2.2.1  Ansvaret för att ordna avfallshantering

Enligt huvudregeln i 28 § i avfallslagen ska avfallsinnehavaren ordna avfallshanteringen, om inte något annat föreskrivs i lagens 4, 5 eller 6 kap. Utgångspunkten är att avfallsinnehavaren är den vars verksamhet ger upphov till avfall. Som ett undantag från huvudregeln ska kommunen enligt 32 § ordna hanteringen av kommunalt avfall från boende och från kommunens förvaltning och servicefunktioner. Kommunen är dessutom skyldig att ordna hanteringen av sådant kommunalt avfall från affärslokaler som samlas in på fastigheten tillsammans med avfall från boende och från kommunens förvaltning och servicefunktioner. Avfallshanteringen omfattar enligt definitionen av avfallshantering insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall. Kommunen är dessutom skyldig att med stöd av 33 § i avfallslagen ordna avfallshantering i andra hand i situationer där annat serviceutbud inte skäligen finns att tillgå (kommunal avfallshantering i andra hand). 

Enligt avfallslagen kan kommunen ordna fastighetsvis transport av avfall som omfattas av kommunens ansvar antingen som en transport som konkurrensutsätts centraliserat av kommunen (kommunalt anordnad transport) eller så att varje fastighetsinnehavare själv beställer transporten från ett privat avfallshanteringsföretag till en mottagningsplats som kommunen bestämt (avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar). Genom en ändring av avfallslagen, 714/2021, begränsades kommunens rätt att använda det avfallstransportsystem som fastighetsinnehavaren ordnar så att systemet efter utgången av övergångstiden för separat insamling av olika avfallstyper 2024 kan användas endast vid transport av blandat kommunalt avfall och slam från slamavskiljare och slutna tankar.  

Upphandlande enheter, såsom i fortsättningen välfärdsområdena, ska konkurrensutsätta transporterna av avfall som omfattas av deras ansvar i enlighet med upphandlingslagen, om det är fråga om offentlig upphandling som överstiger tröskelvärdet. Kommunen kan enligt 42 § i avfallslagen på ansökan av avfallsinnehavaren bevilja undantag från skyldigheten att överlämna avfall från kommunens förvaltning och servicefunktioner till kommunalt anordnad avfallshantering, om detta är befogat för ordnande av fastighetens avfallshantering och leder till ett lika gott slutresultat med tanke på prioriteringsordningen. En förutsättning är dessutom att avfallshanteringen, om den ordnas på detta sätt, inte medför någon fara eller skada för miljön eller hälsan. Enligt uppgifter från Kommunförbundet har det fattats endast få sådana beslut.  

Enligt 9 § i kommunallagen kan kommunen eller samkommunen antingen själv producera de tjänster som omfattas av dess organiseringsansvar eller enligt avtal skaffa dem av andra tjänsteproducenter. Även avfallstransport- och avfallsbehandlingstjänster skaffar kommunen eller en kommunägd avfallsanläggning antingen genom att ordna dem själv eller genom att konkurrensutsätta anskaffningarna i enlighet med upphandlingslagen. Konkurrensutsättningen kan således också skötas av ett kommunalt avfallshanteringsbolag som är en till kommunen anknuten enhet. 

2.2.2  Konsekvenserna av social- och hälsovårdsreformen för ordnandet av avfallshanteringen

Genom den införandelag som hänför sig till social- och hälsovårdsreformen bildades de nya välfärdsområdena. Välfärdsområdena är offentligrättsliga samfund och deras områden baserar sig på landskapsindelningen med undantag för landskapet Nyland, som har fyra välfärdsområden. I samband med reformen stiftades lagen om välfärdsområden (611/2021), i vilken det föreskrivs närmare om välfärdsområdenas förvaltning, samt lagen om ordnande av social- och hälsovård (612/2021), lagen om ordnande av räddningsväsendet (613/2021) och lagen om ordnande av social- och hälsovården och räddningsväsendet i Nyland (615/2021), i vilka det föreskrivs närmare om välfärdsområdenas uppgifter, samt flera andra lagar som gäller bl.a. välfärdsområdenas finansiering, allmänna förvaltning och personal (RP 241/2020 rd). Välfärdsområdena inledde sin verksamhet den 1 juli 2022. Enligt 6 § i lagen om välfärdsområden ska välfärdsområdet sköta de uppgifter som åligger det enligt lag. Skötseln av uppgifterna inleds dock den 1 januari 2023. Välfärdsområdet får sköta sina uppgifter självt eller avtala om överföring av organiseringsansvaret på ett annat välfärdsområde. Dessutom får organiseringen av välfärdsområdenas uppgifter under vissa förutsättningar också samlas på ett eller flera välfärdsområden. Ett välfärdsområde får skaffa tjänster från privata tjänsteproducenter på grundval av avtal, om det behövs för att sköta uppgifterna på ett ändamålsenligt sätt. 

I införandelagen finns det bestämmelser om fastigheters besittnings- och egendomsarrangemang samt om överföringen av ansvaret för att ordna social- och hälsovårdens och räddningsväsendets uppgifter från kommunerna och samkommunerna till välfärdsområdena.  

I Nyland avviker organiseringsansvaret för social- och hälsovården och räddningsväsendet från lösningen för resten av landet så att Helsingfors stad enligt 3 § i införandelagen har ansvaret för att ordna tjänsterna. Dessutom föreskrivs i lagen om ordnande av social- och hälsovården och räddningsväsendet i Nyland och i lagen om ordnande av social- och hälsovård om en skyldighet för HUS-sammanslutningen att bära organiseringsansvaret för vissa hälso- och sjukvårdstjänster. I Nyland ansvarar således fyra välfärdsområden för ordnandet av tjänsterna och inom hälso- och sjukvården dessutom HUS-sammanslutningen. HUS-sammanslutningen ska bl.a. ordna vissa tjänster inom den specialiserade sjukvården och prehospital akutsjukvård, utöver vilket den ska vara huvudman för ett universitetssjukhus. Ansvaret för att ordna hälso- och sjukvård fördelas mellan välfärdsområdena, Helsingfors stad och HUS-sammanslutningen på det sätt som fastställs i lag och i organiseringsavtalet. Nedan i motiveringen avses med välfärdsområde också HUS-sammanslutningen. 

I 20, 22 och 25 § i införandelagen finns det bestämmelser om överföring till välfärdsområdena av de lokaler som för närvarande används inom kommunalt ordnad primärvård, specialiserad sjukvård, socialväsende och räddningsväsende samt om de avtal som gäller dessa. Enligt 20 § i den lagen ska samkommunerna för sjukvårdsdistrikten och de specialomsorgsdistrikt som avses i 6 § 1 mom. i lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda (519/1977) överföras till välfärdsområdena jämte tillgångar, skulder och förbindelser den 1 januari 2023. Bestämmelsen innehåller också en möjlighet att avtala på annat sätt om delning av tillgångar, skulder och förbindelser när det är fråga om en samkommun. 

Enligt 22 § i den lagen övergår de lokaler som används inom kommunalt ordnad primärvård, specialiserad sjukvård, socialväsende och räddningsväsende i välfärdsområdets besittning genom ett hyresavtal för tre år, dvs. till utgången av 2025, och dessutom har välfärdsområdet rätt att förlänga hyrestiden med ett år. 

