MOTIVERING
1
Inledning
Syftet med lagen om bekämpning av skogsskador (1087/2013, nedan skogsskadelagen) är att upprätthålla skogarnas goda hälsa och bekämpa skogsskador. Genom lagen försöker man framför allt hålla stammarna av de värsta skadeinsekterna i skogarna på en tillräckligt låg nivå och förebygga utbredningen av rotticka i samband med avverkning. Med skog avses ett område på vilket skogslagen (1093/1996) tillämpas.
Med skogsskador avses i allmänhet skador som till följd av olika faktorer minskar avkastningen från skogsbruket. Skadorna delas vanligtvis in i abiotiska och biotiska skador. Abiotiska skador är t.ex. skogsbränder, stormskador och snöskador. Biotiska skador är närmast sjukdomar på träd som orsakas av insekter, svampar och olika mikroorganismer samt skador som orsakas av djur.
Utgångspunkten vid bekämpning av skogsskador är att det alltid förekommer en viss grad av skador och skadliga faktorer i skogarna, men att man redan i förväg bör kunna påverka uppkomsten och utbredningen av omfattande skogsskador som orsakar stora ekonomiska förluster. Bekämpning när skadan håller på att sprida sig är mycket svårare, för att inte säga omöjligt. Bekämpning av omfattande skogsskador med statsmedel möjliggör nödvändig bekämpning oavsett markägarens ekonomiska ställning. På så sätt bekämpas mer omfattande skador effektivare och deras spridning kan fördröjas.
Den bakomliggande orsaken till denna proposition är att uppdatera giltighetstiden för stödsystemet för ersättning av omfattande skogsskador och att notifiera stödsystemet i enlighet med de nya riktlinjerna för statligt stöd. Samtidigt föreslås det att bestämmelser om bekämpning av rotticka vid särskilt exceptionella förhållanden tas in i lagen. Enligt förslaget ska skyldigheten att ha egenkontroll utvidgas att också omfatta bekämpning av rotticka i sådana situationer som kan ge upphov till hinder för att fullgöra föreskrivna skyldigheter. Utöver dessa ändringar ska förändrade namn på ämbetsverk uppdateras.
2
Nuläge och bedömning av nuläget
2.1
Bekämpning av omfattande skogsskador med statsmedel
Bekämpningen av skogsskador finansieras med statsmedel i sådana fall av omfattande skogsskador där det finns risk för att stora trädbestånd dör. Omfattande skogsskador kan förekomma mycket slumpartat och oförutsägbart. Eftersom kostnaderna kan variera avsevärt beroende på orsaken till skadan, är det inte möjligt att exakt uppskatta de ekonomiska medel som behövs för ändamålet. I statsbudgeten finns ett visst budgeterat basanslag, som kan utökas när behov uppstår.
I 9 § i skogsskadelagen föreskrivs det om de åtgärder som jord- och skogsbruksministeriet vid behov kan ålägga markägaren att vidta. Om det i en skog förekommer exceptionellt mycket skogsskador eller om det finns en risk för utbredning eller uppkomst av en omfattande skogsskada, får jord- och skogsbruksministeriet i syfte att förhindra spridning eller uppkomst av skogsskada ålägga markägarna inom riskområdet att avlägsna ett tillräckligt antal träd från skogen eller att vidta andra nödvändiga åtgärder. Ministeriet får samtidigt besluta om den tidpunkt då träden ska avlägsnas samt om behandlingen av de träd som ska avlägsnas. Ministeriet får även ålägga Finlands skogscentral att inleda bekämpning som kräver snabba åtgärder. Företräde ska ges åt biologiska och mekaniska bekämpningsmetoder. Finlands skogscentral får vidta biologiska och mekaniska bekämpningsåtgärder även utan att höra markägarna, om hörande inte kan verkställas utan oskäligt dröjsmål. Enligt 2 mom. i samma paragraf ska Finlands skogscentral för ministeriet lägga fram ett förslag om bekämpning när en risk som anges i 1 mom. uppstår.
Då det i 9 § i skogsskadelagen föreskrivs om bekämpning av omfattande skogsskador, föreskrivs det i 10 § i skogsskadelagen om ersättning för kostnader och skador till följd av bekämpning av omfattande skogsskador. Enligt 10 § betalas ersättning för kostnader till följd av bekämpningsåtgärder i de fall som avses i 9 § i skogsskadelagen och ersättning för tillväxtförluster i trädbestånd som passerat plantskogsstadiet av statens medel till markägare till den del kostnaderna överskrider kostnaderna för normal skogsvård eller sedvanlig drivning av virke. I fråga om sådana trädbestånd i plantskogsstadiet som har förstörts till följd av bekämpningsåtgärderna ersätts förnyelsekostnaderna.
Det ovan beskrivna ersättningsförfarandet och framför allt de i 10 § i skogsskadelagen nämnda ersättningarna för kostnader och skador till följd av bekämpning av omfattande skogsskador innehåller statligt stöd, eftersom detta ersättningsförfarande bildar själva stödsystemet. På grund av karaktären av statligt stöd föreskrevs det i skogsskadelagen (28 §, Ikraftträdande) att lagens 10 § träder i kraft först vid en tidpunkt som föreskrivs genom förordning av statsrådet, dvs. efter att kommissionen har godkänt stödsystemet. Kommissionen godkände stödsystemet den 17 maj 2018 (ärendenummer SA.47083). I förarbetena till lagen om ändring av skogsskadelagen (RP 261/2018 rd) beskrivs EU:s regler för statligt stöd som har samband med bestämmelsen. Stödsystemets giltighet följer giltighetstiderna för riktlinjerna för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn.
