Senast publicerat 03-11-2021 13:16

Regeringens proposition RP 33/2018 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om fornminnen

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås det att lagen om fornminnen ändras. Ärendena om fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden och ärendena om tillstånd att rubba en fornlämning överförs från närings-, trafik- och miljöcentralerna till Museiverket. 

Enligt förslaget ska det inte längre vara möjligt att fastställa gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden vid fastighets- och inlösningsförrättningar eller genom överenskommelse, i stället kan Museiverket fastställa gränserna med anledning av en ansökan. 

Det föreslås att förvaltningsförfarandet för ärenden om fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden och tillstånd att rubba en fornlämning förtydligas, och avsikten är att det i lagen ska föreskrivas mer detaljerat om förfarandet än vad som nu är fallet. 

Dessutom föreslås i lagen vissa tekniska ändringar som följer av landskapsreformen. 

I anslutning till regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om inrättande av landskap och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården ska det till riksdagen lämnas en annan proposition med förslag till lagstiftning om genomförande av landskapsreformen och om omorganisering av statens tillstånds-, styrnings- och tillsynsuppgifter. Denna proposition hänför sig till den propositionen och avses bli behandlad i samband med den. 

Den föreslagna lagen avses träda i kraft den 1 januari 2020. 

ALLMÄN MOTIVERING

1  Inledning

I lagen om fornminnen (295/1963) föreskrivs det om fasta fornlämningar, lösa fornföremål och fartygsfynd. Fasta fornlämningar har ansetts utgöra nationalegendom med ett oersättligt kulturvärde som bör bevaras för kommande generationer. Enligt förarbetena till lagen bör fasta fornlämningar i princip bevaras också när de eventuellt orsakar olägenhet för andra intressen. Enligt lagen är fasta fornlämningar fredade direkt med stöd av lag, utan separat beslut. 

De myndighetsuppgifter som gäller fasta fornlämningar fördelas i dagens läge mellan flera myndigheter: undervisnings- och kulturministeriet, regionförvaltningsverket, närings-, trafik- och miljöcentralerna (nedan NTM-centralen) och Museiverket. Regeringen har inlett en landskapsreform och en social- och hälsovårdsreform. I anslutning till landskapsreformen avses de nuvarande regionförvaltningsverken och NTM-centralerna bli nedlagda. 

Lagen har gällt i nästan oförändrad form i mer än 50 år. Den kan alltjämt betraktas som fungerande vad de grundläggande elementen beträffar, men till följd av samhälleliga förändringar är det ändamålsenligt att utvärdera hur pass tidsenliga bestämmelserna är. Det är meningen att lagen ska revideras i två etapper. I den första etappen genomförs de ändringar som landskapsreformen förutsätter, och i den andra bereds en totalreform av lagen. 

Denna proposition anknyter till genomförandet av landskapsreformen. Propositionen innehåller förslag till omläggning av förvaltningsförfarandena i samband med fasta fornlämningar och överföring av NTM-centralernas nuvarande myndighetsuppgifter till Museiverket. 

2  Nuläge

2.1  Lagstiftning och praxis

I 1 kap. i lagen om fornminnen föreskrivs det om fasta fornlämningar. Fasta fornlämningar är fredade såsom minnen av Finlands tidigare bebyggelse och historia. Fredningen sker direkt med stöd av lag och förutsätter inte något separat fredningsbeslut. Enligt lagens 1 § 2 mom. är det förbjudet att utan tillstånd som meddelats med stöd av lagen gräva ut, överhölja, ändra, skada, ta bort eller på något annat sätt rubba en fast fornlämning. Fredningen gäller både synliga fasta fornlämningar och sådana tidigare okända fornlämningar som upphittas t.ex. när man gräver i jord. Enligt lagens 3 § utövar Museiverket tillsyn över fredningen av fasta fornlämningar. 

I 2 § i lagen räknas de fasta fornlämningarna upp. Fasta fornlämningar är bl.a. jord- och stenhögar, gravar och gravfält från hednatid, stenar och klippytor på vilka det från forna tider finns inskrifter eller ristningar, kultplatser, bostadslämningar samt bo- och arbetsplatser från forna tider, forntida övergivna borgar, ruiner av märkliga byggnader, forntida gravplatser, minnesmärken, lämningar av forntida anmärkningsvärda färdvägar och av därtill hörande anläggningar samt naturföremål till vilka betydande historiska minnen är anknutna. 

I 20 § i lagen föreskrivs det om fartygsfynd. Enligt paragrafen tillämpas bestämmelserna om fasta fornlämningar i tillämpliga delar på fartygsvrak och delar av dem. 