Lagens 25 § innehåller bestämmelser om överföring till välfärdsområdena av kommunens bindande avtal och ansvar. Kommunernas avtal som gäller ordnande av social- och hälsovården och räddningsväsendet överförs till välfärdsområdena, om inte välfärdsområdet och kommunen kommer överens om något annat.  

När en kommun hyr ut de lokaler som används inom social- och hälsovården och räddningsväsendet till ett välfärdsområde i enlighet med 22 § i införandelagen, bestäms hyran under övergångsperioden på det sätt som föreskrivs i statsrådets förordning om bestämmande av hyra enligt hyresavtal mellan kommuner och välfärdsområden under övergångsperioden 2023–2026 (272/2022). Enligt 5 § i den förordningen bestäms hyran för underhåll kalkylmässigt i enlighet med bilagan till förordningen och till hyran för underhållet hör också kostnaderna för avfallshantering. Parterna kan dock sinsemellan i de situationer som närmare anges i förordningen avtala om vilka tjänster som ska ingå i hyran för underhåll och hur underhållskostnaderna fastställs. 

Enligt uppgifter från Kommunförbundet finns det uppskattningsvis sammanlagt ca 9 000 lokaler vars ägande eller besittning eller avtal som gäller lokalerna överförs från kommunerna till välfärdsområdena med stöd av de nämnda paragraferna. Det finns ca 820 byggnader som ägs av sjukvårdsdistrikt och specialomsorgsdistrikt, ca 4 500 kommunägda byggnader som används inom social- och hälsovården och ca 2 900 byggnader som är i kommunernas besittning genom hyresavtal. Dessutom har räddningsverken ca 700 byggnader. 

Överföringen av ägandet och besittningen av social- och hälsovårdens och räddningsväsendets fastigheter samt organiseringsansvaret för dessa tjänster från kommunerna till välfärdsområdena inverkar på ansvaret för att ordna avfallshanteringen. Avfall från social- och hälsovårdens och räddningsväsendets fastigheter är huvudsakligen kommunalt avfall och delvis annat avfall, såsom farligt avfall. Med kommunalt avfall avses t.ex. avfall från vanliga patientrum, kontor och matsalar inom hälso- och sjukvården. Avfall som är specifikt för hälso- och sjukvårdsverksamhet, såsom skärande och stickande föremål, vävnadsavfall, läkemedels- och kemikalieavfall och smittfarligt avfall, är inte kommunalt avfall. När avfallet är kommunalt avfall sköter kommunen för närvarande avfallshanteringen på fastigheter där kommunen har förvaltning och servicefunktioner, såsom social- och hälsovårdstjänster. Det är oklart till vilka delar det kommunala avfallet från social- och hälsovårdens och räddningsväsendets fastigheter och från de tjänster som ordnas vid dem efter den 1 januari 2023 ska betraktas som sådant i 32 § i avfallslagen avsett kommunalt avfall från kommunens förvaltning och servicefunktioner. Om kommunens skyldighet och rätt att ordna hanteringen av kommunalt avfall från dessa upphör, övergår ansvaret för att ordna avfallshanteringen enligt 28 § i avfallslagen på avfallsinnehavaren, dvs. i princip på det välfärdsområde inom vars verksamhet avfallet uppkommer.  

Vilka konsekvenser social- och hälsovårdsreformen har för avfallshanteringen varierar beroende bl.a. på vilken aktör som förfogar över den fastighet där lokalerna för social- och hälsovården eller räddningsväsendet finns och hurdan verksamhet som ordnas på fastigheten. Överföringen av ansvaret är förknippad med komplicerade tolkningsfrågor som måste lösas innan avfallshanteringstjänsterna konkurrensutsätts. När äganderätten till en fastighet överförs från kommunen till välfärdsområdet är kommunen i regel (om undantag, se nedan) inte längre skyldig att ordna hanteringen av kommunalt avfall från fastigheten. Situationen är klart mångtydigare i fråga om de fastigheter som med stöd av 22 § i införandelagen genom hyresavtal övergår i välfärdsområdets besittning åtminstone fram till den 31 december 2025. Kommunen är enligt införandelagen skyldig att hyra ut dessa lokaler till välfärdsområdet för en övergångstid på 3 (+1) år och enligt statsrådets förordning om bestämmande av hyra enligt hyresavtal mellan kommuner och välfärdsområden under övergångsperioden 2023–2026 innehåller den hyra som kommunen tar ut för övergångsperioden i princip också kostnaderna för avfallshantering. Det finns tusentals lokaler, och utredandet av ägar- och besittningsarrangemangen för var och en av dem är arbetsdrygt och kan leda till felaktiga tolkningar av avfallshanteringsansvaret. Den gällande lagstiftningen ger således inte ett tillräckligt entydigt svar på vem som i välfärdsområdenas olika fastigheter ansvarar för ordnandet av hanteringen av kommunalt avfall. 

Överföringen av ansvaret inverkar också på behandlingen av kommunalt avfall som samlats in från social- och hälsovårdens och räddningsväsendets fastigheter. För sådant avfall finns det en behandlingsplats som kommunen ordnar så länge som kommunen har ansvaret för att ordna hanteringen av det. När ansvaret för att ordna hanteringen av kommunalt avfall överförs till välfärdsområdet har välfärdsområdet inte längre vare sig skyldighet eller rätt att utan separat avtal föra avfallet till en behandlingsplats som kommunen ordnar. 

Om ansvaret överfördes från kommunerna till välfärdsområdena vid ingången av 2023, skulle välfärdsområdena vara tvungna att skyndsamt konkurrensutsätta avfallshanteringstjänsterna i enlighet med upphandlingslagstiftningen. Konkurrensutsättningen borde i praktiken ha inletts redan sommaren 2022 för att avfallshanteringstjänsterna skulle fungera från ingången av 2023. Innan tjänsterna konkurrensutsätts och nya avtal ingås ska välfärdsområdet kartlägga de lokaler som övergår till det, de tjänster som ordnas i lokalerna samt hur fastigheternas avfallshantering för närvarande är ordnad. Utifrån det som framkommit vid hörandet av intressentgrupperna och av remissvaren har endast få välfärdsområden förberett sig på överföringen av avfallshanteringsansvaret. I de flesta områdena har det antagits att ansvaret för att ordna avfallshanteringen kvarstår hos kommunen.  

På grund av oklarheterna kring överföringen av ansvaret finns det risk för att det uppstår oförutsedda avbrott i avfallshanteringsarrangemangen och att aktörerna inom välfärdsområdena och avfallsbranschen oavsiktligt gör sig skyldiga till lagstridiga åtgärder. Även om många privata företag har beredskap att snabbt erbjuda nya kunder avfallshanteringstjänster, skulle konkurrensutsättningen av tjänster inom hanteringen av kommunalt avfall från olika välfärdsområdens lokaler inom en kort tid vara en utmaning för välfärdsområdena. Dessutom ska de kommunala avfallsanläggningarna stryka välfärdsområdets lokaler från gällande entreprenadavtal som ingåtts med företag inom avfallshanteringsbranschen. De olägenheter som en transportentreprenad som minskar under pågående avtalsperiod medför för ett transportföretag är dock i allmänhet rätt små, eftersom de fastigheter som lämnar entreprenaderna fördelar sig på olika områden och på olika entreprenader och konsekvenserna inte koncentreras för mycket till enskilda företag. För betydande förluster i anslutning till entreprenader kan företagen få ersättning i form av avtalspåföljder. Uppsägningen av avtalen kan leda till avtalspåföljder och skadeståndsansvar för de kommunala avfallsanläggningarna. För att välfärdsområdena ska kunna koncentrera sig på att sköta sina kärnuppgifter i anslutning till social- och hälsovårdsreformen när verksamheten inleds och för att aktörerna inom avfallsbranschen ska kunna förbereda sig på de kommande förändringarna, är det nödvändigt att skjuta upp överföringen av ansvaret med några år. 