I kommissionens beslut konstateras det att kommissionen har beslutat att inte invända mot den aktuella stödordningen eftersom den är förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget kan ett stöd anses förenligt med den inre marknaden om det underlättar utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Stödordningen var enligt kommissionens beslut inledningsvis i kraft fram till den 31 december 2021, dvs. i enlighet med den ursprungliga giltighetstiden för de nuvarande riktlinjerna för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn. Kommissionen förlängde emellertid giltighetstiden för riktlinjerna för statligt stöd, eftersom beredningen av reformen av riktlinjerna flyttades fram till 2022. Med anledning av förlängningen av giltighetstiden anmäldes stödsystemet för ersättning av skogsskador till kommissionen i en s.k. gruppnotifikation som kommissionen godkände den 16 december 2020. Genom ändringen av skogsskadelagen förlängdes giltighetstiden för både 10 och 10 a § fram till den 31 december 2022.
2.2
Skyldigheten att bekämpa rotticka i skogsskadelagen
Svampsjukdomar är en betydande grupp av skadegörare som försvagar våra skogars hälsa. Rottickan är den ekonomiskt sett mest skadliga av dem. Angrepp av rotticka försämrar trädets kvalitet gradvis och leder slutligen till att trädet dör. De sammanlagda ekonomiska förluster som rotticka orsakar den finländska skogsindustrin uppgår årligen till över 50 miljoner euro. Rotticka sprids huvudsakligen till färska stubbytor och skadade rotsystem via sporer eller som mycel som växer i veden. Risken för angrepp av rotticka är störst i södra Finland, där förekomsten av rotticka på mineraljordar är mest omfattande. Inom detta område är tillväxten i skogarna och därigenom också avkastningen från skogsbruket störst, vilket ökar omfattningen av de ekonomiska förluster som orsakas av eventuella rottickeangrepp jämfört med de nordligare delarna av landet.
Enligt 8 a § i skogsskadelagen ska avverkare i samband med avverkning på mineraljordar och torvmark från ingången av maj till utgången av november sörja för bekämpning av rotticka inom ett riskområde för utbredning av rotticka. Det behöver dock inte sörjas för bekämpningen i samband med avverkningen, om lufttemperaturen är för låg för bekämpning, det är fråga om husbehovsavverkning, avverkningsområdet har en särskild betydelse för bevarande av skogens mångfald på det sätt som avses i 5 b § 1 mom. i skogslagen, eller det är fråga om avverkning i skog som används till forskning i enlighet med 5 b § 2 mom. i skogslagen och det med tanke på forskningen är motiverat att avstå från bekämpningen. Med stöd av det omfattande bemyndigande som ingår i 8 a § i skogsskadelagen kan skyldighet att bekämpa rotticka påföras för vilket område och vilken växtplats som helst i Finland. Syftet med bestämmelsen är att skapa beredskap för varmare vintrar och för att innehållet i skyldigheten att bekämpa rotticka vid behov kan preciseras även snabbt utifrån ny forskning om rottickans utbredning. Närmare bestämmelser om riskområden för utbredning av rotticka, bekämpningsobjekt, godtagbara bekämpningsmetoder och avgränsning i fråga om lufttemperatur utfärdas genom förordning av statsrådet.
Bekämpning av rotticka i samband med avverkning baserar sig i första hand på stubbehandling. Merparten av den förnyelseavverkning och beståndsvårdande avverkning som utförs i skogarna mellan maj och november omfattas av skyldigheten att behandla stubbar. Stubbehandlingen kan genomföras antingen med urea eller ett biologiskt pergamentsvampbaserat bekämpningsmedel i samband med avverkningen.
I 3–6 § i skogsskadelagen föreskrivs det om skyldigheten att transportera bort virke, stamdelar, stubbar och skadade träd samt alternativa åtgärder för att förhindra insektsskador. I 7 § finns bestämmelser om oöverstigligt hinder, särskilt exceptionella förhållanden och oskäliga ekonomiska situationer, under vilka ovannämnda nödvändiga åtgärder för att förhindra insektsskada inte krävs. Enligt 19 § är en yrkesmässig verksamhetsutövare vid en exceptionell situation skyldig att underrätta Finlands skogscentral om situationer och förhållanden som kan ge upphov till hinder för att fullgöra de skyldigheter som föreskrivs i 3–6 § (anmälan om egenkontroll). När det gäller bekämpning av rotticka saknas motsvarande bestämmelser, även om det finns ett behov av sådan reglering.
3
Målsättning
Ett av de mest centrala målen med propositionen är att förlänga giltighetstiden för stödsystemet för ersättning av omfattande skogsskador så att det uppfyller kraven enligt de nya reglerna för statligt stöd. Utgångspunkten för förnyandet av stödsystemet är Europeiska unionens nya riktlinjer för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden som tillämpas 2023–2027. Kommissionen utfärdade de första riktlinjerna för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn för strukturfondsperioden 2007–2013 (2006/C 319/01). Riktlinjerna för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn har skapat ramarna för vilka stöd som kommissionen har godkänt att i medlemsländerna riktas till skogarna under riktlinjernas giltighetstid och i vilken mån. Med stöd av dessa riktlinjer ska godkännande av de nationella stöden inhämtas från kommissionen. Bekämpning av omfattande skogsskador är också i fortsättningen ändamålsenligt för att upprätthålla skogarnas goda hälsa, trygga tillgången på träråvara och skydda skogsegendom.
