom ekonomiska incitament påskynda genomförandet av investeringar ämnade att ersätta stenkol i stora städer efter medlet av 2020-talet så att användningen av stenkol slopas redan år 2025. 

Under de närmaste åren ska stödinsatserna i energistödsprogrammet enligt statsunderstödslagen (688/2001) och statsrådets förordning om allmänna villkor för beviljande av energistöd åren 2018—2022 (1098/2017), som utfärdats med stöd av denna, inriktas på pilot- och försöksprojekt som bygger på ny teknik och främjar koldioxidsnåla värmesystem i stora städer och som i synnerhet också baserar sig på annat än förbränning. Sådana satsningar främjar ett frivilligt, snabbare slopande av energiutvinning ur stenkol före år 2025. 

Energistödprogrammet ska senare kompletteras med ett incitamentspaket för stora städer som frivilligt beslutar sig för att snabbare slopa användningen av stenkol före år 2025. Hälften av incitamentspaketet ska inriktas på att främja dessa städers investeringar i kraftvärmeproduktion, och den andra hälften på att främja dessa städers investeringar som syftar till att ersätta stenkol och som bygger på ny teknik, dock inte på förbränning (t.ex. värmelager, geotermisk energi och stora värmepumpar). Incitamentspaketet kan börja beredas när det finns tillräckligt detaljerad information om villkoren och begränsningarna för godtagbart stöd enligt EU:s regler om statligt stöd efter år 2020. Enligt planerna ska incitamentspaketet införas år 2023, och besluten om beviljande av stöd ska fattas senast år 2025. Den preliminära planen är att incitamentspaketet ska omfatta 90 miljoner euro. 

4.1.1  Kapaciteten hos anläggningar som använder kol

De anläggningar som hör till lagförslagets tillämpningsområde täcker cirka 90 procent av kolförbrukningen inom produktionen av el och värme år 2016. Kapaciteten i fråga om produktionen av fjärrvärme hos dessa anläggningar, som använder kol som huvudsakligt bränsle, var uppskattningsvis cirka 2 055 megawatt år 2016. Kapaciteten hos de anläggningar som använder kol som huvudsakligt bränsle uppskattas sjunka på marknadens villkor till cirka 1 100 megawatt fram till år 2025 och till cirka 475 megawatt fram till år 2030. Siffrorna inkluderar inte flerbränslekraftverk, i vilka kol kan användas som ett bränsle. Eftersom det är dyrare att använda kol än biomassa i flerbränslekraftverk innebär det att kol på marknadsvillkor inte längre används i flerbränslekraftverk år 2025 eller därefter. År 2025 uppskattas det på marknadsvillkor återstå sex energiproduktionsanläggningar i Finland som använder kol som huvudsakligt bränsle, och år 2030 uppskattas antalet ha minskat till två. Om förbudet mot energiutvinning ur kol träder i kraft i maj 2029 i enlighet med förslaget innebär det att två anläggningars kapacitet upphör i förtid. 

Av den fjärrvärmekapacitet där kol används som huvudsakligt bränsle bedöms cirka 650 megawatt försvinna på marknadsvillkor mellan åren 2025 och 2030. Utifrån de planer som fjärrvärmebolagen rapporterat ersätts kolet huvudsakligen genom en ökning av sådan värmeproduktionskapacitet där biomassa används som bränsle och delvis genom en ökad användning av värmepumpar. Ersättningen sker delvis genom investeringar i pannor som producerar enbart värme, vilket leder till en kapacitetsminskning inom elproduktionen. Om förbudet mot energiutvinning ur kol träder i kraft i maj 2029 i enlighet med förslaget innebär det dessutom att den ersättande kapaciteten kan byggas så att användningen av gas- och oljevärmecentraler stannar på en avsevärt lägre nivå jämfört med om förbudet träder i kraft t.ex. år 2025. Den föreslagna långa övergångsperioden gör det också möjligt att utnyttja befintlig elproduktionskapacitet i större utsträckning genom en biomassakonversion av gamla pannor, om elproduktion är ett lönsamt alternativ. 

Ersättningsscenarierna grundar sig på bedömningar som gjorts utifrån Pöyry Management Consulting Oy:s panndatabas, energiindustrins fjärrvärmestatistik, planer och uppgifter som energibolagen har publicerat samt intervjuer. 