En ytterligare utmaning med tanke på ordnandet av avfallshanteringen är de nya kraven på separat insamling av avfallstyper. Enligt 55 § i statsrådets förordning om avfall (978/2021), nedan avfallsförordningen, har kommunen i enlighet med 17 § i den förordningen haft i uppgift att ordna separat insamling av bioavfall från kommunens förvaltning och servicefunktioner senast från och med den 1 juli 2022 och i enlighet med 18 § i den förordningen ordna separat insamling av förpackningsavfall från och med den 1 juli 2023. Separat insamling av bioavfall och förpackningsavfall från företag och andra offentliga tjänster än kommunens förvaltning och servicefunktioner har kommunen haft i uppgift att ordna i enlighet med 21 § i den förordningen från och med den 1 juli 2022. Samordningen av de olika övergångstiderna med den överföring av ansvaret för att ordna hanteringen av kommunalt avfall som följer av social- och hälsovårdsreformen kan i praktiken leda till oändamålsenligt kortvariga arrangemang för avfallsinsamling från social- och hälsovårdens och räddningsväsendets fastigheter. Till exempel om ansvaret för att ordna hanteringen av kommunalt avfall från social- och hälsovårdens och räddningsväsendets fastigheter överfördes från kommunen redan vid ingången av 2023, skulle kommunen ordna separat insamling av bioavfall endast i ett halvt år fram till utgången av 2022, varefter välfärdsområdet skulle vara tvunget att konkurrensutsätta den separata insamlingen av bioavfall på nytt. 

4.2.1  Allmänt om konsekvenserna

Konsekvenserna av en ändring av gränsen för försäljning till utomstående har behandlats i den ovannämnda undersökningen av Konkurrens- och konsumentverket. I undersökningen bedöms de direkta konsekvenserna av ändringen bli rätt små. Det konstateras att det är svårt att bedöma de indirekta konsekvenserna, men de bedöms dock vara större än de direkta konsekvenserna. Genom gränsen för försäljning till utomstående för anknutna enheter strävar man efter att trygga konkurrensneutraliteten, dvs. i detta sammanhang en så jämlik konkurrenskonstellation som möjligt mellan privata avfallshanteringsföretag och kommunala avfallshanteringsbolag. Avsikten är att de specialbestämmelser som gäller avfallsbranschen och den gräns för försäljning till utomstående som avviker från den allmänna gränsen ska främja cirkulär ekonomi. Enligt undersökningen verkar det klart att regleringen av gränsen för försäljning till utomstående inte i någon betydande grad kan påverka uppnåendet av någotdera målet. På basis av undersökningen i fråga och en annan undersökning I samband med undersökningen om avfallshanteringen publicerade Konkurrens- och konsumentverket en annan undersökning om ändringar i den allmänna övre gränsen för försäljning till utomstående enheter: Luukinen, Ari m.fl.: Sidosyksiköiden ulosmyynti -selvityksen loppuraportti. Kilpailu- ja kuluttajaviraston Tutkimusraportteja 2/2022: (på finska)https://www.kkv.fi/uploads/sites/2/2022/03/2022-02-tutkimusraportteja-sidosyksikoiden-ulosmyynti-1.pdf av Konkurrens- och konsumentverket kan man inte säga om höjningen av gränsen för anknutna enheters försäljning till utomstående i genomsnitt har en positiv eller skadlig effekt på konkurrensen. Konsekvensbedömningen försvåras av att det hinner ske förändringar på marknaden före 2030. Emellertid ger propositionen aktörerna inom avfallsbranschen möjlighet att anpassa sig till ändringen i god tid och vid behov ändra sin verksamhet. 

I samband med social- och hälsovårdsreformen gjordes ingen bedömning av konsekvenserna för avfallshanteringen inom social- och hälsovården och räddningsväsendet, och behovet av en övergångstid för skyldigheten att ordna hanteringen av kommunalt avfall har framkommit först efter det att lagstiftningen om social- och hälsovårdsreformen utfärdats. Konsekvenserna av den nu föreslagna övergångsbestämmelse som anknyter till social- och hälsovårdsreformen har bedömts som tjänsteuppdrag i samråd med välfärdsområdenas aktörer samt kommunala och privata aktörer inom avfallshanteringsbranschen.  

4.2.2  Konsekvenser för företagen

Konsekvenser för kommunens anknutna enheter 

Till följd av förslaget till ändring av gränsen för anknutna enheter behöver kommunala avfallshanteringsbolag för att behålla sin ställning som anknutna enheter inte före 2030 minska sin försäljning på marknadsvillkor till fem procent eller under, om procentandelen har varit högre än så. Anknutna enheter behöver inte heller vidta sådana anpassningsåtgärder som en sänkning av procentandelen från och med 2030 eventuellt hade krävt. 

Handlingsutrymmet i fråga om volymen av de anknutna enheternas försäljning till utomstående på marknadsvillkor ökar sannolikt deras omsättning, eftersom de inte under de närmaste åren behöver anpassa sin verksamhet till gränsen på 5 procent för anknutna enheter. Lagändringen har dock konsekvenser endast för en del av avfallshanteringsbolagen. Enligt Konkurrens- och konsumentverkets undersökning uppgick avfallsanläggningarnas sammanlagda omsättning 2020 till ca 464 miljoner euro. Den sammanlagda omsättningen av verksamheten på marknadsvillkor var ca 13 miljoner euro, dvs. endast 2,8 procent av omsättningen. Avfallsanläggningarna ligger alltså i genomsnitt långt under gränsen på tio procent. I fråga om sju avfallsanläggningar överskred omsättningen av verksamheten på marknadsvillkor gränsen på fem procent 2020. Enligt Konkurrens- och konsumentverkets undersökning skulle avfallsanläggningarnas omsättning öka med ungefär tio procent till följd av den ändring (714/2021) av avfallslagen som gjordes 2021. Och ju större omsättning, desto större andel i euro kan verksamheten på marknadsvillkor vara inom ramen för gränsen för anknutna enheter. Om gränsen för försäljning till utomstående hålls kvar på tio procent har avfallsanläggningarna möjlighet att utöka sin verksamhet på marknadsvillkor med ca 26 miljoner euro. Största delen av avfallsanläggningarna kommer dock sannolikt inte att utnyttja denna möjlighet, eftersom endast ungefär var femte avfallsanläggning i nuläget bedriver verksamhet på marknadsvillkor som överskrider fem procent av omsättningen. För närvarande är omsättningen för de avfallsanläggningar vars verksamhet inte verkar påverkas av de avvikande bestämmelserna om försäljning till utomstående ca 240 miljoner euro. 