Ett annat centralt mål med propositionen är att till skogsskadelagen foga bestämmelser med tanke på sådana exceptionella situationer, där man annars med stöd av den nu gällande lagstiftningen vore tvungen att vidta snabba lagstiftningsändringar med avseende på skyldigheten att bekämpa rotticka. Behovet av nya bestämmelser framkom på vårvintern 2022, när tillgången på stubbehandlingsämnen plötsligt blev osäker till följd av Rysslands anfallskrig mot Ukraina. Ureaimporten från Ryssland stoppades efter krigsutbrottet på grund av det snabbt förändrade säkerhetspolitiska läget, vilket direkt återspeglades i en sämre tillgång på stubbehandlingsämnen i Finland. På grund av osäkerheten i tillgången på stubbehandlingsämnen var man tvungen att temporärt lätta på skyldigheten att bekämpa rotticka genom statsrådets förordning (313/2022) som trädde i kraft den 6 maj 2022. Syftet med lättnaderna var att förhindra uppkomsten av sådana situationer där brist på bekämpningsmedel i värsta fall leder till att avverkningar som är viktiga för försörjningsberedskapen avbryts. Förordningen om lättnader i stubbehandlingsskyldigheten var i kraft fram till den 14 augusti 2022.
Med tanke på lagstiftningens tydlighet var det inte ändamålsenligt att regleringen måste ändras snabbt under de exceptionella förhållandena under stubbehandlingsperioden 2022. I propositionen föreslås det att det till lagen fogas en ny paragraf så att behovet av brådskande ändringar av lagstiftningen när det gäller skyldigheten att bekämpa rotticka i framtiden kan undvikas.
4
De viktigaste förslagen
4.1
Förlängning av stödsystemets giltighetstid
Giltighetstiden för 10 § i skogsskadelagen om ersättning för kostnader och skador till följd av bekämpning av omfattande skogsskador upphör den 31 december 2022. Eftersom kommissionens godkännande endast kan fås för ett stödsystem som gäller utsatt tid, föreslås det i propositionen att skogsskadelagen ändras på så sätt att 10 § temporärt fogas till lagen på nytt. Den föreslagna 10 § ska gälla motsvarande tid som det ovan beskrivna nya stödsystemet, dvs. fram till den 31 december 2027. För närvarande gäller 10 § med stöd av kommissionens ovannämnda beslut och skogsskadelagen fram till den 31 december 2022. Den föreslagna 10 § ska enligt förslaget ha samma innehåll som den paragraf som gäller fram till den 31 december 2022. För paragrafens ikraftträdande redogörs nedan.
De nuvarande riktlinjerna för statligt stöd upphör att gälla den 31 december 2022, varvid också kommissionens godkännande i fråga om stödsystemet med avseende på omfattande skogsskador upphör. Kommissionen publicerade den 11 januari 2022 utkast till nya regler för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn (Guidelines for State aid in the agricultural and forestry sectors and in rural areas). Ovannämnda stödsystem ska notifieras till kommissionen på nytt. Det nuvarande stödsystemet ändras vid behov i enlighet med de nya tillämpliga riktlinjerna.
Avsikten är att de förnyade riktlinjerna ska antas före utgången av 2022 och de ska träda i kraft den 1 januari 2023. Enligt 79 § 3 mom. i grundlagen kan det av särskilda skäl i en lag anges att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms genom förordning. Om ikraftträdandet av det nuvarande stödsystemet enligt 10 § i skogsskadelagen bestämdes genom statsrådets förordning om ikraftträdande av 10 § i lagen om bekämpning av skogsskador (356/2019). I det rådande läget, där kommissionen i början av 2022 publicerade utkast till nya regler för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och förfarandet för godkännande av dem fortfarande pågår, finns det särskilda skäl att bestämma om lagens ikraftträdande genom förordning. En förutsättning för att notifieringen av stödsystemet ska godkännas är att staten förbundit sig att ändra sin lagstiftning i enlighet med de riktlinjer för statligt stöd som fastställts av kommissionen. Därför lämnas regeringens proposition till riksdagen för behandling och godkännande redan innan ovannämnda riktlinjer har godkänts. På detta sätt möjliggörs att lagen kan börja tillämpas så snart som möjligt 2023 omedelbart efter att den trätt i kraft genom förordning av statsrådet.
I propositionen föreslås det också att 10 a § (Vissa krav som gäller ersättningstagare till följd av Europeiska unionens lagstiftning) på nytt tas in temporärt i skogsskadelagen. Den föreslagna bestämmelsen ingår med samma ordalydelse i den gällande skogsskadelagen. På grund av EU:s regler om statligt stöd gäller den dock temporärt fram till den 31 december 2022. Enligt 1 mom. i den föreslagna 10 a § beviljas i skogsskadelagens 10 § avsedd ersättning inte om ersättningstagaren för ersättning av skador som avses i 10 § har fått annat offentligt stöd eller stöd via skattesystemet eller vardera. I 2 mom. i den föreslagna 10 a § ingår bestämmelser om de situationer där ersättningstagaren är ett företag i svårigheter eller inte har iakttagit ett beslut om återkrav av stöd som baserar sig på ett tidigare beslut av kommissionen. Eftersom omfattande skogsskador måste bekämpas på alla områden där det är påkallat, oberoende av markägaren, beviljas i de fall som avses i det föreslagna 10 a § 2 mom. stödet fortfarande som stöd av mindre betydelse dvs. som s.k. de minimis-stöd. De minimis-stödet uppgår till högst 200 000 euro och beviljas företaget inom loppet av tre skatteår i följd. Det är mycket osannolikt att skadebekämpningen för en enskild markägares del kostar mer än 200 000 euro. I en sådan situation där detta är fallet, eller om markägarens maximibelopp för de minimis-stöd redan har uppnåtts, är man också i fortsättningen tvungen att återkalla bekämpningsskyldigheten för denna markägare, eller också är markägaren tvungen att finansiera bekämpningen själv. Den föreslagna 10 a § behövs fortfarande på grund av ersättningsbestämmelsen enligt 10 §. Staten som skogsägare ska liksom tidigare inte ha rätt till ersättning för kostnader och skador till följd av bekämpning av omfattande skogsskador.
