PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL
I denna proposition föreslås vissa ändringar, närmast av teknisk natur, i miljöskyddslagen för att komplettera det nationella genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om luftkvalitet.
Bestämmelserna i miljöskyddslagen om skyldigheten att mäta koncentrationen av fina partiklar i luften i huvudstadsregionen preciseras för att sambandet med utvärderingen av den nationella exponeringen för fina partiklar och skyldigheten att se över antalet mätstationer för ändamålet i Finland ska framgå, så att antalet vid behov kan justeras enligt direktivets bestämmelser om minsta antal mätstationer. Bestämmelser om hur det minsta antalet mätstationer ska beräknas utfärdas med stöd av lag.
I fråga om bestämmelserna om gränsöverskridande luftföroreningar preciseras kommunernas och miljöministeriets skyldigheter och befogenheter. Preciseringarna gäller särskilt beredningen och genomförandet av de luftkvalitetsplaner som i enlighet med direktivet ska utarbetas tillsammans med andra medlemsstater.
Lagen avses träda i kraft så snart som möjligt efter det att den har godkänts och blivit stadfäst.
MOTIVERING
1
Bakgrund och beredning
1.1
Bakgrund
Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG om luftkvalitet och renare luft i Europa, nedan luftkvalitetsdirektivet, antogs den 21 maj 2008. Luftkvalitetsdirektivet genomfördes i Finland genom lagen om ändring av den då gällande miljöskyddslagen (13/2011) och statsrådets förordning om luftkvaliteten (38/2011). Regeringens proposition som hänför sig till genomförandet av luftkvalitetsdirektivet: RP 200/2010 rd. Bestämmelserna i fråga ingår numera i miljöskyddslagen (527/2014) och i statsrådets förordning om luftkvaliteten (79/2017), nedan luftkvalitetsförordningen.
EU-lagstiftningen om luftkvaliteten omfattar utöver luftkvalitetsdirektivet dessutom också Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/107/EG av den 15 december 2004 om arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och polycykliska aromatiska kolväten i luften, nedan metalldirektivet.
Finland erhöll i juni 2015 en förfrågan från kommissionen som gällde det nationella genomförandet av luftkvalitetsdirektivet. Med anledning av kommissionens förfrågan kompletterade och preciserade Finland sina genomförandebestämmelser till vissa delar i syfte att hindra att ett egentligt överträdelseförfarande inleds. Regeringens proposition som hänför sig till komplettering av genomförandet av luftkvalitetsdirektivet: RP 173/2017 rd. I samband med nämnda ändringar genomförde Finland samtidigt också direktiv (EU) 2015/1480 om ändring av flera bilagor till luftkvalitetsdirektivet och metalldirektivet.
Finland mottog i juli 2022 kommissionens formella underrättelse som gäller det nationella genomförandet av vissa krav i luftkvalitetsdirektivet. En formell underrättelse är den första fasen i ett egentligt överträdelseförfarande och den har lett till beredningen av denna proposition. Dessutom krävs det ändringar i luftkvalitetsförordningen
1.2
Beredning
Beredningen av EU-rättsakten
I samband med strategin Ett program för ren luft i Europa (CAFE) lade kommissionen den 21 september 2005 fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om luftkvalitet (KOM(2005) 447 slutlig). Syftet med förslaget var att sammanslå EU:s bestämmelser om luftkvalitet och revidera dem till behövliga delar. De direktiv som sammanslogs var ramdirektivet 96/62/EG om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten och dess tre dotterdirektiv: direktiv 1999/30/EG om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, inandningsbara partiklar (PM10) och bly i luften, direktiv 2000/69/EG om gränsvärden för bensen och koloxid i luften samt direktiv 2002/3/EG om ozon i luften. Metalldirektivet omfattades inte av sammanslagningen. Den viktigaste reformen gällde s.k. fina partiklar (PM2,5) som skulle omfattas av regleringen.
Statsrådets skrivelse (U 53/2005) om direktivförslaget lämnades till riksdagen den 15 december 2005. Miljöutskottet gav ett utlåtande (MiUU13/2006 rd) om skrivelsen den 16 maj 2006. Miljöutskottet omfattade statsrådets ståndpunkt. Det godkända direktivet motsvarade i huvudsak statsrådets ståndpunkt.
Beredningen av propositionen
Regeringspropositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid miljöministeriet.
2
EU-rättsaktens målsättning och huvudsakliga innehåll
Syftet med luftkvalitetsdirektivet är att förebygga och minska sådana hälso- och miljöskador som luftföroreningar orsakar, upprätthålla god luftkvalitet, samordna uppföljningen av luftkvalitet och förbättra tillgången till uppgifter om luftkvaliteten.
