1.1  Bakgrund

I statsminister Sanna Marins regeringsprogram ingår målet ”En fungerande demokrati och en högklassig lagstiftning som tryggar de grundläggande och mänskliga rättigheterna.” Som åtgärder för genomförande av målsättningarna nämns mångsidiga och effektiva möjligheter till deltagande och metoder för främjande av direkt demokrati samt förbättrad transparensen i allt beslutsfattande. Helt i enlighet med det som skrivits i regeringsprogrammet gällande kommunernas ställning ska ”Finlands framgång byggas på regionernas och städernas starka sidor och särdrag genom ett samarbete mellan olika aktörer.” Enligt regeringsprogrammet strävar man efter att uppnå målsättningen genom att stödja kommunernas samarbete för att trygga livskraften och ordna servicen samt uppmuntra kommunerna att frivilligt förtäta kommunstrukturen genom att undanröja ekonomiska hinder. Målet för det här förslaget är att för sin del vidta de i regeringsprogrammet ovan nämnda åtgärderna. 

Den gällande kommunallagen (410/2015) har tillämpats i sin helhet från början av den mandatperiod som inleddes 2017. Efter detta har lagen redan ändrats ett flertal gånger. Till lagen har exempelvis fogats ett kapitel om utredningsförfarande i fråga om kommuner som har exceptionella svårigheter inom förvaltningen samt ändrats förutsättningarna för inledande av utvärderingsförfarandet i fråga om kommuner som har en speciellt svår ekonomisk ställning. 

Utgående från de erfarenheter som har influtit av den praktiska tillämpningen av kommunallagen har det visat sig finnas ett behov av ytterligare utvärdering av lagstiftningens funktion och utvecklingsbehov speciellt gällande ledningen av kommunens verksamhet, förvaltningen och ekonomin samt samarbetet mellan kommunerna. I fråga om hur kommunens förvaltning arrangeras har det visat sig finnas ett behov av utveckling i synnerhet för effektiviseringen av kommunens riskkontroll och -hantering samt ur perspektivet med ökning av flexibiliteten till följd av situationen i kommunen. De ökade skillnaderna mellan kommunerna och deras försvagade ekonomi har därtill resulterat i ett behov av precisering av speciellt balansen och täckning av underskottet i kommunernas och samkommunernas ekonomiplaner samt regleringen av utvärderingsförfarandet. 

Trots att den gällande kommunallagen inte innehåller några bestämmelser om hur samkommunstrukturerna ska arrangeras har i praktiken bland annat sammanslagningar av samkommuner skett. Till lagen föreslås det nya bestämmelser om de förfaranden som ska iakttas vid sammanslagning och delning av samkommuner. Avsikten med den föreslagna regleringen är att förtydliga beslutsfattandet i anknytning till förfarandena samt rättsverkningarna av de strukturella arrangemangen och därigenom främja den målsättning gällande stöd till samarbete mellan kommunerna som finns i regeringsprogrammet. 

Det föreslås därtill ändringar i lagen gällande bestämmelserna om elektroniska möten. Under den period med undantagsförhållanden som följde på covid-19 pandemin, när kommunerna och samkommunerna i stor skala tog i bruk elektroniska sammanträden enligt kommunallagen, har behovet av en precisering av förutsättningarna för elektroniska sammanträden framkommit. Till följd av de problem som framkom vid tillämpning av lagen under undertagsförhållanden gjordes våren 2020 beredning av en tillfällig ändring av kommunallagen (292/2020) som underlättade övergången till elektroniska beslutsmetoder samt förbättrade förutsättningarna för elektroniska sammanträden. Vid beredningen av den tillfälliga lagen ansågs det ändamålsenligt att tillämpningen av lagen i kommunerna och kommunsammanslutningarna aktivt följs upp och att utgående från det en beredning av de nödvändiga bestående lagändringarna också görs inom ramen för det projekt som utreder behovet av ändringar i kommunallagen. 

1.2  Beredning

Finansministeriet tillsatte i augusti 2019 en arbetsgrupp och två beredningsavdelningar under denna för bedömning av behovet av ändringar i kommunallagen. Arbetsgruppens och avdelningarnas mandatperiod var 15.8.2019‒30.9.2020. 

Arbetsgruppens uppgift har varit att göra en bedömning av behovet av ändringar i kommunallagen, upprätta ändringsförslag i form av en regeringsproposition samt samordna beredningsavdelningarnas arbete. Den avdelning som har granskat bestämmelserna om förvaltningen av kommunen har haft i uppdrag att för arbetsgruppen särskilt göra en beredning av ändringsförslagen gällande ledning av kommunens verksamhet, samarbetet mellan kommunerna och elektroniskt beslutsfattande. Den avdelning som har granskat bestämmelserna om kommunens ekonomi har haft i uppdrag att göra en beredning av ändringsförslagen gällande balansen i kommunens ekonomiplan, täckning av underskott, värderingsförfarandet samt samkommunens och affärsverkens ekonomi. 

Arbetsgruppen och beredningsavdelningarna har haft utsedda representanter från inrikesministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, arbets- och näringsministeriet, justitieministeriet, undervisnings- och kulturministeriet, finansministeriet samt Finlands Kommunförbund. Avdelningarna har dessutom haft representanter för städerna och sjukvårdsdistrikten som permanenta sakkunniga. Båda avdelningarna har dessutom hört sakkunniga under beredningen. Under dessa höranden har man hört representanter för kommunerna och samkommunerna samt för helhetens del övriga viktiga intressenter. 

Utkastet till regeringsproposition har upprättats utgående från de av avdelningarna beredda ändringsförslagen under våren 2020. 

Utkastet till regeringsproposition var på remiss 7.9.2020‒30.10.2020. Utlåtande ombads av bland annat kommunerna, sjukvårdsdistriktens samkommuner, landskapens förbund, vissa andra samkommuner, ministerierna samt Finlands Kommunförbund rf. Andra intressenter än de i distributionen nämnda fick ge utlåtande. Finansministeriet fick totalt 68 utlåtanden. 

Utlåtandena och ett sammandrag av den respons som inflöt under remissförfarandet finns tillgänglig på statsrådets projektsidor https://vm.fi/sv/projekt?tunnus=VM081:00/2019. 

Förslaget har behandlats i delegationen för kommunal ekonomi och förvaltning. 

2.1  Bestämmelser om kommunens förvaltning och ekonomi i kommunallagen

2.2  Bestämmelser om kommunernas ekonomi

2.3  Bestämmelser om samkommuner

Verksamhet i form av en samkommun utgör en del av kommunens verksamhet i enlighet med 6 § i kommunallagen. Kommunen avgör om samkommuner ska grundas, men det finns bestämmelser om samarbete också i lagen. Enligt 7 § i kommunallagen föreskrivs det om detta genom lag (lagstadgat samarbete) när uppgifter ska organiseras i samarbete med andra kommuner. Enligt 8 § i kommunallagen kan kommunen själv organisera de uppgifter som åligger den enligt lag eller avtala om att organiseringsansvaret överförs på en annan kommun eller en samkommun. Vid lagstadgat samarbete ansvarar den andra kommunen eller samkommunen enligt kommunallagen för organiseringen av uppgifterna för kommunens räkning. Organiseringen och produktionen har beskrivits i punkt 2.1. 

Bestämmelserna om lagstadgat samarbete finns i speciallagar såsom lagen om specialiserad sjukvård (1062/1989) och lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda (519/1977). Det finns dessutom bestämmelser om lagstadgad samarbetsförpliktelse i räddningslagen (379/2011) och lag om samarbetsområden för miljö- och hälsoskyddet (410/2009). 

Under de två senaste åren har antalet samkommuner varit i stort sett konstant. Enligt uppgifterna i den av Statskontoret upprätthållna portalen https://www.granskaförvaltningen.fi/kommuner/ fanns det i slutet av 2019 på finländska fastlandet 139 samkommuner. Av samkommunerna är sjukvårdsdistrikten (20 st.), landskapsförbunden (18 st.) och specialvårdsdistrikten (16 st.) lagstadgade. Frivilliga samkommuner har verkat inom ett stort spektrum av olika branscher i kommunen såsom pedagogik och utbildning samt social- och hälsovården. Ett flertal samkommuner verkar också inom miljösektorn och tekniska sektorn exempelvis med samhällsplanering, kollektivtrafik, miljötjänster, vattenförsörjning och avfallshantering. 

En samkommun bildas i enlighet med 55 § i kommunallagen genom ett avtal mellan kommunerna, vilket godkänns av fullmäktige (grundavtal). Bestämmelserna om minimiinnehållet i de frågor som ska avtalas i grundavtalet finns i 56 § i kommunallagen. 

Bestämmelserna om samkommunens organ finns i 58 ‒ 61 § i kommunallagen. Samkommunens beslutanderätt utövas av samkommunsfullmäktige eller samkommunsstämman. I en samkommun med endast ett organ fördelar sig beslutanderätten mellan medlemskommunerna och samkommunens organ på det sätt som bestäms i grundavtalet. En samkommun kan också ha andra organ enligt vad som bestäms i grundavtalet. 

Enligt 58 § 3 mom. i kommunallagen ska samkommunens andra organ än de högsta organen ges en sammansättning som svarar mot den andel röster olika grupper som är representerade i medlemskommunernas fullmäktige fått inom samkommunens område vid kommunalvalet med iakttagande av proportionalitetsprincipen enligt vallagen (714/1998). Kravet på politiska förhållanden tillämpas på samtliga övriga organ i samkommunen än samkommunsfullmäktige, samkommunsstämman och samkommunens styrelse i en samkommun med endast ett organ. Det är dock möjligt för kommunerna att i grundavtalet komma överens om att också sammansättningen i samkommunsfullmäktige ska anpassas enligt principerna för de politiska förhållandena. Däremot är det i praktiken inte möjligt att följa principen för de förhållandena på samkommunsstämman eftersom medlemskommunernas representanter väljs skilt för varje stämma. För landskapsförbundens del ska kravet på politiska förhållanden beaktas också i sammansättningen på det högsta beslutande organet i enlighet med lagen om utveckling av regionerna och förvaltning av strukturfondsverksamheten (7/2014). 

Enligt 59 § i kommunallagen tillämpas på samkommunsfullmäktige vad som föreskrivs om fullmäktige. Enligt 2 mom. ska ledamöterna till samkommunsfullmäktige utses av kommunen på det sätt som föreskrivs i grundavtalet. Det här momentet lades till i kommunallagen under riksdagsbehandlingen. I sitt betänkande ansåg förvaltningsutskottet det vara adekvat att regleringen kompletteras och föreslog att man på motsvarande sätt som i gällande kommunallag i samkommunens grundavtal ska komma överens om antalet fullmäktigeledamöter och fördelningen av fullmäktige mellan medlemskommunerna. Antalet ledamöter i samkommunsfullmäktige kan enligt överenskommelse baseras på till exempel kommunernas invånartal, andel av grundkapitalet eller någon annan grund om inte något annat följer av speciallagstiftning. Enligt betänkandet krävs varken enligt den gällande kommunallagen eller föreliggande lagförslag att den politiska proportionaliteten genomförs i sammansättningen för samkommunens högsta organ (FvUB 55/2014 rd, s. 11). 

Samkommunens medlemskommuner avtalar i grundavtalet hur ledamöterna i samkommunsfullmäktige ska väljas. Enligt det nämnda betänkandet kan ledamöterna i praktiken väljas på två sätt - antingen så att kommunerna direkt utser personerna till samkommunsfullmäktige eller så att kommunerna först utser sina representanter till kommunernas gemensamma representantmöte som väljer ledamöterna till samkommunsfullmäktige. Dessutom kan kommunerna i samkommunens grundavtal komma överens om att kravet på politisk proportionalitet också tillämpas på samkommunsfullmäktige. Om så är fallet antas ledamöterna i samkommunsfullmäktige oftast bli valda av representantmötet av praktiska skäl. I så fall sammankallas representantmötet efter kommunalvalet och mötets uppgift är att enligt vad som avtalats i grundavtalet samordna resultatet av kommunalvalet så att de ledamöter som väljs till samkommunsfullmäktige representerar resultatet av kommunalvalet i medlemskommunerna exempelvis inom landskapet. Enligt utskottets uppfattning skulle en bred politisk proportionalitet i samkommunens förvaltningsorgan främja demokratin. 

Enligt 60 § i kommunallagen ska stämman hållas minst två gånger om året, om samkommunens beslutanderätt utövas av samkommunsstämman. Representanterna vid samkommunsstämman utses av medlemskommunernas kommunstyrelse eller av något annat kommunalt organ enligt beslut av medlemskommunernas fullmäktige. Samkommunsstämman ska åtminstone besluta om samkommunens budget och ekonomiplan, godkänna samkommunens förvaltningsstadga, välja samkommunens organ, fatta beslut om grunderna för de förtroendevaldas ekonomiska förmåner, välja revisorer, fatta beslut om godkännande av bokslutet samt ansvarsfrihet. Målet för modellen med samkommunsstämma har varit att stärka medlemskommunens ägarstyrning. Kommunens representant på samkommunsstämman kan få mötesspecifika anvisningar. 

Enligt 61 § i kommunallagen ansvarar det enda organet i en samkommun med endast ett organ för samkommunens verksamhet, förvaltning och ekonomi. I allmänhet är samkommunstyrelsen ett sådant organ. Medlemskommunerna ska utse ledamöter i organet, utse ledamöter i revisionsnämnden och välja revisionssammanslutning samt besluta om ansvarsfrihet på det sätt som bestäms i grundavtalet. 

Enligt 117 § i kommunallagen svarar medlemskommunerna för finansieringen av sådana utgifter i en samkommun som inte kan täckas på något annat sätt enligt vad som i grundavtalet bestämts om ansvarsfördelningen mellan kommunerna. 

I grundavtalet ska det bestämmas om antalet representanter vid samkommunsstämman eller antalet ledamöter i samkommunsfullmäktige eller något annat organ som utövar den högsta beslutanderätten samt grunderna för fördelning av röstmängden mellan medlemskommunerna. Alla medlemmar kan ha en röst eller så kan röstmängden variera. En överenskommelse ska ingås om grunderna för fördelning av rösträtten. I allmänhet har invånartalet, andel av grundkapitalet eller exempelvis användning av samkommunens tjänster under en specifik period använts som grund för fördelning av rösträtten. Eftersom det antal röster som utgör grunderna för rösträtten kan variera med ändrade förhållanden kan man inte direkt avtala om antalet röster som tillfaller medlemskommunerna. Utgångpunkten är dock att man i grundavtalet kan avtala om begränsningar i rösträtten så att den bestämmande ställningen en stor medlemskommun har i samkommunen kan begränsas i beslutsfattandet. Utan begränsningar i rösträtten kunde det i vissa situationer vara möjligt att en kommun får ett sådant bestämmande inflytande i samkommunen som avses i bokföringslagen (1336/1997) och samkommunen skulle bli en del av den aktuella kommunens kommunkoncern på det sätt som avses i 6 § i kommunallagen. I sina utlåtanden har grundlagsutskottets etablerade ståndpunkt varit att det beslutssystem som används i samkommunerna inte får ge en enskild kommun en ställning som möjliggör ensidigt bestämmande inflytande (GrUU 67/2014 rd, s. 5, GrUU 75/2014 rd, s. 6). 

I praktiken har avtal om begränsning av rösträtten ingåtts i grundavtalen för sjukvårdsdistriktens och specialomsorgsdistriktens samkommuner. I slutet av 2019 innehöll majoriteten av grundavtalen för sjukvårdsdistrikten och specialomsorgsdistrikten bestämmelser som begränsar rösträtten. Likaså innehöll cirka en tredjedel av grundavtalen för utbildningssamkommunerna bestämmelser som begränsar rösträtten. Däremot fanns det endast sällan motsvarande bestämmelser i grundavtalen för samkommunerna inom basservicen och landskapsförbunden. 

I grundavtalen finns det också bestämmelser om hur medlemskommunernas andelar i samkommunens tillgångar och ansvar för skulderna fördelas. I grundavtalet ska dessutom överenskommelser om övriga väsentliga frågor gällande samkommunens ekonomi avtalas. Enligt förarbetet till lagen (RP 268/2014 rd, s. 183) är det motiverat att komma överens t.ex. om finansieringsgrunderna för samkommunens verksamhet och investeringar, behandlingen av budget och ekonomiplan samt om hur medlemskommunerna kan påverka dem. I grundavtalet ska medlemskommunerna avtala om det förfarande genom vilket samkommunens underskott täcks i en situation där medlemskommunerna inte har godkänt det avtal om balanseringen av samkommunens ekonomi som avses i 119 § 2 mom. I grundavtalet kan det också bestämmas att ledamöterna och ersättarna i andra organ än samkommunsstämman ska vara fullmäktigeledamöter i medlemskommunerna och om att kvalificerad majoritet krävs för beslutsfattandet i ärenden som bestäms i avtalet. 

I grundavtalet ska också avtalas om ett system för att följa ekonomin och verksamheten och om rapporteringen till medlemskommunerna. Den här bestämmelsen lades till i kommunallagen under riksdagsbehandlingen. I sitt betänkande ansåg förvaltningsutskottet att separationen mellan organiseringsansvaret och finansieringsansvaret samt utvärderingsförfarandet ökar behovet av att utveckla systemet för uppföljning mellan kommunerna och deras samverkansorgan och rapporteringen till kommunerna. En utvecklad uppföljning behövs särskilt för att kommunernas och samkommunernas utvärderingsförfarande ska få en tillräckligt omfattande faktabas som ger en jämförbar täckning av såväl samkommunernas ekonomi som deras verksamhet. Dessutom skulle förfarandet stödja fullmäktigeförsamlingarnas strategiska ledarskap och revisionsnämndernas arbete samt ge bättre informationsmässiga villkor för invånarnas möjligheter till deltagande och påverkan (FvUB 55/2014 rd, s. 10). 