4.2
Ändringar som gäller bekämpning av rotticka
När det gäller bekämpningen av rotticka fogas enligt förslaget till lagen en ny 8 b § om bekämpning av rotticka vid oöverstigligt hinder och särskilt exceptionella förhållanden. Enligt den föreslagna 8 b § har avverkare inte den skyldighet som avses i 8 a §, om fullgörandet av den inte är möjligt på grund av ovannämnda orsaker. För motiveringen till paragraferna redogörs nedan.
Det föreslås att 19 § i skogsskadelagen ändras så att yrkesmässiga verksamhetsutövares skyldighet att göra anmälan om egenkontroll utvidgas att gälla de situationer som avses i den föreslagna 8 b §. Då ska yrkesmässiga verksamhetsutövare utan obefogat dröjsmål underrätta Finlands skogscentral om sådana situationer och förhållanden enligt 8 b § som kan ge upphov till hinder för att fullgöra de skyldigheter som föreskrivs i 8 a §.
4.3
Ändringar som gäller korrigeringar av namn på ämbetsverk
Livsmedelsverket har ansvarat för Livsmedelssäkerhetsverkets och Landsbygdsverkets uppgifter från och med den 1 januari 2019. I 12 § 3 mom. i skogsskadelagen föreskrivs om Naturresursinstitutets skyldighet att underrätta Livsmedelssäkerhetsverket om man i samband med uppföljningen eller annan verksamhet upptäcker farliga skadegörare. Dessutom innehåller 24 § 1 mom. och 26 § 3 mom. bestämmelser om Landsbygdsverkets lagstadgade uppgifter i anslutning till vite, hot om tvångsutförande och indrivning av statens fordran. Det föreslås att ämbetsverkens namn ändras så att de motsvarar den ändrade lagstiftningen.
5
Propositionens huvudsakliga konsekvenser
5.1
Ekonomiska konsekvenser
Kostnader för åtgärder som åläggs för bekämpning av omfattande skogsskador ska också i fortsättningen ersättas av statsmedel. Det är mycket svårt att förutse omfattningen och antalet av sådana fall och beloppet av de skador och kostnader som de ger upphov till och som ska ersättas av statsmedel. Sedan 1991 har omfattande skogsskador bekämpats på förordnande av jord- och skogsbruksministeriet tre gånger: 2008, 2011 och 2012. År 2008 bekämpades med statsmedel skador orsakade av röd tallstekel omfattande 700 hektar. Kostnaderna för bekämpningen uppgick till sammanlagt cirka 115 000 euro. År 2011 och 2012 bekämpades med statsmedel skador som orsakats av vanlig tallspinnarstekel i Ytterö. Kostnaderna för bekämpningen av vanlig tallspinnarstekel var 2011 cirka 75 000 euro och 2012 cirka 130 000 euro.
Den föreslagna ändringen av skyldigheten att bekämpa rotticka anses inte ha några betydande ekonomiska konsekvenser. I sällsynta situationer där bekämpningen undantagsvis lämnas ogjord kan skogsägaren tillfälligt undgå bekämpningskostnader. I dessa sällsynta situationer kan det emellertid ha negativa ekonomiska konsekvenser för skogsägaren på lång sikt, om bekämpningsåtgärder inte vidtas och rottickan får möjlighet att breda ut sig i större omfattning.
5.2
Samhälleliga konsekvenser
Bekämpningen av omfattande skogsskador har samhällelig betydelse. Med tanke på markägarnas skogsegendom är det viktigt att skogarna är friska och växtdugliga. Friska och välvuxna skogar möjliggör också skogsindustrins fortsatta verksamhet och förbättrar tillgången på råvara. Utöver att friska skogar betjänar markägarna och skogsindustrin, kan de också anses främja andra sätt att använda skogarna, bl.a. för rekreation. De föreslagna ändringarna möjliggör en effektiv bekämpning av omfattande skogsskador också i fortsättningen.
De ändringar som föreslås med avseende på skyldigheten att bekämpa rotticka säkerställer kontinuiteten i flödet av träråvara i sådana exceptionella situationer där det enligt den nu gällande lagstiftningen finns risk för att avverkningen eventuellt avbryts, exempelvis vid oförutsedda förändringar i tillgången på stubbehandlingsämnen. Under särskilt exceptionella förhållanden anses andra samhällsviktiga funktioner, såsom tillgången på träråvara, gå före bekämpningsskyldigheten.
Den föreslagna utvidgningen av skyldigheten att göra anmälan om egenkontroll kan leda till att antalet anmälningar om egenkontroll till Finlands skogscentral ökar, vilket kan komma att bidra till att öka Finlands skogscentrals övervakningsuppgifter.
5.3
Miljökonsekvenser
Skogsskadelagen gäller områden på vilka skogslagen tillämpas. Skogslagen tillämpas inte på skyddsområden som inrättats med stöd av naturvårdslagen (1096/1996), områden som staten förvärvat för naturskyddsändamål eller andra statsägda områden som förvaltas i enlighet med skyddsbeslut av Forststyrelsen eller en myndighet som förvaltar statsägd mark. Således vidtas inte heller några åtgärder för bekämpning av omfattande skogsskador på dessa områden. I samband med bekämpningen av omfattande skogsskador bedöms eventuella konsekvenser för naturskyddsområdena.
Enligt 9 § i skogsskadelagen ska företräde ges åt biologiska och mekaniska bekämpningsmetoder. Om t.ex. kemiska bekämpningsmetoder används måste detta motiveras särskilt. Vid bekämpningen ska lagen om växtskyddsmedel (1563/2011) iakttas. I samtliga tre fall då omfattande skogsskador har bekämpats med statsmedel (röd tallstekel 2008, vanlig tallspinnarstekel 2011 och 2012) användes biologiska metoder.