För att målen för luftkvalitetsdirektivet ska kunna nås föreskrivs det i direktivet om gränsvärden och målvärden, kritiska nivåer samt om tröskelvärden för information och för larm i fråga om svaveldioxid, kväveoxider, partiklar (PM10), fina partiklar (PM 2,5), bly, kolmonoxid, bensen och ozon. Medlemsstaterna åläggs att följa luftkvaliteten i förhållande till ovan nämnda kvalitetskrav och kvalitetsmål som gäller luftkvaliteten. Det finns detaljerade bestämmelser om godkända metoder som ska användas vid uppföljningen av luftkvaliteten och om provtagningspunkter samt om antalet mätstationer. Uppgifterna om luftkvaliteten ska vara tillgängliga för allmänheten. Om ett eller flera av gränsvärdena eller tröskelvärdena för larm överskrids eller riskerar att överskridas, ska det uppgöras antingen en luftkvalitetsplan eller en handlingsplan på kort sikt. Medlemsstaterna ska fastställa ett nationellt mål för minskning av befolkningens exponering för fina partiklar. Bestämmelser har utfärdats om ett minsta antal mätstationer som används vid fastställandet av minskningsmålet. Antalet baserar sig på befolkningsmängden. Medlemsstaterna ska samarbeta med varandra för att minska luftföroreningarna.
Enligt kommissionens bedömning har målen för luftkvalitetsdirektivet inte ännu till alla delar uppnåtts. Av denna anledning har kommissionen inlett revideringen av luftkvalitetsdirektivet som ett led i den europeiska gröna given.
3
Nuläge och bedömning av nuläget
3.1
Mätstationer som används vid bedömning av den nationella exponeringen för fina partiklar
I miljöskyddslagens 143 § 2 mom., som gäller uppföljning av miljöns tillstånd, föreskrivs om en skyldighet att i huvudstadsregionen mäta halten i luften av partiklar som är mindre än 2,5 mikrometer, dvs. fina partiklar, kontinuerligt vid en permanent urban bakgrundsstation som representerar stadens allmänna luftkvalitet. Genom bestämmelsen har luftkvalitetsdirektivets förpliktelser som gäller det minsta antalet mätstationer för bedömning av den nationella exponeringen för fina partiklar genomförts. Enligt artikel 15 och bilaga V avsnitt B är det minsta antal provtagningspunkter som ska användas för fastställande av det nationella målet för minskning av fina partiklar i tätorter och inom andra stadsmiljöer med fler än 100 000 invånare en provtagningspunkt per miljon invånare.
Sambandet mellan den mätningsskyldighet som gäller huvudstadsregionen och bedömningen av den nationella exponeringen för fina partiklar framgår dock inte i nuläget av 143 § 2 mom. i miljöskyddslagen. I nuläget framgår sambandet i fråga av bestämmelserna i 9 § i luftkvalitetsförordningen. I den föreskrivs det om det nationella koncentrationstak för exponering i fråga om fina partiklar som åren 2010—2020 räknas fram på basis av mätresultaten från den urbana bakgrundsstation inom huvudstadsregionen som avses i 143 § 2 mom. från och med år 2015 (20 µg/m3) samt om det nationella exponeringsminskningsmålet för 2010—2020 (noll procent). En person som inte är insatt i lagstiftningshelheten om luftkvaliteten kan i nuläget, genom att endast läsa bestämmelserna på lagnivå, få en felaktig uppfattning att halterna av fina partiklar inte alls behöver mätas i det övriga Finland utanför huvudstadsregionen. Detta stämmer inte, eftersom det i luftkvalitetsförordningen anges ett gränsvärde för fina partiklar som baserar sig på luftkvalitetsdirektivet. Uppföljningen av koncentrationerna av fina partiklar är därigenom en del av den skyldighet att följa luftkvaliteten som med stöd av 143 § 1 mom. i miljöskyddslagen omfattar samtliga kommuner.
I 143 § 2 mom. i miljöskyddslagen och i bestämmelserna i luftkvalitetsförordningen saknas i nuläget också en sådan beräkningsformel som luftkvalitetsdirektivet förutsätter och som gäller det minsta antal mätstationer som används vid bedömningen av den nationella exponeringen för fina partiklar. Den enda nuvarande urbana bakgrundsstation enligt 143 § 2 mom. som placerats inom huvudstadsregionen överensstämde med beräkningsformeln vid genomförandet av luftkvalitetsdirektivet och överensstämmer fortfarande med den. Våra genomförandebestämmelser innehåller alltså det resultat som fåtts med hjälp av beräkningsformeln i fråga, men inte själva beräkningsformeln. Därmed beaktar genomförandebestämmelserna inte heller en situation där antalet urbana bakgrundsstationer eventuellt behöver justeras till att motsvara beräkningsformeln, dvs. när befolkningsmängden ökar. Beräkningsformeln beskrivs i motiveringarna till den regeringsproposition om ändring av miljöskyddslagen (RP 200/2010 rd) som hänför sig till genomförandet av luftkvalitetsdirektivet.
Den urbana bakgrundsstation som används för bedömning av den nationella exponeringen för fina partiklar är belägen i stadsdelen Berghäll i Helsingfors. Mätstationen är en del i ett omfattande nätverk för mätning av luftkvaliteten inom huvudstadsregionen.