I grundavtalet ska därtill avtalas om ställningen för en medlemskommun som utträder ur en samkommun och de medlemskommuner som fortsätter med verksamheten samt om upplösning av samkommun och slututredning. I avtalsvillkoren om upplösning kan man bland annat ta ställning till vilken instans som ansvarar för att slututredningen görs och hur samkommunens tillgångar, skulder och ansvar ska behandlas vid upplösning. En samkommun upplöses enligt beslut av medlemskommunernas fullmäktige. Om medlemskommunerna inte är eniga om upplösningen har de kommuner som inte önskar fortsätta med samarbetet inom samkommunen rätt att utträda ur samkommunen. En samkommun kan inte upplösas om minst två kommuner vill fortsätta med den. 

Om ändring av grundavtalet föreskrivs i 57 §. Om inte något annat bestäms i grundavtalet kan grundavtalet ändras, om minst två tredjedelar av medlemskommunerna understöder en ändring och deras invånarantal är minst hälften av det sammanräknade invånarantalet i samtliga medlemskommuner. Vid lagstadgat samarbete kan en medlemskommun dock inte utan sitt samtycke åläggas att delta i skötseln av nya frivilliga uppgifter och i kostnaderna för dem. 

I den gällande kommunallagen finns inga uttryckliga bestämmelser om sammanslagning av samkommuner eller delning av en samkommun. Det finns å sin sida inte heller någon sådan reglering i lagen som i praktiken skulle begränsa kommunerna från att genomföra de nämnda strukturella arrangemangen. Kommunerna har i själva verket redan genomfört åtminstone sammanslagningar av samkommuner utan att det föregåtts av upplösning av samkommunen i medlemskommuner. Enligt influten information har detta gjorts åtminstone i vissa samkommuner inom social- och hälsovården samt samkommuner som arrangerar yrkesutbildning. I praktiken har man vid de genomförda sammanslagningarna följt ett förfarande där medlemskommunernas fullmäktige har fattat beslut om sammanslagning samt godkänt avtalet om detta och grundavtalet för den nya samkommunen eller den mottagande samkommun som fortsätter med verksamheten. För förtydligande av rättsläget och tillvägagångssätten är det ändamålsenligt att uttryckliga bestämmelser om sammanslagning och delning av samkommuner införs i lagen. Avsaknaden av reglering kan i nuläget exempelvis orsaka att arbetsfördelningen och ansvaret på de instanser som deltar i arrangemanget blir oklara under olika skeden i förfarandet. Avsaknaden av lagstiftning kan dessutom leda till att laglighetsfrågorna kring förfarandena kommer att vara beroende av prövning i domstol. 

Kommunerna kan påverka verksamheten i samkommunen på det sätt som avtalats i grundavtalet och genom ägarstyrningen. Enligt 46 § i kommunallagen avser ägarstyrning åtgärder genom vilka kommunen som ägare eller medlem medverkar i förvaltningen och verksamheten i ett bolag eller annan sammanslutning. Åtgärderna kan åtminstone gälla avtal om bolagsbildning, bestämmelser i bolagsordningen, andra avtal, personval, anvisningar till personer som företräder kommunen i olika sammanslutningar samt annat utövande av kommunens bestämmande inflytande. Till följd av antalet medlemskommuner och rösträttsförhållandena i en samkommun är en enskild kommuns ägarstyrning i enlighet med den aktuella paragrafen inte särskilt effektiv i samkommunsmodellen. I praktiken borde medlemskommunerna samarbeta kring ägarstyrningen och i en process såsom avtalat med samkommunen. I fråga om samkommunens ansvar för ordnande kan det vara utmanande att genomföra målen för flera medlemskommuners ägarstyrning och den service som utgör samkommunens uppgift om det inte finns fungerande metoder för beslutsfattande, planering, verksamhet och uppföljning i grundavtalet, verksamheten och den praktiska serviceverksamheten. I samkommunerna kan det dessutom finnas serviceavtal mellan kommunen och samkommunen. Ur kommunens perspektiv försvagas påverkningsmöjligheterna ytterligare av att man som kommunens förtroendepersoner räknar de representanter som kommunen valt till samkommunens organ, men exempelvis de styrelseledamöter som utsetts av samkommunens fullmäktige är juridiskt endast samkommunens förtroendepersoner. 

En medlemskommun i samkommunen har inte enbart möjlighet att påverka balanseringen av samkommunens ekonomi utgående från de i grundavtalet överenskomna metoderna, uppföljningssystemet och rapporteringen av budgeten och ekonomiplanen utan kan också påverka serviceverksamhetens processer samt innehållet i samkommunens ledningssystem. Praxis inom samkommunerna varierar och påverkningsmöjligheterna kan delvis uppfattas som svaga. 

2.4  Bestämmelser om kommunala affärsverk

En kommun eller en samkommun kan inrätta kommunala affärsverk, som verkar som en del av kommunen eller samkommunen. En samkommun som bildats av flera kommuner och samkommuner och som har till uppgift att vara huvudman för ett kommunalt affärsverk benämns affärsverkssamkommun. 

I kommunallagen 2015 (410/2015) bevarades bestämmelserna om grundande, förvaltning och ledning av affärsverk i det närmaste oförändrade. Bestämmelserna om ett affärsverks direktör förenklades och samtidigt avlägsnades med direktionen överlappande uppgifter. De största förändringarna i bestämmelserna om affärsverk gällde bestämmelserna om ekonomin. Antalet bestämmelser om ekonomin minskade och överlappningarna i bestämmelserna med kommunens övriga ekonomi avlägsnades. Vid omarbetning av kommunallagen 2015 ansågs det fortfarande motiverat att bevara regleringen av affärsverk eftersom flera kommuner och samkommuner använde affärsverk i sin verksamhet och betydande kommunala sektorer och verksamheter fortfarande inte omfattades av skyldigheten att ombilda till bolag. 

Under det senaste årtiondet har antalet kommunala affärsverk minskat. Enligt Statistikcentralens uppgifter fanns det 2011 sammanlagt 176 affärsverk i sammanlagt 71 kommuner, 2018 fanns det 101 affärsverk i 53 kommuner. Modellen med affärsverk utnyttjas speciellt inom vattenförsörjningen, det finns också flera affärsverk inom stödtjänster, kommunalteknik, företagshälsovård och räddningsväsendet. Inom flera kommunala sektorer finns det enstaka affärsverk. År 2018 var antalet affärsverk ägda av samkommunerna 13 och nio av dem verkade inom sektorn för service till social- och hälsovården. Det fanns åtta affärsverkssamkommuner 2018, en minskning med två jämfört med 2011. Utvecklingen i antalet affärsverk har främst påverkats av skyldigheten att ombilda affärsverk verksamma på marknaden till bolag, men kommunerna har också övergått till användning av balansenheter, som har en lättare förvaltningsstruktur, i stället för affärsverk. 

Bestämmelser om kommunala affärsverks uppgifter och förvaltning finns i kommunallagens 9 kap. Enligt 67 § i kommunallagen ska ett kommunalt affärsverk ha en lagstadgad direktion, som leder och övervakar affärsverkets verksamhet. Det finns relativt detaljerade föreskrifter om uppgifterna för affärsverkets direktion, trots att inte alla direktionens uppgifter har definierats i lag utan avsikten är att övriga uppgifter än de lagstadgade ska fastställas i kommunernas förvaltningsstadgar. I kommunens förvaltningsstadgar finns det relativt knappt med föreskrifter om vilka uppgifter affärsverkens direktioner har och man kunde utnyttja förvaltningsstadgan i större utsträckning än i dag för definition av direktionens uppgifter. 

Enligt 120 § i kommunallagen tillämpas bestämmelserna om kommunens ekonomi med några få undantag på ett kommunalt affärsverks ekonomi. Budgeten och ekonomiplanen för affärsverk görs upp som en separat del av kommunens eller samkommunens budget och ekonomiplan. Affärsverkets påverkan på kommunens och samkommunens ekonomi presenteras med uträkningar där affärsverket sammanställs med kommunens resultaträkningsdel och finansieringsdel på motsvarande sätt som i kommunens bokslut. 

Bokföringen för kommunens eller samkommunens affärsverk upprättas också separat från kommunens eller samkommunens bokföring och affärsverket upprättar ett separat bokslut undertecknat av direktionsmedlemmarna och direktören för affärsverket för räkenskapsperioden. Bokslutet lämnas till revisorerna för granskning och för behandling i kommunstyrelsen eller samkommunstyrelsen. 

Bestämmelserna om ett affärsverks möjligheter att göra en investeringsreservering av räkenskapsperiodens resultat finns i 120 § 1 mom. 6 punkten. Motsvarande bestämmelse finns inte för kommunens ekonomi, vilket betyder att Bokföringsnämndens kommunavdelnings anvisningar ska följas. 

I enlighet med 120 § 2 mom. är de utgifts- och inkomstposter i budgeten som är bindande för en kommuns eller en samkommuns affärsverk: 

1) kommunens eller samkommunens kapitalplacering i affärsverket och affärsverkets återbetalning av kapital till kommunen eller samkommunen, 

2) ersättning för kapital som kommunen eller samkommunen placerat, 

3) kommunens eller samkommunens verksamhetsunderstöd till kommunens eller samkommunens affärsverk. 

I flera affärsverk har som bindande mål eller post uppställts från kommunens budget avvikande poster som inte föreskrivs i kommunallagen såsom rörelseöverskott och -underskott samt nettoinvesteringar. Posterna i enlighet med 120 § i kommunallagen har inte uppställts i alla kommuner delvis beroende på affärsverkets verksamhetsområde. Utöver målen för ekonomin ställs också målsättningar för affärsverkets verksamhet upp. Fullmäktige fattar i enlighet med 14 § i kommunallagen beslut om de mål för verksamheten och ekonomin som sätts upp för affärsverk, De bindande målsättningarna i 120 § i kommunallagen tryggar inte enbart det att affärsverket verkar i enlighet med målsättningarna för kommunens totalekonomi. Ett affärsverks överskott eller underskott kan uppstå på ett från budgeten avvikande sätt, trots att affärsverkets ersättning för det kapital som kommunen placerat följer budgeten. Därmed har målsättningarna för kommunens ekonomi och målsättningarna för affärsverkets ekonomi kunnat stå i konflikt med varandra. 

Enligt bokföringsnämndens kommunavdelnings anvisningar inkluderar schemat för affärsverkens och balansenhetens externa ekonomiska rapportering också de i kommunallagen föreskrivna posterna, varvid rapporteringen av och transparensen i dem inte är beroende av nivån på bundenhet i budgeten. 

Ett affärsverks ersättning på grundkapitalet avviker från den ersättning som ett aktiebolag betalar på kapitalet, det vill säga vinstutdelningen, som behandlas som en vinstutbetalningspost under eget kapital. Ersättningen på det kapital som en kommun eller samkommun har placerat i affärsverksamheten hanteras enligt bedömning som finansieringskostnad och inte som vinstutdelning eftersom uppspjälkningen av kapitalplaceringen på internt lån från kommunen eller samkommunen eller lån av en medlem i affärsverkssamkommunen och grundkapital är diskretionär. Karaktären på den ersättning som betalas på sysselsatt kapital är alltså inte i sak beroende av hur kapitalplaceringen ha fördelats i affärsverkets balansräkning. 

3.1  Inledning

Målsättningen för propositionen är att utveckla bestämmelserna om förvaltning och ekonomi i kommunallagen utgående från insamlad erfarenhet. Målsättningen är att utveckla möjliggörande bestämmelser som möjliggör beaktande av lokala omständigheter vid ordnande och ledning av kommunernas förvaltning och ekonomi. Lagstiftningen utvecklas också för effektivisering av kommunens risktillsyn och riskhantering. 

3.2  Kommunens förvaltning

Målsättningen för utvidgningen av tillämpningsområdet för initiativrätt är att ge kommunmedlemmarna jämlik rätt att ta initiativ och uppmuntra också dem som äger eller förvaltar fast egendom i kommunen att delta i och påverka kommunens verksamhet genom att utöva sin initiativrätt. Målsättningen för avlägsnandet av tidsfristen för behandlingen är att främja en jämlik behandling av initiativen oberoende av om det är en eller flera med initiativrätt tillsammans som tagit initiativ. Genom ändringen strävar man också efter att förkorta behandlingstiden för initiativ och främja bättre påverkansmöjlighet för initiativen. Genom de föreslagna ändringarna strävar man också efter att betona vikten av att initiativ tas som ett sätt att delta i den samhälleliga diskussionen samt att i detta hänseende genomföra den målsättning om främjande av metoder för direkt demokrati som finns i regeringsprogrammet. 

Målet med regleringen av sammanslagningen av samkommuner och delning av en samkommun är att skapa ett minimiförfarande för de förfaranden som använd vid sammanslagning och delning av samkommuner. Målsättningen för regleringen är att utöka de tillvägagångssätt som kan användas för att vid behov omorganisera samkommunernas uppgifter flexiblare än i dag. 

Det föreslås att hanteringen av avtal läggs till i minimikraven för kommunens förvaltningsstadga. Målsättningen är att kommunerna definierar ansvaren, avtalen styrs och på det sättet uppmärksamhet fästs vid ledning av avtalen. Målsättningen är att effektivisera riskhanteringen av avtalen och tillsynen över produktion grundad på avtalen. Målsättningen är också bättre kontroll över den service och de funktioner som produceras genom avtalen med hänsyn till upprättande, tillsyn över och utvärdering av avtalen. 

Målsättningarna för ändringarna gällande elektroniska sammanträden är att främja kommunernas och samkommunernas förutsättningar för elektroniskt beslutsfattande. Genom att främja flexiblare verksamhetssätt för elektroniskt beslutsfattande, som är oberoende av platsen, strävar man också efter att mera allmänt öka intresset och möjligheterna för skötsel av kommunala förtroendeuppdrag. 

Målsättningen för förslaget om ändring av direktörsavtalet är att förtydliga behandlingen av kommundirektörens direktörsavtal och beslutsfattande i anknytning till den i kommunens organ. Strävan är också att förändringen försnabbar upprättandet av direktörsavtal och på så sätt ökar förutsättningarna för ledning av kommunen när en ny kommundirektör tillträder i sin tjänst. Regleringen förtydligar också kommunens interna roller och kommunstyrelsens ställning i egenskap av representant för kommunen som arbetsgivare. 

Genom förslaget strävar man efter att förtydliga rättsläget och underlätta användningen av kapitallån vid finansiering av bolagen i de fall då det ur kommunens riskhanteringsperspektiv i övrigt är möjligt i enlighet med 129 § i kommunallagen. 

3.3  Kommunens ekonomi

Genom de ändringar som föreslås i programmet för kommunernas ekonomi är målsättningen att förtydliga programmets förhållande till planen för den offentliga ekonomin och på det sättet förtydliga tidsupplägget för beredningen och de deltagande instanserna. 

Målsättningen för den ändring som föreslås i fullmäktiges uppgifter är att lyfta upp beslutsfattandet gällande kommunernas finansieringsverksamhet till den nivå som fattar beslut om grunderna för skötseln av tillgångarna och placeringsverksamheten, Målet är att förbättra kommunens ekonomiska riskhantering. Liksom för tillgångarna och placeringar kan det finnas risker knutna till instrument för upptagande av finansiering, som om de realiseras kan ha betydande effekter på kommunens ekonomi. Derivat som kommunerna använder kan exempelvis vara förknippade med betydliga ekonomiska risker. 

Målsättningen för preciseringen av bestämmelserna om budgeten och ekonomiplanen är att förtydliga gällande reglering om täckning av underskott samt effektivisera täckningen av underskott inom den lagstadgade tidsfristen. Med den föreslagna preciseringen förtydligas beaktandet av ett underskott som uppstår under det år budgeten upprättas eller därefter i ekonomiplanen så att ett sådant underskott ska täckas inom samma lagstadgade tidsfrist som det underskott som uppstått redan vid tidpunkten för beredningen. Den här skyldigheten att täcka underskott tillämpas på både kommuner och samkommuner. 

Målsättningen för de föreslagna ändringarna i åtgärderna i utvärderingsförfarandet i fråga om kommuner och samkommuner som har en speciellt svår ekonomisk ställning och behandlingen av beslut och rapportering om dessa är att effektivisera de åtgärder som vidtas för tryggandet av servicen och förbindelse till de fastställda åtgärderna. Om det inte är möjligt för kommunen att uppnå balans i sin ekonomi och kommunen därför upprepade gånger kommer att bli objekt för utvärderingsförfarandet är det ändamålsenligt att föreskriva om en lösning gällande behov av särskild utredning utan utredningsförfarandet. 

Avsikten med ändringarna i de kommunala affärsverkens ekonomi är att avlägsna överlappningar med bestämmelser om ekonomin som förekommer på annan plats i lagen samt skapa en enhetlig praxis för kommunen och dess affärsverk i fråga om behandlingen av det ekonomiska resultatet. Den föreslagna borttagningen av de bindande målsättningarna för kommunala affärsverk försvagar inte transparensen i de aktuella posterna, avlägsnandet av bundenheten utvidgar för sin del affärsverkens styrmekanismer och motsvarar praxis i kommunerna. 

4.1  De viktigaste förslagen

Det föreslås att 110 § i kommunallagen, som gäller budgeten, ändras genom att bestämmelserna om täckande av underskott preciseras så att deras ordalydelse bättre beskriver det gällande rättsläget. Vid balanseringen av ekonomin kan enligt förslaget beaktas överskott som beräknas uppkomma det år budgeten görs upp. Också det underskott som ackumulerats det år budgeten uppgjorts eller senare ska täckas inom den utsatta tiden. Det föreslås att till paragrafen fogas bestämmelser om täckande av underskott vid ändring av kommunstrukturen. Underskott för den nya kommun som avses i kommunstrukturlagen ska täckas senast inom fyra år från att ändringen av kommunindelningen trätt i kraft. 

Det föreslås att till 118 §, som gäller utvärderingsförfarandet i fråga om kommuner som har en speciellt svår ekonomisk ställning, fogas bestämmelser om behandlingen av åtgärdsprogrammet i kommunen och rapporteringen till finansministeriet. Dessutom föreslås att finansministeriet kan besluta om att en särskild utredning, som avses i kommunstrukturlagen, är nödvändig också utan att ett nytt utvärderingsförfarande inleds, ifall de åtgärder som den kommun som genomgått utvärderingsförfarandet beslutat om inte har genomförts och om förutsättningarna för utvärderingsförfarande för kommunens del uppfylls enligt 2 eller 3 mom. i paragrafen. På motsvarande sätt föreslås i 119 §, som gäller utvärderingsförfarande för samkommuner som är i en speciellt svår ställning, bestämmelser om hur det avtal som utredaren utarbetat ska behandlas i samkommunen och om rapporteringen om genomförandet av avtalet till finansministeriet. 

