1.1  Bakgrund

Ett av målen i regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering är att främja öppen och rättvis handel. Genom de yttre förbindelserna främjas exporten och företags internationalisering. Syftet med den offentliga exportfinansieringen är att främja Finlands ekonomiska utveckling samt åtgärda marknadsbrister genom att det erbjuds internationellt sett konkurrenskraftig finansiering för export och företags internationalisering. 

Finlands offentliga system för exportfinansiering består av den exportgarantiverksamhet som bedrivs av det bolag som avses i lagen om statens specialfinansieringsbolag (443/1998, nedan bolagslagen), dvs. Finnvera Abp (nedan Finnvera eller bolaget), samt av den finansieringsverksamhet i fråga om export- och fartygskrediter som Finnveras dotterbolag Finlands Exportkredit Ab bedriver och den ränteutjämningsverksamhet som dotterbolaget administrerar för staten. Bestämmelser om de exportgarantier som Finnvera beviljar finns i lagen om statliga exportgarantier (422/2001, nedan även exportgarantilagen). Som grund till lagen ligger internationell lagstiftning och lagstiftning på EU-nivå, vilka fastställer de allmänna ramarna och villkoren för offentlig exportfinansiering. Finlands offentliga system för exportfinansiering grundar sig på OECD:s arrangemang för exportkrediter. I och med arrangemanget har exportfinansiering en så kallad ”safe haven”-ställning inom WTO (World Trade Organisation, Världshandelsorganisationen) vilket innebär att exportfinansiering enligt arrangemanget för exportkrediter inte innehåller förbjudet statligt stöd. 

På konkurrenskraften hos Finlands system för exportfinansiering inverkar bl.a. tillgången på finansiering, risktagningspolitiken, finansieringsinstrumenten och finansieringsvillkoren. Till ett konkurrenskraftigt system för exportfinansiering bidrar också systemets kontinuitet samt en smidig och förutsägbar beslutsprocess. I det nuvarande systemet har flera utvecklingsbehov identifierats, varav ett gäller beslutsförfarandet för specialrisktagning inom exportgarantiverksamheten. 

Exportgarantiverksamheten grundar sig i hög grad på efterfrågan. Från Finland exporteras i huvudsak investeringsvaror och därtill hörande tjänster. På grund av Finlands exportstruktur är den offentliga exportfinansieringen koncentrerad till tre stora sektorer: fartygs- och varvssektorn, telesektorn och skogssektorn. Dessa sektorer står enligt situationen i slutet av 2021 för sammanlagt 81 procent av bolagets ansvarsstock i fråga om exportgaranti och specialborgen. Efterfrågan på exportfinansiering har ökat under de senaste åren i synnerhet inom varvsindustrin, medan ökningen inte har varit lika stor inom andra sektorer, såsom skogsindustrin och telesektorn. Dessutom har storleken och värdet på enskilda kryssningsfartyg som byggs i Finland ökat under de senaste åren. I och med den ökade efterfrågan på finansiering har den totala ansvarsstocken inom exportfinansieringen vuxit avsevärt, även om tillväxttakten stabiliserades till följd av covid-19-pandemin, särskilt inom fartygssektorn. På totalefterfrågan på bolagets exportgarantier inverkar förutom världsekonomin och geopolitiken även genomförandet av och tidpunkten för enskilda stora projekt.  

Den privata finanssektorn har inte i tillräcklig grad lyckats svara på de senaste årens ökade efterfrågan på finansiering i synnerhet inom fartygs- och varvssektorn, vilket ytterligare framhävt den offentliga finansieringens traditionellt betydande roll. Inom exportfinansieringen finns en marknadsbrist som uppstår särskilt i samband med finansiering av stora exportprojekt som kräver långa återbetalningstider. Marknaden har inte heller kunnat konkurrera med de villkor som den internationella offentliga sektorn erbjuder, varvid man även i Finland har varit tvungen att använda offentlig finansiering för att trygga exportörernas konkurrenskraft. Den skärpta bankregleringen som syftar till att öka kapitaltäckningen och förbättra riskhanteringen har försvårat tillgången på långfristig finansiering för exportörer och höjt priset på finansiering. Bankernas förmåga och intresse att finansiera exportkrediter som kräver lång betalningstid har minskat. Tillgången till finansiering för exportprojekt på marknaden blir ofta bättre om ett exportkreditinstitut deltar i finansieringen. När det gäller stora projekt består finansieringen oftast av flera delar. I sådana fall är en del av helheten, utöver krediter beviljade av banker, sådana krediter eller garantier som beviljats via flera olika exportörers egna exportkreditinstitut i olika stater. Vid finansieringen av fartygsaffärer ger finansiering från exportkreditinstitut på ett avgörande sätt en fördelaktig förhandlingsposition för exportören i ett konkurrensläge.  

Maximifullmakterna för exportfinansiering har senast ökats 2016 och 2019 på grund av den stora efterfrågan på finansiering. Genom lagändringar (1590/2019 och 1592/2019) som trädde i kraft vid ingången av 2020 har det maximala beloppet för fullmakten för export- och fartygskrediter höjts till 33 miljarder euro och det sammanlagda maximibeloppet för exportgarantier och skyddsarrangemang till 38 miljarder euro. 

Enligt Finnveras bokslut för 2021 uppgick det sammanlagda ansvaret för exportgarantier och specialborgen på koncernnivå till 22,6 miljarder euro inklusive anbudsansvar. Exportgarantiernas andel var 22,2 miljarder euro och det sammanlagda ansvaret beräknat enligt exportgarantilagen var 19,2 miljarder euro. Vid utgången av 2021 fanns det lyfta exportkrediter till ett belopp på 7,9 miljarder euro. Den kumulativa ökningen från 2016 till 2021 är ca 64,6 procent i fråga om exportkrediter och ca 23,5 procent i fråga om exportgarantier.  

Stora globala problem, från klimatförändringar till hälsosäkerhet, kan lösas genom närmare politiskt samarbete samt utveckling av ekonomiska relationer och handeln. Finland har den kompetens som behövs samt lösningar som kan spridas till tillväxtmarknader genom export och investeringar. Som exempel på Finlands mål gällande tillväxtmarknader kan nämnas Finlands Afrikastrategi, som godkändes av statsrådet den 18 mars 2021. Enligt strategin är målet att handeln mellan Finland och länderna i Afrika fördubblas mellan 2020 och 2030. Specialrisktagningsförfarandet gör det möjligt för Finnvera att bevilja exportgaranti för högriskländer med stöd av en fullmakt som statsrådet av särskilda skäl har gett också då den risk som sammanhänger med projektet i fråga är så stor att exportgaranti inte kan beviljas utifrån normal riskprövning. Finnvera kan bevilja exportgaranti också för höginkomstländer trots att risken överstiger bolagets normala nivå av risktagning, förutsatt att det finns viktiga näringspolitiska eller konkurrenskraftsrelaterade grunder för beviljande av exportgaranti. Beviljande av exportgaranti för höginkomstländer kräver ett beslut av arbets- och näringsministeriet (nedan ministeriet) om att exportprojektet är förenat med viktiga näringspolitiska eller konkurrenskraftsrelaterade grunder. 

Till följd av den ökade efterfrågan på offentlig exportfinansiering och den koncentrerade exportstrukturen i Finland har frågor kring riskhanteringen och beslutsförfarandet i samband med specialrisktagning blivit allt viktigare. De projekt som överstiger bolagets normala risktagningsnivå är i euro större än tidigare och utöver de politiska riskerna har också de kommersiella riskerna ökat. På grund av förändringarna i omvärlden har också politisk prövning blivit allt viktigare.  

Syftet med denna proposition är att omarbeta bestämmelserna om exportgaranti i fråga om specialrisktagning i exportfinansieringssystemet så att de bättre motsvarar de förändrade marknadsförhållandena samt att förtydliga förutsättningarna för specialrisktagning och beslutsprocessen mellan bolaget och ministeriet. Utifrån tillsynsmyndighetens, dvs. ministeriets, rekommendationer under den senaste tiden är det behövligt att förtydliga beslutsprocessen så att bolagets och ministeriets roller och ansvar vid beslutsfattandet gällande kreditrisker kan bekräftas i efterhand. Att förtydliga bestämmelserna om specialrisktagning gör det därtill hörande beslutsfattandet smidigare och förenhetligar grunderna för specialrisktagning. Vidare är syftet att i enlighet med ministeriets strategiska mål sammanbinda statsrådets styrning av specialrisktagningen närmare med Finnveras näringspolitiska uppgift. 