Med stöd av vad som anförts ovan finns det skäl att till ovan nämnda delar precisera 143 § 2 mom. i miljöskyddslagen och bestämmelserna i luftkvalitetsförordningen med tanke på kompletteringen av genomförandet av luftkvalitetsdirektivet.
3.2
Planer för tryggande av luftkvaliteten samt gränsöverskridande luftföroreningar
I 145 § i miljöskyddslagen finns bestämmelser om kommunens skyldighet att för sitt område göra upp en luftvårdsplan på medellång eller lång sikt samt om undantag från skyldigheten. I paragrafen föreskrivs dessutom om de situationer där uppgörandet av en luftvårdsplan är beroende av prövning. Paragrafen innehåller också grundläggande bestämmelser om innehållet i en luftvårdsplan.
I 145 § 1 mom. i miljöskyddslagen föreskrivs att en luftvårdsplan ska göras upp om ett sådant gränsvärde för luftföroreningar som föreskrivs med stöd av 141 § överskrids eller om det riskerar att överskridas. Luftvårdsplanen ska göras upp för att gränsvärdet ska kunna underskridas och den tid då gränsvärdet överskrids ska kunna förkortas. En luftvårdsplan behöver dock inte göras upp om det är fråga om en sådan överskridning av föreskrivna gränsvärden för inandningsbara partiklar (PM10) som avses i 148 § och som orsakas av partikelbelastning som beror på sandning och saltning i samband med vinterunderhållet av gator och vägar. I sådana situationer kan kommunen i stället för en luftvårdsplan göra en utredning om överskridningen, orsakerna till den och åtgärderna för att minska halterna. Kommunen kan efter egen prövning göra upp en luftvårdsplan också för hur målvärdena för ozon ska uppnås.
Bestämmelserna i 145 § i miljöskyddslagen utgör ett led i det nationella genomförandet av de förpliktelser angående luftkvalitetsplaner som avses i artikel 23.1 i luftkvalitetsdirektivet. Bestämmelserna utgör också ett led i det nationella genomförandet av de förpliktelser angående överskridningar på grund av sandning och saltning i samband med vinterunderhållet av vägar som avses i artikel 21 i luftkvalitetsdirektivet. Skyldigheten enligt 145 § i miljöskyddslagen att göra upp en luftvårdsplan i en situation där gränsvärdena ”riskerar att överskridas” innebär dock en skärpning av de nationella bestämmelserna i förhållande till luftkvalitetsdirektivet.
I 146 § i miljöskyddslagen föreskrivs om kommunens skyldighet att för sitt område göra upp en handlingsplan på kort sikt samt om undantag från skyldigheten. I paragrafen föreskrivs dessutom om sådana situationer där uppgörandet av en handlingsplan på kort sikt är beroende av prövning. Paragrafen innehåll även grundläggande bestämmelser om innehållet i en handlingsplan på kort sikt.
I 146 § 1 mom. i miljöskyddslagen föreskrivs att en handlingsplan på kort sikt ska göras upp om det tröskelvärde för larm i fråga om svaveldioxid eller kvävedioxid som föreskrivs med stöd av 141 § överskrids eller om det riskerar att överskridas. En handlingsplan på kort sikt ska göras upp för att den fara som orsakas av överskridningen ska kunna minskas och den tid då tröskelvärdet överskrids ska kunna förkortas.
Bestämmelserna i 146 § i miljöskyddslagen utgör ett led i det nationella genomförandet av de förpliktelser i fråga om handlingsplaner på kort sikt som avses i artikel 24 i luftkvalitetsdirektivet.
I 211 a § i miljöskyddslagen föreskrivs om gränsöverskridande luftföroreningar genom en hänvisning till artikel 25 i luftkvalitetsdirektivet. I den ovan nämnda artikeln föreskrivs att om ett tröskelvärde för larm eller för information, ett gränsvärde, ett målvärde eller ett långsiktigt mål överskrids på grund av betydande gränsöverskridande luftföroreningar, ska EU-medlemsstaterna samarbeta med varandra och vid behov också med tredjeländer. Samarbetet omfattar bl.a. skyldigheten att vid behov tillsammans med andra medlemsstater utarbeta och genomföra gemensamma eller samordnade luftkvalitetsplaner enligt artikel 23 och handlingsplaner på kort sikt enligt artikel 24. Enligt 211 a § i miljöskyddslagen sörjer miljöministeriet för uppgifterna enligt artikel 25 i luftkvalitetsdirektivet.
I 211 a § i miljöskyddslagen beaktas inte den skyldighet som i 145 § och 146 § föreskrivs för kommuner att göra upp en luftvårdsplan för att trygga luftkvaliteten med tanke på situationer där gränsvärden och tröskelvärden för larm överskrids. I 145 § och 146 § i miljöskyddslagen beaktas å andra sidan inte heller lagens 211 a §. Detta innebär att miljöministeriets och kommunernas skyldigheter och befogenheter i nuläget inte definierats tillräckligt exakt när det gäller särskilt utarbetande och genomförande av sådana gemensamma planer för att trygga luftkvaliteten tillsammans med andra medlemsstater som förutsätts i artikel 25 i luftkvalitetsdirektivet.