När det gäller bekämpning av rotticka anses de föreslagna ändringarna inte försämra skogarnas hälsa, eftersom utgångspunkten för lagen alltjämt är att bekämpningsåtgärderna också i fortsättningen är förpliktande på riskobjekt och vid risktidpunkter. I och med förslaget kan bekämpningen lämnas ogjord endast av särskilt vägande skäl. Möjligheten att i exceptionella fall avstå från bekämpningsåtgärder leder inte heller till betydande riksomfattande växtskyddshot, eftersom rotticka är en endemisk art i Finland.
6
Beredningsskeden och remissyttranden
Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid jord- och skogsbruksministeriet.
Jord- och skogsbruksministeriet begärde med en begäran daterad den 6 oktober 2022 yttrande om propositionsutkastet av justitieministeriet, Livsmedelsverket, Naturresursinstitutet, Finlands skogscentral, Forststyrelsen, Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter MTK rf, Skogsindustrin rf, Finlands sågindustri rf, Koneyrittäjät ry och Växtskyddsindustrin rf. Tidsfristen gick ut den 27 oktober 2022 och begäran om yttrande besvarades av åtta instanser av tio. Begäran om yttrande med bilagor, yttrandena och ett sammandrag av remissyttrandena finns i statsrådets projektregister under numret MMM005:00/2022 (https://valtioneuvosto.fi/sv/projekt).
Propositionen understöddes vid remissbehandlingen och ingen instans motsatte sig den. Naturresursinstitutet och Forststyrelsen meddelade att de inte har något att yttra i ärendet. Justitieministeriet och Växtskyddsindustrin rf lämnade inget remissyttrande.
Finlands skogscentral ansåg att de föreslagna ändringarna är nödvändiga och väl motiverade. Även Skogsindustrin rf understödde propositionen och framhöll att behovet att driva frågan är brådskande.
Finlands sågindustri rf framförde att uppdateringen av giltighetstiden för stödsystemet för ersättning av omfattande skogsskador är ändamålsenlig och ansåg den nya föreslagna 8 b § vara motiverad. Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter MTK rf konstaterade att situationen våren 2022 och tillgänglighetsproblemen i anslutning till bekämpningsmedel påvisat att de föreslagna ändringarna behövs när det gäller bekämpning av rotticka. Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter MTK rf konstaterade också i sitt yttrande att den föreslagna möjligheten att avvika från bekämpningsskyldigheten inte får ge upphov till ett förfarande som försämrar upprätthållandet av skogarnas hälsa.
Koneyrittäjät ry konstaterade i sitt yttrande att inkomsten vid gallringar med lågt uttag inte nödvändigtvis är stor och därför kan kostnaden för stubbehandlingen per kubik i sådana objekt bli relativt hög. Samtidigt hade Koneyrittäjät ry svårt att se en situation där kostnaden för stubbehandling skulle bli så hög att det kan anses som en grundad anledning att lämna stubbehandlingen ogjord.
Livsmedelsverket konstaterade i sitt yttrande att hänvisningen i skogsskadelagen till lagen om skydd för växters sundhet (702/2003) behöver ses över, eftersom lagen om skydd för växters sundhet har upphävts genom växtskyddslagen (1110/2019) och att växtskyddslagen inte längre använder termen farlig skadegörare utan karantänskadegörare. Propositionen har justerats i detta hänseende.
7
Specialmotivering
1 §.Lagens tillämpningsområde. Paragrafens 3 mom. ändras så att hänvisningen till lagen om skydd för växters sundhet (702/2003) ersätts med en hänvisning till växtskyddslagen (1110/2019) varigenom lagen upphävts. Den i momentet använda termen farlig skadegörare ändras till termen karantänskadegörare i enlighet med växtskyddslagen.
8 b §.Oöverstigligt hinder och exceptionella förhållanden vid bekämpning av rotticka. Enligt 8 a § 1 mom. i skogsskadelagen ska avverkare i samband med avverkning på mineraljordar och torvmark från ingången av maj till utgången av november sörja för bekämpning av rotticka inom ett riskområde för utbredning av rotticka. Bekämpningen ska utföras med en godtagbar bekämpningsmetod. Enligt 2 mom. omfattas husbehovsavverkning, avverkning i mångfaldsobjekt och avverkning för forskningsändamål inte av bekämpningsskyldigheten.
Det föreslås att skogsskadelagen kompletteras med en ny 8 b § som innehåller bestämmelser om de situationer och förhållanden under vilka avverkare inte har skyldighet att bekämpa rotticka. Enligt den föreslagna paragrafen har avverkare inte den skyldighet att bekämpa rotticka som anges i 8 a §, om fullgörandet av den inte är möjligt på grund av ett oöverstigligt hinder eller särskilt exceptionella förhållanden. Med oöverstigligt hinder avses en oförutsedd exceptionell händelse som hindrar fullgörandet av skyldigheten. En sådant kan vara exempelvis betydande problem i tillgången på ett godkänt växtskyddsmedel som är avsett för stubbehandling. Också en myndighetsåtgärd som hindrar fullgörandet av skyldigheten, såsom kvarstad, utgör ett oöverstigligt hinder. En ökning i priset på stubbehandlingsämnen kan inte betraktas som ett oöverstigligt hinder, eftersom kostnaderna för bekämpning av rotticka är små i förhållande till avverkningsintäkterna. Begreppet oöverstigligt hinder begränsar sig inte enbart till omständigheter som utgör absoluta hinder, utan det ska förstås så att det avser ovanliga förhållanden som står utanför avverkarens kontroll och som inte hade kunnat undvikas genom tillbörlig omsorgsfullhet eller utan orimliga ekonomiska uppoffringar.