2.1.1  Fastställelse av skyddsområde

Till en fast fornlämning hör ett omgivande jordområde (skyddsområde). Skyddsområdet behövs för att den fasta fornlämningen ska kunna bevaras. Utan fristående åtgärd är skyddsområdets bredd två meter räknat från fornlämningens synliga ytterkanter. Gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde kan fastställas vid en fastighets- eller inlösningsförrättning. Museiverket kan också komma överens med markägaren om gränserna för en fornlämning. Om en fast fornlämnings gränser inte har fastställts på något av de sätt som anges ovan, ska NTM-centralen på ansökan fastställa gränserna. I praktiken har NTM-centralen fastställt gränserna för fasta fornlämningar, alternativt har Museiverket träffat överenskommelse om dem med markägaren. 

I 5 och 8 § i lagen föreskrivs det om förfarandet för fastställelse av gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde. Enligt 5 § kan Museiverket eller markägaren ansöka hos NTM-centralen om fastställelse av gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde. Till ansökan, som ges in till NTM-centralen, ska fogas ett förslag till gränser för fornlämningen, utredning om äganderätten till den fastighet inom vilken fornlämningen finns, ett utdrag ur fastighetsregistret samt en tillförlitlig karta eller kartskiss som visar var lämningen finns. Om markägaren har gjort ansökan ska NTM-centralen höra Museiverket angående den. Har däremot Museiverket ansökt om fastställelse av gränserna, ska markägaren höras angående ansökan. 

NTM-centralen ska enligt 8 § i lagen vid behov meddela särskilda föreskrifter för bevarande av en fast fornlämnings värde. Föreskrifterna kan utsträckas till att omfatta även ett område ytterom skyddsområdet, om inte områdets ägare eller någon annan därigenom åsamkas betydande olägenhet. NTM-centralens beslut ska anslås på kommunens anslagstavla samt vid behov på en lämplig plats i närheten av fornlämningen. 

2.1.2  Tillstånd att rubba en fornlämning

Skyddet av fasta fornlämningar grundar sig direkt på lag. Skyddet kan avskaffas endast genom ett separat tillstånd som avses i lagen. I 11 § i lagen föreskrivs det om tillstånd som meddelas i samband med ett enskilt arbetsföretag (tillstånd att rubba fornlämning). Bestämmelser om tillstånd som meddelas med tanke på planläggning och allmänna arbetsföretag finns i lagens 13 §. Bestämmelserna utesluter varandra. Förfarandet enligt 11 § kan inte tillämpas när det är fråga om sådant rubbande av fornlämningar som hänför sig till planläggning och allmänna arbetsföretag, och förfarandet enligt 13 § kan inte tillämpas när det är fråga om sådant rubbande av fornlämningar som hänför sig till enskilda arbetsföretag. 

Enligt 11 § i lagen kan NTM-centralen på ansökan meddela tillstånd att rubba en fast fornlämning, om denna förorsakar oskäligt stor olägenhet i förhållande till sin betydelse. Sådana situationer kan uppstå t.ex. när det jordområde där den fasta fornlämningen finns behövs för byggande eller för något annat genomförande av åtgärder, så att området ska kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. 

Tillstånd att rubba en fornlämning söks hos NTM-centralen. En noggrann beskrivning av den fasta fornlämningen ska fogas till ansökan. NTM-centralen ska höra Museiverket innan ärendet avgörs. Om tillstånd att rubba en fornlämning söks av någon annan än markägaren, ska NTM-centralen höra också markägaren. Om NTM-centralens beslut står i strid med Museiverkets utlåtande, ska ärendet underställas undervisnings- och kulturministeriet för fastställelse. På senare år har NTM-centralerna årligen behandlat 5—13 ärenden om tillstånd att rubba en fornlämning. Under de tio senaste åren har inga beslut av NTM-centralerna om tillstånd att rubba en fornlämning underställts undervisnings- och kulturministeriet för avgörande. 

NTM-centralen kan förena tillståndet att rubba en fornlämning med villkor som anses behövliga. Tillståndsvillkoren kan gälla bl.a. arkeologiska undersökningar som hänför sig till den fasta fornlämningen eller skydd av den fasta fornlämningen (exempelvis med hjälp av olika konstruktioner). Syftet med villkoren har varit att trygga att den fasta fornlämningens betydelse bevaras, även om tillstånd att rubba fornlämningen har meddelats. 

2.2  Bedömning av nuläget

Den gällande lagen om fornminnen trädde i kraft den 1 juli 1963. Lagen grundar sig på beredningsarbete som inleddes i slutet av 1950-talet. Sedan ikraftträdandet har lagen inte ändrats vad substansen beträffar, bortsett från att 20 § som gäller fartygsfynd har ändrats och reformer som gällt den regionala statsförvaltningen har krävt tekniska ändringar. 