1.2  Beredning

Ministeriet tillsatte den 26 november 2018 en arbetsgrupp för att utveckla Finlands offentliga exportfinansieringssystem. Arbetsgruppens mandatperiod var 26.11.2018–31.5.2019. Mandattiden fortsattes till den 30 juni 2019 och slutrapporten från arbetsgruppen för exportfinansiering blev färdig den 28 juni 2019. Som en fortsättning på arbetsgruppens arbete har ett omfattande lagstiftningsprojekt för utveckling av det offentliga exportfinansieringssystemet inletts 2020. Att förtydliga beslutsfattandet och förutsättningarna i fråga om specialrisktagning genom en ändring av lagen om statliga exportgarantier är en del av denna större helhet. 

I tillsynsmyndighetens bedömningar av bolaget åren 2018–2021 framförs rekommendationer för riskhantering och riskkontroll, vilka man vid beredningen av detta lagförslag har strävat efter att beakta där det är ändamålsenligt och väsentligt. 

Regeringspropositionen har beretts vid arbets- och näringsministeriet. Ministeriet har berett propositionen i nära samarbete med bolaget. 

Utkastet till regeringsproposition var på remiss mellan den 20 september och den 12 oktober 2022. 

Utlåtanden om propositionen har begärts av utrikesministeriet, finansministeriet, justitieministeriet, Statskontoret, Finnvera Abp, Finlands näringsliv rf, Teknologiindustrin rf, Företagarna i Finland rf och Finanssiala ry. 

Beredningsunderlaget till propositionen finns i statsrådets tjänst för projektinformation på adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskod TEM030:00/2020. 

2.1  Exportgarantiverksamhet

Enligt 1 § i lagen om statliga exportgarantier är syftet med exportgarantiverksamheten att stärka den ekonomiska utvecklingen i Finland genom att främja exporten och företagens internationalisering. Enligt 3 § i den lagen kan exportgaranti beviljas för export av varor, tjänster eller immateriella rättigheter eller investeringar i utlandet. Med exportgaranti täcks den förlustrisk som beror på kommersiella och politiska risker som hänför sig till exportprojekt. Exportgaranti kan också beviljas för den förlustrisk som kan uppstå i samband med refinansiering av en kredit som beviljats för export eller en inhemsk investering. 

Den vanligaste formen av exportgaranti är köparkreditgaranti, som utgör en säkerhet för kreditgivaren mot kreditrisker föranledda av en utländsk kredittagare, borgensmannen eller köparens land. För exportören innebär garantiarrangemanget att köpesumman fås på kontantvillkor och för kreditgivaren att kreditriskerna överförs på Finnvera, och i sista hand staten. I fråga om köparkreditgarantier med lång betalningstid är garantitäckningen vanligtvis 95 procent. Kreditriskerna i samband med exportkrediter med fast eller rörlig ränta som Finlands Exportkredit Ab beviljat hanteras genom exportgarantier som Finnvera beviljar. 

Exportgarantin täcker kommersiella och politiska risker samt statliga betalningsrisker där en utländsk stat är kredittagare eller borgensman. De risker som täcks med exportgaranti beskrivs i 4–5 a § i exportgarantilagen. Exportgaranti kan användas för att ersätta förluster som uppstår i samband med export eller ordnande av finansiering för export, om en avtalspart, den som gett en förbindelse eller en förmånstagare som inte är garantitagare, bryter mot villkoren i ett avtal eller en förbindelse eller blir insolvent eller om sådana av avtalsparterna, den som gett en förbindelse eller av förmånstagaren oberoende exceptionella omständigheter hindrar denne från att uppfylla sina förpliktelser enligt avtalet eller förbindelsen. Sådana omständigheter kan vara bestämmelser, myndighetsbeslut, myndigheters åtgärder eller oöverstigliga hinder. Därutöver kan exportgaranti i enlighet med 5 a § av särskilda skäl beviljas för täckande av även en sådan förlust i anslutning till inhemska investeringar som uppstår till följd av finansiering i form av främmande kapital, borgen eller refinansiering av finansiering i form av främmande kapital. 

I bolagslagens 4 § finns bestämmelser om kravet på bolagets självlönsamhet. Finnvera ska sträva efter att utgifterna för dess verksamhet på lång sikt kan täckas med inkomsterna från verksamheten. Exportgarantiverksamheten ska vara självbärande. Avgifterna för exportgaranti ska täcka beloppet av exportgarantiverksamhetens operativa kostnader och förluster på lång sikt. Bestämmelser om att verksamheten ska löna sig finns i SCM-avtalet (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures) inom WTO, där det föreskrivs om förbjudna former av statligt stöd. Bestämmelserna i OECD:s arrangemang för exportkrediter grundar sig på detta avtal. De internationella överenskommelser som gäller exportgarantiverksamhet beskrivs i följande kapitel 2.2 Internationell referensram. 

Vid beviljandet av exportgaranti ska man beakta för Finland bindande bestämmelser på internationell nivå och EU-nivå som gäller exportgarantier samt internationella konkurrensfaktorer, miljökonsekvenser av projektet i fråga och projektets näringspolitiska aspekter (7 § i exportgarantilagen). Projekt med avsevärda miljökonsekvenser bedöms innan ett slutligt beslut om exportgaranti fattas i enlighet med bedömningskriterier och förfaranden som är allmänt godtagna internationellt inom exportgarantiverksamheten. 

2.2  Internationell referensram

Världshandelsorganisationens bestämmelser

I det separata avtalet om subventioner och utjämningsåtgärder i bilaga 1A till avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (FördrS 5/1995) begränsas användningen av stöd som offentliga myndigheter beviljar. Exportstöd är i allmänhet förbjudna. De exportkrediter enligt OECD:s villkor som det redogörs närmare för nedan anses dock vara tillåtna enligt avtalet i fråga. Det separata avtalet förutsätter också att exportgarantiverksamheten är självbärande på lång sikt. 

Exportkreditavtalet

OECD-staternas exportkreditinstitut är i sin exportgarantiverksamhet bundna till exportkreditavtalet. Exportkreditavtalet består av ett huvudavtal (export av kapitalvaror) och flera sektorsavtal, som gäller fartygskrediter, flygplan, kärnkraftverk, klimatförändring och vattenprojekt samt projektfinansiering. I fråga om jordbruksprodukter nåddes inte en överenskommelse. Exportkreditavtalet gäller alla offentligt stödda exportkrediter på två år eller längre, med undantag av finansiering för krigsmateriel och jordbruksprodukter. I exportkreditavtalet fastställs minimiräntorna för krediterna, de maximala kredittiderna och de maximala kreditandelarna samt tidpunkten då amorteringarna ska börja. 

Vid sidan av vanliga exportkrediter enligt OECD-villkor började man på 1970-talet inom handeln med utvecklingsländer använda räntestödskrediter som är bundna till exportleveranser, s.k. blandade krediter. Dessa har i viss grad ersatt normala exportkrediter inom handeln med utvecklingsländer. Blandade krediter är en del av det officiella utvecklingssamarbetet. År 1991 kom man inom OECD överens om att utveckla systemet med blandade krediter (det s.k. Helsingforspaketet) så att det blir mer öppet och man fastställde närmare kriterier för krediten. 

Exportkreditavtalet innehåller skilda förpliktelser gällande de minimigarantiavgifter som tas ut i fråga om de s.k. marknadsreferensländerna och de länder som indelas i landsriskklasser. Varje exportkreditinstitut bestämmer fortfarande själv över sin lands- och garantipolitik.  

För närvarande är klimatfrågor den senaste betydande förhandlingsfrågan. Under 2021 har man nått en överenskommelse om ett förbud mot exportkreditsfinansiering för kolkraftverk som producerar el. För närvarande pågår förhandlingar om hur klimatvänliga projekt ska definieras och stödjas. 

Harmoniseringsdirektivet

Förutom de avtal och arrangemang som genomförts inom OECD har exportgarantiverksamheten förenhetligats genom EU:s harmoniseringsdirektiv (98/29/EG). Direktivet består av tio artiklar med följande teman: tillämpningsområde, medlemsstaternas skyldigheter, genomförandebeslut, kommitté, rapportering och översyn, förhållande till andra förfaranden, överföring och ikraftträdande. Bilagan till direktivet innehåller gemensamma principer för exportkreditförsäkringar. Bilagan är indelad i fyra kapitel: försäkringsskyddets beståndsdelar, premier, landpolitik samt anmälningsförfaranden. 

I praktiken har medlemsländerna getts omfattande prövningsrätt i fråga om genomförandet av harmoniseringsdirektivet. Lagen om statliga exportgarantier har ansetts uppfylla de krav som i direktivet ställts på lagstiftningen i Finland. Direktivet har genomförts bl.a. genom Finnveras administrativa föreskrifter om bl.a. allmänna villkor för köparkreditgarantin, kreditriskgarantin och rembursgarantin. 