Särskilt exceptionella förhållanden ska endast omfatta sådana situationer som avviker avsevärt från normala förhållanden. Med särskilt exceptionella förhållanden kan också avses sådana situationer som utan undantagsförfarande medför betydande och långvariga negativa konsekvenser för skogsbruket. En sådan negativ konsekvens kan exempelvis innebära sannolik risk för att avverkningen avbryts, om bekämpningsförfarandet av någon oförutsedd orsak förhindras. Till skillnad från 7 § som tillåter avvikelse från skyldigheten att transportera bort virke och skadade träd på grund av en oskälig ekonomisk situation anses ett ekonomiskt hinder inte vara en tillräcklig grund för att slopa bekämpningsskyldigheten när det gäller bekämpning av rotticka. Om bekämpningen av rotticka inte genomförs på riskobjekt från ingången av maj till utgången av november, och när det finns rikligt med sporer från rotticka i luften samtidigt som temperaturgränserna överskrids, ökar möjligheten till ekonomiska förluster på grund av skador på lång sikt. Den kortvariga besparing som erhålls i bekämpningskostnaderna uppskattas vara betydligt mindre än de ekonomiska förlusterna på lång sikt till följd av att bekämpningen uteblir.
10 §.Ersättning för kostnader och skador till följd av bekämpning av omfattande skogsskador. I 1 mom. föreskrivs på motsvarande sätt som i den paragraf som gäller fram till utgången av 2022 om ett förfarande genom vilket ersättning för kostnader till följd av åtgärder som ålagts av staten samt tillväxtförluster i trädbestånd betalas av statens medel till markägaren. För att fastställa tidpunkten för förnyelse av trädbeståndet när tillväxtförlusterna fastställs används de tidpunkter för förnyelse som ingår i rekommendationerna som gäller skogsvård. Statens ersättningsansvar omfattar endast kostnader för åtgärder som vidtas utöver normal skogsvård eller sedvanlig drivning av virke. Exempelvis uppstår det i en situation där en skog i slutavverkningsåldern hotas av en sådan skogsskada som jord- och skogsbruksministeriet bestämmer att ska bekämpas genom att trädbeståndet avverkas inte nödvändigtvis kostnader som omfattas av statens ersättningsansvar. I momentet ska också infogas en förtydligande bestämmelse om ersättning för trädbestånd i plantskogsstadiet. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska förnyelsekostnaderna ersättas i fråga om sådana trädbestånd i plantskogsstadiet som har förstörts till följd av bekämpningsåtgärderna. Bestämmelsen är motiverad, eftersom trädbeståndet kan förstöras i plantskogsstadiet av flera olika orsaker, såsom exempelvis snö, is, torka eller hjortdjur eller sorkar.
I syfte att förhindra spridning eller uppkomst av en omfattande skogsskada kan jord- och skogsbruksministeriet bestämma om vidtagande av sådana åtgärder som inte alls innebär avverkning av träd. Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas användning av fällor med feromoner som lockar till sig insekter eller biologisk bekämpning av sjukdomsalstrare. I sådana fall betalas ersättning för kostnaderna för anskaffning och användning av fällor eller biologiska bekämpningsmedel av statens medel.
De åtgärder som det bestäms att en omfattande skogsskada ska bekämpas med medför vanligen också annan skada för markägaren än extra kostnader. I enskilda fall kan sådana skador ekonomiskt sett vara avsevärda. Med stöd av 15 § i grundlagen är vars och ens egendom tryggad. I en situation där en statlig myndighet på ett väsentligt sätt ingriper i användningen av enskild egendom och till och med ålägger ägaren att vidta vissa åtgärder är det motiverat att staten svarar för kostnaderna för de åtgärder staten bestämt om eller ersätter de skador som åtgärderna orsakat. Bekämpning av betydande skogsskador som kan ha omfattande konsekvenser kan anses tillgodose ett allmänt behov. Ersättning betalas inte eller bara till nedsatt belopp om den som har rätt till ersättning avsiktligen eller av oaktsamhet har underlåtit att iaktta lagen om bekämpning av skogsskador eller de bestämmelser, föreskrifter eller myndighetsbeslut som utfärdats med stöd av den, eller försummat att vidta de åtgärder som ålagts honom eller henne och åtgärderna därför har vidtagits i enlighet med 24 §. Jord- och skogsbruksministeriets beslut om ersättning enligt 1 mom. föreslås vara ett överklagbart förvaltningsbeslut. Ändring i beslutet får i enlighet med lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019) sökas genom besvär hos förvaltningsdomstolen.
Avsikten är inte att utforma ett förfarande, enligt vilket ersättning för skador i trädbestånd till följd av omfattande skogsskador i allmänhet ska ersättas av statens medel. Skogsbruk är alltid förknippat med en risk för skada som markägaren måste bära. Markägaren har möjlighet att teckna en försäkring för typiska skogsskador. Försäkringar kan tecknas bl.a. för skador som orsakas av storm, eldsvåda, blixtnedslag, sorkar, snö, översvämning, insekter och svampsjukdomar.
I 2 mom. föreslås en bestämmelse om ansökan om ersättning. Det föreslagna momentet motsvarar den bestämmelse som gäller fram till den 31 december 2022. Markägaren ska söka ersättning inom 90 dagar från det att de åtgärder som förutsätts i beslutet har slutförts.
Ersättning för de kostnader som iakttagandet av ett beslut som avses i 9 § 1 mom. i den föreslagna lagen medför och för tillväxtförluster i trädbestånd som passerat plantskogsstadiet betalas av statens medel. I 3 mom. föreslås en bestämmelse som motsvarar den gällande lagen, enligt vilken de ersättningar som avses i paragrafen inte gäller då staten är markägare.
Den föreslagna paragrafen motsvarar den paragraf som gäller fram till den 31 december 2022. Genom lagens ikraftträdandebestämmelse föreslås paragrafen träda i kraft vid en tidpunkt som föreskrivs genom förordning av statsrådet och gälla fram till den 31 december 2027.