Tröskeln för utarbetande av planer enligt 145 § och 146 § i miljöskyddslagen endast sällan har överskridits i Finland. En obligatorisk luftvårdsplan har gjorts upp endast för huvudstadsregionen där det årliga gränsvärdet för kvävedioxid (NO2) har överskridits i Helsingfors innerstad. Den första luftvårdsplanen med anledning av detta gjordes upp för åren 2008—2016länk till handlingsplanen för luftvård (på finska). Den gällande luftvårdsplanen för Helsingfors stad omfattar åren 2017—2024länk till luftfårdsplanen (på finska med svenskt sammandrag). En handlingsplan på kort sikt har gjorts upp när tröskelvärdet för larm i fråga om svaveloxid riskerade att överskridas i Harjavalta år 2022länk till handlingsplan på kort sikt för Harjavalta (på finska). Tröskeln för tillämpning av 211 a § i miljöskyddslagen har inte överskridits en enda gång i Finland, och Finland har inte heller någonsin mottagit t.ex. en begäran från en annan medlemsstat om att börja bereda en gemensam plan för att trygga luftkvaliteten.
Det finns skäl att precisera 145 §, 146 § och 211 a § i miljöskyddslagen till de delar som beskrivs ovan i syfte att komplettera genomförandet av luftkvalitetsdirektivet. Skyldigheten att komplettera genomförandet undanröjs inte av det faktum att ovan nämnda bestämmelser aldrig eller ytterst sällan tillämpats i praktiken.
3.3
Vissa bestämmelser i luftkvalitetsförordningen
Också luftkvalitetsförordningen innehåller i nuläget vissa bestämmelser som inte helt uppfyller kraven enligt luftkvalitetsdirektivet. Med tanke på kompletteringen av genomförandet av luftkvalitetsdirektivet ska luftkvalitetsförordningens definition på kritisk nivå i fråga om koncentrationen av föroreningar kompletteras. Dessutom ska luftkvalitetsförordningens bestämmelser om långsiktiga mål för ozon samt om publiceringen av och informationen om uppgifterna om luftkvalitet kompletteras och förtydligas till vissa delar.
4
Förslagen och deras konsekvenser
4.1
De viktigaste förslagen
De viktigaste förslagen har beskrivits i propositionens huvudsakliga innehåll.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
Genom de ändringar på lag- och förordningsnivå som föreslås i propositionen kommer den nationella lagstiftningen att i högre grad än för närvarande överensstämma med bestämmelserna i luftkvalitetsdirektivet. Trots att terminologin och ordalydelsen i den gällande lagstiftningen inte till alla delar helt överensstämmer med bestämmelserna i luftkvalitetsdirektivet har detta i praktiken inte förhindrat eller försämrat uppnåendet av målen för luftkvalitetsdirektivet i vårt land.
Den urbana bakgrundsstation som används för bedömning av den nationella exponeringen för fina partiklar är belägen i stadsdelen Berghäll i Helsingfors. Mätstationen i fråga utgör en del av huvudstadsregionens nätverk för mätning av luftkvaliteten som består av ett flertal mätstationer. Denna enda urbana bakgrundsstationen inom huvudstadsregionen överensstämde vid genomförandet av direktivet, och överensstämmer fortfarande, med det minsta antal urbana bakgrundsstationer för bedömning av den nationella exponeringen för fina partiklar som förutsätts enligt luftkvalitetsdirektivet. Den nya skyldigheten att vid behov justera antalet urbana bakgrundsstationer så att det motsvarar det minsta på befolkningsmängden baserade antalet föranleder därmed inte någon omedelbar skyldighet att öka antalet urbana bakgrundsstationer i Finland. Om man på grund av en betydande befolkningsökning någon gång i framtiden blir tvungen att öka antalet urbana bakgrundsstationer, kommer detta att medföra kostnader vars storlek enligt den uppskattning som samkommunen Helsingforsregionens miljötjänster (HRM) lämnat i betydlig grad påverkas av huruvida det går att utnyttja den redan befintliga stationen för mätning av luftföroreningar eller om man blir tvungen att inrätta en helt ny station. I det första fallet skulle de totala kostnaderna vara uppskattningsvis 12 000 euro per år. I en sådan situation skulle man endast behöva komplettera den befintliga stationens mätinstrument med ett nytt instrument för mätning av fina partiklar. Anskaffningspriset för ett sådant instrument är cirka 25 000 euro. De uppskattade totala kostnaderna för detta inbegriper kostnader för anskaffning och underhåll av ett nytt instrument för mätning av halten fina partiklar, så att bokföringsmässiga avdrag för anskaffningsutgifter för sju år beaktas. I det sistnämnda fallet skulle de totala kostnaderna enligt uppskattning uppgå till 450 000 euro under det första året. Av detta belopp skulle kostnaden för alla mätinstrument som behövs vid den nya mätstationen vara 200 000 euro, utan att de bokföringsmässiga avdragen för anskaffningsutgifter beaktas. Det skulle behövas flera mätinstrument för mätning av föroreningarna i luften, eftersom en ny station i regel inte inrättas enbart för att endast mäta halterna av fina partiklar i luften. Den resterande delen av de uppskattade totala kostnaderna består av kostnader för anläggning och placering av den nya stationen samt kostnader för rapportering av och information om de resultat den nya stationen genererar.