Meddelande från kommissionen om kortfristiga kreditförsäkringar

EU har haft som mål att jämna ut konkurrensläget mellan privata och offentliga inrättningar som beviljar exportgarantier i den garantiverksamhet som rör marknadsbaserade risker, dvs. att på detta område av garantiverksamhet slopa de offentliga inrättningarnas konkurrensförmån i förhållande till privata försäkringsbolag. Meddelandet från kommissionen till medlemsstaterna avseende tillämpningen av artikel 92 och 93 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen på kortfristig exportkreditförsäkring publicerades 1997 efter långa förberedelser. I meddelandet definieras marknadsmässiga risker som kommersiella risker som hänför sig till icke-offentliga gäldenärer som är etablerade i EU-länderna eller Australien, Kanada, Island, Japan, Nya Zeeland, Norge, Schweiz eller USA, med en maximal riskperiod på mindre än två år (tillverkningstid samt tidpunkten då krediten börjar löpa och kredittiden). Dessa är risker som de privata kreditförsäkringsinstitut är kapabla att stå. Kommissionen har med jämna mellanrum sett över ändringsbehoven i meddelandet om kortfristiga kreditförsäkringar, bl.a. enligt marknadsutvecklingen. 

Konventionen om bekämpande av bestickning

Bestickning av myndigheterna har i allt fler länder kommit att utgöra ett hinder för utvecklingen och upprätthållandet av demokrati. Mutande leder också till snedvridning av den internationella konkurrensen genom de allvarliga störningar i konkurrensen som det orsakar. Av denna anledning har kampen mot mutor tagits upp inom OECD sedan 1989. Organisationens första rekommendation om principerna för bekämpning av bestickning godkändes 1994. Dessa reviderades 1997. OECD:s rekommendation om kampen mot korruption i fråga om exportkrediter har senast uppdaterats 2019. 

Konventionen om bekämpande av bestickning förpliktar konventionsstaterna att i sin nationella lagstiftning kriminalisera givande av muta till utländska tjänstemän på samma sätt som givande av muta till tjänstemän i det egna landet. Om Finnvera i samband med behandlingen av en ansökan får reda på att affären i fråga är förenad med mutor kommer ansökan att avslås. Denna praxis motsvarar det förfarande som tillämpas i Finlands viktigaste konkurrentländer. Det är motiverat att man i Finland tillämpar samma förfarande som i konkurrentländerna. 

Miljöfrågor

De miljöaspekter som hänför sig till exportgarantiverksamheten har under de senaste åren betonats i allt större utsträckning inom det OECD-samarbete som gäller exportgarantiverksamheten. Också icke-statliga organisationer och politiska beslutfattare har fäst uppmärksamhet vid miljökonsekvenser i den offentligt understödda exportkredit- och garantiverksamheten. 

I OECD:s arbetsgrupp för exportkrediter och exportgarantier har miljöfrågor varit aktuella sedan 1994. Arbetsgruppen har kommit överens om gemensamma tillvägagångssätt för beaktande av miljöaspekter och sociala aspekter vid beviljandet av exportkrediter eller exportgarantier. De gemensamma tillvägagångssätten gäller bl.a. preliminär granskning och miljöklassificering av projekt samt miljöbedömningar och uppföljning av projekt. Den nyaste rekommendationen är från 2016, och en översyn av rekommendationen pågår för närvarande. 

2.3  Beslutsrätt och allmän behörighet

Finnvera har en lagstadgad offentlig förvaltningsuppgift. Bolaget ansvarar enligt 11 § i exportgarantilagen för att bevilja och administrera exportgarantier. Finnveras styrelse fattar självständigt beslut om exportgaranti utan ett maximibelopp i euro. Finnvera fastställer de allmänna avtalsvillkor som ska tillämpas på exportgarantier och ingår de avtal och ger de förbindelser som avses i 3 § 3 punkten i lagen samt vidtar skyddsarrangemang. Sådana i lagens 6 § avsedda beslut om exportgaranti som gäller specialrisktagning utgör dock ett undantag. 

På bolaget tillämpas utöver de speciallagar som gäller det även aktiebolagslagen (624/2006). Enligt 6 kap. 2 § i aktiebolagslagen har aktiebolagets styrelse allmän behörighet att sköta bolagets förvaltning och organisera bolagets verksamhet på ett ändamålsenligt sätt. Till bolagets styrelses befogenheter hör att fatta beslut i fråga om uppgifter som enligt speciallagstiftningen hör till bolaget samt att delegera beslutsrätt till den operativa ledningen. Beslutsfattandet i fråga om bolagets finansieringsverksamhet är organiserat på ett sätt som är typiskt för kreditinstitut. Bolagets styrelse fattar de största och mest riskfyllda besluten och har i fråga om andra projekt delegerat beslutsrätt till den operativa ledningen. 

En majoritet av bolagets styrelse är professionella inom styrelsearbete. Enligt bolagsordningen har också tjänstemän från arbets- och näringsministeriet och finansministeriet platser i styrelsen. Rollen som styrelseledamot är dock till sin karaktär personlig, så den bakomliggande organisationen har inte något direkt inflytande över styrelseledamotens ståndpunkter. Styrelsens uppgift är att främja bolagets intressen. 

Enligt aktiebolagslagen kan bolagets aktieägare i enskilda fall avgöra ärenden som hör till styrelsens allmänna behörighet. På motsvarande sätt kan styrelsen i enskilda fall överföra ett ärende som hör till dess behörighet till bolagsstämman för avgörande.  

Arbets- och näringsministeriet, som ansvarar för ägarstyrningen, har i egenskap av bolagets enda aktieägare behörighet att fatta beslut om exportgaranti i enskilda fall. Även i sådana fall är det fråga om bolagets beslut, fattat av den enda aktieägaren. Innehållet i beslutet ska motsvara exportgarantilagen och övrig lagstiftning som gäller exportgarantiverksamheten. Då ministeriet fattar beslutet föredrar bolagets styrelse ärendet och ansvarar också för verkställandet av beslutet. Förfarandet har inte tillämpats i praktiken och kan anses vara exceptionellt. 

2.4  Specialrisktagning

Bestämmelser om specialrisktagning finns i 6 § i exportgarantilagen. Enligt 1 mom. i den paragrafen kan exportgaranti beviljas för ett högriskland med stöd av en fullmakt som statsrådet av särskilda skäl har givit också då den risk som sammanhänger med exporten eller investeringar i utlandet, med finansieringen av exporten och investeringen eller med landet i fråga är så stor att exportgaranti inte kan beviljas utifrån normal riskprövning eller då exportgaranti beviljas på villkor som med tanke på riskprövningen avviker från de normala eller då i exportgarantistocken bildas en riskkoncentration som avser ett visst land eller en viss köpare, garant eller bransch.  

Specialrisktagning gör det alltså möjligt för Finnvera att bevilja exportgaranti i situationer där riskerna med projektet är större än normalt eller villkoren för beviljandet av garanti är avvikande. Grunderna för beviljandet kan vara främjande av export, investeringar och sysselsättning samt utrikes-, handels-, utvecklings- och miljöpolitiska mål. Till exempelvis kräver export- och investeringsprojekt i utvecklingsländer med hög risk specialrisktagning, för att principerna för utrikesministeriets utvecklingssamarbete ska kunna iakttas.  

Det är typiskt för specialrisktagning att man i syfte att uppnå en självbärande exportgarantiverksamhet på lång sikt godkänner de riskkoncentrationer som är förenade med verksamheten och eventuella tillfälliga, men stora garantiförluster. Det går att uppnå en balans mellan stödjande av exportaffärer och rimlig risktagning, om den tidsram inom vilken självlönsamheten granskas, är tillräckligt bred och verksamheten har ett tydligt näringspolitiskt mandat. I fråga om högriskländer genomförs detta mandat enligt 6 § genom fullmaktsförfarandet. 

Enligt 2 mom. i paragrafen kan Finnvera bevilja exportgaranti också till andra än högriskländer då den kommersiella risken är så stor att exportgaranti inte kan beviljas utifrån normal riskprövning. För att bolaget ska kunna bevilja exportgaranti krävs det ett beslut av ministeriet om att det finns viktiga näringspolitiska eller konkurrenskraftsrelaterade grunder för beviljande. Till följd av den utveckling som skett inom internationell handel och investeringsverksamhet ansågs det 2012 behövligt att föreskriva om specialrisktagning även i fråga om höginkomstländer, dvs. i praktiken EU- och OECD-länderna. I dessa länder är det främst fråga om kommersiella risker eller om systemrisker förknippade med olika branscher.  