10 a §.Vissa krav som gäller ersättningstagare till följd av Europeiska unionens lagstiftning. I paragrafen föreskrivs på motsvarande sätt som i den paragraf som gäller fram till utgången av 2022 om vissa krav som gäller ersättningstagare till följd av Europeiska unionens lagstiftning. Enligt 1 mom. beviljas i 10 § avsedd ersättning inte, om ersättningstagaren för ersättning av skador som avses i 10 § har fått annat offentligt stöd eller stöd via skattesystemet eller vardera.
I 2 mom. i den föreslagna paragrafen föreskrivs det att i 10 § avsedda stödmottagare inte får vara företag i svårigheter. Inte heller företag som har oreglerade återbetalningskrav till följd av ett tidigare kommissionsbeslut som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden kan vara stödmottagare. Den ersättning som avses i 10 § ska beviljas som sådant stöd som avses i kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, om ersättningstagaren är ett företag i svårigheter eller inte har iakttagit ett i 1 § i lagen om tillämpning av vissa av Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd (300/2001) avsett beslut om återkrav av stöd som baserar sig på ett tidigare beslut av kommissionen.
Eftersom det vid tidpunkten för överlämnandet av propositionen inte finns ett beslut av kommissionen om riktlinjer för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden som ska tillämpas 2023–2027, hänvisas i 2 mom. allmänt till de riktlinjer för statligt stöd som tillämpas på skogsbruket. Genom lagens ikraftträdandebestämmelse föreslås paragrafen träda i kraft vid en tidpunkt som föreskrivs genom förordning av statsrådet och gälla fram till den 31 december 2027.
12 §.Uppföljning av skogsskador. Enligt 3 mom. ska, om man i samband med uppföljningen eller annan verksamhet upptäcker farliga skadegörare som avses i lagen om skydd för växters sundhet eller i författningar som utfärdats med stöd av den, Naturresursinstitutet utan dröjsmål underrätta Livsmedelssäkerhetsverket om detta. Livsmedelsverket har ansvarat för Livsmedelssäkerhetsverkets och Landsbygdsverkets uppgifter från och med den 1 januari 2019. Paragrafens 3 mom. ändras så att Livsmedelssäkerhetsverket ersätts med Livsmedelsverket, hänvisningen till lagen om skydd för växters sundhet ersätts med en hänvisning till växtskyddslagen varigenom lagen upphävts och termen farlig skadegörare ersätts med den i växtskyddslagen använda termen karantänskadegörare.
19 §.Anmälningsskyldighet för yrkesmässiga verksamhetsutövare. Det föreslås att 1 mom. ändras så att anmälningsskyldigheten för yrkesmässiga verksamhetsutövare utvidgas att gälla också i 8 b § avsedda situationer och förhållanden på grund av vilka iakttagandet av skyldigheterna som gäller bekämpning av rotticka enligt 8 a § kan förhindras. Genom anmälningsskyldigheten säkerställs möjligheten för Finlands skogscentral att övervaka och granska yrkesmässiga verksamhetsutövares åtgärder för bekämpning av rotticka.
24 §.Vite och hot om tvångsutförande. Om någon försummar sin skyldighet enligt 3–6 eller 8 a § eller enligt ett beslut som har meddelats med stöd av 9 §, kan Finlands skogscentral enligt 1 mom. förplikta personen i fråga att vidta behövliga åtgärder. Landsbygdsverket kan på framställning av Finlands skogscentral förena skogscentralens beslut med vite eller med hot om att åtgärderna vidtas på den försumliges bekostnad. För återkrav av kostnaderna för tvångsutförande till staten svarar Landsbygdsverket på förslag av Finlands skogscentral. Livsmedelsverket har ansvarat för Livsmedelssäkerhetsverkets och Landsbygdsverkets uppgifter från och med den 1 januari 2019. Paragrafens 1 mom. ändras så att Landsbygdsverket ersätts med Livsmedelsverket.
26 §.Indrivning av statens fordran. Enligt 3 mom. är Landsbygdsverket den myndighet som driver in fordringar enligt denna lag. Livsmedelsverket har ansvarat för Livsmedelssäkerhetsverkets och Landsbygdsverkets uppgifter från och med den 1 januari 2019. Paragrafens 3 mom. ändras så att Landsbygdsverket ersätts med Livsmedelsverket.
Ikraftträdandebestämmelse. Bestämmelsen innehåller en sedvanlig ikraftträdandebestämmelse.
Bestämmelser om ikraftträdandet av denna lag föreslås utfärdas genom förordning av statsrådet och lagens 10 § och 10 a § föreslås gälla till och med den 31 december 2027.
I 10 § i den föreslagna lagen finns bestämmelser om ersättning för kostnader och skador till följd av bekämpning av omfattande skogsskador. Enligt kommissionen är det vid ersättning av kostnader och skador till följd av bekämpning av omfattande skogsskador fråga om statligt stöd. Stödet har notifierats till kommissionen och kommissionen har i maj 2018 ansett att stödet är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Kommissionen bereder för närvarande nya riktlinjer för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden för 2023–2027. Riktlinjerna har inte godkänts, varför lagen träder i kraft vid en tidpunkt som föreskrivs genom förordning av statsrådet. Statsrådets förordning om lagens ikraftträdande utfärdas efter att kommissionen har godkänt de nya riktlinjerna för statligt stöd som möjliggör utbetalning av stödet och när stödsystemet har notifierats till kommissionen på nytt.
8
Samband med andra propositioner och internationella skyldigheter
I anslutning till Europeiska unionens regler om statligt stöd granskar Europeiska kommissionen i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande deras gällande stödsystem. Kommissionens allmänna tillsyn över statliga stöd baserar sig på anmälan, dvs. notifiering, om stödprogrammen till kommissionen, på godkännande av stödprogrammen i kommissionen och på medlemsstaternas rapportering om tillämpningen av stödprogrammen. Det föreslagna nya stödsystemet kan inte införas förrän kommissionen har godkänt stödsystemet i dess helhet.