Samarbetsförpliktelserna i anslutning till gränsöverskridande luftföroreningar har hittills inte tillämpats en enda gång i Finland. Tröskeln för att tillämpa sådana samarbetsförpliktelser är med beaktande av den rådande situationen beträffande luftkvaliteten i vårt land relativt hög. Dessutom är inledandet av beredningen av sådana luftvårdsplaner som görs upp tillsammans med angränsande medlemsstater enligt formuleringarna i luftkvalitetsdirektivet förenade med behovsprövning från fall till fall. Därmed har en sådan precisering som gäller gränsöverskridande luftföroreningar som avses i denna proposition inte några direkta konsekvenser för luftkvaliteten eller kommunernas eller miljöministeriets arbetsvolym. Som ett led i preciseringen får kommunerna som ny uppgift en skyldighet att underrätta miljöministeriet om sådana situationer där målen för eller kraven på luftkvalitet inom kommunens område överskrids på grund av betydande gränsöverskridande luftföroreningar. Vilken arbetsvolym detta i praktiken medför för kommunerna är det omöjligt att uppskatta exakt, men den kan i vilket fall som helst hanteras inom ramen för de befintliga personalresurserna. Preciseringarna innebär inte någon betydande ökning av arbetsvolymen för miljöministeriet, eftersom ministeriet redan enligt gällande lagstiftning har en ledande roll när det gäller det samarbete med andra stater som anknyter till gränsöverskridande luftföroreningar. Det finns inte några praktiska erfarenheter av hur mycket arbete som krävs för att t.ex. förbereda utarbetandet av gemensamma planer i syfte att trygga luftkvaliteten och verkställandet av dem. Om samarbetsförpliktelserna i anslutning till gränsöverskridande luftföroreningar någon gång tillämpades under miljöministeriets ledning, skulle detta under vissa förutsättningar kunna ha positiva effekter på luftkvaliteten. Positiva effekter kunde uppstå om man med angränsande medlemsstater skulle avtala om sådana åtgärder för minskning av de gränsöverskridande luftföroreningarna i varje aktuell situation som i praktiken skulle vara effektiva ur alla parters synvinkel och rättsligt giltiga och som ännu inte förutsätts i Europeiska unionens lagstiftning.
5
Genomförandebestämmelser i Sverige
Den centrala författningen när det gäller genomförandet av luftkvalitetsdirektivet i Sverige är luftkvalitetsförordningen, 2010:477länk till förordningen. Enligt bestämmelserna i den förordningen har kommunerna och Naturvårdsverket en viktig roll när det gäller uppföljningen av luftkvaliteten. Kommunerna ska informera Naturvårdsverket och länsstyrelsen om en föroreningsnivå som anges i miljökvalitetsnormerna kan antas komma att överskridas. Naturvårdsverket följer kommunernas information och den uppföljning av luftkvaliteten som den själv bedriver upp behovet att göra upp ett åtgärdsprogram för att trygga luftkvaliteten. Kraven på åtgärdsprogrammets innehåll är uppenbarligen baserade på artikel 23 i luftkvalitetsdirektivet. Om ett sådant behov uppstår, ska Naturvårdsverket rapportera detta till länsstyrelsen, vars uppgift det är att antingen själv upprätta ett åtgärdsprogram eller överlåta till en eller flera kommuner att göra detta. Om det emellertid behövs ett åtgärdsprogram på grund av betydande gränsöverskridande föroreningar som innebär att artikel 25 i luftkvalitetsdirektivet ska tillämpas, ska Naturvårdsverket rapportera behovet av åtgärdsprogram till regeringen, som därefter har befogenhet att behandla ärendet och inleda upprättandet av exempelvis ett gemensamt åtgärdsprogram tillsammans med andra medlemsstater. Enligt vad som framgått av informationen från de svenska myndigheterna är det sannolikt att regeringen i en sådan situation i sin tur bemyndigar Naturvårdsverket att bereda ett gemensamt åtgärdsprogram. Det finns dock inte heller i Sverige några praktiska erfarenheter av att tillämpa bestämmelserna.
Skyldigheten att utarbeta åtgärdsprogram för åtgärder som behövs på kort sikt är uppdelad mellan kommunerna och Naturvårdsverket. Kommunerna har befogenhet att upprätta ett åtgärdsprogram för åtgärder som behövs på kort sikt när tröskelvärdet för larm i fråga om svaveloxid eller kväveoxid riskerar att överskridas. Naturvårdsverket har behörighet att upprätta motsvarande åtgärdsprogram när tröskelvärdet för larm i fråga om ozon riskerar att överskridas. I bestämmelserna behandlas kraven på innehållet i ett åtgärdsprogram i fråga om åtgärder som behövs på kort sikt genom en direkt hänvisning till vad som anges om kraven på innehållet i handlingsplaner artikel 24 i luftkvalitetsdirektivet. I samband med bestämmelserna om åtgärdsprogram för åtgärder som behövs på kort sikt beaktas inte särskilt sådana situationer som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 25 i luftkvalitetsdirektivet.