4.1.2  Bränsleanvändningen hos anläggningar som använder kol

De ekonomiska och övriga konsekvenserna har nedan bedömts utifrån ett marknadsprisscenario i enlighet med basscenariot i 2016 års energi- och klimatstrategi och ett lågprisscenario. I marknadsprisscenariot stiger bl.a. priset på utsläppsrätten och elpriset avsevärt från den nuvarande nivån, vilket stöder alternativet att frångå användningen av kol på marknadens villkor och samtidigt minskar de eventuella extra kostnader som förbudet mot användning av kol medför. I marknadsprisscenariot antas 2025 års marknadspris på el vara 55 euro per megawattimme och priset på utsläppsrätten 25 euro per ton koldioxid, och år 2030 antas motsvarande priser vara 60 euro per megawattimme respektive 30 euro per ton koldioxid. Prisutvecklingen är förknippad med stor ovisshet. Priset på utsläppsrätten och elpriset har dock stigit avsevärt under år 2018, och år 2019 uppskattas marknadspriset på el stiga till i genomsnitt 45 euro per megawattimme och priset på utsläppsrätten till mer än 20 euro per ton koldioxid. I lågprisscenariot har man antagit att priserna inte stiger reellt från nuvarande nivå till år 2030 och därför uppskattat att marknadspriset på el kommer att vara 35 euro per megawattimme och priset på utsläppsrätten 7 euro per ton koldioxid. I marknadsprisscenariot antas priserna på kol, biomassa, torv och andra bränslen stiga fram till år 2030. I lågprisscenariot stannar bränslepriserna på den nuvarande nivån. I konsekvensbedömningen har man utgått från den beskattningsnivå som gäller år 2018. 

Utöver prisutvecklingen är också uppskattningarna och kalkylerna förknippade med ovissheter, eftersom det bl.a. är utmanande att förutspå hur energimarknaden, regleringen av utsläppshandeln och beskattningen utvecklas. 

År 2016 förbrukades i Finland cirka 22 terawattimmar kol i produktionen av el och värme. I marknadsprisscenariot uppskattas det att kol på marknadsvillkor används upp till endast cirka 5,8 terawattimmar år 2025 och endast cirka 3,4 terawattimmar år 2030 i Finland. Bakom utvecklingen ligger föråldrad kapacitet som tas ur drift och den kostnadseffekt som de höga priserna på utsläppsrätter har på användningen av kol. Trots att värmeproduktionskapaciteten minskar från 1 100 megawatt till 475 megawatt mellan åren 2025 och 2030 minskar användningen av kol endast med cirka en tredjedel, eftersom den kolanläggningskapacitet som kvarstår i drift efter år 2025 inte i alla fjärrvärmenät utgör den produktionsenhet som prioriteras. 

Om prisutvecklingen sker i enlighet med lågprisscenariot innebär det att kolförbrukningen år 2025 är något högre jämfört med marknadsprisscenariot. Då uppgår kolförbrukningen enligt marknadsvillkor till cirka 7,2 terawattimmar, eftersom användningen av kol endast är något dyrare än användningen av biomassa. År 2030 uppgår förbrukningen av kol på marknadsvillkor till cirka 4,3 terawattimmar. 

I marknadsprisscenariot ersätts användningen av kol huvudsakligen med nya värmepannor som bygger på biomassa. Därmed kommer användningen av biomassa att öka även på marknadens villkor, men ett förbud mot energiutvinning ur kol leder till att användningen av biomassa ökar i snabbare takt. Om energiutvinning ur kol förbjuds från och med maj 2029 innebär det att kolet ersätts nästan helt och hållet av biomassa, vars användning ökar med cirka 2,0 terawattimmar. Eftersom elproduktionen minskar till följd av förbudet minskar även den totala användningen av bränslen. 

I lågprisscenariot leder ett förbud mot energiutvinning ur kol från och med maj 2029 till att användningen av biomassa ökar med cirka 2,8 terawattimmar. 

Energiutvinningen ur kol kan ersättas förutom genom en ökad användning av biomassa även genom nya energilösningar, såsom ibruktagande av solenergi, värmepumpar, spillvärme, geotermisk energi och modulära kärnkraftverk. Dessa lösningar är förknippade med stor innovationspotential, men det anses inte vara sannolikt att de kan genomföras innan förbudet mot energiutvinning ur kol träder i kraft, framför allt inte i stor skala. Av denna anledning antas att energiutvinningen ur kol i första hand kommer att ersättas med lösningar som bygger på biomassa. 