I bedömningarna ovan har man inte beaktat hur social- och hälsovårdsreformen och den föreslagna övergångstid som anknyter till den påverkar de kommunala avfallsbolagens omsättning. När ansvaret för hanteringen av kommunalt avfall överförs från kommunerna till välfärdsområdena efter den föreslagna övergångstiden minskar de kommunala avfallsanläggningarnas omsättning grovt uppskattat med 8–12 miljoner euro. En del av omsättningen kan återföras till de kommunala avfallsanläggningarna antingen som kommunal avfallshantering i andra hand som erbjuds välfärdsområdena eller som en tjänst på marknadsvillkor. Vilka konsekvenser den övergångsbestämmelse som anknyter till social- och hälsovårdsreformen har för de kommunala avfallshanteringsbolagen och andra avfallsanläggningar bedöms närmare i avsnitt 4.2.4. 

Vilka effekter storleken på gränsen för försäljning till utomstående har på avfallsanläggningarnas verksamhet på marknadsvillkor från och med 2030 är enligt Konkurrens- och konsumentverkets undersökning i många avseenden osäkert. De kommunala avfallshanteringsbolagens omsättning från och med 2030 inverkar på vilka effekter gränsen för försäljning till utomstående kommer att ha. Omsättningens storlek påverkas i sin tur av hur avfallsmängden utvecklas, hur målen för materialåtervinning nås, beslut om bolagisering av verksamhet på marknadsvillkor samt utvecklingen och praxisen i fråga om den i 33 § i avfallslagen avsedda kommunala avfallshanteringen i andra hand. 

Utöver de direkta konsekvenserna kan gränsen för försäljning till utomstående påverka avfallshanteringsbolagens strategiska val. Det är dock svårt att uppskatta hur stora dessa indirekta effekter blir, men de är ändå mer betydande än de direkta effekterna. Om gränsen för försäljning till utomstående hålls oförändrad kan det t.ex. fördröja den allmänna trenden där kommunens avfallshanteringsbolags verksamhet på marknadsvillkor avskiljs till ett separat dotterbolag. Det kan också leda till att redan gjorda arrangemang med dotterbolag upplöses. I Konkurrens- och konsumentverkets undersökning bedöms det dock inte hur mycket eller med vilken sannolikhet bibehållandet av gränsen för försäljning till utomstående på tio procent skulle minska sådan bolagisering. Bakgrunden till skilja åt verksamheten på marknadsvillkor till dotterbolag är uppfattningen om att dotterbolagets verksamhet på marknaden inte betraktas som moderbolagets verksamhet på marknaden och att gränsen för anknutna enheter således inte behöver iakttas i dotterbolagets verksamhet på marknadsvillkor. I upphandlingslagstiftningen lämnar dotterbolags ställning dock rum för tolkning, eftersom det varken i upphandlingslagstiftningen eller i rättspraxis har tagits ställning till frågan.  

Med tanke på konkurrensneutraliteten bedöms det inte ha någon stor betydelse om kommunens avfallshanteringsbolags verksamhet på marknadsvillkor bedrivs i ett separat dotterbolag eller inom ramen för gränsen för anknutna enheter som avfallshanteringsbolagets egen verksamhet. I bägge alternativen ska det för verksamheten på marknadsvillkor upprättas separat bokföring och korssubventioner med den lagstadgade verksamheten tillåts inte.  

Inverkan av kommunal avfallshantering i andra hand på konsekvensernas omfattning 

Hurdana konsekvenser gränsen för försäljning till utomstående har påverkas också av läget när det gäller de avfallshanteringstjänster som baserar sig på kommunens ansvar i andra hand. Kommunen ska enligt 33 § i avfallslagen ordna också annan avfallshantering än sådan som kommunen enligt 32 § uttryckligen ansvarar för. En förutsättning för kommunal avfallshantering i andra hand är att avfallsinnehavaren begär det på grund av bristande utbud av andra tjänster och att avfallet lämpar sig för kommunens avfallshanteringssystem. Enligt Konkurrens- och konsumentverkets undersökning baserar sig en del av avfallshanteringen i andra hand dock inte på en faktisk marknadsbrist. Avfallshantering som tillhandahålls som kommunal avfallshantering i andra hand ingår således till den delen i den konkurrensutsatta marknaden, när det inte är fråga om marknadsbrist. 

Konsekvenserna av gränsen för anknutna enheter beror på hur väl den kommunala avfallshanteringen i andra hand fungerar på det avsedda sättet efter 2029. Om avfallshantering som tillhandahålls som kommunal avfallshantering i andra hand övergår till en konkurrensutsatt marknad, överförs omsättning till privata avfallshanteringsföretag och till avfallshanteringsbolags verksamhet på marknadsvillkor, där gränsen för försäljning till utomstående ska beaktas. En låg gräns för försäljning till utomstående medför enligt Konkurrens- och konsumentverkets undersökning ett tryck på utbudet av kommunal avfallshantering i andra hand och ökar efterfrågan på den. En höjning av gränsen för försäljning till utomstående kan således minska trycket på utbudet av kommunal avfallshantering i andra hand och överföra tjänster till verksamhet på marknadsvillkor. Enligt Konkurrens- och konsumentverkets undersökning förlorar dock gränsen för försäljning till utomstående en del av sin betydelse, om inte det konstaterande av marknadsbrist som utgör en förutsättning för kommunal avfallshantering i andra hand kan genomföras på behörigt sätt. Konsekvenserna av att hålla kvar gränsen för försäljning till utomstående på 10 procent är alltså till många delar osäkra, eftersom utvecklingen av hur väl den kommunala avfallshanteringen i andra hand fungerar har stor betydelse för konsekvenserna av gränsen för försäljning till utomstående. Företagens avfall kan via den kommunala avfallshanteringen i andra hand komma att behandlas inom den kommunala avfallshanteringen, även om man övergår till en striktare gräns för försäljning till utomstående. 

Konsekvenser för andra företag inom avfallsbranschen 

Lagändringen påverkar också de anknutna enheternas potentiella konkurrenter, de privata avfallshanteringsföretagen, eftersom de anknutna enheternas möjligheter att vara verksamma på en konkurrensutsatt marknad förblir oförändrade också efter 2030. Om omsättningen av det kommunala avfallshanteringsbolagets verksamhet på marknadsvillkor hålls oförändrad i euro – eller rentav ökar om bolagets totala omsättning ökar – kommer den ökning av privata avfallsföretags omsättning som bedömts uppstå som en följd av 145 a § i den gällande avfallslagen inte att bli av 2030. Uppgiften om att gränsen för försäljning till utomstående bibehålls kan också leda till att de kommunala avfallshanteringsbolagens strävanden att minska sin verksamhet på marknadsvillkor upphör och uppmuntra dem att öka sin verksamhet på marknadsvillkor så att den närmar sig gränsen på 10 procent redan i nuläget.  