6
Remissvar
Utkastet till regeringens proposition och utkastet till ändring av luftkvalitetsförordningen var på remiss mellan den 14 och den 28 oktober 2022. Det inkom endast ett fåtal remissvar.länk till tjänsten Utlåtande.fi
Merparten av remissinstanserna förhöll sig positivt till propositionen. Kritik väckte för det första förslaget till bestämmelse om gränsöverskridande luftföroreningar (211 a § i lagförslaget). Det centrala i kritiken var ståndpunkten att behörighetsfördelningen mellan kommunerna och miljöministeriet i fråga om i synnerhet beredningen av gemensamma planer tillsammans med andra medlemsstater behöver preciseras ytterligare, eftersom kommunerna inte torde ha behörighet att ingå åtaganden som gäller andra instanser än dem själva. Det vore enligt remissvaren också skäl att bedöma vad som är sådana gemensamma planers rättsliga natur. Remissinstanserna framförde också att det i propositionen utöver det samarbete som har anknytning till överskridandet av tröskelvärden för larm och tröskelvärden för information också behöver tas närmare ställning till det samarbete som gäller överskridandet av kraven på och målen för luftkvaliteten. De framförde vidare att förslaget innehåller flera hänvisningar till direktivet vars innehållsliga betydelse verkar förbli rätt liten, samtidigt som de gör bestämmelserna svårare att förstå. I den fortsatta beredningen vore det skäl att gallra bort de onödiga hänvisningarna till direktivet och också i övrigt överväga den hänvisningsteknik som använts med beaktande av grundlagsutskottets ställningstaganden (GrUU 5/2013 rd och GrUU 34/2022 rd).
Kritiska ställningstaganden inkom också i fråga om utformningen av de ändringar som gäller skyldigheten att mäta halterna av fina partiklar. Enligt dessa skulle det av momentet framgå såväl antalet urbana bakgrundsstationer som krävs enligt den gällande beräkningsformeln (en) som själva beräkningsformeln. Beräkningsformeln grundar sig på befolkningsmängden. Därmed kan det antal urbana bakgrundsstationer som grundar sig på formeln komma att förändras om befolkningsmängden förändras. Utformningen av bestämmelsen kan därmed leda till slutresultatet att de olika meningarna i momentet sinsemellan står i konflikt med varandra i en situation där befolkningsmängden förändras på ett sätt som gör att antalet urbana bakgrundsstationer utifrån beräkningsformeln borde vara fler än en. Därmed borde den formulering som gäller antalet urbana bakgrundsstationer skrivas om.
I ett av yttrandena konstaterades det också att det i någon mån förblir oklart i utkastet till proposition om kommunerna får nya eller utökade uppgifter på grund av förslaget.
Propositionen har ändrats utifrån remissvaren. De mest betydande ändringarna gällde förslaget om gränsöverskridande luftföroreningar.
7
Specialmotivering
143 §. Skyldighet att följa tillståndet i miljön. I 2 mom. föreslås vissa ändringar som utgör en del av kompletteringen av genomförandet av artikel 15 och bilaga V avsnitt B i luftkvalitetsdirektivet. I momentet görs en precisering enligt vilken skyldigheten att mäta halten av fina partiklar i luften inom huvudstadsregionen har ett samband med bedömningen av den nationella exponeringen för fina partiklar. Sambandet i fråga framgår i nuläget endast av bestämmelserna i luftkvalitetsförordningen. Dessutom fogades till momentet ett tillägg om skyldigheten att justera antalet urbana bakgrundsstationer som används för bedömning av den nationella exponeringen för fina partiklar i huvudstadsregionen och i det övriga Finland så att det motsvarar det minsta antal mätstationer enligt befolkningsmängd som förutsätts i luftkvalitetsdirektivet. Den beräkningsformel som avses i artikel 15 och bilaga V avsnitt B i luftkvalitetsdirektivet och som används för beräkning av det minsta antalet urbana bakgrundsstationer ska inkluderas i luftkvalitetsförordningen. Den enda urbana bakgrundsstation som i enlighet med det nuvarande 2 mom. är placerad inom huvudstadsregionen överensstämde vid genomförandet av direktivet, och överensstämmer fortfarande, med befolkningsmängden enligt beräkningsformeln i fråga. Situationen kan förändras om befolkningsmängden i vårt land ökar väsentligt. Beräkningsformeln beskrivs i motiveringen till den ändring av 145 § i miljöskyddslagen som gjordes i samband med genomförandet av luftkvalitetsdirektivet (RP 200/2010 rd).