Den ändring av energibeskattningen som träder i kraft i början av år 2019 förbättrar biomassans konkurrenskraft jämfört med kol, torv och andra fossila bränslen. Om energibeskattningen under 2020-talet bibehålls på samma nivå som år 2019 minskar användningen av kol fram till år 2030 i både marknadsprisscenariot och lågprisscenariot något mer än vad som anges i uppskattningarna ovan. 

På grund av lastbilstransporternas logistiska utmaningar och tillgången på biomassa fraktas åtminstone en del av biomassan med fartygstransport till de förbrukningsobjekt som ligger längs kusten. Med hjälp av fartyg kan biomassa fraktas antingen från andra orter i Finland eller från utlandet, men utifrån de nuvarande prisnivåerna och tillgången på biomassa i Finland kan man anta att en stor del av den biomassa som fraktas med fartyg sannolikt är importerat bränsle. Om förbudet mot energiutvinning ur kol träder i kraft enligt förslaget i maj 2029 uppskattas förbrukningen av utländsk biomassa öka med 1 terawattimme. 

Trä används allt mer för olika ändamål, och förutom att energiutvinningen ur kol minskar på marknadens villkor bidrar förbudet mot energiutvinning ur kol i maj 2029 sannolikt till att stärka denna utveckling. Pöyry Management Consulting Oy har år 2015 sammanställt en utredning för jord- och skogsbruksministeriet med titeln ”Biotalousinvestointien puuraaka-aineiden varmistaminen”. Utredningen ger vid handen att skogsresurserna och virkesproduktionspotentialen inte utgör någon begränsning ens för ett betydande antal investeringar i bioekonomi. En tryggad råvaruförsörjning och kostnadseffektiv trämobilisering förutsätter dock betydande åtgärder på trämarknaden och inom skogspolitiken, trafikpolitiken, trafikinfrastrukturen och produktionen av bioenergi. Åtgärderna är nödvändiga oberoende av förbudet mot energiutvinning ur kol, men en minskad energiutvinning ur kol på marknadsvillkor och ett förbud som träder i kraft i maj 2029 framhäver åtgärdernas nödvändighet. 

4.1.3  Ekonomiska konsekvenser som rör gjorda investeringar och behov av tilläggsinvesteringar

Om ett förbud mot energiutvinning ur kol införs i maj 2029 kan detta inte anses få ekonomiska konsekvenser för sådana objekt där en anläggning som använder kol som huvudsakligt bränsle tas ur drift innan förbudet träder i kraft. Exempel på sådana objekt är följande kraftvärmeanläggningar: Fortum Power and Heat Oy:s anläggning i Finno, Vanda Energi Ab:s anläggning i Mårtensdal, Lahti Energia Oy:s anläggning Kymijärvi I, Turun Seudun Energiatuotanto Oy:s anläggning Naantali 3 och Helen Ab:s anläggning Hanasaari B. Ett annat sådant objekt är Helen Ab:s separata värmeproduktionsanläggning Salmisaari A. 

Vid flerbränslekraftverk som producerar fjärrvärme, där kolförbränningen tekniskt sett kan ersättas bl.a. med biomassa och torv, är det av beskattningsrelaterade skäl inte lönsamt att använda kol. Ett förbud mot energiutvinning ur kol från och med maj 2029 leder inte till högre kostnader, eftersom användningen av kol i energiproduktionen med avseende på de föränderliga produktionskostnaderna är ett dyrare alternativ än alternativa bränslen. Det är fortfarande möjligt att använda denna typ av flerbränslekraftverk efter att förbudet trätt i kraft, och i propositionen har man också beaktat behovet av att använda kol för att trygga leveranssäkerheten för värme. Exempel på sådana objekt är Turun Seudun Energiatuotanto Oy:s anläggning Naantali 4 och Jyväskylän Energia Oy:s anläggning Keljonlahti samt många andra flerbränsleanläggningar där kol för närvarande inte används eller där kol används i ytterst liten skala. Objektet Naantali 4 bedöms kräva tilläggsinvesteringar för att det ska vara möjligt att använda endast biomassa, öka användningen av torv eller förhindra korrosion vid anläggningen. Storleken på de investeringar som behövs beräknas uppgå till några miljoner euro, och huruvida de kan genomföras på marknadsvillkor beror bl.a. på utsläppsrättens och kolets pris. Vid objektet Keljonlahti har en investering på cirka 10 miljoner euro gjorts år 2013 för att möjliggöra användningen av kol, och syftet har varit att trygga leveranssäkerheten för värme med hjälp av kol. Denna investering kan alltjämt utnyttjas efter att förbudet mot energiutvinning ur kol har trätt i kraft, eftersom tryggandet av leveranssäkerheten för värme har beaktats i propositionen. 