Det finns stora regionala skillnader i utbudet av avfallshanteringstjänster inom den privata och den offentliga sektorn och i storleken på och behoven hos de företag som använder avfallshanteringstjänster. En del av de kommunala avfallshanteringsbolagen uppger enligt Konkurrens- och konsumentverkets undersökning att de inte konkurrerar med privata avfallshanteringsföretag. Deras verksamhet på marknadsvillkor består till stor del av sådant avfall för vilket det inom området i fråga inte finns någon privat tjänsteleverantör tillgänglig. Propositionens konsekvenser för konkurrensneutraliteten varierar således sannolikt från region till region. 

De kommunala avfallshanteringsbolagens spelrum kan påverka privata företag inom avfallsbranschen även på annat sätt. Avfallstransportföretag och andra privata företag inom avfallshanteringsbranschen skaffar enligt Cirkulärkraft i Finland rf en betydande del av de avfallshanteringstjänster som de behöver för sin affärsverksamhet av kommunala avfallshanteringsanläggningar. Kommunens tjänster har betydelse särskilt för små privata avfallshanteringsföretag som saknar egen avfallsbehandlingsverksamhet. Om gränsen för anknutna enheter sänktes, skulle tjänsterna för återvinning och behandling inom vissa områden koncentrera sig till enskilda avfallshanteringsföretag och orsaka en situation som närmar sig dominerande marknadsställning. Då kommer sådan kommunal avfallshantering i andra hand som tillhandahålls av kommunens avfallshanteringsbolag inte nödvändigtvis i fråga, om det skäligen finns annat serviceutbud att tillgå, men avfallshanteringsbolaget kan inom ramen för sin gräns för försäljning till utomstående erbjuda tjänsten på marknadsvillkor. Propositionen kan således trygga konkurrensen och små avfallshanteringsföretags ställning. 

Den övergångsbestämmelse som anknyter till social- och hälsovårdsreformen bedöms inte ha några betydande konsekvenser för privata avfallshanteringsföretag. Social- och hälsovårdsreformen påverkar endast en mycket liten del av affärsverksamheten inom avfallsbranschen när den bedöms i förhållande till den totala mängden kommunalt avfall. Som det konstateras i avsnitt 4.2.4 överförs till följd av ändringen endast ca 1,5 procent av den totala mängden kommunalt avfall (50 000 ton) från kommunens ansvar till den privata marknaden. Detta ökar volymen av affärsverksamheten på marknadsvillkor med uppskattningsvis 8–12 miljoner euro. Ändringens konsekvenser för företagen minskar dessutom av att även den kommunala avfallshanteringen till största delen baserar sig på tjänster som produceras av privata företag: kommunerna skaffar i praktiken alla avfallstransporter och en stor del av behandlingstjänsterna av privata företag.  

Av social- och hälsovårdens och räddningsväsendets avfall är det endast det kommunala avfallet som kommunerna har ansvar för att ordna hanteringen av och som överförs till välfärdsområdets ansvar till följd av social- och hälsovårdsreformen. Privata företag sörjer redan i nuläget för avfallshanteringen av annat avfall än kommunalt avfall som uppkommer i samband med dessa verksamheter. Många privata företag har beredskap att vid behov snabbt erbjuda välfärdsområdena avfallshanteringstjänster också för kommunalt avfall och på så sätt ordna avfallshanteringen som en helhet för allt avfall som uppkommer i välfärdsområdets lokaler. Välfärdsområdet ska dock konkurrensutsätta tjänsterna i enlighet med upphandlingslagstiftningen, vilket kräver relativt mycket tid (se avsnitt 4.2.3). I praktiken är det inte möjligt för välfärdsområdena att på ett heltäckande och lagenligt sätt upphandla hanteringen av kommunalt avfall inom den nu återstående korta tiden innan social- och hälsovårdsreformen träder i kraft.  

Den föreslagna övergångsbestämmelsen leder sannolikt till att en stor del av välfärdsområdenas hantering av kommunalt avfall fortsätter i kommunal regi till utgången av 2025. En del välfärdsområden kan dock med stöd av den föreslagna undantagsbestämmelsen börja konkurrensutsätta sin hantering av kommunalt avfall redan tidigare, vilket leder till att nya entreprenader som välfärdsområdet konkurrensutsatt så småningom kommer ut på marknaden under 2023 och därefter. Detta kan förbättra möjligheterna i synnerhet för mindre företag som tillhandahåller avfallshanteringstjänster att delta i konkurrensutsättning som ordnas av välfärdsområdena och stoppar inte beredningen av sådan upphandling som redan inletts inom vissa välfärdsområden och som också privata avfallshanteringsföretag redan har hunnit förbereda sig för. 

Att övergångstiden sträcker sig fram till utgången av 2025 gör det möjligt för de företag som har vunnit sådana transportentreprenader som kommunen har konkurrensutsatt inom områden för kommunalt anordnad avfallstransport att fortsätta verksamheten på samma sätt som för närvarande till utgången av avtalsperioden och att de avtal som redan ingåtts inte behöver hävas i någon större utsträckning. Från de entreprenader som fortfarande är i kraft vid ingången av 2026 ska dock det kommunala avfall som uppkommer i välfärdsområdenas verksamhet avskiljas. Detsamma gäller situationer där välfärdsområdet utnyttjar den möjlighet till undantag som avses ovan och ordnar avfallshanteringen på sina fastigheter innan övergångstiden går ut. Detta kan minska värdet på transportentreprenaden jämfört med vad som avtalats. Om ändringen är betydande, kan transportföretaget kräva ersättningar av kommunen i form av avtalspåföljder.  

På områden där fastighetsinnehavaren ordnar avfallstransporten kan transportföretagen likaså fortsätta tillhandahålla välfärdsområdena transporttjänster fram till utgången av 2025 på samma sätt som för närvarande, och avfallet transporteras till en mottagningsplats som kommunen bestämt. Från ingången av 2026 ska välfärdsområdet dock säga upp gällande transportavtal och konkurrensutsätta avfallshanteringstjänsten på nytt, eftersom den mottagningsplats för avfall som kommunen ordnar inte längre automatiskt står till välfärdsområdets förfogande och också avfallshanteringstjänsterna ska, vid sidan av transporten, inkluderas i de entreprenader som konkurrensutsätts. 

Konsekvenser för företag som använder avfallshanteringstjänster 

Om gränsen för anknutna enheter hålls kvar på tio procent, bevaras de kommunala avfallsbolagens möjlighet att erbjuda företag avfallshanteringstjänster utan risk för att deras ställning som anknuten enhet går förlorad. Det kan vara viktigt att det finns kommunala tjänster i synnerhet för företag i glesbygden, eftersom det inte nödvändigtvis finns någon privat avfallshanteringstjänst tillgänglig som lämpar sig för företagets behov. Därmed gagnar kommunens spelrum i fråga om tillhandahållandet av tjänster på marknadsvillkor de företag inom vars verksamhetsområde det inte finns privata avfallshanteringstjänster tillgängliga. Dessa företag kan av kommunen få avfallshanteringstjänster på marknadsvillkor smidigare utan att gå igenom det förfarande enligt 33 § i avfallslagen som ofta upplevs som arbetsdrygt i syfte att få kommunal avfallshantering i andra hand. Gränsen på tio procent för försäljning till utomstående ger också spelrum så att avfallshanteringsbolaget bättre kan sälja sin tillfälliga eller temporära lediga återvinnings- och behandlingskapacitet på marknadsvillkor till företag.  