145 §. Luftvårdsplan. Till paragrafens 1 mom. fogas en bestämmelse som ålägger en kommun som är skyldig att göra upp en luftvårdsplan att beakta bestämmelserna om gränsöverskridande luftföroreningar i 211 a § i sådana situationer där överskridandet av gränsvärdet beror på betydande gränsöverskridande luftföroreningar. Tillsammans med ändringarna i 211 a § utgör tillägget en komplettering av genomförandet av artikel 25 i luftkvalitetsdirektivet. Det är meningen att det i sådana situationer där 211 a § ska tillämpas bör övervägas om det i stället för en plan som görs upp av kommunen i stället ska göras upp en gemensam plan tillsammans med den angränsande medlemsstat från vars territorium de gränsöverskridande luftföroreningar som överskrider gränsvärdet härstammar.
146 §. Handlingsplan på kort sikt. Till 1 mom. fogas en bestämmelse som ålägger en kommun som är skyldig att göra upp en handlingsplan på kort sikt att beakta bestämmelserna om gränsöverskridande luftföroreningar i 211 a § i sådana situationer där överskridandet av tröskelvärdet för larm beror på betydande gränsöverskridande luftföroreningar. Tillsammans med ändringarna i 211 a § utgör tillägget en komplettering av genomförandet av artikel 25 i luftkvalitetsdirektivet. Det är meningen att det i sådana situationer där 211 a § ska tillämpas bör övervägas om det i stället för en plan som görs upp av kommunen i stället ska göras upp en gemensam plan tillsammans med den angränsande medlemsstat från vars område de gränsöverskridande luftföroreningar som överskrider tröskelvärdet för larm härstammar.
211 a §. Gränsöverskridande luftföroreningar. Paragrafen ändras i sin helhet som ett led i kompletteringen av genomförandet av artikel 25 i luftkvalitetsdirektivet. Den viktigaste ändringen är att de skyldigheter och befogenheter kommunerna och miljöministeriet har i situationer som omfattas av tillämpningsområdet för paragrafen kompletteras. Utöver det initiativ till samarbete med en annan medlemsstat som Finland tar ska det i fortsättningen också föreskrivas om en situation där Finland är föremål för ett initiativ till samarbete som tas av en annan medlemsstat.
Bestämmelsen i 1 mom. ska gälla kommunerna, som med stöd av 144 § ansvarar för att trygga luftkvaliteten inom sitt område. Kommunens uppgift ska vara att rapportera till miljöministeriet om kvalitetskrav eller kvalitetsmål överskrids på grund av betydande gränsöverskridande luftföroreningar. Eftersom uppföljning av luftkvaliteten i förhållande till krav på och mål för luftkvaliteten är en lagstadgad skyldighet för kommunerna, har dessa också den bästa kännedomen om vad överskridningen av kvalitetskraven eller kvalitetsmålen beror på i varje situation.
I 2 mom. föreskrivs det om de allmänna åtgärder som miljöministeriet bör vidta utifrån kommunens rapport när det är fråga om vilken som helst överskridning av ett kvalitetskrav eller mål för luftkvaliteten. Sakinnehållet i paragrafen grundar sig på artikel 25.1 (samarbetsförpliktelse), artikel 25.2 (förpliktelse att bereda kommissionen möjlighet att medverka i samarbetet) och artikel 25.4 (förpliktelse att informera de behöriga myndigheterna i angränsande medlemsstater) i luftkvalitetsdirektivet. Det är meningen att de behöriga myndigheterna i den angränsande medlemsstaten utifrån miljöministeriets initiativ ska sköta den information till allmänheten som avses i artikel 25.4 i luftkvalitetsdirektivet i den egna medlemsstaten.
I 3 mom. föreskrivs det om de ytterligare åtgärder som miljöministeriet bör vidta utifrån kommunens rapport när det är fråga om att ett gränsvärde eller ett tröskelvärde för larm som överskrider kraven på luftkvaliteten. Det hänvisas i momentet direkt till artikel 23 och 24 som tecken på att kommunen i dessa situationer i stället för en sådan luftvårdsplan eller handlingsplan på kort sikt som kommunen gör upp för att trygga luftkvaliteten på det egna området bör överväga att utarbeta och genomföra en plan som görs upp gemensamt av Finland och en närliggande medlemsstater. Kommunerna har inte behörighet att ingå åtaganden som gäller andra instanser än dem själva (såsom t.ex. staten), och behörigheten att bereda en gemensam plan av detta slag för Finlands vidkommande åligger miljöministeriet. Miljöministeriet ska trots det höra kommunen innan det inleder beredningen av en gemensam plan. Syftet med hörandet är i första hand att bedöma de praktiska möjligheterna att påverka halterna i de gränsöverskridande luftföroreningarna genom en gemensam plan. Till sitt sakinnehåll grundar sig paragrafen på artikel 25.1 i luftkvalitetsdirektivet (en gemensam luftkvalitetsplan) och artikel 25.3 (en gemensam handlingsplan på kort sikt). Den rättsliga karaktären hos en plan som utarbetas tillsammans med en närliggande medlemsstat fastställs från fall till fall, dvs. med beaktande av planens innehåll. Det som kan komma i fråga är åtminstone ett fördrag eller ett internationellt förvaltningsavtal.