9
Ikraftträdande
Det föreslås att lagen ska träda i kraft den 1 januari 2023 eller så snart som möjligt efter det vid en tidpunkt som föreskrivs genom förordning av statsrådet. Lagens 10 och 10 a § föreslås gälla fram till den 31 december 2027. Tidpunkten för när lagens 10 och 10 a § träder i kraft är beroende av tidsplanen för behandlingen av kommissionens nya bestämmelser om statligt stöd. Bestämmelserna om det ovan beskrivna stödsystemet kan inte införas förrän de aktuella reglerna om statligt stöd har trätt i kraft och kommissionen godkänt stödsystemet, varför bestämmelser om lagens ikraftträdande utfärdas genom förordning av statsrådet. Inte heller kan 10 och 10 a § träda i kraft före den 1 januari 2023, eftersom giltigheten för de temporära 10 och 10 a § löper ut först då.
10
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Enligt 80 § i grundlagen ska genom lag utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag. I skogsskadelagen ska fortsättningsvis ingå en paragraf om krav som gäller ersättningstagare. Eftersom det är fråga om förutsättningarna för beviljande av statligt stöd, hör den föreslagna paragrafen till området för lag.
Enligt generalklausulen i 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Bestämmelsen uttrycker förutom kravet på juridisk jämlikhet även tanken om faktisk jämlikhet. Jämlikhetsbestämmelsen riktas också till lagstiftaren. Medborgare eller grupper av medborgare kan inte godtyckligt särbehandlas vare sig positivt eller negativt genom lag. Jämlikhetsbestämmelsen kräver ändå inte att alla ska behandlas lika, om inte de förhållanden som inverkar på saken är likadana. Samtidigt är det utmärkande för lagstiftningen att den på grund av ett visst godtagbart samhälleligt intresse behandlar människor olika, bl.a. för att främja faktisk jämlikhet. I grundlagsutskottets utlåtandepraxis har det etablerat ansetts att jämlikhetsprincipen inte kan sätta stränga gränser för lagstiftarens prövning när lagstiftningen ska anpassas efter samhällsutvecklingen vid en viss tidpunkt (se t.ex. GrUU 52/2016 rd). I denna proposition anses bestämmelserna om ersättningstagare uppfylla dessa krav. Till de ersättningstagare som är företag i svårigheter eller som är föremål för återbetalningskrav beviljas stödet i form av stöd av mindre betydelse. Enligt denna proposition är det dock ytterst osannolikt att en sådan situation uppstår. Samtidigt kan man konstatera att Europeiska unionens regler om statligt stöd är förpliktande för Finland. Också grundlagsutskottet har konstaterat att unionslagstiftningen har företräde framför nationell rätt (se t.ex. GrUU 14/2018 rd). Enligt propositionen är Europeiska unionens regler om statligt stöd ett sådant godtagbart skäl med stöd av vilket olika förutsättningar kan tillämpas på ersättningstagarna.
Myndighetens beslut om bekämpning enligt 9 § innebär att användningen av aktörens egendom begränsas och att aktören får kostnader att svara för. Det är alltså fråga om användningsbegränsning, men effekterna kan de facto inte jämställas med expropriation. Förslaget måste därför bedömas utifrån grundlagens 15 § 1 mom., så den konstitutionella bedömningen bygger på de generella villkoren för att få begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna. Av 15 § 1 mom. i grundlagen följer utifrån grundlagsutskottets praxis inte att ägaren måste ersättas för vilken som helst inskränkning i användningen eller att full ersättning måste betalas ut. Ersättning för användningsbegränsningen är bara en delfaktor som påverkar den samlade bedömningen och som beaktas när man utreder om en begränsning i rätten att använda egendom är tillåten med tanke på grundlagsskyddet (GrUU 24/2012 rd, s. 2, GrUU 6/2010 rd, s. 4, GrUU 38/1998 rd, s. 3).
Begränsningar i användningsrätten har sedan gammalt riktats mot enskilda skogsägare i avsikt att bevara samhällsekonomiskt viktiga skogsresurser och trygga deras tillväxt. Enligt grundlagsutskottets ståndpunkt är behovet att trygga skogsbruket livsviktigt för Finlands samhällsekonomi (GrUU 22/1996 rd). För att skogsresurser ska bevaras för framtida generationer är det viktigt att upprätthålla skogarnas goda hälsa. Skogarnas goda hälsa bidrar också till att trygga tillgodoseendet av den grundläggande miljörättigheten som avses i grundlagens 20 §. De föreslagna skyldigheterna är nödvändiga för att skogarnas goda hälsa ska upprätthållas och skogsskador förebyggas och bekämpas. Bestämmelserna måste också anses stå i rätt proportion till det rättsobjekt som skyddas genom de grundläggande fri- och rättigheterna och till vikten av det samhälleliga intresse som ligger bakom skyldigheterna. Vid behandlingen av regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om skydd för växters sundhet har grundlagsutskottet konstaterat att grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd i det här fallet inte kan innebära att det allmänna ska ersätta kostnader för att bekämpa skadegörare enligt ett beslut om bekämpning, utan kostnaderna kan anses höra till aktörernas normala affärsrisk (GrUU 24/2012 rd, s. 2-3).
I avsnitt 4.1 redogörs för propositionen i förhållande till 79 § 3 mom. i grundlagen, där det föreskrivs om att tidpunkten för ikraftträdandet av en lag kan bestämmas genom förordning.
På de grunder som anförts ovan anses det att lagen kan stiftas i vanlig lagstiftningsordning.