Å andra sidan kan propositionen i de områden där det finns avfallshanteringstjänster på marknadsvillkor som erbjuds av både kommunala avfallshanteringsbolag och privata företag upprätthålla konkurrensläget inom avfallshanteringsbranschen och således erbjuda alternativ för företag som använder dessa tjänster. Den verksamhet som kommunen bedriver på marknadsvillkor kan i lämplig utsträckning uppmuntra en privat aktör till rättvis konkurrens och därmed leda till effektivitet och kostnadsbesparingar för kundföretagen. I synnerhet små privata avfallshanteringsföretag skaffar ofta avfallshanteringstjänster av kommunala bolag (se föregående avsnitt).  

4.2.3  Konsekvenser för välfärdsområdena

Den föreslagna övergångstiden förtydligar de betydande oklarheter som för närvarande råder i anslutning till ansvaret för att ordna hanteringen av kommunalt avfall från social- och hälsovården och räddningsväsendet. Övergångsbestämmelsen förbättrar således välfärdsområdenas samt kommunernas och de kommunala avfallsanläggningarnas möjligheter att förbereda sig för de kommande ändringarna och anpassa sin verksamhet till dem. Eftersom ändringarna i avfallslagstiftningen och den nya social- och hälsovårdslagstiftningen blev färdiga först 2021, har aktörerna i praktiken inte haft möjlighet att sätta sig in i och förbereda sig tillräckligt för de ändringar som dessa medför.  

Att ansvaret för att ordna avfallshanteringen i välfärdsområdena kvarstår hos kommunen säkerställer att välfärdsområdena kan koncentrera sig på att ordna sina kärnuppgifter i anslutning till social- och hälsovården och räddningsväsendet. Övergångstiden gör välfärdsområdenas administrativa börda skäligare, eftersom konkurrensutsättningar kan ordnas flexibelt inom tre år. Övergångstiden ger välfärdsområdena betydligt bättre förutsättningar att förbereda sig för de förändringar som överföringen av ansvaret medför och att i god tid sköta behövliga konkurrensutsättningar. För att kunna planera ändamålsenliga upphandlingar ska välfärdsområdena bl.a. utreda mängden avfall som uppkommer vid olika verksamhetsställen och behoven av avfallshantering samt kartlägga marknadsläget för avfallshanteringen i området. Välfärdsområden som redan har vidtagit de åtgärder som överföringen av ansvaret för att själva ordna avfallshanteringen förutsätter kan utnyttja den föreslagna möjligheten att ordna avfallshanteringen på sina fastigheter före utgången av övergångsperioden. Möjligheten till undantag kan vid behov utnyttjas också vid verkställandet av de skyldigheter att ordna separat insamling som träder i kraft under övergångstiden.  

Utifrån kommentarerna från välfärdsområdena kan man preliminärt bedöma att de flesta välfärdsområdena till följd av förslaget kommer att förbli kunder hos de kommunala avfallsanläggningarna nästan till utgången av övergångstiden. Således kommer de flesta kommuner fortfarande att vara skyldiga att ordna hanteringen av kommunalt avfall från social- och hälsovårdens och räddningsväsendets fastigheter till utgången av 2025.  

Till följd av social- och hälsovårdsreformen överförs ansvaret för hanteringen av kommunalt avfall från kommunens social- och hälsovårdstjänster och räddningstjänster från kommunen till välfärdsområdet efter den föreslagna övergångstiden. Redan i nuläget har avfallsinnehavaren ansvaret för att ordna hanteringen av annat avfall som uppkommer inom social- och hälsovården och räddningsväsendet. Att ansvaret för att ordna hanteringen av kommunalt avfall efter övergångstiden överförs på avfallsinnehavaren gör det möjligt för välfärdsområdet att ordna hanteringen av allt avfall som uppkommer i verksamheten som en helhet, vilket kan minska de totala kostnaderna för avfallshanteringen. 

4.2.4  Konsekvenser för kommunerna

Den övergångstid som anknyter till social- och hälsovårdsreformen klargör kommunens ansvar och uppgifter under övergångsperioden och tryggar en kontrollerad övergång av ansvaret. Ändringen har inga betydande konsekvenser för den mängd uppgifter som kommunerna har. Att det kommunala avfall som uppkommer inom välfärdsområdena inte längre omfattas av kommunens ansvar efter eller under övergångstiden leder till en viss mängd extra arbete för kommunerna, men tack vare förslaget kan övergången ske på ett kontrollerat sätt.  

De transportentreprenader som kommunen konkurrensutsatt gäller i allmänhet i 3–5 år. Den föreslagna övergångstiden till utgången av 2025 gör det möjligt att fortsätta största delen av de gällande transportentreprenaderna till utgången av avtalsperioden utan att behöva avskilja välfärdsområdets kommunala avfall från transporttjänsterna under pågående period. Vid nya upphandlingar kan den framtida ändringen beaktas på förhand. Välfärdsområdenas avfall ska dock avskiljas från de entreprenader som fortfarande är i kraft vid ingången av 2026, liksom även i de fall där välfärdsområdet före utgången av övergångstiden ordnar avfallshanteringen av allt kommunalt avfall eller en viss avfallstyp på sina fastigheter. Uppsägningarna kan leda till avtalspåföljder eller skadeståndsyrkanden för kommunens avfallsanläggning, om den avfallsmängd som ingår i entreprenaden minskar mer än vad som är tillåtet enligt avtalsvillkoren för entreprenaden (i allmänhet ca 10 %). Största delen av förlusterna i anslutning till entreprenaderna kommer dock sannolikt att ligga inom variationsintervallet och endast sällan medföra sanktionspåföljder eller ersättningsyrkanden för kommunen.  

Den föreslagna övergångstiden innebär också att den effekt som social- och hälsovårdsreformen har på minskningen av den avfallsmängd som kommunen ansvarar för och på minskningen av omsättningen i samband med den till stor del realiseras först efter det att övergångstiden har gått ut. Utan en övergångstid skulle en del av välfärdsområdenas kommunala avfall snabbare överföras från kommunens ansvar, men i en del välfärdsområden skulle överföringen av ansvaret sannolikt inte hinna genomföras före ingången av 2023.  

Social- och hälsovårdsreformens konsekvenser för mängden avfall som kommunen ansvarar för och för de kommunala avfallsanläggningarnas omsättning kan grovt uppskattas med stöd av förarbetena till lagen om ändring av avfallslagen (445/2018) (RP 195/2017 rd). Genom den nämnda lagändringen slopades kommunens ansvar för kommunalt avfall från privata social- och hälsotjänster och utbildningsverksamhet samt annat kommunalt avfall från offentlig förvaltning och serviceverksamhet, med undantag för kommunalt avfall från kommunens förvaltning och servicefunktioner. I förarbetena bedömdes också preliminärt konsekvenserna av den social- och hälsovårdsreform som då var under beredning. Enligt förarbetena är mängden kommunalt avfall som uppkommer inom den kommunala social- och hälsovården ca 1,5 procent av den totala mängden kommunalt avfall. År 2020 uppkom det 3,3 miljoner ton kommunalt avfall i Finland. Om man antar att mängden kommunalt avfall från nämnda verksamheter under de senaste åren har ökat på samma sätt som den totala mängden kommunalt avfall i Finland och att social- och hälsovårdstjänsternas andel av detta har kvarstått oförändrad, innebär det att ca 50 000 ton kommunalt avfall inte längre kommer att omfattas av kommunens ansvar efter den föreslagna övergångstiden. Detta motsvarar ungefär två procent (8–12 miljoner euro) av den sammanlagda omsättningen för de kommunala avfallsanläggningarna, som för närvarande beräknas uppgå till ca 500 miljoner euro. När ansvaret för att ordna avfallshanteringen övergår till välfärdsområdena kan en del av omsättningen åtminstone till en början återföras till kommunerna som kommunal avfallshantering i andra hand eller som tjänster på marknadsvillkor. 