Inom kondensproduktionen är det inte möjligt att genom beskattningen effektivt styra anläggningarna till att använda andra bränslen än kol. Alla bränslen inom produktionen av el är skattefria, och därför har energiskatten, i motsats till utsläppshandeln, ingen styrande effekt. Ett stigande pris på utsläppsrätten ökar kostnaderna för kol, men samtidigt förbättrar ett stigande elpris anläggningens lönsamhet. Oy Alholmens Kraft Ab:s anläggning Pietarsaari är en kondensanläggning med ångavtappning som är utrustad med en flerbränslepanna, där kol används som tilläggs- och reservbränsle främst för att trygga tillgången till svavel. Ett förbud mot energiutvinning ur kol från och med maj 2029 bedöms kräva investeringar i inmatningen av svavel, och investeringskostnaden beräknas uppgå till en miljon euro. 

Fortum Power and Heath Oy:s Meri-Pori är en kondensanläggning som använder kol som huvudsakligt bränsle. Från början av år 2019 har bolaget i fråga rätt att få tillgång till anläggningens produktionseffekt. För närvarande har bolaget en andel på 55 procent av den. Denna andel på 55 procent ingår i effektreservsystemet, vars nuvarande säsong löper ut i slutet av juni 2020. Totalt 45 procent av anläggningen drivs på marknadsvillkor, men anläggningens drifttimmar har varit få på grund av det låga marknadspriset på el. Eftersom marknadspriset på el har stigit kraftigt används anläggningen för tillfället. Den allmänna uppfattningen är dock att en kondensproduktion som bygger på fossila bränslen inte är lönsam i fortsättningen. Anläggningens återstående tekniska livslängd är cirka 100 000 timmar. Anläggningen kan också under kommande säsonger ingå i effektreservsystemet, om anbudet i fråga om den är tillräckligt konkurrenskraftigt. Enligt propositionen ska förbudet mot energiutvinning ur kol inte tillämpas på kraftverk som hör till effektreservsystemet. 

Det nuvarande systemet med skatteåterbäring för energiintensiva företag gör användningen av kol till ett mycket förmånligt alternativ för industriobjekten. De industriföretag som omfattas av skatteåterbäringen får i allmänhet 70—80 procent tillbaka av den energiskatt de betalar, vilket minskar deras energiskattekostnader avsevärt. Det enda industriobjektet där kol för tillfället används inom sådan energiproduktion som hör till lagförslagets tillämpningsområde är Sappi Oy:s anläggning Kirkniemi. Det är fråga om ett flerbränslekraftverk där man flexibelt kan använda olika bränslen beroende på marknadsläget. Ett förbud mot energiutvinning ur kol från och med maj 2029 orsakar inga investeringsbehov vid objektet. 

Om energiutvinning ur kol förbjuds enligt förslaget från och med maj 2029 medför detta kostnadskonsekvenser främst för Vasa och Helsingfors fjärrvärmenät, där kol används som huvudsakligt bränsle. Ekonomiska konsekvenser uppstår i och med att de nuvarande anläggningarna tas ur drift i förtid och genom förtida ersättningsinvesteringar. En lång övergångsperiod gör det också i viss mån möjligt att införa nya tekniska lösningar och förbättra energieffektiviteten. 

Helsingfors är med avseende på energiutvinning det klart mest betydande objektet i Finland. Dessutom är produktionsvolymerna mångfaldigt större jämfört med andra städer. Om energiutvinning ur kol förbjuds i maj 2029 leder det till att kolpannan med tillhörande utrustning vid Helen Ab:s kraftvärmeanläggning Salmisaari B, som använder kol som huvudsakligt bränsle, måste tas ur drift i förtid. Förbudet bedöms leda till en minskad nivå på underhållsinvesteringar, varför den tekniska och ekonomiska livslängden beräknas sträcka sig till år 2033. Turbinen, generatorn och de andra elproduktionsanläggningarna i Salmisaari B kan användas också i den nya anläggningen. De kostnader som följer av att anläggningen tas ur drift i förtid bedöms uppgå till 15 miljoner euro. Bedömningen baserar sig på den återstående tekniska och ekonomiska livslängden. Om bedömningen baserade sig på bokföringsmässiga avskrivningar skulle kostnaderna för att anläggningen tas ur drift i förtid sannolikt vara lägre. 