Den direkta hänvisningen till artiklarna 23 och 24 i luftkvalitetsdirektivet i 3 mom. i paragrafen kan anses godtagbara, eftersom de i praktiken skulle komma att tillämpas bara av en enda aktör i Finland, dvs. miljöministeriet.
Enligt 4 mom. ska miljöministeriet vara behörig myndighet att bedriva samarbete för Finlands räkning om en annan medlemsstat kontaktar Finland utifrån bestämmelserna i artikel 25 i direktivet. Detta innebär att miljöministeriet också ska sörja för informationen till allmänheten i fråga om ett samarbete med en annan medlemsstat som inleds på dennas initiativ. Bestämmelser om tillgängliggörande av information för allmänheten finns i artikel 25.4, som också gäller informationen till de behöriga myndigheterna i berörda medlemsstater. En bestämmelse om att informationen till allmänheten ska lämnas med hjälp av det allmänna datanätet är en nationell precisering som redan ingår i den gällande 211 a §.
Enligt 5 mom. ska miljöministeriet sträva efter att vid behov samarbeta med närliggande stater utanför Europeiska unionen i sådana situationer där det är fråga om att informera de behöriga myndigheterna i en sådan närliggande medlemsstat som avses i 2 mom. och utarbetandet av gemensamma planer tillsammans med en i 3 mom. avsedd närliggande medlemsstat. Sakinnehållet i bestämmelsen baserar sig på artikel 25.5 i luftkvalitetsdirektivet.
8
Bestämmelser på lägre nivå än lag
En i artikel 15 och bilaga V avsnitt B avsedd beräkningsformel som behövs för komplettering av genomförandet av luftkvalitetsdirektivet och för beräkning av det minsta antal urbana bakgrundsstationer som används för bedömning av den nationella exponeringen för fina partiklar ska tas in i luftkvalitetsförordningen. Detta ska genomföras med stöd av bestämmelsen om bemyndigande i 143 § 6 mom. (uppföljning av tillståndet i miljön) i miljöskyddslagen.
I luftkvalitetsförordningen införs också sådana preciseringar som beskrivs ovan i avsnitt 3.1 och som behövs för komplettering av genomförandet av luftkvalitetsdirektivet. Detta ska genomföras med stöd av bestämmelserna om bemyndigande i 141 § 2 mom. (luftkvalitet) och 143 § 6 mom. (uppföljning av tillståndet i miljön) i miljöskyddslagen.
9
Ikraftträdande
På grund av det överträdelseförfarande som kommissionen inlett mot Finland bör lagen träda i kraft så snart som möjligt efter att den har antagits och blivit stadfäst, dock senast våren 2023.
10
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Denna proposition är av betydelse med tanke på 121 § och 20 § 2 mom. i grundlagen.
Enligt 121 § i grundlagen ska bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag. I den gällande miljöskyddslagen har det redan föreskrivits om kommunernas skyldighet att göra upp en luftvårdsplan eller en handlingsplan på kort sikt i sådana situationer där ett av gränsvärdena eller tröskelvärdet för larm enligt luftkvalitetsdirektivet överskrids eller riskerar att överskridas. I den föreslagna lagen föreskrivs det om en ny skyldighet för kommunerna att underrätta miljöministeriet i situationer där överskridningen föranleds av betydande gränsöverskridande luftföroreningar, dvs. sådana som sammanhänger med luftföroreningar över statsgränserna.
Enligt 20 § 2 mom. i grundlagen ska det allmänna verka för att alla tillförsäkras en sund miljö och att var och en har möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller den egna livsmiljön. Bestämmelsen inverkar först och främst på lagstiftarens och andra normgivares verksamhet (RP 309/1993 rd). Det krav på en sund miljö som ingår i bestämmelsen ska förstås i vid bemärkelse. Människornas livsmiljö bör vara livsduglig på det sättet att dess tillstånd inte direkt eller indirekt innebär risk för att människor ska insjukna. Å andra sidan ska man ställa också mera långtgående krav på livsmiljön. I kravet på en sund miljö ingår t.ex. trivsel i miljön åtminstone i en viss utsträckning (RP 309/1993 rd).
Sakinnehållet i bestämmelserna om uppföljning av luftkvaliteten, som har samband med fastställandet av målet för minskning av den nationella exponeringen för fina partiklar, och i bestämmelserna om gränsöverskridande luftföroreningar hänför sig till tryggandet av luftkvaliteten. Det är alltså fråga om bestämmelser som har att göra med tryggandet av en sund miljö. Sålunda utgör de preciseringar som ska göras i de bestämmelser som nämns i den föreslagna lagen samtidigt en del av den substanslagstiftning genom vilken den grundläggande rättighet i fråga om miljön som anges i 20 § 2 mom. i grundlagen tillgodoses.
På de grunder som nämns ovan överensstämmer propositionen med grundlagen, och den lag som ingår i den kan stiftas i vanlig lagstiftningsordning.