Eftersom en allt större del av kommunernas serviceproduktion bygger på avtal och köp av tjänster har en stor ekonomisk betydelse föreslås att det i förvaltningsstadgan ska ingå nödvändiga bestämmelser om hanteringen av avtalen. Kommunen borde i sin förvaltningsstadga fastställa ansvaret för hanteringen och övervakningen av avtalen. Dessutom föreslås att bestämmelsen om förvaltningsstadgan kompletteras så att det i förvaltningsstadgan ska ges nödvändiga bestämmelser utom om ordnandet av dokumenthanteringen också om ordnandet av informationshanteringen. 

Det föreslås att bestämmelserna om initiativrätt ändras så att rätt att ta initiativ också ska ges åt kommunmedlemmar som äger eller besitter fast egendom i kommunen. Dessutom föreslås att den separata bestämmelsen om tidsfristen för behandling av initiativ ska slopas. 

Det föreslås att bestämmelserna om kravet på politisk proportionalitet som ska följas vid utnämnandet av en samkommuns organ ändras så att medlemskommunerna i grundavtalet kan avtala om att kravet på politisk proportionalitet kan beaktas i sammansättningen av andra organ än de som utövar den högsta beslutanderätten. 

Det föreslås att direktörsavtalet mellan kommunen och kommundirektören ska godkännas av kommunstyrelsen. Den föreslagna ändringen tillämpas också i samkommuner. 

Det föreslås att till kommunallagen fogas bestämmelser om sammanslagning av samkommuner och om delning av samkommun. De föreslagna bestämmelserna ska omfatta bestämmelser om beslutsfattande om strukturarrangemang, om olika sätt att ordna arrangemangen, om rättsverkningar samt om de frågor som det ska avtalas om i sammanslagnings- och delningsavtal. 

Det föreslås att bestämmelsen om elektroniskt sammanträde ändras så att förutsättningarna för elektroniska sammanträden mera detaljerat framgår av lagen. Dessutom föreslås att kravet på att deltagarna ska stå i bild- och ljudförbindelse med varandra på lika villkor lindras. 

Dessutom föreslås mindre ändringar i innehållet och tekniska preciseringar i bland annat bestämmelserna om fullmäktiges uppgifter, kommunekonomiprogram, samkommuners grundavtal, affärsverks direktion, kommunala affärsverks ekonomi, valbarhet till revisionsnämnden och revisorernas uppgifter. Det föreslås att 129 § om beviljande av lån eller av borgen eller annan säkerhet ändras så att beviljande av kapitallån beaktas. 

Det föreslås att 4 § i lagen om överlåtelseskatt (931/1996) ändras så att skatt inte ska betalas för överlåtelse av värdepapper till samkommun vid sammanslagning av samkommuner eller delning av samkommun eller då kommuner sammanslås eller en del av en kommun överförs till en annan kommun med stöd av 3 § i kommunstrukturlagen. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

För genomförandet av propositionens målsättningar har vid beredningen behandlats bestämmelserna om ledningen av kommunens verksamhet vid kommunens organisering och produktion av tjänster på de sätt som anges i 8 och 9 §. Ledningen och styrningen av verksamheten har granskats särskilt med hänsyn till riskhanteringen. Alternativ har utvärderats för utvecklande av ledningen av kommunens verksamhet och underlättande av bestämmelserna. 

Det har noterats att det finns behov av att effektivera samkommunernas styrning. Det vore möjligt att utveckla innehållet i grundavtalet och ägarstyrningen. Enligt bedömningarna kan växelverkan mellan samkommunen och medlemskommunerna inte utvecklas enbart till exempel genom bestämmelser i grundavtalet. Samkommunernas medlemskommuners påverkningsmöjlighet kan också vara frågor som man kan komma överens om i grundavtalet genom bestämmelser om till exempel förvaltning, ekonomi, rapportering och systemet för uppföljning av ekonomi och verksamhet. Dessutom behövs för styrning av samkommunens verksamhet också andra praktiska processer för tjänster, beslutsfattande och ledning, vilka också nu i hög grad används i samkommunerna. Växelverkan är också en fråga om ledarskap. Samkommunerna har olika praxis när det gäller möten med representanter för medlemskommunerna. Också exempelvis i modellen med samkommunsstämma kan ägarstyrning genomföras mötesvis. I lagen bestäms endast om minimiinnehållet i grundavtalet. Utöver de bestämmelser som anges i lagen är det således möjligt att i grundavtalet ha andra bestämmelser som gäller för en specifik samkommun. I flera grundavtal finns också avtalsbestämmelser som gäller ägarstyrningen, till exempel om delegationer eller motsvarande organ, som består av representanter för medlemskommunerna. Dessa organ är inte samkommunorgan som har beslutanderätt i enlighet med kommunallagen. Det är också möjligt att avtala om ett förfarande mera allmänt i grundavtalet och mera exakt i förvaltningsstadgan. 

Det anses därför inte vara nödvändigt att ändra bestämmelserna om samkommuners grundavtal för att öka växelverkan mellan samkommunen och medlemskommunerna. De nuvarande bestämmelserna kan anses vara tillräckliga och ge tillräckliga möjligheter. Såsom beskrivs ovan i kapitlet om nuläget finns samkommuner för många olika uppgiftsområden och samkommunernas storlek varierar. Att ha särskilda bestämmelser om innehållet i samkommuners ägarstyrning för alla samkommuners del enhetligt och tillräckligt avgränsat vore svårt och det har inte ansetts vara ändamålsenligt. 

När det gäller att utveckla bestämmelserna om kommunens ägarstyrning vore ett alternativ att utveckla bestämmelserna om valbarhet. I gällande kommunallag har inte valbarheten till kommunstyrelsen och nämnderna begränsats för personer som är verksamma inom kommunens dotterbolags förvaltning. Redan vid beredningen av gällande kommunallag diskuterades bestämmelser genom vilka valbarheten skulle ha begränsats för personer i bolagets förvaltning. Det alternativ som då diskuterades anslöt sig till kommunens koncernledning. Motiveringen för bestämmelserna om begränsning av valbarheten hade varit att en och samma person inte samtidigt kunde vara medlem i kommunstyrelsen som hör till koncernledningen och i styrelsen för ett koncernbolag. 

Koncernledningen svarar för styrningen av kommunkoncernen och för anordnandet av koncernövervakningen. Från koncernledningens perspektiv kan det vara problematiskt att samma person är ansvarig både i koncernledningen och i ett dotterbolags styrelse. I regeringspropositionen till gällande kommunallag (RP 268/2014 rd, sid. 107) har i fråga om dessa så kallade dubbelroller konstaterats att det med tanke på kommunens ägarstyrning kan anses motiverat att samma person samtidigt kan vara både medlem i kommunstyrelsen och medlem i ett koncernbolags styrelse. Eftersom kommunstyrelsen svarar för koncernens ledning är den person som är medlem i koncernbolagets styrelse dock samtidigt ansvarig både i koncernledningen och som medlem i styrelsen för det dotterbolag som ska övervakas. För att undvika problem med dubbelroller ändrades jävbestämmelserna. Det så kallade undantag från samfundsjäv om vilket föreskrivs i 97 § 4 mom. i kommunallagen gäller nu således inte sammanslutningar och stiftelser som ingår i kommunkoncernen. Enligt gällande bestämmelser är personen jävig då ärenden som gäller sammanslutningar eller stiftelser som ingår i kommunkoncernen diskuteras. Personen kan således enligt gällande kommunallag vara verksam i en dottersammanslutnings förvaltning, men är jävig då kommunstyrelsen behandlar denna sammanslutnings ärenden. På motsvarande sätt föreligger jäv för kommunens tjänsteinnehavare om dessa är verksamma i bolagets förvaltning. Av detta följer att det är möjligt för en person att vara verksam i bolagets förvaltning och på detta sätt föra fram ägarens synpunkter på verksamheten men på grund av jävbestämmelserna kan personen inte bereda exempelvis riktlinjer för ägarstyrningen för detta bolag eller övervaka bolagets verksamhet. 

I utredningar om förebyggande av korruption har bland annat behandlats det problematiska med så kallade dubbelroller samt åtgärder som i kommunerna kunde vidtas för att främja transparensen. I Konkurrens- och konsumentverkets rapport om grå ekonomi och upphandling (Harmaa talous ja hankinnat, 2019, sid. 24) konstateras att undantaget från samfundsjäv som tidigare fanns i 1995 års lag har strukits. Enligt rapporten innebär detta att problemen i samband med dubbelroller elimineras i fråga om jäv, eftersom enligt kommunallagen verkställande direktören och styrelsemedlemmarna i en dottersammanslutning inte får delta i beredningen av ärenden som gäller dessa sammanslutningar i kommunen. I praktiken har problemet i vissa kommuner varit att dottersammanslutningarnas utnämningspolitik kunnat leda till att till exempel de tjänsteinnehavare i kommunens som svarar för ägarstyrningen på grund av jäv råkat ut för problem när det gäller skötseln av deras egna tjänsteuppgifter. Detta är till sin natur dock mera ett problem som gäller kommunens ledningssystem, vilket kan lösas genom utnämningspolitiken för dottersammanslutningarnas förvaltningsorgan. I rapporten rekommenderas som åtgärdsförslag att kommunerna i sin utnämningspolitik beaktar att dubbelroller inte ska uppkomma och i synnerhet att de ansvariga inom kommunens ska bevara sina handlingsmöjligheter i olika situationer. 

I rapporten (sid. 19–20) behandlas också den interna kontrollen och dess funktion. I rapporten sägs att det vore motiverat att komplettera kommunallagens bestämmelser om intern kontroll genom att i lagen ta med bestämmelser om kommunernas skyldighet att ordna intern revision som en del av den interna kontrollen. Den interna revisionen borde placeras under kommunens eller samkommunens styrelse. Dessutom föreslås i rapporten att det ska ordnas en skräddarsydd utbildning för den interna revisionen om riskerna med grå ekonomi, korruption och karteller, om hur de kan upptäckas och hur observationer om dem ska behandlas. 

Dessutom fästs i rapporten (sid. 15–16) uppmärksamhet vid att nivån på upphandlingsenheternas avtalshantering borde förbättras. Enligt rapporten uppgörs inte ens vid offentliga upphandlingar till betydande värden nödvändigtvis alltid skriftliga avtal. Utnyttjandet av avtalen inom upphandlingsenheten följs inte heller alltid upp tillräckligt väl, och det har också förekommit brister i övervakningen av att skyldigheterna enligt avtalen uppfylls. I rapporten konstateras också att det inte i alla upphandlingsenheter finns avtalshandlingar eller avtalsvillkor tillgängliga samlade i en källa och man hänvisar till Europeiska kommissionens rekommendation om grundande av register över offentliga avtal. Den arbetsgrupp som utarbetat rapporten har som åtgärder för att förbättra avtalshanteringen bland annat rekommenderat att ett avtalshanteringssystem ska tas i bruk i upphandlingsenheterna. Det har konstaterats att ett avtalshanteringssystem samtidigt också stöder den interna kontrollens arbete. 

Vid beredningen av denna regeringsproposition har konstaterats att dubbelroller är problematiska då samma instanser som svarar för förvaltningen i ett samfund också ansvarar för styrning och övervakning. Kraven på transparens och bekämpningen av korruption förutsätter transparenta övervakningsprocesser. Det är således inte ändamålsenligt att lindra exempelvis bestämmelserna om samfundsjäv så att de motsvarar de bestämmelser som var i kraft före nu gällande lag, då jäv uppstod endast om kommunens och samfundets intressen stred mot varandra. I kommunen ska koncernledningens verksamhet också utan explicita bestämmelser i lag ordnas så att en person som hör till koncernledningen inte är verksam i koncernbolagens förvaltningsorgan. Ett sådant tillvägagångssätt används i vissa kommuner. I flera kommuner har man igen ansett att det med tanke på att koncernstyrningen fungerar är viktigt att kommunens koncernledning är representerad i dottersammanslutningarnas förvaltning, och då måste bestämmelserna om jäv tillämpas. I kommunens utnämningspolitik och med ägarstyrningens metoder kan man också i fråga om dubbelroller förfara på ett ändamålsenligt sätt. 

Vid beredningen av propositionen har utvärderats om bestämmelser om kommunens interna revision ska tas med i kommunallagen. Som en del av utredningen av behoven att ändra kommunallagen har bedömts om ordnande av intern revision enligt lagen borde bli en lagstadgad uppgift för kommuner och samkommuner. Gällande kommunallag innehåller inte bestämmelser om intern revision, eftersom anordnandet av den interna kontrollen kan variera i kommuner och samkommuner av olika storlek och med olika organisation. Intern revision är en del av den interna kontrollen, om vilken föreskrivs separat i lagen. Enligt lagen är det fullmäktiges uppgift att besluta om grunderna för den interna kontrollen och riskhanteringen (14 § 2 mom. 7 punkten) och kommunstyrelsens uppgift att sörja för kommunens interna kontroll och ordnandet av riskhanteringen (39 § 1 mom. 7 punkten). I princip kan gällande kommunallags bestämmelser, enligt vilka det är fullmäktiges och styrelsens uppgift att svara för kommunens interna kontroll och riskhantering, anses vara tillräckliga. 

Enligt motiveringarna till 39 § i kommunallagen avses med intern kontroll sådana interna förfarande- och arbetssätt genom vilka man säkerställer att ekonomin och verksamheten är lagligt skött och effektiv, att tillgångarna är säkra samt att uppgifterna om ekonomin och verksamheten är riktiga och tillräckliga ur ett ledningsperspektiv. Den interna kontrollen är entydigt ett ledningsverktyg och till dess metoder hör bl.a. den interna revisionen, genom vilken den interna kontrollens funktion ska säkras. Betydelsen av en fungerande intern kontroll ökar ständigt då kommunens verksamhet blir allt mer skiftande och komplicerad. Det föreslås dock inte någon reglering av den interna revisionen i kommunallagen, eftersom det på grund av kommunernas olika storlek och organisationsform inte går att hitta en enhetlig modell för alla kommuners interna revision. Den interna revisionen kan alltjämt ordnas t.ex. som kommunens egen verksamhet eller i samarbete med andra kommuner eller beställas av en extern tjänsteproducent (RP 268/2014 rd, sid. 171–172). 

En oberoende intern revision är viktig men det anses inte vara en ändamålsenlig utvecklingsmetod att föreskriva att den ska vara obligatorisk i alla kommuner och samkommuner, eftersom man inte i lag kan föreskriva om den interna revisionens resurser och kvalitet. Syftet med de uppgifter och det ansvar som ingår i kommunstyrelsens interna kontroll och riskhantering är att säkra att kommunens verksamhet är lagenlig och effektiv, att de uppgifter som ligger till grund för besluten är tillräckliga och tillförlitliga samt att trygga tillgångarna och resurserna. Intern revision som stödfunktion för ledningen utvärderar objektivt kommunens och kommunkoncernens förvaltnings- och ledningssätt, interna kontroll och riskhantering samt att koncernkontrollen är ändamålsenligt och effektivt ordnad. Med hjälp av denna funktion kan man bland annat stödja utvecklingen av kommunens processer, främja god förvaltning och en högklassig verksamhet samt utveckling av resultat och effektivitet. Bestämmelserna i gällande kommunallag gör det möjligt att anordna intern revision som funktion. I intern kontroll ingår exempelvis granskning av dokument, processer för godkännande och avstämning, med vars hjälp man övervakar bland annat uppnåendet av målen för verksamheten, lagligheten och att bestämmelser följs. Enligt undersökningar spelar den interna revisionen till exempel vid avslöjande av missbruk en mindre roll än inkomna tips och ledningens uppföljning. Också i de kommuner där det finns en separat funktion med intern revision har det förekommit missbruk. De viktigaste åtgärderna för att utveckla kommunernas interna kontroll vore utveckling av tillsynsplanen och rapporteringen allmänt och till exempel genom utbildning. 

Kommunförbundet har 2019 ordnat en enkät för kommunstyrelsernas och stämmornas ordförande om ordnandet av intern revision i kommuner och samkommuner. Enligt de svar som kom in från kommunerna (110 svar) har i praktiken alla kommuner med över 100 000 invånare (sammanlagt 9 kommuner) intern revision, som ordnas som egen verksamhet. Av kommunerna med 50 001–100 000 invånare (totalt 12 stycken) har nästan 90 procent ordnat intern revision som egen verksamhet och 10 procent har meddelat att de överfört den interna revisionen på en utomstående serviceproducent. Av de kommuner med 20 001–50 000 invånare som besvarat enkäten hade nästan 60 procent intern revision och av kommunerna med 10 001–20 000 invånare 29 procent. I mindre kommuner hade intern revision ordnats sporadiskt. Enligt de svar som kom in på enkäten till samkommuner (56 svar) hade cirka hälften av samkommunerna ordnat intern revision. Ungefär en fjärdedel av samkommunerna hade ordnat intern revision som egen verksamhet. Framförallt samkommuner för social- och hälsovårdstjänster hade intern revision. (Kommunförbundet – Enkätresultat: Intern revision i kommuner och samkommuner 2019.) 