För närvarande finns närmare 90 procent av specialrisktagningens hela portfölj i höginkomstländer. Ryssland är enligt garantistock Finnveras största ansvarsland på tillväxtmarknaderna, men på grund av den pågående geopolitiska krisen och de ekonomiska sanktionerna mot Ryssland har inga exportgarantier beviljats för Ryssland efter februari 2022. Riskkoncentration kan förekomma som risk i flera risktyper. Risk som beror på avvikande villkor enligt 6 § 1 mom. innebär enligt motiveringen till lagen t.ex. situationer där endast risktagning på kort sikt normalt skulle kunna komma ifråga. Paragrafen möjliggör trots detta garanterande av risker på längre sikt. Finnvera har i praktiken inte tillämpat riskkategorin för avvikande villkor när bolaget beviljat exportgaranti genom specialrisktagning. 

I 10 § i exportgarantilagen finns bestämmelser om det sammanlagda ansvaret för exportgarantier och skyddsarrangemang samt om det maximala borgensansvaret för de exportgarantier som avses i 6 § och det maximala garantiansvaret för de investeringsgarantier som avses i 5 § 2 mom. Vid beräkningen av ansvar enligt 10 § 1 mom. ska enligt 10 § 2 mom. garantiansvaret i fråga om de exportgarantier som trätt i kraft när det gäller kapital som täcks av garanti, exklusive andra poster utöver kapitalet som eventuellt ska ersättas, beaktas till fullo, medan det garantiansvar som realiseras på grund av bindande garantianbud och som gäller kapital som täcks av garanti ska beaktas till hälften. Garantiansvaren inom specialrisktagningen enligt 6 § får uppgå till högst 5 miljarder euro. De ingår i det sammanlagda maximala ansvaret för exportgarantier och skyddsarrangemang, vilket är 38 miljarder euro. Det maximala beloppet av garantiansvaren inom specialrisktagningen höjdes redan 2012 till 2,5 miljarder euro i samband med att specialrisktagning i fråga om högriskländer blev möjlig. Därefter höjdes maximibeloppet till 3,5 miljarder euro år 2016, för att sedan 2017 i samband med höjningen av det maximala sammanlagda ansvaret för exportgarantier och skyddsarrangemang höjas till sin nuvarande nivå på 5 miljarder euro. I slutet av september 2022 uppgick garantiansvaren inom specialrisktagningen enligt 6 § till sammanlagt ca 2,3 miljarder euro. Ansvaren finns nästan helt inom en sektor. Trots att relativt få beslut om specialrisktagning har fattats under den tid som bestämmelsen om specialrisktagning i 6 § 2 mom. varit i kraft, kan beloppen för de enskilda projekten dock i euro vara ansenliga.  

Det sammanlagda beloppet av exportgarantifullmakten, som fullmakten för specialrisktagning ingår i, inverkar direkt på huruvida det finns ett fungerande exportfinansieringssystem i Finland. Det maximala beloppet av exportgarantifullmakten har i och med den ökade efterfrågan på exportfinansiering höjts avsevärt under de senaste åren, så att finländska exportföretag ska ha tillgång till exportfinansiering som är konkurrenskraftig i förhållande till konkurrentländerna. Ministeriet bedömer proaktivt det eventuella behovet av en höjning genom att följa ansvarsstocken och prognoser på efterfrågan, med beaktande av den offentliga ekonomins riskhanteringsförmåga samt förändringarna i omvärlden och ekonomin. I samband med höjningen av fullmakterna har man särskilt uppmärksammat riskhanteringen. 

2.5  Styrning, riskhantering och tillsyn

Ministeriet svarar för ägarstyrningen och den närings- och innovationspolitiska styrningen av Finnvera genom att minst en gång per år ställa näringspolitiska mål för bolagets verksamhet. Målen syftar till att täcka en period på fyra år. Näringspolitiska mål ställs bl.a. för exportfinansieringssystemets konkurrenskraft, exportfinansieringen och riskhanteringen. Ett ägarpolitiskt mål som kan nämnas i detta sammanhang är att bolaget ska vara självbärande. Bolaget ska sköta sin affärsverksamhet så att intäkterna från bolagets verksamhet täcker verksamhetens kostnader under en tidsperiod som sträcker sig över konjunkturcykeln. I fråga om exportfinansieringen är granskningsperioden 20 år. Ministeriet kan under regeringsperioden se över styrningsbrevet vid behov, t.ex. som en reaktion på förändringar i omvärlden eller i samband med nya riktlinjer av regeringen. 

Enligt 6 § i bolagslagen hör tillsynen över bolaget till arbets- och näringsministeriets uppgifter. Ministeriet utarbetar årligen tillsynsmyndighetens bedömning av bolagets verksamhet (SREP-bedömning, Supervisory Review and Evaluation Process) och därtill hörande rekommendationer, i syfte att stödja utvecklingen av bolagets riskhantering. I bolaget tillämpas bedömningsförfarandet för internt kapital och likviditet som grund för finansieringstillsynen. Ramverket grundar sig på tillämpning av Europeiska bankmyndighetens (EBA) och Finansinspektionens anvisningar och standarder och bidrar med den innehållsstomme och det systematiska tillvägagångssätt som behövs för tillsynsmyndighetens utvärdering. Ministeriet tillämpar utvärderingsramverket för att utvärdera bolagets riskposition och huruvida det har tillräckligt med kapital. I utvärderingen beaktas också bolagets exportgaranti- och specialborgensverksamhet samt övriga relevanta ansvar. 

Genom ramverket har ministeriet också haft för avsikt att uppmuntra och stödja bolaget att vidareutveckla sina riskhanteringssystem och kapitalstrategier. Utvärderingsramverket tillämpas så att det inte hindrar utförandet av andra uppgifter som den statliga ägaren gett bolaget eller uppnåendet av andra mål som ägaren ställt för bolaget. Syftet har också varit att bidra till ett mer strukturerat och transparent verktyg särskilt för den statliga ägarens beslutsfattande, vilket kan användas för att rapportera om och följa upp bolagets ansvar och risker samt för att göra det lättare att förutse eventuella kapitalbehov.  

Finnveras styrelse beslutar om och fastställer principerna för koncernens riskhantering och de policyer som följs i den, vilka innefattar bl.a. riskvillighet och kreditbeslutsfullmakterna. Bolagets riskhantering har tagits fram i samarbete mellan den enhet som ansvarar för ministeriets tillsyn och bolaget. År 2019 inrättades i bolaget en riskkontrollfunktion som är helt separat från koncernens affärs- och stödfunktioner. Funktionen leds av riskchefen. Samtidigt ökades personalresurserna för bolagets riskhantering. En av riskkontrollfunktionens viktigaste uppgifter är att bedöma och övervaka riskhanteringen på koncernnivå och rapportera risker till den operativa ledningen. Vidare ansvarar funktionen för att bedöma koncernens riskposition i förhållande till den riskvillighet som fastställs av styrelsen och i strategin. 

Finnvera genomför årligen ett förfarande för bedömning av det interna kapitalets tillräcklighet. Statens specialfinansieringsbolag omfattas inte av bank- eller finansinstitutslagstiftningen. Finnvera ska följa EU:s lagstiftning och den nationella lagstiftningen, men på bolaget tillämpas varken EU:s kapitaltäckningsdirektiv eller kreditinstitutslagen. I bolagets verksamhet ska dock de principer som iakttas vid tillsynen över kreditinstitut i tillämpliga delar beaktas. På grund av detta tillämpas på bolaget i praktiken en tillsynsram som grundar sig på alleuropeisk och nationell finansinstitutslagstiftning. Ministeriet beslutar vilka anvisningar av Finansinspektionen och Europeiska bankmyndigheten som ska tillämpas vid tillsynen över bolagets finansieringsverksamhet. 

Ministeriet bereder för närvarande en lagändring som gäller den finansiella tillsynen över Finnvera. Syftet med lagstiftningsprojektet är att mer detaljerat definiera den tillsynsram inom vilken den myndighet som utövar finansiell tillsyn över bolaget utför sin uppgift. När tillsynsramen definieras beaktas förutom bolagets näringspolitiska uppgift också den kontinuerliga och systematiska utveckling av den nuvarande tillsynspraxisen som har bedrivits på ovan beskrivna sätt under de senaste åren. Därutöver är lagstiftningsprojektets syfte att förtydliga organiseringen av tillsynen över bolaget så att den finansiella tillsynen över statens specialfinansieringsbolag överförs från ministeriet till Finansinspektionen. 