I de ovannämnda bedömningarna ingår inte de konsekvenser som ändringen av ansvaret för att ordna hanteringen av avfall från räddningsväsendet har. De bedöms dock vara små jämfört med konsekvenserna av hanteringen av avfallet från social- och hälsovården. I uppskattningen av den avfallsmängd som överförs från kommunen till välfärdsområdet ingår avfall från Helsingfors stads social- och hälsovård, eftersom man i förarbetena till lagändring 445/2018 (RP 195/2017 rd) antog att hanteringen av det kommunala avfallet till följd av landskapsreformen överförs från Helsingfors stad till landskapet. Eftersom ansvaret för att ordna hanteringen av detta avfall enligt social- och hälsovårdsreformen fortfarande kvarstår hos Helsingfors stad, lär mängden avfall som i verkligheten överförs till välfärdsområdet vara något mindre än vad som uppskattades ovan. 

4.2.5  Konsekvenser för miljön

Ändringen av gränsen för försäljning till utomstående har inga direkta konsekvenser för miljön. 

Enligt den undersökning som Konkurrens- och konsumentverket gjort kan målet att främja cirkulär ekonomi och målen för materialåtervinning inte nås enbart genom storleken på gränsen för försäljning till utomstående och en reglering av den. För att målen för materialåtervinning ska nås är det därför viktigare att genom olika styrmedel säkerställa att allt återvinningsbart avfall styrs till materialåtervinning och att endast sådant avfall som i enlighet med prioriteringsordningen inte kan förberedas för återanvändning eller materialåtervinnas utnyttjas som energi.  

Miljökonsekvenserna av den lagändring som gäller gränsen för försäljning till utomstående beror på vilka ändringar avfallshanteringsbolagen och eventuellt också de privata avfallshanteringsföretagen gör i sin verksamhet med anledning av detta. Det väsentliga är på vilket sätt avfallshanteringsbolagen utnyttjar sitt handlingsutrymme inom ramen för gränsen för anknutna enheter efter 2029 och redan när denna tidpunkt närmar sig.  

Att hålla kvar gränsen för försäljning till utomstående på tio procent kan i viss mån effektivisera användningen av den tillgängliga kapaciteten för avfallshantering jämfört med en situation där gränsen sänks till fem procent. Detta kan ha positiva miljökonsekvenser t.ex. i en situation där avfall som inte lämpar sig för materialåtervinning exporteras på grund av otillräcklig avfallsförbränningskapacitet. Det är ändamålsenligt att de investeringar som i Finland gjorts i högklassig avfallshanteringskapacitet på tillbörligt sätt utnyttjas för att som energi utnyttja sådant avfall som uppkommer i Finland och som inte kan materialåtervinnas. En högre gräns för försäljning till utomstående gör det möjligt för det kommunala avfallshanteringsbolaget att effektivt utnyttja sin kapacitet för återvinning och behandling av avfall i och med att det ger spelrum för bolaget att bättre kunna sälja sin tillfälliga eller temporära lediga återvinnings- och behandlingskapacitet på marknadsvillkor till sina kunder. Det kommunala avfallshanteringsbolaget ska i praktiken hålla en buffert i fråga om sin gräns för försäljning till utomstående, så att ett överskridande av gränsen inte leder till att ställningen som anknuten enhet går förlorad. När gränsen för försäljning till utomstående är 10 procent är det i praktiken lättare att hålla bufferten än om gränsen är 5 procent.  

I utvecklingen av nya lösningar inom avfallsbranschen har det under den senaste tiden blivit vanligare bl.a. med en verksamhetsmodell där ett kommunalt ägt avfallsbolag erbjuder privata företag en verksamhetsplattform för försöks- och utvecklingsverksamhet. Till exempel finns i Åbo Topinpuisto, som är ett center för cirkulär ekonomi som upprätthålls av Sydvästra Finlands avfallsservice Ab och där det för närvarande finns sex företag inom avfalls- och miljösektorn, vilket ger synergifördelar. Att hålla kvar gränsen för försäljning till utomstående på tio procent gör det möjligt att fortsätta med sådant samarbete som utvecklare av nya innovationer och lösningar, medan en sänkning av gränsen till fem procent ställvis kan försvåra eller till och med hindra sådan verksamhet.  

Den övergångstid som anknyter till social- och hälsovårdsreformen bedöms ha positiva miljökonsekvenser. Eftersom övergångstiden gör det möjligt att genomföra ändringen på ett kontrollerat sätt, uppstår det inga oväntade avbrott i avfallshanteringen som kan ha negativa konsekvenser för såväl miljön, den allmänna snyggheten som människors hälsa. Övergångstiden säkerställer också välfärdsområdena tillgång till den avfallshanteringskapacitet som för närvarande finns tillgänglig i och med att det kommunala avfall som samlas in från social- och hälsovårdens och räddningsväsendets fastigheter alltjämt kan föras till kommunalt anordnad avfallsbehandling. Efter det att ansvaret har överförts ska välfärdsområdet också konkurrensutsätta behandlingstjänsterna och t.ex. kan tillgången till tjänster för energiåtervinning av avfall ställvis vara bristfällig åtminstone under de närmaste åren, när välfärdsområdets avfall inte längre hör till kommunernas kvoter för avfallsförbränningskapacitet. Efter övergångstiden kan konkurrensutsättningen av välfärdsområdenas avfallshantering som en helhet i gengäld effektivisera avfallshanteringen. 

5.2.1  Allmänt

Nedan granskas ansvar inom avfallshanteringen och avfallshanteringens konkurrensneutralitet i Sverige och Danmark med tanke på förslaget om gränsen för försäljning till utomstående. Vid beredningen av den övergångstid som anknyter till social- och hälsovårdsreformen granskades inte lagstiftningen och situationen i andra länder, eftersom förslaget har ett så nära samband med den nationella social- och hälsovårdsreformen. 

5.2.2  Ansvar inom avfallshanteringen och avfallshanteringens konkurrensneutralitet i Sverige

I Sverige ansvarar kommunerna för transporten och behandlingen av kommunalt avfall som uppkommer på kommunens område, om avfallet inte omfattas av producentansvaret. Miljöbalk (1998:808) 15 kap. 20, 20 a och 21 §. Med kommunalt avfall avses också annat avfall än avfall från hushåll, om det till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll, bortsett från vissa undantag som särskilt räknas upp i 15 kap. 3 § i miljöbalken, såsom bygg- och rivningsavfall och avfall från tillverkning. Således omfattas också sådant kommunalt avfall som uppkommer i företag av den kommunala avfallshanteringen. Ansvaret för renhållningen kan inte överföras på ett privat bolag.  