När det gäller dimensioneringen av den interna revisionsverksamheten måste de kommun- och samkommunspecifika behoven och resurserna beaktas och därför vore det inte ändamålsenligt att föreskriva om en gemensam modell för anordnandet. Det kunde till exempel bli problematiskt att se till att det finns lika tillgång på interna revisorer i hela landet på orter av olika storlek. Det alternativet att man i lagen bestämmer om gränsvärden i invånarantal för skyldigheten att ordna intern revision, så att skyldigheten skulle gälla endast de kommuner och samkommuner med det största invånarantalet, kan inte heller anses ändamålsenligt, också med beaktande av de lagstiftningstekniska utmaningarna. Praxis i intern revisionsverksamhet grundar sig starkt på internationella direktiv och standarder. Därför kunde det vara en utmaning vid stiftandet av lagen att definiera och utveckla goda förfaringssätt för intern revision som lämpar sig för den nationella kommunkontexten. Sådana bestämmelser bedöms också ha betydande ekonomiska konsekvenser för kommunerna, eftersom det skulle vara fråga om en ny lagstadgad uppgift för kommunerna. När det gäller de ekonomiska konsekvenserna vore skyldighet att ordna intern revision en ny lagstadgad uppgift också för de kommuner som nu ordnar intern revision. Detta bör beaktas i de totala kostnaderna för intern revision och således i beloppet av kommunernas statsandelar. Det har beräknats att de årliga kostnaderna för intern revision för närvarande uppgår till sammanlagt över 16 miljoner euro för de kommuner och samkommuner, i vilka intern revision har ordnats. Om intern revision blir en lagstadgad skyldighet har det i sin helhet beräknats förorsaka tilläggskostnader på cirka 42 miljoner euro på årsnivå för kommunekonomin. Uppskattningarna har gjorts utgående från de uppgifter som fåtts genom Kommunförbundets enkät i april 2019 och kommunernas bokslut för 2018. 

I propositionen föreslås ett tillägg till 90 § i kommunallagen, enligt vilket det i förvaltningsstadgan ska finnas tillräckliga bestämmelser om hanteringen av avtal. I samband med beredningen behandlades också alternativet att ta med bestämmelser om styrning av avtal och om skyldighet att fastställa principerna för avtalshanteringen. Styrningen av kommunens verksamhet kan beskrivas med hjälp av olika begrepp, såsom strategisk styrning och målstyrning, normstyrning, resursstyrning, ägarstyrning och avtalsstyrning. Eftersom serviceverksamhet som baserar sig på avtal är en del av kommunens verksamhet enligt 6 § i kommunallagen borde man i kommunerna fästa vikt vid styrningen av avtal samt utveckla avtalshanteringen redan med stöd av gällande lag. Kommunstyrelsens uppgift är att leda kommunens verksamhet, i vilken ingår också den verksamhet som baserar sig på avtal. I kommunallagen finns också bestämmelser om intern kontroll och riskhantering (14, 39 och 90 §), på basis av vilka kommunen i praktiken redan borde ha fastställd praxis. 

Ett alternativ för bestämmelserna är att man i kommunallagen, på motsvarande sätt som man i kommunallagens 46 § definierar ägarstyrning, också definierar avtalsstyrning som begrepp och som kommunstyrelsens uppgift, så att man genom bestämmelserna i så stor omfattning som möjligt påverkar kommunens förvaltning och ledning. Avtalsstyrning är dock inte något entydigt begrepp. Man kan konstatera att syftet med att utveckla avtalsstyrningen och -hanteringen utom att övervaka att serviceproduktionen är ändamålsenlig, också effektivisera ledningen, övervakningen och riskhanteringen då tjänster produceras med stöd av avtal. Med avtalsstyrning kan man i verksamhet som baserar sig på avtal avse kommunens verksamhetsprinciper, genom vilka man säkerställer att kommunens strategiska mål och riskhantering genomförs samt verksamhetens ekonomiska lönsamhet. Genom avtalsstyrning kan man dra upp riktlinjer för hurdana avtal som görs upp i kommunen och hur man förfar under avtalens livscykel. Genom avtalsstyrning styrs all avtalsverksamhet inom kommunkoncernen, Avtalsstyrning förutsätter en fungerande avtalshantering. Med avtalshanteringens information genomförs och uppföljs styrningen och målen säkerställs. I avtalshanteringen ingår exempelvis avtalsprocesserna, riskhanteringen, olika aktörers roll i ett avtal, arbetsredskap för avtal och anvisningar. Avtalshelheten har i ledarskapsutbildning behandlats till exempel så att man från ledarskapsperspektiv skilt mellan två dimensioner: avtalsstyrning, som innebär att leda genom avtal och avtalshantering, som hänvisar till att leda avtal. Det skulle vara svårt att i lagen definiera begreppens innehåll tillräckligt exakt och bestämmelserna kunde bli svåra att tillämpa. När det gäller uppgörandet av bestämmelser om avtalshantering i förvaltningsstadgan borde kommunen fästa vikt också vid ledningen av avtalen och vid definition av principerna för upphandling av tjänster. Dessa frågor har traditionellt behandlats i kommunstrategin som gäller serviceproduktion och i kommunernas upphandlingsanvisningar. 

Enligt gällande kommunallag ska ett direktörsavtal ingås mellan kommunen och kommundirektören. Vid beredningen av propositionen har befogenheterna att besluta om direktörsavtal utvärderats. Enligt gällande lag kan det i direktörsavtalet avtalas om det avgångsvederlag som ska betalas till kommundirektören och i sådana fall godkänns avtalet av fullmäktige. Annars kan kommunstyrelsen besluta om avtalet. I avsnittet om nuläget beskrivs praxis för godkännande av avtalet och det konstateras att det finns ett behov av att förtydliga bestämmelsen till denna del. Då direktörsavtalet är ett verktyg för ledningen av kommunens verksamhet är det ändamålsenligt att kommunstyrelsens roll i avtalet förstärks genom bestämmelsen. Att föreskriva att fullmäktige helt beslutar i denna fråga motsvarar inte syftet med direktörsavtalet. I så fall skulle fullmäktige besluta om också delvis operativa frågor som gäller ledningen av kommunen. Fullmäktige styr kommunens verksamhet genom att godkänna kommunstrategin och förvaltningsstadgan, med vilka direktörsavtalet bör vara kompatibelt. 

Att ett direktörsavtal ska göras upp också med andra ledande tjänsteinnehavare än med kommundirektörerna har diskuterats vid beredningen av propositionen. Särskilt i de största städerna har det framkommit behov av att ingå direktörsavtal och att ha möjlighet att enligt 43 § säga upp ledande tjänsteinnehavare eller förflytta dem till andra uppgifter. De ledande tjänsteinnehavarna i de stora städerna har en betydande ställning och de resurser de har till sitt förfogande och även deras beslutanderätt kan anses vara lika betydande eller till och med mer betydande än de som kommundirektörer i mindre kommuner har. 

Bestämmelser som förpliktar kommunerna att ingå direktörsavtal också med andra tjänsteinnehavare än kommundirektören och möjliggör ett förfarande i enlighet med 43 § vore problematiska särskilt med hänsyn till avgränsningarna och kraven på exakthet i lagstiftningen. Ledande tjänsteinnehavare är inte ett entydigt begrepp. Kommunerna besluter med stöd av sitt självstyre om sitt ledningssystem och om de ledande tjänsteinnehavarna, vilket gör det omöjligt att i lagen definiera de tjänsteinnehavare med vilka det är möjligt att ingå ett direktörsavtal och tillämpa ett förfarande enligt 43 §. När det gäller andra tjänsteinnehavare än kommundirektören tillämpas bestämmelserna i lagen om kommunala tjänsteinnehavare (304/2003), bland annat i fråga om upphörande av tjänsteförhållande. Kraven på avgränsning och exakthet bör uppfyllas särskilt väl när det gäller försämrande av ledande tjänsteinnehavares anställningstrygghet. Det föreslås inte att bestämmelserna om direktörsavtal och förfarande enligt 43 § utvidgas till att gälla andra ledande tjänsteinnehavare, utan de nuvarande bestämmelserna anses tillräckliga. 

I 9 kap. i kommunallagen finns mera detaljerade bestämmelser än om kommunens övriga förvaltning om kommunala affärsverk och på motsvarande sätt föreskrivs i 120 § mera detaljerat om affärsverks ekonomi. Kommunen sköter i form av ett kommunalt affärsverk i princip sådana uppgifter där det är ändamålsenligt att ha en avskild och transparent ekonomi. Kommunala affärsverk inrättas för uppgifter som ska skötas enligt företagsekonomiska principer. Syftet är då att inkomsterna ska täcka utgifterna för skötseln av uppgiften och med hjälp av en särredovisad balansräkning för affärsverket säkerställs balanskontinuiteten för tillgångsposter. Affärsverk kan ha inrättats för kommunens interna tjänster eller exempelvis för uppgifter som kommunerna sköter i samarbete. I form av affärsverk sköts ofta uppgifter i enlighet med speciallagstiftning såsom vattentjänster, som enligt 20 § i lagen om vattentjänster (119/2001) i bokföringen ska avskiljas från kommunens övriga verksamheter. 

Det föreslås att bestämmelserna om kommunala affärsverk ändras så, att bestämmelserna i 120 § om utgifts- och inkomstposter i en kommuns eller samkommuns budget, som är bindande för en kommuns eller en samkommuns affärsverk, stryks. Dessutom föreslås några ändringar av teknisk natur i bestämmelserna. Som ett alternativ till de föreslagna bestämmelserna vore det möjligt att stryka bestämmelserna om affärsverk i kommunallagen antingen helt och hållet eller när det gäller de detaljerade bestämmelserna om direktionens uppgifter eller affärsverkets direktör. Då kunde kommunen eller samkommunen fortfarande ordna uppgifterna enligt kommunallagen och särredovisningen av ekonomin kunde vid behov ske enligt Bokföringsnämndens kommunsektions anvisningar exempelvis som för bokföringsmässiga balansenheter. Fullmäktige besluter enligt 14 § i kommunallagen om de mål för verksamheten och ekonomin som sätts upp för affärsverk. Dessutom tillämpas bestämmelser om uppgifterna enligt speciallagstiftningen. 

En kommuns eller samkommuns affärsverk är till sin natur en enhet med särredovisning i bokföringen. Kommunens och samkommunens uppgifter kan också hållas åtskilda genom modellen bokföringsmässig balansenhet, om vilken det inte finns några särskilda bestämmelser i kommunallagen. Den ekonomiska transparensen för en annan balansenhet motsvarar affärsverksmodellen, eftersom det i balansenhetens budget och ekonomiplan liksom för affärsverk ingår resultaträknings-, investerings- och finansieringsdelar. Bokslutskalkylerna för en annan balansenhet uppgörs enligt samma scheman som bokslutskalkylerna för ett kommunalt affärsverk. På basis av budgetens och bokslutets enhetlighet uppgörs också budgeten i en annan balansenhet enligt schemat för bokslutskalkyler i affärsverk. Vid gemensam verksamhet för kommuner och samkommuner ger både affärsverksmodellen och modellen med annan balansenhet transparens i verksamheten genom att ekonomin hålls åtskild. Då kommuner har gemensam verksamhet i serviceproduktionen betonas kraven på transparens och resultatansvar. Den gemensamma verksamhetens inkomster och utgifter samt tillgångar, skulder och ansvar måste hållas åtskilda från avtalskommunens övriga ekonomi och uppgiften måste kunna överföras till räkenskapsperiodens resultat för att användas eller täckas under kommande räkenskapsperiod. 

Vid beredningen av propositionen konstaterades att kommunal verksamhet i form av affärsverk är etablerad och att det om bestämmelserna lättas upp mer än nu föreslås skulle leda till problem med tolkningen av lagstiftningen i kommunerna. En kommun kan med stöd av gällande bestämmelser i kommunallagen besluta att ordna sina uppgifter på det sätt som är mest ändamålsenligt, eftersom kommunallagen inte kräver att det ska ske i en viss form. Kommunen kan besluta att inrätta ett affärsverk enligt bestämmelserna i kommunallagen eller sköta sina uppgifter på annat sätt, till exempel som ett resultatområde i kommunens organisation. I kommunens förvaltningsstadga kan bestämmas om en uppgift och om fördelningen av befogenheter enligt prövning, och vid behov också mera detaljerat än vad som bestäms om ett affärsverks direktion och direktör i 9 kap. i kommunallagen. Det finns alternativ till verksamhet i form av affärsverk också när det gäller uppföljningen av ekonomin eller särredovisning. 

5.2  Utländsk lagstiftning och övriga metoder som används utomlands

Inledning 

I den internationella jämförelsen har vi av de nordiska länderna granskat sådana drag i kommunallagstiftningen i Sverige, Norge och Danmark som är av betydelse med tanke på de förslag och lagstiftningsalternativ som utvärderats i samband med beredningen av denna proposition. Bestämmelserna om styrning av samkommuner och elektroniska sammanträden har granskats utgående från alla de valda ländernas lagstiftning. När det gäller lagstiftningen om täckande av underskott har Danmarks system lämnats utanför, då det i fråga om de grundläggande lösningarna så väsentligt skiljer sig från Finlands system att det inte ansetts ändamålsenligt att göra en jämförelse. 

Sverige 

Enligt 3 kap. 8 § i Sveriges kommunallag (Kommunallag, 2017:725) får kommuner och regioner bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Det är vanligast med kommunalförbund inom räddningsväsendet, hälso- och sjukvården och utbildningen. Principen är att ett kommunalförbund är en form av frivillig gemensam verksamhet. Kommunalförbund grundas genom en förbundsordning som godkänns av medlemskommunerna och om minimiinnehållet i den bestäms i kommunallagen. I ett kommunalförbund utövas den högsta beslutanderätten antingen av ett kommunalförbundsfullmäktige eller av en kommunalförbundsdirektion. Om ett kommunalförbund har förbundsfullmäktige utser den förbundsstyrelsen. I direktionsmodellen fungerar förbundsdirektionen också som förbundsstyrelse. Det beslutande organet har i allmänhet getts befogenheter att utse övriga organ som behövs för skötseln av kommunalförbundets uppgifter. 

Kommunallagen möjliggör flera olika sätt på vilka medlemskommunerna kan styra och begränsa kommunalförbundets verksamhet. Enligt lagen ska uttryckliga bestämmelser om styrning och medlemskommunernas möjligheter att övervaka förbundets ekonomi och verksamhet tas in i förbundsordningen. I förbundsordningen kan man till exempel avtala om att kommunalförbundets budget ska uppgöras inom de ekonomiska ramar och enligt de riktlinjer som medlemskommunerna avtalat om. Kommunalförbundet kan också åläggas olika uppföljnings- och rapporteringsskyldigheter. Medlemskommunerna kan begränsa kommunalförbundets rätt att grunda bolag och stiftelser eller att ingå olika förbindelser, såsom uppta lån, ingå garantiförbindelser och förvärva fastigheter. Andra styrningsmetoder är exempelvis att det krävs kvalificerad majoritet för de viktigaste besluten samt att medlemskommunerna ges rätt att inleda ärenden i det högsta beslutande organet. I förbundsordningen kan intas bestämmelser också om medlemskommunernas förtroendevaldas yttrande- och närvarorätt vid det högsta beslutande organets möten. 

Det finns en direkt förbindelse mellan kommunalförbundets och medlemskommunen i förbundsfullmäktige eller förbundsdirektionen genom de representanter som kommunen valt. Detta kan för sin del främja styrningen av kommunalförbundet, men å andra sidan sköter de representanter som valts till förbundsfullmäktige eller förbundsdirektionen sina förtroendeuppdrag i kommunalförbundet och inte i kommunen, och därför ska de med beaktande av förbundets syfte och uppgifter i första hand agera enligt förbundets intressen. 

I förbundsordningen ska avtalas om antalet medlemmar i förbundsfullmäktige eller förbundsdirektionen samt om hur medlemskommunerna ska vara representerade där. Enligt kommunallagen ska varje medlemskommun dock ha minst en medlem i det beslutande organet. Medlemmen ska vara fullmäktigemedlem i medlemskommunen. De medlemmar som utses till kommunalförbundets övriga organ ska ha rösträtt i någon medlemskommuns fullmäktigeval. 

Ansvaret för övervakningen av den verksamhet som bedrivs genom kommunalförbundet åligger i medlemskommunen kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen har inte befogenhet att besluta om kommunalförbundets ärenden, men den kan ge utlåtanden, anmärkningar och råd om kommunalförbundets verksamhet. För genomförande av övervakningen har kommunstyrelsen rätt att begära nödvändiga utlåtanden och utredningar av kommunalförbundet. 

I Sverige har kommunernas självstyre av tradition varit starkt, och kommunerna är inte underställda strikt ekonomisk styrning och övervakning från statens sida. Uppföljning av enstaka kommuners ekonomi genomförs i praktiken, men det finns ingen officiell kontrollmekanism för detta. I Sverige finns inte motsvarande lagstiftning som i Finland när det gäller utvärderingsförfarande för kommuner som är i en svår ekonomisk situation. 

I 11 kap. i kommunallagen finns bestämmelser om kommunens ekonomiska förvaltning. Av den budget som kommunen årligen gör upp för följande kalenderår ska bland annat framgå hur verksamheten ska finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Enligt balanskravet ska budgeten upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. I enskilda fall kan om det finns synnerliga skäl dock en budget med underskott göras upp. Om fastställande av underskott bestäms separat i lagen om kommunal bokföring och redovisning (2018:597). 

Om kommunen under ett visst bokföringsår uppvisar ett underskott ska det täckas under de följande tre åren. Fullmäktige godkänner åtgärdsplanen för att balansera budgeten. I den verksamhetsberättelse om uppgörs under det år då underskottet uppkommer ska utredas när och på vilket sätt underskottet ska täckas. Även om kravet att balansera budgeten är bindande för kommunerna följer det inga sanktioner för kommunen om det inte följs. Enligt kommunallagen kan fullmäktige också av särskilda skäl besluta att underskottet inte behöver täckas. En sådan situation kan uppkomma till exempel då kommunen vid uppgörandet av budgeten avvikit från kravet på balansering av budgeten med stöd av en undantagsbestämmelse i kommunallagen. Dessutom har kommunen möjlighet att täcka underskottet endast delvis eller besluta om en längre period för täckande av underskottet än den som föreskrivs i kommunallagen. 

År 2013 fogades till kommunallagen bestämmelser om kommunernas möjlighet att under vissa förutsättningar fondera en del av sitt överskott i en så kallad konjunkturfond. Kommunen får använda de medel som avsatts i fonden för att täcka senare underskott. 

Bestämmelserna om uppgörandet av budget samt om underskott och täckande av underskott i kommunallagen och lagen om kommunal bokföring och redovisning tillämpas på motsvarande sätt på kommunalförbund. Också i kommunalförbund är det möjligt att reservera överskott för täckande av kommande underskott i en konjunkturfond. 