2.6  Den internationella utvecklingen

Sverige

Exportkreditnämnden (EKN) är en statlig myndighet som har till uppgift att stödja exporten. För närvarande är det största tillåtna maximibeloppet för exportgarantier 450 miljarder svenska kronor och för investeringsgarantier 10 miljarder kronor. I slutet av 2020 ökade beloppet av garantiförbindelser till 184 miljarder kronor. Intäkterna från garantiavgifterna är avsedda att täcka de förväntade förlusterna från exportgarantierna och kostnaderna för förvaltningen av EKN. På lång sikt har EKN ett krav på att vara självbärande. I samband med varje projekt uppskattas den förväntade förlusten och den garantiavgift som debiteras fastställs enligt den förväntade förlusten. Om alla intäkter från garantiavgifterna anses överstiga vad som krävs för att täcka de förväntade förlusterna, ska överskottet återbetalas till staten. Detta kan ske i en situation där det debiteras s.k. OECD-minimipriser, även om det kalkylerade priset på risken vore lägre. EKN använder återförsäkringsmarknaden för att minska riskkoncentrationerna. Ett separat ekonomiskt kapital beräknas inte, utan de förväntade förlusterna täcks med de ackumulerade intäkterna från garantiavgifterna.  

EKN har en oberoende styrelse som består av styrelsens ordförande och nio ledamöter med bakgrund i olika ministerier, fackföreningar, andra offentliga finansinstitut och affärslivet. Därutöver har personalen en representant.  

Norge

I Norge fanns till sommaren 2021 Garantiinsituttet för Eksport Kreditt (GIEK), som var en offentlig aktör som beviljade exportgarantier på den norska statens vägnar och för dess räkning. Garantiverksamheten har organiserats i åtta olika garantiprogram med olika syften, t.ex. ett allmänt garantiprogram, garantier för utvecklingsländer, garantier för skeppsbyggnad, garantier för avtal om energiköp och så vidare. Det finns egna fondkonton för varje program. För varje garantiprogram har det fastställts maximibelopp för ansvaren. T.ex. har 145 miljarder norska kronor, dvs. ca 14 miljoner euro, avsatts för det allmänna garantiprogrammet. Varje garantiprograms resultat beräknas separat. Avsättningarna görs både för varje garanti och allmänt. Om garantiprogrammets medel inte räcker till för att täcka de garantiersättningar som ska betalas, har ett system skapats där den norska staten tryggar den likviditet som behövs för betalningen av GIEK:s ersättningar. GIEK:s egna administrativa kostnader har ett separat konto och dessa kostnader debiteras varje fondkonto i enlighet med en särskilt överenskommen modell. Beslutsfattandet i sin helhet hör till de statliga myndigheterna. 

Sommaren 2021 inledde en ny organisation sin verksamhet, då Norges exportfinansieringsinstitut, GIEK och Eksportkreditt Norge, slogs samman till ett nytt offentligt bolag. Avsikten är att i praktiken avsluta Export Credit Norways verksamhet. Det nya bolaget, Export Finance Norway dvs. Eksfin, ägs helt av staten. Eksfin har en oberoende styrelse som består av nio ledamöter. 

Danmark

Danmarks exportkreditinstitut Eksport Kredit Fonden (EKF) har omvandlats till ett bolag 2016. EKF är ett offentligt bolag, men ansvarar för sina förbindelser så att staten ansvarar för EFK:s skyldigheter om bolagets eget kapital är otillräckligt. Bolagets styrelse beslutar själv om exportgarantier utan statens medverkan. 

EKF har ett eget kapital mot vilket bolaget kan ta risker. Kapitalet består av bundet kapital och fritt kapital. Det bundna kapital som krävs beräknas efter att behövliga avsättningar, nedskrivningar och öppna ersättningar samt återförsäkringar har beaktats.  

Det primära kapitalbehovet beräknas med modellen Value at Risk. Modellen ses över vart tredje år. Det fria kapitalet ska till sitt belopp motsvara minimikravet. Vid beräkningen beaktas garantiansvaren, anbuden, dock med lägre viktningsvärde, lån och öppna ersättningar efter återförsäkring, avsättningar och nedskrivningar. 

Under tidigare år, när EKF var en fond, motsvarade fondens kapital inte de risker som togs. Då sänktes kapitalkravet i stället för att mer kapital hade tillfogats fonden. 

Nederländerna

I Nederländerna sköts de tjänster som gäller exportgarantier av ett privat försäkringsbolag, Atradius. Bolaget sköter exportgarantier för statens räkning. Bolaget beviljade 2020 garantianbud till ett belopp på närmare 10 miljarder euro. Besluten om exportgaranti fattas i en fristående kommitté, vars medlemmar är statliga tjänstemän. I fråga om små standardprojekt har beslutsfattandet delegerats till Atradius. I övrigt fattas besluten av kommittén, som leds av finansministeriet och där företrädare för utrikesministeriet deltar. De största besluten fattas av en statssekreterare. 

Österrike

Österreichische Kontrollbank (ÖKB) är en privat bank som bl.a. tillhandahåller tjänster till den österrikiska staten. ÖKB agerar på statens vägnar när den beviljar exportgarantier. Exportgarantierna beviljas för statens räkning och således finns de i den österrikiska statens balansräkning. Det maximala garantibeloppet, i nuläget ca 40 miljarder euro, har fastställts i den österrikiska lagen om exportgarantier. Resultatet av garantiverksamheten bedöms enligt prestationsprincipen och genom att det görs avsättningar mot de risker som tagits. Garantiverksamheten har ordnats via ett separat konto, via vilket betalningsrörelsen har styrts i fråga om såväl ersättningar för inkomster från garantiavgifter som återkrav. Under de senaste åren har medel överförts till statens budget på grund av kontots överskott. Kontots resultat bedöms utifrån en portföljbaserad modell som möjliggör simulering av olika förlustscenarier. Ett separat ekonomiskt kapital avsätts eller utökas inte för framtida förluster.  

Beslut om enskilda exportgarantier fattas vid finansministeriet, som bistås av ett råd. Rådet består av företrädare för förbundskanslerns kansli, ministeriet för ekonomi, familj och ungdom, ministeriet för jord- och skogsbruk, miljö och vattenhushållning samt ministeriet för europeiska och internationella ärenden. Dessutom är Österrikes handelskammare, arbetskammare, jordbrukskammare, kammaren för fackföreningsförbunden, Österrikes centralbank och Österreichische Kontrollbank AG representerade i rådet. Beslutsfattandet är i allmänhet enhälligt.  

Italien

Italiens exportgarantisystem reformerades 2020. Exportgarantiorganisationen SACE S.p.A. ägs av ekonomi- och finansministeriet (Ministry of Economy and Finance, MEF). De exportgarantier som SACE beviljar är nästan helt och hållet direkt på statens ansvar genom en särskild fond. Endast de egna kapitalen, dvs. ca 10 procent är på SACE:s ansvar, även om också denna post i sista hand är på statens ansvar. Verksamheten är underordnad en kommitté där flera ministerier deltar. Ordförandeskapet delas mellan ekonomi- och finansministeriet och ministeriet för utrikes ärenden och internationellt samarbete (Ministry of Foreign Affairs and International Cooperation). I kommittén deltar också försvarsministeriet, ministeriet för ekonomisk utveckling, inrikesministeriet och jordbruksministeriet (Defence, Economic Development, Internal Affairs och Agricultural Policies). Kommittén godkänner årligen SACE:s förslag till verksamhetsplan, som innehåller ett ramverk för risktagningen. Den maximala risktagningen för exportgarantier fastställs årligen i Italiens budgetlagar.  

SACE är ett slags center för främjande av export. SACE äger bl.a. 76 procent av SIMEST, ett bolag som producerar ränteutjämningstjänster. Dessutom äger SACE helt och hållet bolaget SACE FCT, som är specialiserat på factoring, och bolaget SACE BT, som tillhandahåller olika slags försäkringslösningar. Volymen av SACE:s exportgarantier uppgick 2020 till ca 15 miljarder euro. 

Tyskland

Euler-Hermes Ag (EH) administrerar den tyska statens exportgarantisystem. EH är en tjänsteleverantör till den tyska regeringen. EH:s garantier garanteras av den tyska staten. EH är ett privat företag som får sina inkomster i enlighet med ett serviceavtal mellan EH och den tyska regeringen. Poster som inkomster från garantiavgifter och betalda ersättningar betalas via den tyska statens konton. Garantiernas maximibelopp är 153 miljarder euro. EH:s bokslut granskas av den tyska statens revisorer. Den kumulativa vinsten från exportgarantiverksamheten har varit ca 20 miljarder euro från och med 1999. Det finns ingen separat fond, inget ekonomiskt kapital, inget annat anslag eller något beräknat kapital för att täcka riskerna.  

Beslut som gäller exportfinansiering och exportgarantier fattas i en kommitté där flera ministerier deltar. Kommittén leds av ekonomi- och energiministeriet, medan finansministeriet, utrikesministeriet och ministeriet för ekonomiskt samarbete och utvecklingssamarbete är representerade i kommittén. Mycket stora projekt ska godkännas av parlamentets budgetkommitté. 