Ett förbud mot energiutvinning ur kol från och med maj 2029 förutsätter en ersättningsinvestering även i Helsingfors. Enligt bedömningen kan en pannanläggning som bygger på biomassa byggas före slutet av 2020-talet. Med beaktande av tidsfristen bedöms andra ersättningsformer än sådana som grundar sig på biomassa vara osannolika. Vidare har det antagits att den biomassa som behövs finns att få till en mängd som motsvarar den ökande efterfrågan, men den kan delvis också bygga på import. I marknadsprisscenariot är användningen av kol i kraftvärmeproduktion ett dyrare alternativ än biomassa, och de föränderliga kostnaderna för produktion av värme blir således lägre om förbudet genomförs jämfört med en utveckling på marknadsvillkor. Enligt marknadsprisscenariot bedöms den förtida ersättningsinvesteringen som helhet inte orsaka tilläggskostnader, då man i kalkylen beaktar de föränderliga tilläggskostnaderna för värmeproduktionen jämfört med användningen av kol. Enligt lågprisscenariot bedöms den förtida ersättningsinvesteringen orsaka tilläggskostnader på 8 miljoner euro, då man i kalkylen beaktar de föränderliga tilläggskostnaderna för värmeproduktionen jämfört med användningen av kol. Denna totala kostnadskonsekvens beträffande produktionskostnader har beräknats för perioden 2029—2033. Kostnadskonsekvensen för fjärrvärmekunderna under den nämnda perioden beräknas uppgå till 0–6 euro per år beroende på bostadens storlek och vilket prisscenario som använts. 

I Vasa innebär ett förbud mot energiutvinning ur kol från och med maj 2029 att Vaskiluodon Voima Oy:s anläggning Vaskiluoto 2 tas ur drift i förtid, och förbudet medför också en ersättningsinvestering. Anläggningen producerar fjärrvärme med biomassa, torv och stenkol genom kraftvärmeproduktion. Utan betydande investeringar som förlänger livslängden bedöms anläggningen kunna användas fram till år 2032. Förgasaren och ångturbinen i anslutning till anläggningen bedöms ha en klart längre återstående teknisk och ekonomisk livslängd. De kostnader som följer av att anläggningen tas ur drift i förtid bedöms uppgå till 23 miljoner euro. Bedömningen baserar sig på den återstående tekniska och ekonomiska livslängden. Om bedömningen baserade sig på bokföringsmässiga avskrivningar skulle kostnaderna för att anläggningen tas ur drift i förtid sannolikt vara lägre. 

De föränderliga produktionskostnaderna vid anläggningen Vaskiluoto 2 är lägre jämfört med de föränderliga produktionskostnaderna för värme som producerats genom separat värmeproduktion. Vid anläggningen produceras förutom fjärrvärme även en betydande mängd el. Enligt bedömningen kommer en ersättande investering att göras i en ny värmecentral, varvid elförsäljningsintäkterna uteblir. I bedömningen av de föränderliga produktionskostnaderna för värme har elförsäljningsintäkterna beaktats, liksom även hur de uteblivna intäkterna påverkar de föränderliga produktionskostnaderna för värme. I ersättningsinvesteringen ersätts kolet som helhet med biomassa, som det enligt bedömningen kommer att finnas. De konsekvenser som ett förbud mot energiutvinning ur kol från och med maj 2029 får för de föränderliga produktionskostnaderna för värme ligger på ungefär samma nivå oavsett om man utgår från marknadsprisscenariot eller lågprisscenariot (cirka 14—15 miljoner euro). Denna totala kostnadskonsekvens beträffande produktionskostnader har beräknats för perioden 2029—2032. Kostnadskonsekvensen för fjärrvärmekunderna under den nämnda perioden beräknas uppgå till 20—210 euro per år beroende på bostadens storlek och vilket prisscenario som använts. 