Enligt kommunallagen kan fullmäktige besluta att ledamöterna får delta i fullmäktiges eller nämndernas möten på distans. Deltagande på distans ska ske genom ljud- och bildöverföring i realtid samt på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. En ledamot som deltar på distans ska anses vara närvarande vid fullmäktiges sammanträde. Närmare bestämmelser om deltagande i möten på distans ges i fullmäktiges arbetsordning och i nämnderna reglementen. Bestämmelser kan ges till exempel om i vilka situationer det är möjligt att delta på distans, från vilken plats man kan delta i möten på distans samt om de tekniska lösningar som används vid mötena. 

I Sverige har kommunernas intressebevakningsorganisation (Sveriges Kommuner och Regioner) med anledning av covid-19-pandemin gett kommunerna särskilda anvisningar om deltagande i möten på distans. Av anvisningarna framgår att bestämmelserna i kommunallagen visat sig ge rum för tolkning t.ex. då det gäller kravet på bild- och ljudöverföring i realtid. Dessutom har lagen gett olika tolkningsmöjligheter då det gäller om samtliga ledamöter i ett organ kan delta i samma möte på distans. Av anvisningarna framgår att åtminstone ordförande alltid borde vara fysiskt närvarande på mötesplatsen (Sveriges Kommuner och Regioner: Sammanträden med fullmäktige, nämnder och styrelser m.m. i kommun, region och kommunalförbund under spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19. Promemoria 4.5.2020). 

Norge 

I Norge trädde i början av 2020 en ny kommunallag i kraft (Lov om kommuner og fylkeskommuner, LOV-2018-06-22-83), i vilken bestämmelserna om kommuners samverkan reviderades. I lagen intogs som en ny form av samarbete möjlighet att verka i en kommunal uppgiftssammanslutning (kommunalt oppgavefellesskap), om vilket föreskrivs närmare i 19 kap. i lagen. Genom de nya bestämmelserna har man velat erbjuda en enkel, flexibel och förmånlig samarbetsmodell särskilt för de mindre kommunerna, speciellt i uppgifter inom en smalare sektor. Genom en uppgiftssammanslutning kan skötas till exempel löneräknings-, vårdhems- eller ICT-tjänster. Samarbete i en kommunal uppgiftssammanslutning är möjlig för att sköta utom frivilliga också lagstadgade uppgifter, ifall detta inte särskilt begränsats genom speciallagstiftning. 

Kommunernas fullmäktige fattar beslut om att grunda en uppgiftssammanslutning. Vid grundandet uppgörs ett samarbetsavtal mellan medlemskommunerna (samarbeidsavtale), om vars minimiinnehåll föreskrivs i lagen. I samarbetsavtalet överenskomms särskilt om sammanslutning är en separat juridisk person eller en del av kommunens organisation. Den högsta beslutanderätten i uppgiftssammanslutningen utövas av ett representantskap (representantskapet), där varje medlemskommun bör ha minst en medlem. Medlemskommunernas fullmäktige utser sina medlemmar i representantskapet. Representantskapet är det enda obligatoriska organet i uppgiftssammanslutningen. Vid behov kan det tillsätta andra organ, i vilka det utser medlemmar. I andra organ behöver inte alla medlemskommuner vara representerade, vilket möjliggör att de arbetar i en mera begränsad sammansättning. 

I Norges tidigare kommunallag fanns inte några uttryckliga bestämmelser om hur kommunerna skulle utöva ägarstyrning i bolag, gemensam kommunal verksamhet eller annan motsvarande verksamhet. I praktiken hade kommunerna också utan bestämmelser genomfört ägarstyrning genom olika åtgärder såsom genom ägarstrategier, avtal och bestämmelser i bolagsordningen. Man hade dock inte alltid i kommunerna tillräckligt kunnat utnyttja olika metoder genom vilka man kunnat säkerställa ett tillräckligt informationsunderlag för politikerna för utövande av en ägarpolitik som motsvarade kommunens intresse. Av denna orsak fogades till den nya kommunallagen ett skilt kapitel, 26 kap, som innehåller bestämmelser om kommunens skyldighet att göra ägaranmälan (eierskapsmelding). Syftet med ägaranmälan är att göra det lättare att få information om de företag och andra sammanslutningar som kommunen äger samt att beskriva kommunens ägarpolitiska mål. 

Kommunen ska minst en gång under valperioden göra en ägaranmälan som godkänns av kommunfullmäktige. Enligt lagen ska av ägaranmälan åtminstone framgå principerna för ägarstyrningen, en allmän översikt över sammanslutningar och annan verksamhet, där kommunen har ägar- eller andra intressen samt en beskrivning av syftena med kommunens ägarintressen i dessa verksamheter. I ägaranmälan bör ingå kommunens medlemskap i kommunala uppgiftssammanslutningar och den är således en metod att påverka styrningen av dem. 

Till styrningen av kommunalförbundet ansluter sig också bestämmelser i kommunallagen enligt vilka det särskilt ska avtalas i samarbetsavtalet mellan medlemskommunerna om den kommunala uppgiftssammanslutningens rapporteringsskyldigheter. Dessutom underlättas övervakningen av kommunalförbunden av de bestämmelser, enligt vilka en kontrollnämnd (kontrollutvalg), som utsetts av fullmäktige och som utövar kontinuerlig kontroll, har rätt att få uppgifter om uppgiftssammanslutningarnas verksamhet. Vid behov kan kontrollnämnden också göra utredningar som gäller uppgiftssammanslutningens verksamhet. 

I den nya kommunallagen reviderades också delvis bestämmelserna om kommunens ekonomi. Som en reform fogades till lagen möjlighet att i ett tidigare skede än förut ingripa i den ekonomiska situationen i en kommun som är i ekonomisk obalans. Dessutom ändrades bestämmelserna om kommunens ekonomi genom en ny förordning som trädde i kraft i början av 2020, som innehåller mera detaljerade bestämmelser om exempelvis uppgörandet av ekonomiplanen, budgeten och bokslutet (Forskrift om økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommunen, FOR-2019-06-07-714.). 

Kommunen ska göra upp ekonomiplanen och budgeten så att de är i balans, så att kommunens inkomster motsvarar utgifterna. Om kommunen får ett underskott ska ekonomin balanseras genom utnyttjande av en dispositionsfond (disposisjonsfond), där kommunens tidigare överskott investerats. Om fondandelen inte räcker till för att täcka underskottets belopp i sin helhet överförs täckandet av den resterande delen till följande år eller senare. Enligt den nya kommunallagen är det inte möjligt att längre skjuta upp tiden för täckandet av underskottet utan kommunen ska använda sin fondandel för täcka underskottet redan samma år som underskottet uppstår. 

Kommunen ska i regel täcka sitt underskott under följande år och senast inom två år. Kommunfullmäktige kan dock av särskilda skäl besluta att underskottet ska täckas inom fyra år. Att tiden för täckandet av underskottet förlängs till mer än två bör dock anses exceptionellt och det ska finnas vägande skäl. Om bedöms att täckandet av underskottet medföra stora samhälleliga och ekonomiska konsekvenser kan tiden för täckandet av underskottet genom ministeriets beslut förlängas till över fyra år. 

Om kommunen inte täcker sitt underskott inom den tidsfrist på två år som anges i lagen tas kommunen i statens specialuppföljning, i det så kallade ROBEK-registret. Kriterierna för registrering uppfylls också exempelvis i en kommun där man mot balanskravet beslutat om en ekonomiplan eller årsbudget som visar underskott. I den nya kommunallagen har förutsättningarna för ROBEK-registrering utvidgats så att kommuner som är i en svag ekonomisk situation i ett tidigare skede än förut så fås med i övervakningssystemet. Den viktigaste följden av registrering är att kommunen måste låta godkänna sina budgetbeslut hos ministeriet. Om budgeten inte uppfyller de krav som ställs i lagen och ministeriet märker det måste kommunen göra upp en ny årsbudget. Ministeriet godkänner också beslut om kommunens lån samt om långfristiga hyresavtal. Kommunen bör informera sina avtalspartner om att den ingår i statens övervakningssystem. Dessutom ska en kommun som är i ROBEK-registret göra upp en åtgärdsplan, genom vilken balansen i kommunens ekonomi säkerställs. Planen ska delges ministeriet. 

Anteckningen i ROBEK-registret kan återkallas då de i lagen angivna förutsättningarna uppfylls. Förutsättningarna för återkallande beror på enligt vilka grunder kommunen antecknats i registret. Om grunden för registreringen har varit att tiden för täckande av underskott inte följts bör anteckningen om kommunen återkallas när dess underskott täckts. Om grunden för registreringen har varit ett beslut om en ekonomiplan eller en årsbudget som visar underskott ska anteckningen återkallas när kommunen beslutat om en balanserad ekonomiplan eller budget för följande år. 

I kommunallagen föreskrivs särskilt om täckande av underskott i en kommunal uppgiftssammanslutning. En uppgiftssammanslutning ska täcka ett underskott inom ett år. Om underskottet inte täckts inom utsatt tid ska medlemskommunerna överföra det resterande beloppet till uppgiftssammanslutningen för d budgeterna för de följande åren tills underskottet blir täckt i sin helhet. 

Enligt kommunallagen kan kommunfullmäktige besluta att kommunens organ kan hålla sina nöten på distans (fjernmøte), med undantag för slutna möten. Enligt lagen betyder ett distansmöte att deltagarna i mötet inte är i samma utrymme, men de kan med hjälp av tekniska hjälpmedel höra och se varandra och kommunicera sinsemellan. De bestämmelser som annars tillämpas på mötena ska tillämpas också på distansmöten. Ministeriet kan vid behov ge bestämmelser om de krav som gäller anordnandet av distansmöten. 

Med anledning av Covid-19-pandemim utfärdades i Norge en temporär förordning om ordnande av distansmöten i kommuner och landskap (Midlertidig forskrift om gjennomføring av fjernmøter i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner for å begrense spredning av Covid-19, FOR-2020-03-13-277). Genom förordningen gjordes det till exempel möjligt att ta i bruk distansmöten också i sådana situationer då det i kommunen inte särskilt fattas beslut om användning av distansmöten. Genom förordningen lindrades också kraven på att deltagarna ska ha direkt ögonkontakt vilket varit en förutsättning för mötena. 

Danmark 

I Danmark kan kommunerna samarbeta i form av kommunala sammanslutningar (kommunale fællesskaber). Det är fråga om samarbete baserat på avtal enligt 60 § i Danmarks kommunallag (Bekendtgørelse af lov om kommunernes styrelse, LBK nr 47 af 15/01/2019), där medlemskommunerna inrättar ett separat förvaltningsorgan och på det överför befogenheter att sköta särskilt avtalade kommunala uppgifter. I princip kan en kommunal sammanslutning ges samma uppgifter som kommunerna kan sköta själva. Ofta kan till kommunala sammanslutningars uppgifter höra till exempel avfallshantering, beredskapsuppgifter, kommunal tandvård eller hamn- eller färjetrafik. En kommunal sammanslutning är en självständig juridisk person, om vars förvaltning och ekonomi inte finns några detaljerade bestämmelser i kommunallagen, utan på dem tillämpas i regel de bestämmelser i kommunallagen som gäller en baskommun. 

Kommunfullmäktige besluter om kommunens deltagande i en kommunal sammanslutning. Fullmäktige godkänner också grundstadgan för den kommunala sammanslutningen (vedtægterne for det kommunale fællesskab), i vilken besluts om överföringen av kommunens befogenheter och villkoren för den samt om samarbetet mellan kommunerna. Kommunala sammanslutningars grundstadga och ändringar i den ska ges för godkännande till den statliga myndighet (Ankestyrelsen) som övervakar kommunerna, ifall det inte är fråga om en sådan kommunal sammanslutning som på grund av obetydlig ekonomisk verksamhet kan befrias från detta förfarande enligt 60 a § i kommunallagen. I övervakningsmyndighetens godkännandeförfarande bedöms typiskt till exempel fördelningen av ansvaret mellan den kommunala sammanslutningen och medlemskommunerna samt finansieringen och de ekonomiska förutsättningarna för den gemensamma verksamheten. Godkännandeförfarandet hör till den myndighet som övervakar kommunerna eftersom befogenheter som en följd av medlemskapet i den kommunala sammanslutningen överförs från medlemskommunernas fullmäktige och samtidigt blir medlemskommunerna utan begränsningar gemensamt ansvariga för den kommunala anslutningens förpliktelser. 

Det är typiskt att en kommunal sammanslutning har ett förvaltningsorgan, men i större kommunala sammanslutningar kan beslutanderättsbefogenheterna fördelas exempelvis mellan ett representantskap (repræsentantskab) och en styrelse (bestyrelse). I grundstadgan avtalas om förvaltningsorganens befogenheter, uppgiftsfördelning och sammansättning. Medlemmarna i förvaltningsorganen väljs av medlemskommunernas fullmäktige. I princip utses fullmäktigemedlemmar i medlemskommunerna till medlemmar, men i grundavtalet kan avtalas annorlunda om detta. 

Medlemskommunerna kan påverka den kommunala sammanslutningens verksamhet genom de representanter de utsett till förvaltningsorganen och de instruktioner de ger dem. Dessutom kan i grundstadgan för en kommunal sammanslutning intas bestämmelser som möjliggör styrning och övervakning av den kommunala sammanslutningen. I grundstadgan kan till exempel avtalas att vissa av den kommunala sammanslutningens beslut och den kommunala sammanslutningens budget ska godkännas av medlemskommunerna. Dessutom kan i den fastställas bestämmelser för sammanslutningens rätt att ta lån och ingå hyresavtal samt exempelvis åläggas den kommunala sammanslutningen olika rapporteringsskyldigheter. Mera indirekta sätt att påverka den kommunala sammanslutningens verksamhet kan vara till exempel informationsutbyte och anordnande av regelbundna diskussionsforum mellan medlemskommunerna och den kommunala sammanslutningen. En enskild medlemskommun eller medlemskommunerna tillsammans kan också göra upp en ägarstrategi, i vilken sammanställs synpunkter på den kommunala sammanslutningens mål, utveckling och ekonomiska förhållanden. 

I Danmarks kommunallag finns inte separata bestämmelser om elektroniska sammanträden eller om deltagande i möten på distans. Enligt kommunallagen är fullmäktiges möten offentliga och detta har enligt offentlighetsprincipen ansetts betyda att fullmäktiges möten inte kan hållas med på distans med hjälp av elektronisk kommunikation. Däremot kan nämnderna, vilkas möten är slutna, i princip hålla sina möten som telefon- eller videomöten. Eftersom mötenas beslutsprotokoll kan undertecknas elektroniskt behöver inte medlemmarna särskilt mötas fysiskt för detta. 

På grund av Covid-19-pandemin har social- och inrikesministeriet i Danmark särskilt gett anvisningar om att kommunerna undantagsvis kan hålla sina möten elektroniskt genom beslut av kommunfullmäktige. Enligt anvisningarna kan också fullmäktiges offentliga möten hållas elektroniskt och möten kan ordnas med hjälp av video- och/eller ljudförbindelse så att det är möjligt för allmänheten att följa med mötet och de som deltar i mötet kan identifieras. (Social og indenrigsministeriet: Henvendelse fra KL med spørgsmål om aflysning af kommunalbestyrelsesmøder af hensyn til at mindske risikoen for coronasmit.) 

7.1  Kommunallagen

6 §.Kommunkoncern och kommunens verksamhet. En ändring av teknisk natur föreslås i paragrafens 1 mom. gällande sammanslutningar och stiftelser där kommunens dottersammanslutningar har bestämmande inflytande och dessas ingående i kommunkoncernen. 

I den svenska ordalydelsen i momentet görs en språklig precisering. 

12 §.Program för kommunernas ekonomi. Den första meningen i 2 mom. i paragrafen om planen för de offentliga finanserna som gäller kommunernas ekonomi föreslås strykas och den senare satsen i 1 mom. som gäller beredningen av programmet som en del av beredningen av planen för de offentliga finanserna och beredningen av budgetpropositionen flyttas till början av 2 mom. Med de föreslagna ändringarna skulle man precisera förhållandet mellan beredningen av programmet för kommunernas ekonomi i förhållande till beredningen av planen för de offentliga finanserna vilket skulle möjliggöra en tidsmässigt effektivare beredning. Den föreslagna ändringen ska delvis också eliminera överlappningen av momentens texter. Dessutom ska en justering av teknisk natur göras i 1 mom. 

Formuleringen av den sista meningen i 3 mom. i paragrafen föreslås ändras. Det ska inte stadgas om specificering av kommunernas lagstadgade och andra uppgifter, eftersom kravet innebär en tolkningsrisk. Den kommunala ekonomin bedöms som en helhet, som en del av den offentliga ekonomin och enligt kommungrupp. Enligt förslaget ska bedömningen gälla kommunernas lagstadgade och andra uppgifter samt produktiviteten i kommunernas verksamhet. 

Paragrafens 5 mom. föreslås ändras så att programmet för kommunernas ekonomi bereds av finansministeriet tillsammans med de ministerier som är centrala med tanke på kommunernas ekonomi och verksamhet. Man ska inte längre i bestämmelsen namnge de instanser som deltar i beredningen, varvid eventuella ändringar i ministeriernas arbetsfördelning kan beaktas vid beredningen. Den föreslagna formuleringen ska också möjliggöra funktionellt mer flexibel beredning. 

14 §.Fullmäktiges uppgifter. Fullmäktiges uppgifter föreslås preciseras så att till uppgifterna ska tilläggas beslutsfattande om grunderna för den finansiella verksamheten. 

Till punkt 6 i 2 mom. där det bestäms om fattande av beslut om grunderna för skötseln av tillgångarna och placeringsverksamheten föreslås tilläggas fattande av beslut om grunderna för den finansiella verksamheten. Med finansieringsverksamhet avses kommunens eller samkommunens anskaffning av lång- och kortfristig finansiering, vilken kan genomföras med olika finansiella instrument såsom lång- och kortfristiga lån, kommuncertifikat eller olika hyresmodeller. Som skydd för finansiella risker används dessutom olika derivat som exempelvis räntebytesavtal. Kommunens allmänna verksamhetsområde omfattas av spekulationsförbud, så derivat kan endast användas för skyddsändamål. 