Frankrike

Behandlingen av de exportgarantier som beviljas av den franska staten överfördes från det privata bolaget Coface till banken Bpifrance, som ägs av den franska staten och Caisse de Dêpot. Bpifrance är ett finansiellt institut som omfattas av normal bankreglering och som specialiserat sig på finansiering av små och medelstora företag, internationalisering och innovationer samt på utbildning av små och medelstora företag.  

Bpifrance har en egen avdelning, Bpifrance Assurance Export, som behandlar och administrerar exportgarantier för den franska statens räkning och på dess vägnar, i enlighet med vad som anges i en separat lag. Exportgarantierna utgör direkt garantier från den franska staten och ingår inte heller i Bpifrances balansräkning. Bpifrance administrerar transaktioner i anslutning till garantierna genom att bokföra transaktionerna (garantiavgifter, ersättningar och andra betalningar) på separata statliga konton.  

Beslut om beviljande av exportgarantier fattas av finansministeriet, som har en kommitté för exportgaranti och handelsfinansiering. Ministern kan också delegera beslutsrätten till Bpifrance Assurance Export. Ministeriet utövar ingen separat soliditets- eller kapitalberäkning. 

Slutsatser

Som allmän slutsats kan det konstateras att i de viktigaste konkurrentländerna baserar sig ansvaren i samband med finansieringen av exportprojekt på statens balansräkning oberoende av om exportkreditinstitutet är en statlig myndighet eller ett privat bolag som helt eller delvis ägs av staten eller som helt och hållet är i privat ägo. Staten beslutar också om beviljande av exportgarantier. Eventuella förluster ersätts från statens balansräkning, och kapital samlas inte i alla situationer in i förväg för framtida kreditrisker. I det danska systemet baserar sig beviljandet av exportkrediter på att det finns ett tillräckligt belopp av eget kapital. I kapitalberäkningen beaktas bl.a. de återförsäkringar som gjorts. Kapitalbeloppet har dock beräknats i förhållande till ansvaren. 

Som en central observation kan det också konstateras att de offentliga exportfinansieringssystemen i samtliga jämförda länder ses som viktiga instrument som bidrar till exporten. Varje stats industriella struktur definierar de principer och de verksamhetsstrukturer som hänför sig till exportfinansieringssystemets verksamhet och den totala volymen av instrumentets användning. Ett gemensamt drag är dock att varje stat med hjälp av sitt finansieringssystem strävar efter att bidra till utvecklingen av export på lika konkurrensvillkor (level playing field). 

Beslutsfattandet i Finlands exportgarantisystem skiljer sig något från beslutsfattandet i referensländerna. I de andra referensländerna, med undantag av Danmark och Norge, fattas beslut om exportgarantier av statliga myndigheter, medan beslutsfattandet i Finland till största del har delegerats till bolaget. I Finland förutsätter beslut om exportgaranti en fullmakt eller ett beslut av statsrådet endast i fall av specialrisktagning. Risktagningen i samband med exportgarantiprojekt är i Finlands system på bolagets ansvar, medan det i de flesta andra referensländer är staten som genom beslutsfattandet ansvarar för riskerna med beviljande av exportgarantier. I Finland har man varit tvungen att behandla enskilda exportgarantiprojekt med hög risk förutom i finansutskottet även i statsrådets finanspolitiska ministerutskott. 

2.7  Bedömning av nuläget

Beslutsmodellen för specialrisktagning har utarbetats vid en tid då fullmakterna för exportfinansiering och de risker som staten ska bära var betydligt lägre och bolagets riskhanteringsfunktion var mindre utvecklad än idag. I takt med att riskerna ökat har också instrumenten och metoderna för riskbedömning utvecklats och Finnveras riskhantering uppnått en internationellt sett hög nivå.  

I det nuvarande normativa tillstånd som gäller specialrisktagning orsakar obeständigheten i förhållandet mellan normal risktagning och specialrisktagning utmaningar när det gäller tillämpningen av exportgarantilagen i fråga om bedömningen av förutsättningarna för specialrisktagning och beslutsfattandet i samband med specialrisktagning. Förhållandet blir tydligare om risk i enskilda fall enbart bedöms av bolaget, medan ministeriet endast bedömer uppfyllandet av näringspolitiska och konkurrenskraftsrelaterade grunder med beaktande av bolagets riskbedömning. Ett förtydligande av ordalydelsen i 6 § i lagen och ett förenhetligande av förutsättningarna för specialrisktagning skulle bidra till en smidigare beslutsprocess. 

Tillämpningen av beslutsförfarandet enligt 6 § i exportgarantilagen är oklar. Statsrådets roll i beslutsfattandet har i praktiken blivit liten i de situationer som avses i 6 § 1 mom. Specialrisktagning förutsätter politiskt beslutsfattande, vilket har förverkligats bättre i de situationer som avses i 6 § 2 mom. Å andra sidan är det enligt motiveringen till lagen statsrådets uppgift att bedöma om det finns skäl att avvika från normal riskbedömning. Specialrisktagning i ett högriskland har krävt en särskild fullmakt av statsrådet. Lagens ordalydelse kan tolkas så att fullmakten beviljas skilt för varje projekt enligt 6 § 1 mom. som en särskild fullmakt från fall till fall. I praktiken är detta ändå inte fallet, utan den särskilda fullmakten grundar sig på ministeriets beslut från 2006 och uppdateringen av beslutet 2008. Finnvera har kunnat bevilja exportgaranti som specialrisktagning inom de ramar för risktagning som anges i beslutet. Finnvera har fört exportprojekten enligt 6 § 1 mom. till statsrådet för förordnande, men i praktiken har man vid behandlingen i finansutskottet nästan schablonmässigt bedömt om kriterierna för specialrisktagning enligt ministeriets beslut från 2006 uppfylls. Således har övriga särdrag hos projektet eller andra politiska grunder inte uppmärksammats tillräckligt som grund för beslutsfattandet. 

För närvarande är de lösningar som gäller specialrisktagning inte tillräckligt tydligt motiverade. I och med att fullmaktsförfarandet främst grundar sig på bedömning av huruvida kriterierna enligt ministeriets beslut från 2006 uppfylls kan man inte i situationer som avses i 6 § 1 mom. i exportgarantilagen tydligt bedöma om de näringspolitiska grunderna uppfylls i enskilda fall och därmed inte heller ansvaret i fråga om beslutets delområden. Motiveringen till beslut som gäller specialrisktagning bör kunna visa vilken del av avgörandet som enbart hör till Finnveras styrelse och vilken del som i fråga om de politiska grunderna hör till statsrådets nivå. Ett förtydligande av rollerna för beslutsfattande bidrar också till att det ansvar som ingår i rollerna bättre speglas i motiveringen till beslut om specialrisktagning, varvid tillsynsmyndigheten får bättre möjligheter att bedöma hur väl beslutsprocessen fungerar.  

Fullmaktsförfarandet har definierats med tanke på landsrisk, vilket i nuläget inte motsvarar de allt mångsidigare risktyper och kombinationer av dessa som i allt större utsträckning förekommer i omvärlden. Redan 2005 konstaterades det att det är effektlöst att inrikta en fullmakt för flera år på vissa länder, eftersom det är svårt att förutsäga den landsvisa efterfrågan på garantier och projektens storlek (RP 153/2005 rd). Grunden för specialrisktagning i situationer enligt 6 § 1 mom. i exportgarantilagen kan också ha varit villkor som avviker från det normala samt lands-, köpar-, borgensmans- och sektorspecifika riskkoncentrationer. Exportgarantier enligt 6 § 2 mom. som beviljas till EU- och OECD-länder kan vara förenade med en betydande kommersiell risk, trots att landsrisken är liten i dessa länder. Lands-, köpar-, borgensmans- eller sektorspecifika riskkoncentrationer som uppstår i exportgarantistocken är dock de vanligaste orsakerna till förhöjda risker också i höginkomstländer. Med tanke på kreditriskpositionen är sektorspecifika riskkoncentrationer för tillfället den största riskfaktorn för Finnvera på portföljnivå. Å andra sidan har riskkategorin för avvikande villkor veterligen aldrig tillämpats under lagens giltighetstid. 