I de ovan angivna kalkylerna över föränderliga produktionskostnader för värme för Helsingfors och Vasa fjärrvärmenät har använts den energibeskattningsnivå som gäller år 2018. I energibeskattningen ska skattestrukturen för kraftvärmeproduktion ändras från början av år 2019 så att halveringen av koldioxidskatten ersätts med en sänkning av energiinnehållsskattekomponenten, och dessutom ska utsläppen under livscykeln för uppvärmningsbränslen beaktas i beskattningen samtidigt som beskattningen av uppvärmningsbränslen skärps. Ändringen av energibeskattningen leder till att värmeproduktionskostnaderna för kol stiger och ersättningsinvesteringarnas lönsamhet förbättras jämfört med kostnadskalkylerna ovan, vilket gör det lönsammare att övergå till flispannor. 

En högre prisnivå på flis och annan skogsbiomassa än vad som antagits i kalkylerna får en motsatt effekt jämfört med den skärpta energibeskattning som enligt planerna ska införas i början av år 2019. Det innebär att de föränderliga produktionskostnaderna för värme i lösningar som bygger på biomassa blir högre än vad som angetts ovan, och på motsvarande sätt blir effekten på de minskande produktionskostnaderna för värme mindre. Om priset stiger mer än väntat kan det bero bl.a. på att prisnivån på flis och annan skogsbiomassa stiger i takt med att efterfrågan ökar i och övergången från kol till biomassa. Dessutom kan kostnaden för anskaffning av biomassa vara högre i Helsingfors jämfört med den antagna allmänna prisnivån som använts i kalkylerna bl.a. på grund av transportavstånden. Samtidigt minskar pristrycket i och med att det är möjligt att importera biomassa från utlandet. 

Om utsläppsrättens pris stiger mer än vad som antas i marknadsprisscenariot leder det till högre utsläppsrättskostnader för kol. Däremot medför användningen av biomassa inga tilläggskostnader. På så sätt ökar värmeproduktionskostnaderna i fråga om kol, och ersättningsinvesteringarnas lönsamhet förbättras jämfört med de ovannämnda kostnadskalkylerna. Samtidigt leder en prisstegring i fråga om utsläppsrätten till att kostnaderna för torv ökar parallellt med flerbränsleanläggningarnas förmåga att betala för trä, vilket kan medföra ett högre pris på skogsbiomassa. Samma effekt på förmågan att betala för trä har en höjning av skatten på torv i en situation där inget stöd längre betalas för el som produceras med skogsflis. Då blir de föränderliga produktionskostnaderna för värme i lösningar som grundar sig på biomassa högre än vad som anges ovan, och på motsvarande sätt blir effekten på de minskande värmeproduktionskostnaderna mindre. Trämarknaden är dock alltid lokal, och konsekvenserna för trämarknaden är större när det finns ett mindre utbud på skogsflis. 

Om marknadspriset på el stiger till en högre nivå än i marknadsprisscenariot innebär det att kraftvärmeproduktionens lönsamhet förbättras. Detta gäller kraftvärmeanläggningar som använder både kol och andra bränslen. Det innebär att lönsamheten förbättras även i fråga om Salmisaari B och Vaskiluoto 2, och de föränderliga produktionskostnaderna för värme i de värmepannslösningar som bygger på biomassa blir högre än vad som angetts ovan. Om marknadspriset på el emellertid stiger på grund av att priset på utsläppsrätten stiger resulterar det i att kostnaderna för användning av kol ökar och effekten blir motsatt i fråga om ersättningsinvesteringarnas lönsamhet. 

Om priset på kol blir lägre än vad som antagits i lågprisscenariot (70 euro per ton) förbättras lönsamheten för anläggningar som använder kol som bränsle samtidigt som de föränderliga produktionskostnaderna för värme i lösningar som bygger på biomassa blir högre än vad som anges ovan. 

Om förbudet mot energiutvinning ur kol leder till att ersättningsinvesteringarna i flera fjärrvärmenät hopar sig under samma år, kan detta leda till att investeringskostnaderna ökar. Investeringar i värmepannor och kraftverk är stora investeringar, och det finns bara några leverantörer av stor anläggningar. Ur investerarens synvinkel försvagas förhandlingsläget avsevärt och kostnaderna stiger, om marknaden är överhettad och det samtidigt inte är möjligt att skjuta fram en investering. Med tanke på tidpunkten för ikraftträdandet av det föreslagna förbudet, maj 2029, har verksamhetsutövarna emellertid tillräckligt med tid att förbereda sig inför investeringarna.