Fullmäktige borde i sitt beslut om grunderna för finansieringsverksamheten ta ställning till exempelvis vilken typ av finansiering kommunen använder, hurdana finansierings- och derivatinstrument som kan användas och hurdana risker som kan godkännas. Kommunens förmögenhetsförvaltning och placeringsverksamhet borde utgå från kommunstrategin och bidra till att målen i den uppnås. Det är alltjämt möjligt och befogat att delegera det praktiska beslutsfattandet om förmögenhetsförvaltningen samt finansierings- och placeringsverksamheten till andra myndigheter i kommunen. Fullmäktige beslutar om sådan delegering i förvaltningsstadgan. 

23 §.Initiativrätt. Paragrafens 1 mom. föreslås ändras så att initiativrätten utvidgas till personer som äger eller besitter fast egendom i kommunen. Enligt den gällande lagen har kommuninvånarna samt sammanslutningar och stiftelser som har verksamhet i kommunen rätt att komma med initiativ, men bestämmelsen har inte tolkats strikt enligt ordalydelsen. Genom ändringen av ordalydelsen ska ändå preciseras, att alla kommunmedlemmar som avses i 3 § i kommunallagen har initiativrätt. 

Paragrafens 2 mom. föreslås bli upphävd. Till följd av ändringen ska i lagen inte längre bestämmas separat om någon utsatt tid för behandling av initiativ som samlat ett visst understöd, utan alla initiativ som anhängiggjorts i kommunen ska behandlas av kommunens behöriga myndighet utan ogrundat dröjsmål enligt 23 § förvaltningslagen. Initiativ ska ändå fortfarande kunna läggas fram av antingen en eller flera initiativberättigade tillsammans. Bestämmelser som är nödvändiga för behandling av initiativ ska införas i kommunens förvaltningsstadga enligt 90 § i den gällande lagen. I förvaltningsstadgan ska vidare kunna införas närmare bestämmelser om exempelvis formkrav för de uppgifter som krävs om dem som stödjer initiativen. 

26 §.Ungdomsfullmäktige. Paragrafens 3 mom. föreslås ändras så, att hänvisningen till den upphävda ungdomslagen (72/2006) 8 § ersätts med en hänvisning till den gällande ungdomslagen (1285/2016) 24 §. 

42 §.Direktörsavtal. 1 mom. i paragrafen föreslås ändras, så att till momentet fogas kommunstyrelsens behörighet om godkännande av direktörsavtalet. På motsvarande sätt föreslås att man i 3 mom. stryker bestämmelsen om att avtalet godkänns av fullmäktige om avtalet innehåller en bestämmelse om betalning av avgångsvederlag. 

Enligt förslaget ska kommunstyrelsen ha behörighet att godkänna direktörsavtalet till alla delar, även beträffande avgångsvederlag. Kommunstyrelsen representerar kommunen som arbetsgivare och kommundirektören som enligt 38 § är underställd kommunstyrelsen, leder kommunens förvaltning, skötseln av kommunens ekonomi samt kommunens övriga verksamhet. I direktörsavtalet är det fråga om ett avtal mellan arbetsgivaren och kommundirektören. Direktörsavtalet är ett instrument för ledning. Centraliseringen av beslutsfattandet till styrelsen kan också anses förebygga fördröjning av avtalsprocessen. 

Fullmäktiges roll i godkännandet av direktörsavtalet när det gäller avgångsvederlaget har tidigare motiverats med att frågan tillhör fullmäktiges budgetbehörighet. Som motiv har också anförts fullmäktiges makt att bestämma om valet av kommundirektör och i situationer som avses i 43 § med uppsägning av kommundirektören. Fullmäktige har ändå redan tidigare beslutat om grunderna för kommundirektörens anställning, och lönen ingår i kommunens årliga budget. Behandling av avgångsvederlaget i fullmäktige kan betraktas som onödigt med beaktande av styrelsens roll som ansvarigt organ för kommunens verksamhet, förvaltning och ekonomi och som representant för arbetsgivaren. Beredningen av direktörsavtalet styrs av kommunstrategin, förvaltningsstadgan och budgeten som ingår i fullmäktiges behörighet. Inkluderandet av avgångsvederlaget i direktörsavtalet kan anses som utövande den normala behörighet som ingår i kommunstyrelsens uppgifter. Fullmäktige har vid behov möjlighet att reagera på arrangemang som styrelsen avtalat om genom att bedöma styrelsens förtroende. 

I kommunallagen ska vidare inte bestämmas om avtalets närmare innehåll, utan kommunerna ska ha möjlighet att komma överens om förutsättningarna för ledningen av kommunen enligt sina egna behov. I lagen ska inte heller fastställas någon tidsgräns för ingående av direktörsavtalet. Med tanke på både kommunen och kommundirektören är det ändå motiverat att avtalet bereds så fort som möjligt efter att kommundirektör blivit vald. 

56 §.Grundavtal för samkommuner. I paragrafens 1 mom. stadgas om minimiinnehållet i grundavtalet för samkommuner. Punkt 5 i momentet föreslås ändras så, att omnämnandet om rättigheten att besluta om tecknande av samkommunens namn stryks. Bestämmelsen kan betraktas som onödig eftersom på samkommuner i enlighet med 64 § tillämpas 39 § om kommunstyrelsens uppgifter och 90 § om förvaltningsstadgan enligt vilken förvaltningsstadgan ska innehålla bestämmelser om undertecknande av handlingar. Det är fråga om en ändring av teknisk natur. 

Till punkt 6 i momentet föreslås tilläggas en bestämmelse enligt vilken man i grundavtalet borde komma överens om medlemskommunernas andelar i samkommunens grundkapital. Bestämmelsen är nödvändig med tanke på rättsverkningarna av fördelningen av grundkapitalets andelar. Till exempel kan en medlemskommuns andel i samkommunens tillgångar fastställas på basis av dess andelar av grundkapitalet, liksom även ansvaret för skulder och skyldigheter. I bestämmelsen ska med grundkapital avses eget kapital, som bildas av den nettoförmögenhet som medlemskommunerna placerar i samkommunen. Grundkapitalet ska indelas i medlemsandelar, som samkommunen ska för register över. Samkommunen ska ha åtminstone nominellt grundkapital. I praktiken har samkommuners grundavtal redan nu innehållit bestämmelser om grundkapitalet. 

61 §.Samkommun med endast ett organ. I 2 mom. i paragrafen bestäms om frågor som hör till behörigheten för medlemskommuner i samkommuner med endast ett organ, utöver den behörighet om vilken avtalats i grundavtalet. Enligt punkt 3 i momentet beslutar medlemskommunerna om ansvarsfrihet på det sätt som anges i grundfördraget. Punkt 3 i momentet föreslås preciseras så att medlemskommunerna också ska besluta om godkännande av bokslutet. Godkännandet av bokslutet och beslutandet om ansvarsfrihet hör ihop i sak. Dessutom skulle en justering av teknisk natur göras av punkten. 

62 a §.Sammanslagning av samkommuner. Detta ska vara en ny paragraf i kommunallagen och i den ska bestämmas om samkommuners sammanslagning, sammanslagningssätt, rättsföljder och beslutsfattande om sammanslagningen. 

I 1 mom. i paragrafen ska stadgas om definitioner av sammanslagning. En samkommun kunde sammanslås så, att en eller flera samkommuner går samman till en mottagande samkommun eller så att samkommuner går samman till en ny samkommun. Med mottagande samkommun ska avses en samkommun som hade grundats innan sammanslagningen trätt i kraft. Vid sammanslagning av en samkommun ska den samgående samkommunen upplösas utan upplösningsförfarande och dess personal, tillstånd, tillgångar, rättigheter, skulder och förbindelser överföras som sådana till den mottagande eller den nya samkommunen när sammanslagningen träder i kraft. Egendomen och skulderna ska överföras till sitt bokföringsvärde. Det byte av personalens arbetsgivare som sammanslagningen orsakar ska betraktas som överlåtelse av rörelse. Om direktören för en samkommun som gått samman med en annan inte övergår till direktör för den mottagande samkommunen, ska hon eller han övergå till en lämplig tjänst eller anställning i samkommunen. 

I 2 mom. i paragrafen ska stadgas om medlemskommunernas beslutsfattande om sammanslagning av samkommunerna. Beslutet om sammanslagningen ska tillkomma alla medlemskommuner i de samkommuner som deltar i sammanslagningen. Med samkommuner som deltar i sammanslagningen ska avses samkommuner som går samman och som upplöses samt den nya och mottagande samkommunen. Ett sammanslagningsavtal är på samma sätt som en samkommuns grundavtal ett avtal mellan kommuner, och härigenom är de samkommuner som deltar i en sammanslagning inte parter i avtalet. Fullmäktige ska godkänna avtalen om sammanslagning, där man ska komma överens åtminstone om samgångens ikraftträdande, förfarandet som iakttas vid sammanslagningen, den mottagande eller nya samkommunens grundavtal och beredningen av den nya samkommunens budget och ekonomiplan. Sammanslagningsavtalet ska till exempel innehålla tillräckliga bestämmelser om sammanslagningssättet, avtalets verkställande och om vilken instans som ska sköta beredningen av verksamheten och förvaltningen i den nya mottagande samkommunen. Det ska vara nödvändigt att i avtalet komma överens om vilken ställning de samgående samkommunernas direktörer ska ha i den mottagande samkommunen. Sammanslagningsavtalets bestämmelse om överföring av egendomen ska motsvara en åtkomsthandling. Om sammanslagningens ikraftträdande ska inte föreskrivas i lagen. På grund av ekonomikontrollen skulle det ändå vara ändamålsenligt att ikraftträdandet inte sker mitt under en redovisningsperiod utan i början av ett kalenderår. 

Den mottagande eller nya samkommunens inledande balansräkning ska bildas av de sammanslagna samkommunernas sammanlagda egendoms- och kapitalposter från vilka avdragits eventuella balanseringsposter mellan samkommunerna. Det skulle också vara ändamålsenligt att i sammanslagningsavtalet avtala om den nya eller mottagande samkommunens beräkningsprinciper för medlemskommunernas grundkapitalandelar. Vid beräkningen av grundkapitalandelarna kunde man i stället för bokföringsvärden också använda andra beräknings- och värderingsprinciper. I bokföringen för medlemskommunerna i de samgående samkommunerna ska samkommunandelens värde inte förändras, utan andelen ska gälla den nya eller mottagande samkommunen. 

Enligt 3 mom. i paragrafen ska den mottagande eller nya samkommunens första budget och ekonomiplan, förutom av de sammanslagna samkommunerna, också godkännas av den mottagande samkommunen, eftersom den mottagande samkommunen skulle ha grundats innan sammanslagningen trätt i kraft. Budgeten ska fastställas av samkommunsfullmäktige, samkommunsstämman eller, i fråga om samkommuner med endast ett organ, av en instans som anges i grundavtalet. I momentet ska också stadgas om godkännande av bokslutet. Eftersom de sammanslagna samkommunerna skulle upplösas, skulle den nya eller mottagande samkommunen besluta om godkännandet av de föregående boksluten för de samkommuner som deltar i arrangemanget samt om beviljandet av ansvarsfrihet för dem. De sammanslagna samkommunernas revisionsnämnder ska bereda ärendet och den nya eller mottagande samkommunens revisionsnämnd ska ansvara för lämnande av förslaget till det högsta beslutande organet. 

Den sammanslagna samkommunens bokslut ska uppgöras av den mottagande eller den nya samkommunens styrelse och undertecknas av styrelsen och samkommunens direktör. Den mottagande eller nya samkommunens samkommunsstämma, samkommunsfullmäktige eller, i samkommuner med endast ett organ, medlemskommunernas fullmäktigen, ska besluta om godkännande av bokslutet och beviljande av ansvarsfrihet. Utvärderingsberättelsen ska ges av den mottagande eller nya samkommunens revisionsnämnd på basis av beredning som gjorts av de sammanslagna samkommunernas revisionsnämnder. De sammanslagna samkommunernas revisionsnämnder ska ha valts med tanke på att granska anordnandet av den samgående samkommunens styrelse och ekonomi och beredningen ska i praktiken fortsätta ännu efter räkenskapsperiodens utgång. Samkommunernas revisorer ska ansvara för revisionen av det sista räkenskapsåret för de samkommuner som går samman. 

62 b §.Delning av en samkommun. Detta ska vara en ny paragraf i kommunallagen och i den ska bestämmas om samkommuners delning och delningens rättsföljder och beslutsfattandet om delning. 

I 1 mom. i paragrafen ges en definition av delning. Enligt momentet ska en samkommun kunna delas helt eller delvis i två eller flera samkommuner. Delningen kunde ske till en ny samkommun som bildas i samband med delningen eller till en befintlig mottagande samkommun. Med delning till en mottagande samkommun ska avses en delning där samkommunens verksamhet överflyttas till en samkommun som ska ha grundats innan delningen trädde i kraft. Delningen ska också kunna göras så, att samkommunen delas endast partiellt, varvid samkommunen inte upplöses, utan endast en del av dess verksamhet delas upp och överförs till samkommuner som fortsätter med verksamheten. Vid en partiell delning ska den ursprungliga samkommunen och en eller flera, antingen nya eller mottagande befintliga samkommuner, fortsätta med verksamheten. Vid delning av en samkommun ska dess personal, tillstånd, tillgångar, skulder och förbindelser antingen kvarstå delvis i samkommunen eller helt eller delvis överflyttas till de samkommuner som fortsätter med verksamheten, när delningen träder i kraft. Det byte av personalens arbetsgivare som delningen orsakar ska betraktas som överlåtelse av rörelse. Om direktören för en delad samkommun inte övergår till direktör för den mottagande samkommunen, ska hon eller han övergå till en lämplig tjänst eller anställning i samkommunen. Om samkommunen delas partiellt, ska förflyttningen gälla den avdelade delen av samkommunen. Överflyttningarna ska ske till den samkommun, till vilken verksamheten eller största delen av verksamheten anses överflyttas. Personalen och egendomen dvs. tillstånden, tillgångarna, rättigheterna, skulderna och förbindelserna ska då åtfölja den överflyttade verksamheten. Egendomen och skulderna ska överföras till sitt bokföringsvärde. Fördelningen av egendomen och skulderna och åliggandena mellan de samkommuner som är föremål för förändringen ska inte få äventyra borgenärernas eller andra rättsinnehavares ställning. När en samkommun delas i sin helhet ska samkommunen upplösas utan upplösningsförfarande. 

I 2 mom. i paragrafen ska stadgas om medlemskommunernas beslutsfattande om delning av samkommunen. Beslutet om delningen ska fattas av alla medlemskommuner i de samkommuner som deltar i arrangemanget. Med samkommuner som deltar i delningen ska avses den samkommun som delas, och den nya och mottagande samkommun som fortsätter med verksamheten. Medlemskommunernas fullmäktige ska godkänna delningsavtalet, där man ska komma överens åtminstone om delningens ikraftträdande, förfarandet vid delningen och grundavtalen för de samkommuner som fortsätter med verksamheten. I delningsavtalet ska man komma överens om beredningen av det sista bokslutet för samkommun som delas i sin helhet och om ordnande av dokumentförvaltningen och informationshanteringen. Avtalet ska till exempel innehålla tillräckliga bestämmelser om delningssättet, avtalets verkställande samt om vilken instans som ska sköta beredningen av verksamheten och förvaltningen i de nya samkommunerna. Det ska också vara nödvändigt att i avtalet komma överens om vilken ställning direktören för den delade samkommunen har. Delningssavtalets bestämmelse om överföring av egendomen ska motsvara en åtkomsthandling. 

De inledande balansräkningarna för de samkommuner som fortsätter med verksamheten ska bildas av andelar av den delade samkommunens förmögenhets- och kapitalposter, till vilka adderas eventuella tillgångsposter och skulder som uppstår vid delningen. Om delningen är partiell ska den delade samkommunens balansräkning minska i motsvarande grad. Det skulle också vara ändamålsenligt att i delningsavtalet avtala om beräkningsprinciperna för medlemskommunernas grundkapitalandelar för de samkommuner som fortsätter med verksamheten. Vid beräkningen av grundkapitalandelarna kunde man i stället för bokföringsvärden också använda andra beräknings- och värderingsprinciper. I bokföringen för medlemskommunerna i den delade samkommunen ska samkommunandelens värde inte förändras, utan andelen ska hänföras till den nya eller mottagande samkommunen. 

I 3 mom. i paragrafen ska föreskrivas, att den första budgeten och ekonomiplanen för den nya samkommun som fortsätter verksamheten ska godkännas i den samkommun som delas. Detta ska innebära beslut av samkommunsfullmäktige eller samkommunsstämman eller, i fråga om samkommuner med endast ett organ, beslut av dess medlemskommuners fullmäktige eller av den instans som avses i grundavtalet. Bestämmelsen är nödvändig eftersom en ny samkommun inte kan inleda sin verksamhet utan en budget. Om delningen sker till en befintlig mottagande samkommun eller partiellt, ska godkännandet av budgeten och ekonomiplanen ske som normalt i de samkommuner som fortsätter med verksamheten. 

Om en samkommun delas och upplösas helt, ska man komma överens om beredningen av det sista bokslutet i delningsavtalet. Styrelsen för den samkommun som enligt avtalet ansvarar för beredningen av bokslutet och direktören för denna samkommun ska underteckna bokslutet. Bokslutet för en samkommun som delas partiellt ska uppgöras av styrelsen för den samkommun som delas och undertecknas av styrelsen och samkommunens direktör. 

Enligt momentet ska alla samkommuner som deltar i delningen och fortsätter med verksamheten besluta om godkännande av bokslutet för den samkommun som delas och för beviljande av ansvarsfrihet. Revisionsnämnden för den samkommun som delas ska bereda ärendet och revisionsnämnderna för de samkommuner som fortsätter med verksamheten ska ansvara för framläggande av förslaget för det högsta beslutande organet, dvs. samkommunsfullmäktige eller samkommunsstämman eller, i samkommuner med endast ett organ, dess medlemskommuners fullmäktige. Revisionsnämnden för den delade samkommunen ska ha valts med tanke på anordnande av granskningen av samkommunens förvaltning och ekonomi och beredningen ska i praktiken fortsätta ännu efter att bokslutsperioden avslutats. För revisionen av den delade samkommunens räkenskapsår ska revisorn för denna samkommuns sista räkenskapsår ansvara. 