Riskfaktorer som påverkar kreditriskpositionen samt kombinationer av dessa förekommer i allt större utsträckning i omvärlden. Ett utgångsläge där lagstiftningen främst är baserad på antingen landsrisk och landklassificering eller motsvarande kommersiella risker är inte tillräckligt för att motsvara den nuvarande riskmiljön. Behovet av specialrisktagning orsakas ofta av en kombination av olika typer av risker. Dessutom är exportprojekt ofta med tanke på riskerna s.k. gränsfall mellan normal riskbedömning och specialrisktagning. I nuläget kan det inte längre anses ändamålsenligt eller ens möjligt att i lag ge en uttömmande förteckning över alla potentiella risker som gör att specialrisktagning kan komma på fråga. Därmed bör risk betraktas på basis av kreditrisk, som påverkas av olika riskfaktorer eller deras kombinationer. Alltför detaljerade bestämmelser försvårar i praktiken riskbedömningen i samband med exportgarantiverksamheten samt det beslutsfattande som görs utifrån riskbedömningen. Riskbedömningen i samband med specialrisktagning skulle underlättas och beslutsfattandet bli smidigare om grunderna för specialrisktagning förtydligades och gjordes mer allmänna samt förenhetligades så att de på lagnivå är oberoende av landklassificeringen. 

Fullmaktsförfarandet enligt 6 § 1 mom. i exportgarantilagen kan med tanke på bolagets nuvarande finansieringsverksamhet och riskhantering å ena sidan anses vara ett alltför detaljerat styrinstrument och å andra sidan ett alltför allmänt beslutsmandat i enskilda fall. Genom fullmaktsförfarandet har statsrådet en roll vid fastställandet av gränserna för risktagningen och bedömningen av landsrisk samt i enskilda fall vid avgörandet om det finns behov att avvika från normal riskbedömning. I det nuvarande riskhanteringssystemet hör dessa till Finnveras uppgifter som en del av fastställandet av riskvilligheten och den kreditpolitik som kan härledas ur riskvilligheten samt som en del av den riskbedömning av enskilda projekt som görs inom ramen för riskvilligheten. Som en del av riskhanteringen beaktar Finnvera förväntade och oförväntade förluster samt maximibeloppen för risktagningen i fråga om landsrisker och gäldenärsspecifika risker. Finnvera har en landpolitik i enlighet med riskvilligheten som fastställts inom ramen för kreditpolitiken. Med stöd av landpolitiken beaktas landsrisken för exportprojekt regelbundet och på behörigt sätt.  

Normal riskbedömning och bedömning av behovet att i första hand överskrida den normala risktagningsnivån har i praktiken ansetts vara Finnveras ansvar, eftersom bolaget har de bästa förutsättningarna att inom ramarna för sin kreditpolitik och prövningsrätt bedöma riskerna med projektet och överväga behovet av specialrisktagning. Till denna del är det ändamålsenligt att ändra lagen så att den motsvarar rådande praxis. I stället för bedömning av behovet av specialrisktagning och landsrisken bör statsrådets behandling koncentreras till att beakta uppnåendet av närings-, utrikes-, handels-, utvecklings- och miljöpolitiska mål. Genom att rollen för statsrådets politiska beslutsfattande förtydligas och förstärks förs det finländska exportfinansieringssystemet närmare motsvarande system i referensländerna. Vidare stärker det Finnveras näringspolitiska mandat och därmed bolagets möjligheter att utföra sin grunduppgift genom specialrisktagning. Med stöd av det politiska mandat för specialrisktagning som statsrådet gett Finnvera fullgör bolaget sin uppgift att avhjälpa brister i exportfinansieringen och främja finländsk export samt att utvidga exportbasen även i fråga om projekt som överskrider den normala risktagningsnivån.  

För att fullmaktsförfarandet ska kunna slopas i syfte att förtydliga beslutsfattandet och rollerna i fråga om specialrisktagning krävs det att bolagets riskhantering och riskkontroll är på hög nivå. I nuläget kan det anses att detta krav uppfylls. Bolaget har sedan 2018 genomfört rekommendationer från tillsynsmyndighetens årliga bedömningar. Som exempel inrättade bolaget på basis av en rekommendation i 2019 års bedömningar i februari 2020 ett riskutskott, som har till uppgift att bistå styrelsen i frågor som gäller risktagning och riskhantering. Ministeriet styr bolagets risktagning genom ägarstyrning. För att bolaget så väl som möjligt ska kunna precisera sina riskmätare samt styra och begränsa den totala risktagningen i verksamheten, bör ministeriet tydligt fastställa de strategiska och politiska mål som hänför sig till bolagets riskvillighet och riskpolitik samt se till att bolaget fastställer gränserna och limiterna för riskvilligheten till en ändamålsenlig nivå, med särskilt beaktande också av exportgarantiverksamheten och specialrisktagningen. Inom den praktiska tillämpningen har det varit oklart var gränsen för Finnveras styrelses godtagbara eller önskvärda prövningsrätt går när det gäller bedömningen av behovet av specialrisktagning. Till denna del har de riktlinjer som getts genom ägarstyrning inte alltid varit tillräckliga. Det bör vara möjligt att av statsrådet vid behov få ett mer omfattande och mer bindande mandat för specialrisktagning genom ägarstyrning, t.ex. med stöd av ställningstagande av finanspolitiska ministerutskottet. 

Det maximala garantiansvaret för specialrisktagning begränsar specialrisktagningen på lagnivå. Nivån på det maximala garantiansvaret har inte under de senaste åren höjts tillräckligt i förhållande till den totala ansvarsstocken. Coronakrisen minskade staters och företags investeringsvilja och många redan planerade stora exportprojekt sköts upp. I takt med att coronakrisen normaliseras kan en stigande trend i allt högre grad skönjas i investeringsviljan. Samtidigt bidrar energikrisen till att öka staters och företags behov av och intresse för investeringar i hållbara lösningar. I nuläget kan det maximala beloppet av garantiansvar för specialrisktagning inte anses ändamålsenligt med tanke på karaktären av Finnveras nuvarande portfölj och de förändringstryck som den gröna omställningen skapar i omvärlden och på marknaden. Det bör finnas tillräckligt med handlingsutrymme för den nuvarande förvaltningen av Finnveras portfölj, eftersom enskilda projekt kan röra sig i miljardklassen. Finland är en öppen ekonomi som har en liten nationell marknad och är starkt beroende av export, vilket innebär att tillräckligt med utrymme måste garanteras för utökande och utveckling av portföljen så att Finnvera kan sköta sin lagstadgade uppgift att avhjälpa marknadsbrister och främja export. Det kan ske snabba och stora förändringar i omvärlden, vilka kan ha stor betydelse för Finlands export, internationella förhållanden och samhällsekonomi. Finnvera bör ha möjlighet att bedriva en flexibel och snabb exportgarantiverksamhet också i fråga om projekt som omfattas av specialrisktagningen. En snabb reaktionsförmåga kan främja en diversifiering av den finländska exportbasen, t.ex. med tanke på arbetet för en digital och grön omställning, och underlätta finländska företags tillträde till nya internationella marknader. I Finland finns det brister i tillgången på privat finansiering för exportprojekt, vilket betyder att Finnveras roll i att avhjälpa marknadsbrister och möjliggöra export är central när verksamhetsmiljön är i ett brytningsskede, före bankerna kommer med och finansierar projekt. 

4.1  De viktigaste förslagen

I lagförslaget föreslås det att ordalydelsen i 6 § om specialrisktagning i den gällande lagen om statliga exportgarantier till sitt innehåll ändras helt. De viktigaste förslagen i lagen hänför sig å ena sidan till statsrådets styrning av specialrisktagning på allmän nivå, å andra sidan till förutsättningarna för specialrisktagning och till det därtill hörande beslutsförfarandet i enskilda fall. Det föreslås att beslutsfattandet i fråga om specialrisktagning förtydligas så att Finnvera ansvarar för riskbedömningen av exportprojekt och beslutsfattandet i samband med beviljande av exportgaranti. Enligt förslaget ansvarar arbets- och näringsministeriet i sin tur för den näringspolitiska och konkurrenskraftsrelaterade bedömningen av exportprojekt och för beslutsfattandet i samband med bedömningen. 

Det föreslås att ministeriet leder Finnveras specialrisktagning med stöd av ägarstyrning genom att fastställa strategiska avsikter och mål för exportgarantiverksamheten. Utöver att ministeriet för närvarande 1–2 gånger per år lämnar statsrådets finanspolitiska ministerutskott för kännedom regelbundna översikter över ansvars- och riskpositionen i fråga om export, föreslås det att ministeriet till finanspolitiska ministerutskottet regelbundet, i regel årligen, framställer ramen för Finnveras risktagning, så att utskottet kan ta ställning till dem. Vid behov kan ministeriet också framställa ramen oftare. Med ramen för risktagningen avses helheten av de gränser för Finnveras risktagning som ministeriet fastställt. Gränserna gäller bolagets verksamhet i sin helhet och ska återspegla ministeriets strategiska mål. I ramen för risktagningen fastställer ministeriet enligt förslaget också gränser för specialrisktagningen inom exportgarantiverksamheten, vilket stödjer Finnveras styrelses möjligheter att identifiera projekt som kan omfattas av specialrisktagningen. I ramen kan gränser för specialrisktagningen fastställas på portföljnivå, t.ex. i fråga om riskkoncentrationer. Enligt förslaget kan Finnveras styrelse enligt självständig prövning flexibelt fatta beslut om exportgaranti inom ramen för de gränser som ställs i ramen för risktagningen. Om gränserna överskrids ska Finnvera för att kunna bevilja exportgaranti föra projektet till ministeriet för bedömning. Därutöver kan Finnvera också i fortsättningen redan före bolaget fattar ett enskilt beslut om exportgaranti begära riktlinjer och ståndpunkter av statsrådet, t.ex. i situationer där risknivån för projektet i fråga hotar att äventyra tillräcklighet av Finnveras kapital.  