Kommunerna väljer själva hur de ordnar sin avfallshantering. Största delen av kommunerna i Sverige har konkurrensutsatt insamlingen av avfall till utomstående aktörer, men flera kommuner sköter fortfarande insamlingen i egen regi. Andelen kommuner som organiserar sin avfallshantering genom ett bolag som helt eller delvis ägs av en kommun är 43 procent, medan 38 procent organiserar den i egen regi och 17 procent via ett kommunalförbund. Svensk Avfallshantering 2021, s. 6: https://www.avfallsverige.se/media/wwbd2za0/svensk_avfallshantering_2021_web.pdf 

Sveriges regering lät 2021 göra en utredning om avveckling av det kommunala avfallsmonopolet. Utredningen innehöll ett lagförslag. I synnerhet för företag vill man möjliggöra avfallshanteringstjänster som köps av ett annat privat företag. Utredningen var på remiss i slutet av 2021. Konsekvenserna av förslaget bedömdes vara att ca 7 000 företag och ca 27 procent av avfallet kommer att övergå till privata tjänsteleverantörer inom fem år från ändringarna. Äga avfall – en del av den cirkulära ekonomin. Betänkande av Utredningen om verksamheters kommunala avfall. Statens offentliga utredningar 2021, SOU 2021:24: https://www.regeringen.se/497958/contentassets/2334a6a9ff214662af25f1aceaa0e3e5/aga-avfall--en-del-av-den-cirkulara-ekonomin-sou-202124 

Avfallsavgift (avfallsskatt) betalas av såväl hushåll (fastighetsägare) som företag. Avfallsavgiften täcker transport och behandling av kommunalt avfall samt deponeringsavgifter. Kommunerna får inte göra vinst på avfallsavgifterna, inte ens genom de avgifter som tas ut av företag. 

I Sverige omfattar de kommunala avfallsbolagens verksamhet enligt Konkurrens- och konsumentverkets utredning inte samma slags avfallshantering på marknadsvillkor som i Finland, och därför har det inte heller varit nödvändigt att överväga en separat gräns för försäljning till utomstående för anknutna enheter. Ett sätt att ingripa vid uppkomsten av konkurrensneutralitetsproblem är att förbjuda verksamheten i fråga. Enligt 3 kap. 27 § i konkurrenslagen får kommuner förbjudas att i sin säljverksamhet tillämpa ett visst förfarande, om detta snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden eller hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbudet är dock förenat med vissa begränsningar. Patent- och marknadsdomstolen utfärdar på framställning av konkurrensmyndigheten ett förbud. Konkurrenslag 8 kap. 1 § och 3 kap. 32 §. 

I Sverige tillämpas vid offentlig upphandling en allmän gräns på 20 procent för försäljning till utomstående. I 3 kap. i den svenska upphandlingslagen har gränsen för försäljning till utomstående formulerats så att det är fråga om intern upphandling, om över 80 procent av verksamheten är intern upphandling. Lag (2016:1145) om offentlig upphandling. För avfallsbranschen har det inte fastställts någon särskild gräns för försäljning till utomstående som avviker från den allmänna.  

5.2.3  Ansvar inom avfallshanteringen och avfallshanteringens konkurrensneutralitet i Danmark

I Danmark ändrades bestämmelserna om avfallshanteringsansvar sommaren 2022. I Danmark har kommunerna hittills i princip haft ansvar för avfallshanteringen, men till vissa delar har kommunerna undantagits ansvaret. Genom de färska lagändringarna har de privata aktörernas roll stärkts. Bestämmelser om avfallshanteringen finns i den danska miljöskyddslagen (Miljøbeskyttelsesloven) LBK nr 100 af 19/01/2022. och i förordnandena av verkställighet Bekendtgørelse om Affald BEK nr 2512 af 10/12/2021. och Bekendtgørelse om affaldsregulativer, gebyrer og aktører BEK nr 938 af 20/06/2022.. 

Kommunerna har ansvarat för avfallshanteringen av hushållsavfall. Avfallshanteringen omfattar såväl insamling som behandling. Företagen å sin sida ansvarar för sitt kommunala avfall till den del det kan materialåtervinnas. Företagen kan ordna avfallshanteringen själva eller överföra ansvaret till en auktoriserad tredje part. Avfallshanteringen har också kunnat köpas av kommunen om det är fråga om en byggnad med flera användningsområden, dvs. en byggnad med exempelvis både kontor och bostadsutrymmen. Det är oftast kommunen som sköter transporten och hanteringen av blandat kommunalt avfall, men de lokala bestämmelserna kan variera. Kommunerna ansvarar också för insamlingen av vissa avfallstyper som omfattas av det utökade producentansvaret. 

Även om principen har varit att hålla hushållens och företagens återvinningsbara avfall åtskilt, behandlas också företagens återvinningsbara avfall inom ramen för de kommunala tjänsterna på grund av de undantag som föreskrivs i lag. Den privata sektorn behandlar dock 95 procent av det återvinningsbara företagsavfallet Forslag til Lov om ændring af lov om miljøbeskyttelse og lov om Forsyningstilsynet. Lovforslag nr. L 153.. 

Genom den lagändring som gjordes i juni 2022 stärktes de privata aktörernas roll i avfallshanteringen. Ändringarna gäller avfall som återanvänds och materialåtervinns. Kommunerna får i fortsättningen i regel inte alls delta i verksamhet som hänför sig till behandling av återvinningsbart avfall, alltså inte heller av hushållsavfall eller avfall från kommunens egen verksamhet. Ändringen innebär att kommunerna varken direkt eller indirekt får äga anläggningar som behandlar återvinningsbart avfall eller investera i sådana anläggningar. Ett undantag är t.ex. att kommunen kan kompostera trädgårdsavfall från sina parker eller behandla slagg från sina förbränningsanläggningar. Kommunerna får också köpa byggavfall som material för sina byggprojekt. Föreg. 

Dessutom föreskrevs det på lagnivå att kommunerna i regel inte får samla in återvinningsbart avfall från företag. Kommunerna kan dock i regel fortsätta samla in hushållsavfall och eget avfall. Kommunerna kan också erbjuda insamling av återvinningsbart företagsavfall, om avfallets mängd och kvalitet motsvarar hushållsavfall, samt insamling av företagsavfall på öar utan fast broförbindelse. Förbudet gäller inte heller kommunens återvinningsstationer. Föreg. Lagändringarna trädde i kraft i juli 2022, men en del av bestämmelserna omfattas av en lång övergångstid åtminstone fram till 2027. 

Danmarks förhållningssätt till offentlig näringsverksamhet är restriktivt. Utgångspunkten är inte att eftersträva jämlika konkurrensförhållanden mellan den offentliga och den privata sektorn, utan det anses att i synnerhet kommunerna inte ska bedriva näringsverksamhet. Bestämmelser om undantag för anknutna enheter i samband med offentlig upphandling finns i 12–16 § i den danska upphandlingslagen Udbudsloven, LOV nr 1564 af 15/12/2015.. I Danmark är den allmänna gränsen för försäljning till utomstående tjugo procent för anknutna enheter. Inom avfallsbranschen tillämpas inte reglering som avviker från den allmänna gränsen för försäljning till utomstående.