63 §.Avgörande av meningsskiljaktigheter som gäller avtal. Paragrafen föreslås ändras så att hänvisningen till den upphävda förvaltningsprocesslagen (586/1996) ersätts med en informativ hänvisning till lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019). 

64 §.Tillämpning av bestämmelser om kommuner i en samkommun. I paragrafen bestäms om tillämpningen av vad som föreskrivs om kommuner i en samkommun. I paragrafens moment 5 bestäms om direktörsavtalet som uppgörs mellan samkommunens ledande tjänsteinnehavare och samkommunen och om förfarandena för avgörande av meningsskiljaktigheter i anslutning till skötseln av samkommunens ledande tjänsteinnehavares tjänst. Av texten i moment 5 föreslås att man stryker bestämmelserna om direktörsavtalet och behörigheten för samkommunens högsta organ, eftersom det föreskrivs om dessa i 42 §. I 3 mom. i denna paragraf föreskrivs om tillämpningen av 43 §. Dessutom ska en ändring av teknisk natur göras i momentet. 

67 §.Direktion. I paragrafen stadgas om direktionen för kommunala affärsverk och dess uppgifter. Om direktionens uppgifter finns föreskrifter i moment 3. Enligt 4 mom. kan direktionens övriga uppgifter anges i förvaltningsstadgarna. Enligt punkt 6 i 3 mom. gällande direktionen för affärsverk beslutar direktionen om vem som har rätt att teckna affärsverkets namn och enligt punkt 7 hör det till direktionens uppgifter att bevaka affärsverkets intressen och, om inte något annat bestäms i förvaltningsstadgan, företräda kommunen och föra dess talan inom affärsverkets uppgiftsområde. Moment 6 a i paragrafen föreslås strykas som obehövlig eftersom det stadgas i punkt 7 i momentet om vem som har rätt att teckna namn och föra affärsverkets talan. Dessutom ska förvaltningsstadgan enligt 90 § innehålla nödvändiga bestämmelser om undertecknande av dokument. Det är fråga om en ändring av teknisk natur. 

75 §.Valbarhet till revisionsnämnden. I paragrafen föreskrivs om valbarhet till revisionsnämnden. Punkt 4 i moment 1 i paragrafen föreslås preciseras så att en verkställande direktör för eller en person som innehar motsvarande ställning i en sammanslutning eller en stiftelse som står under kommunens bestämmande inflytande inte är valbar till revisionsnämnden. Enligt den gällande lagstiftningen hade valbarheten begränsats för personer som var anställda hos kommunen eller hos en sammanslutning eller stiftelse där kommunen har bestämmande inflytande. Vid tillämpningen av lagen har ändå visat sig finnas behov av att precisera, huruvida verkställande direktören för en sammanslutning eller en stiftelse som står under kommunens bestämmande inflytande är valbar till revisionsnämnden. Bakgrunden till oklarheten i tolkningarna är, att orden anställd hos i arbetsjuridisk mening i princip betyder att det är fråga om antingen ett arbetsavtal eller tjänsteförhållande. Verkställande direktören är i till exempel ett aktiebolag ett organ, och verkställande direktören står inte i ett anställningsförhållande eller tjänsteförhållande. Med beaktande av bestämmelsens syfte är det motiverat verkställande direktören eller en person som innehar motsvarande ställning i en sammanslutning eller stiftelse omfattas av samma begränsning av valbarheten som den övriga personalen i en sammanslutning eller stiftelse. 

80 §.Ställningen för förtroendevalda på hel- eller deltid. Paragrafens 4 mom. föreslås ändras, så att hänvisningen till den upphävda lagen om olycksfallsförsäkring ersätts med en hänvisning till den gällande lagen om olycksfall i arbetet och om yrkessjukdomar (459/2015). Dessutom görs en ändring av teknisk natur i momentet. 

90 §.Förvaltningsstadga. Paragraf 90 om förvaltningsstadgan föreslås ändras så, att till bestämmelserna om förvaltningsstadgan läggs till punkterna om hantering av avtal och ordnande av informationshantering. 

Till paragrafens 1 mom. 1 punkten underpunkt f föreslås fogas hantering av avtal som tillägg till intern kontroll och riskhantering. Med hantering av avtal i kommunen avses metoder för ledning, med vilka man ställer upp mål, genomför ledningen och följer upp helheten gällande kommunens avtal. Hanteringen av avtal omfattar olika avtalstyper och avtal mellan två olika juridiska personer såsom avtal om samarbete och anskaffningsavtal. Syftet med hanteringen av avtal är att övervaka tjänsteproduktionens ändamålsenlighet, men också att effektivera ledningen, övervakningen och riskhanteringen när tjänster produceras på basis av avtal. På grund av avtalens ekonomiska betydelse har hanteringen och övervakningen av avtal stor betydelse för kommunens ekonomi. De tjänster som produceras på basis av avtalen ska som helhet beaktas i kommunens riskhantering. Bestämmelserna om hantering av avtal skulle till exempel gälla behörighet, ansvar, givande av instruktioner och övervakning av avtal samt riskhantering. Dessutom skulle bestämmelserna i förvaltningsstadgan gälla ledning av avtal och exempelvis definition av principerna för anskaffning av tjänster. 

Till 1 mom. 2 punkten underpunkt l i paragrafen föreslås fogas, att det i förvaltningsstadgan ska ges nödvändiga föreskrifter förutom om ordnandet av dokumentförvaltningen också om ordnande av informationshanteringen. Det är nödvändigt att inbegripa informationshanteringen, eftersom informationshanteringslagen förutsätter uppdatering av kommunens förvaltningsstadga. Med informationshantering avses sådana åtgärder och informationssäkerhetsåtgärder baserade på behov som uppkommer i samband med en myndighets uppgifter eller övriga verksamhet, i syfte att hantera en myndighets informationsmaterial, informationen i olika behandlingsskeden och informationen i informationsmaterial, oberoende av på vilket sätt informationsmaterialen lagras och behandlas i övrigt. Kommuner och samkommuner är sådana informationshanteringsenheter som avses i informationshanteringslagen. Ledningen för informationshanteringsenheten ska enligt lagen om informationsförvaltning se till att man i informationshanteringsenheten har definierat ansvaren för de uppgifter i anslutning till informationshanteringen som föreskrivs i lagen. Trots att informationshantering som begrepp också innefattar ordnandet av dokumentförvaltningen är det motiverat att i förvaltningsstadgan använda båda begreppen för att säkerställa entydigheten. 

99 §.Elektroniskt sammanträde. Paragrafen föreslås ändras i sin helhet så, att där skulle föreskrivas närmare om förutsättningarna för elektroniskt sammanträde. Den föreslagna ändringen ska till sitt innehåll motsvara 99 a § i lagen om temporär ändring av kommunallagen. 

Enligt förslaget ska ett elektroniskt sammanträde kunna hållas med hjälp av en sådan videokonferensförbindelse eller annan lämplig teknisk dataöverföringsmetod att de villkor som föreslås stadgas i punkt 1–3 i paragrafen uppfylls. 

Enligt punkt 1 i paragrafen ska en förutsättning för sammanträdet vara att sammanträdets ordförande och sekreterare på ett tillförlitligt sätt kan verifiera vem som deltar i sammanträdet. Enligt punkt 2 i paragrafen ska sammanträdets ordförande kunna leda behandlingen av ärenden på det sätt som avses i 102 § i lagen. Ordföranden ska härigenom också ha möjlighet att vid behov sköta om ordningen vid organets sammanträde och säkerställa att deltagarna deltar i sammanträdet från en lämplig plats. Enligt punkt 3 i paragrafen ska en förutsättning för sammanträdet vara, att den som deltar i sammanträdet kan följa sammanträdet och delta i behandlingen av ärendena. Av detta ska till exempel följa, att ordföranden omedelbart avbryter sammanträdet om den tekniska förbindelsen bryts till en enda av dem som deltar i sammanträdet så, att hon eller han inte kan delta i sammanträdet på det sätt som avses i lagen. Sammanträdet ska då avbrytas tills dess att kontakten återupprättas. 

För att de förutsättningar som föreskrivs i paragrafen i praktiken ska uppfyllas, ska det vid sammanträdet förutom ljudförbindelse också finnas bildförbindelse. Den nya sammanträdesformen skiljer sig från det elektroniska sammanträde som avses i den gällande 99 § närmast i fråga om det villkor som gäller bild- och ljudförbindelse på lika villkor, eftersom bildförbindelse enligt den föreslagna bestämmelsen inte nödvändigtvis behöver användas oavbrutet. Bildförbindelsen borde ändå vara på till exempel när en mötesdeltagare har ordet så att denne kan identifieras på ett tillförlitligt sätt eller för att säkerställa att deltagaren deltar i mötet från en lämplig plats. Bildförbindelse kunde också göra det lättare att följa med tal som hålls av den som har ordet vid sammanträdet. 

Den föreslagna regleringen innebär inte något undantag från det principiella villkor enligt 99 § enligt vilket alla som deltar i ett sammanträde ska ha lika möjligheter att delta i organets sammanträde. De lika rättigheter till deltagande som principen avser ska inom ramen för den föreslagna lagstiftningen ändå vara möjliga att förverkliga med olika tekniska och reella arrangemang. Nödvändiga bestämmelser om hur man i praktiken ombesörjer den tekniska utrustning och de förbindelser som behövs för deltagande i elektroniska sammanträden ska tas in i kommunens förvaltningsstadga. 

De föreslagna bestämmelserna ska vidare möjliggöra helt elektroniska sammanträden, där alla som deltar i sammanträdet ska delta med hjälp av teknisk dataöverföring från valbar plats. Dessutom ska det fortfarande vara möjligt att ha elektroniska sammanträden, där en del av deltagarna deltar på den egentliga sammanträdesplatsen och en del deltar med hjälp av teknisk dataöverföring från platser de själva väljer. Organets ordförande utfärdar möteskallelsen i enlighet med förvaltningsstadgans bestämmelser. Av kallelsen ska bland annat framgå, om den ovan beskrivna handlingsmodellen är möjlig eller om sammanträdet är helt elektroniskt. 

Vid elektroniska sammanträden enligt de föreslagna bestämmelserna ska man sörja för informationssäkerheten och för att utomstående inte har tillgång till sekretessbelagda uppgifter i enlighet med 98 § 2 mom. i den gällande lagen. Om informationssäkerhetsskyldigheterna stadgas också i lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen, framför allt i kapitel 4 i lagen. Vid ombesörjandet av informationssäkerheten ska till exempel beaktas, att inte alla informationsöverföringssätt som används allmänt för elektroniska kontakter i kommunerna nödvändigtvis uppfyller kraven på informationssäkerhet. Det kan vara motiverat att kommunen tar in nödvändiga kompletterande bestämmelser i förvaltningsstadgan gällande förverkligande av informationssäkerheten och behandlingen av sekretessbelagda ärenden. Man kan till exempel ta in riktlinjer i förvaltningsstadgan om från hurdan fysisk plats kan man delta i ett elektroniskt sammanträde för att inte sekretessbelagda och konfidentiella uppgifter ska hamna i utomståendes händer. Det kan också vara nödvändigt att ta in riktlinjer i förvaltningsstadgam om principerna för användningen av förtroendevaldas egna anordningar och förbindelser vid elektroniska sammanträden och om hur man sköter om informationssäkerheten för sådana anordningar och förbindelser. 

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska man vid elektroniska sammanträden och sammanträden där en del deltar via elektroniska förbindelser och en del på den egentliga sammanträdesplatsen ombesörja sammanträdets offentlighet enligt 101 § i den gällande lagen. Enligt 4 mom. i paragrafen ska allmänheten kunna följa organens offentliga sammanträden också till den del någon deltar i ett sammanträde på elektronisk väg. Enligt den gällande lagen förutsätts inte att allmänheten undantagslöst ska ha möjlighet att följa ett offentligt sammanträde som hålls elektroniskt på sammanträdesplatsen eller i något annat utrymme som kommunen anvisar, trots att detta borde prioriteras med tanke på offentlighetsprincipen. Möjligheten att följa ett offentligt elektroniskt sammanträde eller offentligt sammanträde där någon deltar via elektronisk förbindelse kan sålunda genomföras också till exempel enbart som en direkt webbsändning. Då ska ändå kommunen se till att det finns sätt att följa mötena som är tillgängliga, gratis och enkla att använda. Kommunen kan vid behov ta in närmare bestämmelser i förvaltningsstadgan om hur den allmänna offentligheten i praktiken förverkligas vid helt elektroniska sammanträden och vid sammanträden där några deltar på elektronisk väg och några deltar på den fysiska sammanträdesplatsen. Vid tillgodoseende av offentlighet i ett allmänt datanät ska kommunen också beakta sina nödvändiga skyldigheter gällande skydd av personuppgifter och behandling av personuppgifter och till exempel i bandade sammanträden som finns utlagda i allmänna datanät ta bort alla personuppgifter senast i det skede då det inte längre finns lagstadgade förutsättningar för deras behandling. 

110 §.Budget och ekonomiplan. Enligt 3 mom. i paragrafen ska ekonomiplanen vara i balans eller visa överskott. Kommunen ska i ekonomiplanen besluta om specificerade åtgärder genom vilka underskottet täcks under den nämnda tidsperioden. Momentet föreslås ändras så, att man i balansen för ekonomiplanen kan beakta överskott som beräknas uppkomma det år budgeten görs upp. Ekonomiplanen kunde härigenom visa underskott, men endast till högst samma belopp som det överskott som beräknas ha uppkommit till slutet av det år budgeten gjorts upp. Vid uppskattningen av överskottets storlek beaktas förutom föregående års bokslut dessutom budgeten för det år budgeten görs upp och de ändringar där gjorts samt andra kända faktorer som påverkar resultatet för det år budgeten görs upp. På detta sätt beaktas användningen av överskott från föregående års bokslut för täckning av underskott redan det år som budgeten görs upp. När kommunen uppgör ekonomiplanen kunde den sålunda i balansen också beakta överskottsposter från det föregående bokslutet och de uppskattade sammanlagda överskottsposterna från det år budgeten uppgörs. Om till exempel det vid bokslutet 2019 uppkommit ett överskott 3, och det uppskattade underskottet för 2020 är 1, kan ekonomiplanen för 2021−2023 visa ett underskott på 2. 

Överskott och underskott i budgeten beräknas på samma sätt som i bokslutet. Bokföringsnämndens kommunsektion ger anvisningar om innehållet i begreppet överskott och underskott i bokföring. Med överskottsposter jämställs också frivilliga reserveringar och avskrivningsdifferenser som har minskat räkenskapsperiodens överskott vid avskrivningen. Det överskott som avses i denna paragraf räknas alltså utgående från de tidigare räkenskapsårens över- eller underskott, räkenskapsårets över- eller underskott samt summan av frivilliga reserveringar och avskrivningsdifferenser. 

Enligt momentet ska underskottet i kommunens balansräkning täckas senast inom fyra år från ingången av det år som följer efter det att bokslutet fastställdes. Momentet föreslås ändras så, att också det underskott som ackumulerats det år budgeten uppgjorts eller senare ska täckas inom den utsatta tiden. Ändringen ska vara av teknisk natur och regleringen ska motsvara den gällande regleringen, som syftar till att förhindra att täckandet av underskott skjuts framåt i ekonomiplanen. Om underskottet i balansräkningen har täckts snabbare än inom den utsatta tiden, innebär ett bokslut som visar överskott och genom vilket underskottet kan täckas att den period som avses i momentet avbryts. Eventuella underskott under följande räkenskapsperioder inleder en ny täckningsperiod. 

I ekonomiplanen ska beslutas om specificerade åtgärder med vilka underskottet ska täckas under den nämnda perioden. Enligt paragrafen man för att balansera ekonomin eller täcka underskott i första hand använda realekonomiska metoder, dvs. öka inkomsterna och minska utgifterna. Som en sådan åtgärd kan inte räknas nedsättning av grundkapitalet i kommunens balans för täckande av underskott, vilket skulle innebära att den samlade nettoförmögenheten används för finansiering av tjänster. Nedsättning av grundkapitalet genom överföring mellan balansposter som en bokföringsmässig åtgärd är tillåten endast i undantagsfall. Nedsättning av grundkapitalet är möjligt när kommunens serviceverksamhet minskar varaktigt och behovet av långvarig finansiering därför minskar. Nedsättning av grundkapitalet är möjlig till exempel om kommunens uppgifter ändras genom lag och om ändringen påverkar kommunens egendom och finansieringsbehov. Tillämpningen av bestämmelsen om nedsättning av grundkapital ska tolkas snävt. Bokföringsnämndens kommunsektion kan ge anvisningar och utlåtanden om fastställande av grundkapitalet. 

Till momentet föreslås dessutom fogas en ny bestämmelse om en tidsfrist för täckande av underskott som gäller situationer med kommunsammanslagningar. Underskott i en sådan ny kommun som avses i kommunstrukturlagen ska täckas inom högst fyra år efter att ändringen av kommunindelningen trätt i kraft. Med ny kommun avses en kommun som uppkommit som resultat av en sammanslagning av kommuner i enlighet med 3 § i kommunstrukturlagen. Med sammanslagning av kommuner avses en ändring i kommunindelningen, där en eller flera kommuner upplöses och går samman med en existerande kommun, samtliga kommuner upplöses och går samman genom bildande av en ny kommun, eller en kommuns område delas mellan två eller flera kommuner så att den kommun som ska delas upp upplöses. Det att perioden för täckande av underskottet börjar från det att kommunindelningen trätt i kraft ger den nya kommunen möjlighet att under tiden anpassa sin ekonomi och genomföra sammanslagningsavtalet. 

118 §.Utvärderingsförfarandet i fråga om kommuner som har en speciellt svår ekonomisk ställning. Enligt 6 mom. i paragrafen ska kommunfullmäktige behandla gruppens åtgärdsförslag och delge finansministeriet beslutet om dem för eventuella fortsatta åtgärder.  