Utstakandet och godkännandet av ramen för risktagning på statsrådsnivå utgör en helhet med stöd av vilken det föreslås att fullmaktsförfarandet enligt 6 § 1 mom. i den gällande lagen slopas. Genom att frångå fullmaktsförfarandet stärks för det första den politiska dimensionen av beslutsfattandet i fråga om specialrisktagning, eftersom varje enskilt beslut om specialrisktagning motiveras enligt förslaget med näringspolitiska och konkurrenskraftsrelaterade grunder, med beaktande av Finlands utrikes-, handels-, utvecklings- och miljöpolitiska mål, i stället för att en allmän fullmakt används. För det andra leder slopandet av fullmaktsförfarandet till att Finnveras roll som enda riskbedömningsinstans i enskilda fall betonas, eftersom det föreslås att ministeriets indirekta delaktighet i riskbedömningen genom fullmaktsförfarandet i stället sker på ramverksnivå i statsrådet. Beslutsfattandet i anslutning till beviljandet av exportgaranti förblir enligt förslaget hos Finnvera. Likaså kvarstår Finnveras möjlighet att genom specialrisktagningsförfarandet föra vilket exportprojekt som helst för behandling i statsrådet. 

Enligt förslaget förenhetligas kraven för beviljande av exportgaranti på grundval av specialrisktagning genom att indelningen av grunderna för specialrisktagning i länder med hög politisk risk och i höginkomstländer frångås. Bestämmelser som grundar sig på landklassificeringen är inte längre ändamålsenliga i de nuvarande förhållandena. Enhetliga och tydligare specialrisktagningsbestämmelser som är oberoende av målland gör tolkningen och den praktiska tillämpningen av lagen mer effektiv och flexibel. Enligt förslaget kan exportgaranti beviljas som specialrisktagning oberoende av mållandet för exportprojektet, om den risk som sammanhänger med projektet är så stor att Finnvera inte kan bevilja exportgaranti utifrån normal riskprövning. Finnvera föreslås ha möjlighet att bedöma behovet av specialrisktagning med beaktande av kreditrisken. Olika riskfaktorer, såsom kommersiella och politiska risker samt systemrisker, realiseras i sista hand som kreditrisker för den som beviljat garantin, varvid det föreslås att den nuvarande, mer detaljerade beskrivningen av olika riskfaktorer stryks. Således kan vilken som helst riskfaktor eller kombination av riskfaktorer utgöra bakgrund till kreditrisker. 

Det föreslås att det i lagens 10 § 1 mom. avsedda maximala borgensansvaret för specialrisktagning höjs till 8 miljarder euro. Den föreslagna höjningen skapar förutsättningar för självständig beslutsprövning i Finnveras styrelse. Beloppet av garantiansvar för specialrisktagningen måste vara tillräckligt högt, så att Finnvera har möjlighet att vid behov reagera snabbt när bolaget utför sin näringspolitiska uppgift. Projekt som kan omfattas av specialrisktagningen ska enligt förslaget bedömas av ministeriet. I och med behandlingen i finansutskottet bedöms projekten regelbundet också med tanke på statsfinanserna. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

I och med att lagen stiftas förtydligas förutsättningarna för specialrisktagning och effektiveras förfarandet för beslutsfattande i samband med den. Detta främjar den finländska exportens internationella konkurrenskraft i och med att de finländska företagens finansieringsmöjligheter med tanke på den internationella konkurrensen säkerställs på lika konkurrensvillkor och vid rätt tidpunkt. Endast få konkurrentländer förfogar över ett särskilt system för specialrisktagning; bevakningen av det nationella intresset sker inom ramen för den normala exportgarantiverksamheten. Tack vare ett exportgarantisystem som baserar sig direkt på statens balansräkning är det i regel lättare för konkurrentländerna att bevaka det nationella intresset än för Finland där beviljandet av exportgarantier har delegerats till statens specialfinansieringsbolag i aktiebolagsform. För att finländska exportföretag ska ha lika konkurrensförutsättningar som konkurrentländerna är det viktigt att Finnvera på ett flexibelt och tydligt sätt kan utnyttja specialrisktagningen.  

I och med den förnyade bestämmelsen om specialrisktagning förbättras rättsläget i fråga om specialrisktagning. Klarhet skapas i rollerna och ansvaret vid beslutsfattandet om specialrisktagning, och efterhandskontrollen av specialrisktagningen förväntas bli lättare. Den politiska karaktären av specialrisktagningsbeslut kommer att framhävas ytterligare. Å andra sidan blir det tydligare att Finnvera har en exklusiv roll i bedömning av riskerna. Ändringen förväntas inte ha några betydande negativa konsekvenser för Finnveras risktagning eller verksamhetens ekonomiska resultat på lång sikt. Finnvera fattar exportgarantibeslut inom ramen för sin förstärkta riskvillighet och kreditpolitik på samma sätt som i nuläget, och exportgarantiverksamheten ska också fortsättningsvis vara självbärande på lång sikt i enlighet med de internationella avtal som reglerar exportgarantiverksamheten. Den ram för risktagning som ministeriet uppställer genom ägarstyrning kommer att skapa klarhet i bedömningen av behovet av specialrisktagning och hjälpa bolagsstyrelsen att utöva sin prövningsrätt vid projekt som inbegriper stora risker. I och med att det finns en ram för risktagningen förbättras förutsättningarna för Finnveras styrelse att utöva sin prövningsrätt, underlättas dess möjligheter att bedöma behovet av specialrisktagning och effektiveras beslutsprocessen i samband med specialrisktagningen. Beroende på vilket innehåll som fastställs för ramen för risktagningen, är det möjligt att antalet projekt som kommer att omfattas av specialrisktagningen ökar. Förändringen bedöms dock inte vara så stor att den skulle påverka Finnveras eller ministeriets behov av resurser för beredning av specialrisktagningsprojekt och beslutsfattande kring dem. Statsrådets regelbundna godkännande av ramen för risktagning bedöms förbättra statsrådets kännedom om Finnveras specialrisktagning och öka transparensen i beslutsfattandet i anslutning till den. Ett bredare underlag för beslutsfattandet förväntas förankra riktlinjerna för specialrisktagning tydligare i det framtida beslutsfattandet och även fördela ansvar inom statsrådet. 

Höjningen av det maximala ansvarsbeloppet för specialrisktagningen enligt 10 § 1 mom. tryggar skötseln och förvaltningen av Finnveras nuvarande exportportfölj. Höjningen skapar dessutom förutsättningar för Finnvera att i större omfattning än tidigare använda sig av sin prövningsrätt vid bedömningen av exportprojekt. Höjningen av det maximala garantiansvaret för specialrisktagning gör det också möjligt att diversifiera den finländska exportbasen så att den i större utsträckning än tidigare omfattar olika sektorer. Detta förväntas ha en positiv effekt exempelvis på finansieringsmöjligheterna för den digitala och gröna omställningen och göra det möjligt för finländska företag att på lika konkurrensvillkor ta sig in på tillväxtmarknader. Det blir lättare än i nuläget att diversifiera Finnveras nuvarande portfölj om gränsen för specialrisktagning är på en tillräckligt hög nivå. Det ökade antalet av projekt som kommer att omfattas av specialrisktagning ökar dock statens villkorliga ansvarsförbindelser, och eventuella realiseringar av förluster kan öka statens upplåning. Men om specialrisktagningsverksamheten begränsas, kan detta medföra betydande negativa konsekvenser för samhället, såsom förlorade arbetsplatser och skatteinkomster. De sammantagna konsekvenserna av detta kan inte bedömas på ett tillförlitligt sätt. Det kan dock konstateras att det att enskilda stora exportaffärer fås till Finland kan innebära hundratals eller rentav tusentals årsverken i exportföretaget och i underleverantörsnätverket. Utöver de direkta sysselsättningseffekterna sträcker sig multiplikatoreffekterna av projekten längre i form av skatteinkomster och en ökning av köpkraften och efterfrågan.