Momentet föreslås ändras så, att där ska föreskrivas om kommunens övriga beslutsfattande om åtgärdsförslagen och deras behandling. Budgeten och ekonomiplanen ska uppgöras så att de förverkligar fullmäktiges beslut om åtgärdsförslagen. Syftet med den föreslagna förändringen är att sammankoppla de åtgärder som fastställts i åtgärdsprogrammet som en del av kommunens ekonomiplanering och rapportering. Fullmäktiges beslut kan också innehålla beslut om ändring av enskilda åtgärder under den tid åtgärdsprogrammet gäller, till exempel i det fall att det går att få ekonomin i balans med andra åtgärder. Fullmäktige kunde också låta enskilda åtgärder förbli ogjorda, om de övriga åtgärderna för att trygga servicen och få ekonomin i balans är tillräckliga, och man med deras hjälp uppnår de ekonomiska mål som fastställts i åtgärdsprogrammet. Dessutom föreslås att momentet ändras så att en det framläggs en utredning i verksamhetsberättelsen över genomförandet av åtgärderna och deras tillräcklighet under räkenskapsperioden. Kommunen ska överlämna utredningen för kännedom till finansministeriets före slutet av juni året efter räkenskapsperioden. 

Revisionsnämnden ska enligt 121 § 2 mom. 3 punkten bedöma hur balanseringen av ekonomin utfallit under räkenskapsperioden samt den gällande ekonomiplanens tillräcklighet, om kommunens balansräkning visar underskott som saknar täckning, Följaktligen ska revisionsnämnden som en del av bedömningen av hur balanseringen utfallit också bedöma genomförandet av åtgärdsprogrammet. Revisorerna ska enligt 123 § 1 mom. 1 och 2 punkten granska om kommunens förvaltning har skötts enligt lag och fullmäktiges beslut och om kommunens bokslut och det därtill hörande koncernbokslutet ger riktiga och tillräckliga uppgifter om kommunens resultat, ekonomiska ställning, finansiering och verksamhet enligt bestämmelserna och föreskrifterna om upprättande av bokslut. Följaktligen hör det också till revisorernas uppgifter att granska den utredning som föreslås ingå i verksamhetsberättelsen och huruvida fullmäktiges beslut om åtgärdsförslagen iakttagits. 

Till paragrafen föreslås fogas ett nytt moment 7, där det ska föreskrivas om finansministeriets avgörande enligt det gällande 6 momentet om att det ska genomföras en särskild kommunindelningsutredning enligt kommunstrukturlagen. Till momentet föreslås ytterligare tilläggas en bestämmelse om finansministeriers möjlighet till avgörande utan att det genomförs en särskild kommunindelningsutredning, om åtgärderna inte har genomförts och om förutsättningarna för det utvärderingsförfarande som föreskrivs i 2 eller 3 momenten fortfarande föreligger. Detta skulle vara möjligt i en situation där kommunen inte förmått följa programmet eller vidta tillräckliga åtgärder. En förutsättning är dessutom att kommunen fortfarande enligt kriterierna för kommuner som har en speciellt svår ekonomisk ställning är en så kallad kriskommun. I bestämmelsen avses med åtgärder sådana beslut och andra åtgärder som kommunen bestämt om på basis av utvärderingsgruppens åtgärdsförslag med vilka man eftersträvar effekter som förbättrar kommunens ekonomi. Följaktligen kunde åtgärderna enligt vad som beskrivs ovan i 6 mom., också vara andra än vad som föreslagits i utvärderingsförfarandet. Inledandet av en särskild utredning kunde härigenom inte ske utan inledande av ett nytt utvärderingsförfarande enbart på grund av att enskilda åtgärder inte genomförts, om det är möjligt för kommunen att hitta en lösning med andra metoder. Åtgärdernas genomförande och effekt skulle bedömas som helhet i relation till kommunens ekonomi. Ett avgörande skulle inte kunna fattas enbart på grund av orsaker som kommunen inte hade kunnat påverka på egen hand. Liksom för närvarande ska det vara finansministeriet som enligt egen prövning fattar beslutet. Vid prövningen kan ministeriet beakta orsakerna till att åtgärdsprogrammet inte genomförts, som till exempel faktorer av engångsnatur som påverkat kommunens inkomster eller utgifter. Det kan till exempel vara fråga om nedskrivning av värdet på fastigheter som står oanvända eller som har problem med inomhusluften. Avgörandet skulle kunna fattas under åtgärdsprogrammets gång. Om man lyckats få kommunens ekonomi i skick med de åtgärder kommunen bestämt om, skulle bestämmelsen inte kunna tillämpas efter att programmet slutförts om kommunens ekonomi på nytt försämras. När förutsättningarna för inledande av ett utvärderingsförfarande på nytt uppfylls, ska det beslutas om ett nytt utvärderingsförfarande i kommunen. 

Den föreslagna ändringen gör det möjligt att snabbare tillsätta en särskild utredning till exempel i situationer där det med ett nytt utredningsförfarande med tanke på kommunens svåra ekonomiska situation inte längre anses kunna göras nya åtgärdsförslag för att trygga förutsättningarna för kommunens service. Ett annat alternativ är att finansministeriet beslutar om ett nytt utvärderingsförfarande. 

I 15 § i kommunstrukturlagen föreskrivs om förordnande av särskild kommunindelningsutredning och i 16 a § föreskrivs om utredning för en kommun som befinner sig i en speciellt svår ekonomisk ställning och i 18 § om förutsättningar för beslutsfattande när kommuner sammanslås. I kommunstrukturlagen har också stadgats om hörandet i samband med en kommunindelningsutredning. 

119 §.Utvärderingsförfarandet i en samkommun. Vid utredningsförfarande i en samkommun utarbetar en utredare ett förslag till avtal mellan samkommunen och dess medlemskommuner om balansering av ekonomin. Enligt bestämmelsen ska det organ som utövar den högsta beslutsmakten i samkommunen och medlemskommunernas fullmäktige behandla förslaget till avtal. Paragrafen föreslås ändras på ett sätt som effektiverar avtalets genomslagskraft och rapporteringen. 

Paragrafens 2 mom. föreslås ändras så, att samkommunens och dess medlemskommuners budgetar och ekonomiplaner ska uppgöras så att avtalet fullföljs. Samkommunen ska i sin verksamhetsberättelse presentera en utredning över hur avtalet genomförts och om dess tillräcklighet under räkenskapsperioden och den ska sända utredningen för kännedom till finansministeriet före utgången av juni året efter räkenskapsperioden. Den föreslagna regleringens syfte är att effektivera genomförandet av de åtgärdsförslag som överenskommits i avtalet och dess uppföljning i samkommunen. 

Enligt 117 § kommunlagen svarar medlemskommunerna för finansieringen av sådana utgifter i en samkommun som inte kan täckas på något annat sätt, enligt vad som i grundavtalet bestämts om ansvarsfördelningen mellan kommunerna. I grundavtalet ska enligt 56 § överenskommas om det förfarande genom vilket samkommunens underskott täcks i en situation där medlemskommunerna inte har godkänt det avtal om balanseringen av samkommunens ekonomi som avses i 119 § 2 mom. I grundavtalet överenskoms också om ett system för att följa ekonomin och verksamheten och om rapporteringen till medlemskommunerna. I grundavtalet överenskoms också om medlemskommunernas andelar i samkommunens tillgångar och deras ansvar för samkommunens skulder samt om annat som gäller samkommunens ekonomi. Bestämmelserna kan gälla till exempel grunderna för finansiering av samkommunens verksamhet och investeringar, behandling av budgeten och ekonomiplanen och medlemskommunernas påverkningsmöjligheter på dessa. I bestämmelserna kan till exempel också tas ställning till hur samkommunens investeringsplanering och dess påverkan på samkommunens medlemskommuner behandlas. 

120 §.Kommunala affärsverks ekonomi. Det föreslås att man upphäver 2 punkten i paragrafens 1 mom. enligt vilken det i budgeten och ekonomiplanen för ett kommunalt affärsverk ingår en resultaträkningsdel, en investeringsdel och en finansieringsdel, Den föreslagna ändringen är av teknisk natur. Om budgeten och ekonomiplanen föreskrivs i 110 §. Enligt moment 4 i bestämmelsen består budgeten och ekonomiplanen av en driftsekonomi- och resultaträkningsdel samt en investerings- och finansieringsdel. Den ovannämnda bestämmelsen tillämpas också på affärsverkens budget och ekonomiplan. För sådana affärsverk som inte har flera uppgifter fungerar resultaträkningsdelen som driftsekonomidel. Om ett affärsverk har flera uppgifter är det motiverat att uppgöra en driftsekonomidel. 

Paragrafens 1 mom. 6 punkten, där det stadgas om möjligheten för affärsverk att göra en investeringsreservering av räkenskapsperiodens resultat, föreslås upphävas. Vad gäller kommunens ekonomi följs anvisningarna av Bokföringsnämndens kommunsektion. Inte heller för affärsverkens del finns det någon särskilt orsak att bestämma särskilt om investeringsreserveringar. Det föreslås att bestämmelsen stryks som onödig. Den föreslagna ändringen borttar ändå inte kommunens eller samkommunens möjlighet att också i fortsättningen göra investeringsreserveringar av affärsverks resultat i enlighet med anvisningarna. 

Paragrafens 2 mom. föreslås upphävas. Bestämmelserna om utgifts- och inkomstposter i budgeten som är bindande för en kommuns eller en samkommuns affärsverk stryks från lagen. Enligt 14 § hör det till fullmäktiges uppgifter att fastställa målen för affärsverkens verksamhet och ekonomi. Fullmäktige kunde därför fortfarande fastställa sådana mål för affärsverkens ekonomi och verksamhet som främjar deras verksamhet bäst. Till exempel kunde man fastställa ett bindande mål som beskriver ett affärsverks resultat, vilket ska säkerställa att affärsverket verkar i enlighet med kommunens ekonomiska mål som helhet. Med målen kunde också säkerställas att det totala beloppet av ett affärsverks investeringar är ändamålsenligt med tanke på kommunens verksamhet och inte äventyrar kommunens finansiella situation. Enligt 67 § ska affärsverkets direktion godkänna affärsverkets budget och ekonomiplan före utgången av året i enlighet med de bindande mål samt utgifts- och inkomstposter som fullmäktige eller samkommunsstämman satt. Affärsverkets direktion ska då kunna sätta mål för affärsverket som är i linje med de preciserande målen som fullmäktige satt.  

120 a §.Produktion och lämnande av uppgifter om kommunens verksamhet, ekonomi och tjänsteproduktion. Numreringen av bestämmelsen om produktion och lämnande av uppgifter föreslås ändras. Den nuvarande 121 a § föreslås flyttas i oförändrad form till ny 120 a §. Paragrafen hänför sig intimt till bestämmelserna om kommunens ekonomi och för klarhetens skull borde den flyttas till kapitel 13 som gäller kommunens ekonomi. 

123 §.Revisorernas uppgifter. Paragrafens 1 mom. 2 punkten föreslås ändras så, att revisorerna ska granska om kommunens bokslut och det därtill hörande koncernbokslutet ger en enligt bestämmelserna och föreskrifterna om upprättande av bokslut riktig och tillräcklig bild av kommunens resultat, ekonomiska ställning, finansiering och verksamhet. Denna ändring av teknisk natur är nödvändig för att formuleringen av punkten ska vara lika som i 113 § 3 mom. om kommunens bokslut. 

129 §.Beviljande av lån eller av borgen eller annan säkerhet. Paragrafens 1 mom. föreslås ändras för att möjliggöra beviljande av kapitallån i enlighet med aktiebolagslagen samt enligt lagen om andelslag. 

Enligt 12 kap 1 § 1 mom. i aktiebolagslagen kan kapital och ränta betalas under bolagets likvidation och konkurs endast med sämre företrädesrätt än alla övriga skulder, kapital i övrigt får återbetalas och ränta betalas endast till den del beloppet av bolagets fria egna kapital och samtliga kapitallån vid betalningstidpunkten överskrider förlusten enligt bolagets balansräkning för den senast avslutade räkenskapsperioden eller enligt balansräkningen i ett nyare bokslut. Enligt bestämmelsen får bolaget eller dess dottersammanslutning inte ställa säkerhet för kapitallånets återbetalning eller ränta. Kapitel 12 i lagen om andelslag innehåller motsvarande bestämmelser om kapitallån som tas av andelslag. 

Enligt förslaget ska det vara möjligt att bevilja ett kapitallån utan säkerhet, men de övriga villkor som fastställts i 129 § i kommunallagen borde uppfyllas. 

Kommunen kunde då bevilja ett kapitallån om lånet inte äventyrar kommunens möjligheter att ansvara för sina lagstadgade uppgifter, och om lånet inte är förbundet med en betydande ekonomisk risk. Kommunen ska vid beviljande av ett kapitallån dessutom beakta vad som stadgas i artikel 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt om begreppet statligt stöd och om kommissionens behörighet och medlemsstatens skyldighet att på förhand underrätta kommissionen om statligt stöd i situationer för vilka inte föreskrivits om anmälningsskyldighet. Bland annat ska beaktas Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C262/01), som innehåller det så kallade Kriteriet om en marknadsekonomisk aktör, som innehåller bedömningsmetoder och jämförelseobjekt med vars hjälp det kan utredas huruvida lån och garantier beviljas på normala marknadsvillkor. Syftet med den marknadsekonomiska investerarprincipen att identifiera förekomsten av statligt stöd i fall av offentliga investeringar. Om ett lån eller en säkerhet som beviljas av kommunen inte medför någon fördel räknas de inte som statligt stöd utan omfattas av normala marknadsvillkor. För att man ska kunna avgöra om en offentlig placering räknas som statligt stöd är det nödvändigt att bedöma huruvida en privat investerare av samma storlek som agerar på normala marknadsekonomiska villkor skulle ha gjort investeringen i samma förhållanden. Säkerheter behandlas också i kommissionens tillkännagivande om artikel 87 och 88 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (nedan EUF artikel 107 och 108) om tillämpningen av statligt stöd som säkerheter (2008/C155/02). Kommunen borde beakta bestämmelserna om statligt stöd vid beredningen och genomförandet av åtgärder. 

I paragrafens 1 mom. ska också göras en ändring av teknisk natur för att säkerställa kommunens intressen med tillräckligt täckande säkerheter som tillägg till motsäkerheterna. Beviljandet av lån säkerställs med säkerheter. 

Paragrafens 3 mom. föreslås ändras så att hänvisningarna till den upphävda lagen om kommunens kulturverksamhet (728/1992) och den upphävda museilagen (729/1992) ersätts med hänvisningar till den gällande lagen om kommunens kulturverksamhet (166/2019) och den gällande museilagen (314/2019). 

132 §.Tillämpning av konkurrenslagen. I paragrafen hänvisas till Konkurrens- och konsumentverkets rätt enligt konkurrenslagen (948/2011) att ingripa vid verksamhet som strider mot konkurrenslagen. Till paragrafen föreslås tilläggas en informativ hänvisning enligt vilken bestämmelser om separat redovisning ingår i konkurrenslagen. 

I den svenska ordalydelsen i paragrafen görs en språklig precisering. 

7.2  Lagen om överlåtelseskatt

4 §.Skatteobjekt och skattskyldig. Den reglering som föreslås i kommunallagen gällande sammanslagning och delning av samkommuner ger anledning att justera 4 § 6 mom. i lagen om överlåtelseskatt. Överlåtelseskatt ska betalas för överlåtelse av äganderätt till fastighet eller värdepapper på det sätt som närmare föreskrivs i lagen om överlåtelseskatt. Vad gäller överlåtelse av fastighet är enligt 10 § i 2 kap. som gäller offentliga samfunds anskaffningar bland annat samkommuner befriade från skatt. Skattefriheten gäller inte överlåtelse av värdepapper. 

Om överföring av fastigheter i situationer där samfund sammanslås eller delas föreskrivs i 4 § 6 mom. i lagen om överlåtelseskatt. Skatt skall inte betalas för överlåtelse av fastighet till ett samfund som fortsätter den överförda verksamheten då det grundar sig på ändring av samfundsform eller på fusion eller på fission i enlighet med 52 c § i lagen om beskattning av inkomst av näringsverksamhet (360/1968), om arrangemanget genomförs enligt lagstiftningen för ifrågavarande samfund. 

I 3 kap. 15 § 3 mom. i lagen om överlåtelseskatt bestäms gällande överlåtelse av värdepapper att det som i 4 § 3–6 mom. föreskrivs om överlåtelse och annat förvärv av fastighet också tillämpas på överlåtelse och annat förvärv av värdepapper. Följaktligen behöver enligt 4 § 6 mom. skatt inte betalas för överlåtelse av värdepapper då förutsättningarna i lagrummet uppfylls och värdepapper överförs i samband med fusion eller delning. 

De nya fenomenen, sammanslagning och delning av samkommuner kan, i sak och enligt principerna för beskattningen av överlåtelseskatt, jämställas med fusion och delning av andra samfund. Bestämmelsen i 4 § 6 mom. i lagen om överlåtelseskatt skulle ändå inte till sin formulering lämpa sig framför allt för situationer som gäller delning av samkommuner, eftersom det för dessa i 4 § 6 mom. har förelagts som tilläggskrav att åtgärden ska genomföras i enlighet med 52 c § i lagen om beskattning av näringsverksamhet. Därför föreslås att 4 § 6 mom. i lagen om överlåtelseskatt kompletteras så, att skatt inte behöver betalas när egendom överförs till en samkommun när samkommuner går samman eller när samkommuner delas i enlighet med kommunallagen. Då ska genom den hänvisande bestämmelsen i 15 § 3 mom. på motsvarande sätt också överlåtelse av värdepapper ske skattefritt i situationer där samkommuner sammanslås eller delas. Motsvarande regleringsbehov hänför sig till bestämmelserna i 3 § i kommunstrukturlagen om situationer där kommuner sammanslås och en del av en kommun överförs till en annan kommun. Till 4 § 6 mom. i lagen om överlåtelseskatt, som föreslås ändras, föreslås fogas en bestämmelse om skattefrihet vid överlåtelse av fastighet även i dessa situationer. 

Dessutom ska momentets hänvisning till 31 och 32 § i lagen om andelsbanker och andra kreditinstitut i andelslagsform justeras så att den avser 17 och 18 § i den ersättande lagen med samma namn (423/2013), vilka motsvarar 31 och 32 § i den tidigare lagen. 

I den svenska ordalydelsen i momentet görs en språklig precisering.