Trots att lagen har gällt i nästan oförändrat skick i över 50 år har fundamentet för dess bestämmelser om fasta fornlämningar och lösa fornföremål samt fartygsfynd varit lyckat. Bestämmelserna har fungerat förhållandevis väl som instrument för skyddet av fornlämningar. Efter att lagen trädde i kraft har det finländska samhället genomgått stora strukturella förändringar och myndigheternas förvaltningsförfaranden har moderniserats. I exempelvis förvaltningslagen (434/2003) och förvaltningsprocesslagen (586/1996) har principerna för myndigheternas förvaltningsförfarande förenhetligats. Också den gällande grundlagen, som trädde i kraft den 1 mars 2000, har stärkt de grundläggande fri- och rättigheternas normativa karaktär och utökat området av grundläggande fri- och rättigheter som skyddas. På grund av förändringar i omvärlden finns det ett behov av en helhetsbedömning av hur pass tidsenliga bestämmelserna i lagen är och ett behov av att föreskriva mer detaljerat än nu om exempelvis förvaltningsförfarandet. 

2.2.1  Hur myndighetsuppgifterna fördelas

För närvarande har flera myndigheter hand om myndighetsuppgifter med anknytning till fasta fornlämningar: undervisnings- och kulturministeriet, regionförvaltningsverket, NTM-centralen och Museiverket. Undervisnings- och kulturministeriet behandlar de ärenden som med stöd av 11 § 3 mom. underställs det. Regionförvaltningsverket deponerar den ersättning som avses i 7 § 3 mom. och fattar beslut om åtgärdsförbud i ärenden enligt 18 § 3 mom. NTM-centralen beslutar om gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde och om tillstånd att rubba en fornlämning. Museiverket kan för sin del ansöka om fastställelse av fasta fornlämningar jämte skyddsområden och ger utlåtanden. 

På årsbasis har antalet ärenden om fastställelse av fasta fornlämningar och skyddsområden samt om tillstånd att rubba en fornlämning varit litet, sammanlagt omkring 7—15 per år. Undervisnings- och kulturministeriet har inte behandlat ett enda underställningsärende på de senaste åren. NTM-centralerna har årligen fattat omkring 5—13 beslut. Eftersom fallen varit så få finns det ingen etablerad och enhetlig avgörandepraxis i ärenden om fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden och tillstånd att rubba fornlämningar. Det är anledningen till att beslutens innehåll och uppbyggnad samt beslutsmotiveringarna i likartade ärenden har kunnat variera från en NTM-central till en annan. 

Museiverket har varit den centrala expertmyndigheten. I praktiken har Museiverket i egenskap av expert på det arkeologiska kulturarvet deltagit i behandlingen av alla anhängiga ärenden: verket har antingen varit sökande eller gett utlåtanden. Under de tio senaste åren har NTM-centralerna inte fattat ett enda beslut om tillstånd att rubba en fornlämning som stått i strid med Museiverkets utlåtande. 

Ett av de främsta målen i regeringsprogrammet för statsminister Juha Sipiläs regering är att avveckla onödig reglering och lätta upp den administrativa bördan. Statsminister Sipiläs regering strävar efter att förenkla medborgarnas vardag, bl.a. genom att avveckla onödig reglering, lätta upp den administrativa bördan och göra tillståndsprocesser smidigare. 

Det kan inte anses vara ändamålsenligt att de relativt fåtaliga myndighetsuppgifterna fördelas mellan flera myndigheter, och inte heller stöder en sådan lösning utvecklingen av de nuvarande förvaltningsförfarandena. Det nuvarande förvaltningsförfarande som gäller fasta fornlämningar är komplicerat och består av onödigt många steg. 

2.2.2  Fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden

Enligt gällande lydelse i 5 § i lagen kan gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde fastställas på fyra alternativa sätt. De kan fastställas vid en fastighets- eller inlösningsförrättning eller genom en skriftlig överenskommelse mellan Museiverket och markägaren. NTM-centralen kan också fastställa dem på ansökan av markägaren eller Museiverket. 

I praktiken har gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden inte fastställts vid lantmäteri- och inlösningsförrättningar. NTM-centralen har i regel fastställt gränserna, eller så har Museiverket och markägaren träffat en överenskommelse om dem. 

Riksdagens biträdande justitieombudsman tog i sitt beslut av den 30 juni 2005 om skeppsvraket Vrouw Maria (868/03) ställning till överenskommelseförfarandets lämplighet vid fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden. Enligt beslutet skulle det ha varit motiverat att Museiverket i stället för att tillämpa överenskommelseförfarandet hade lämnat över ärendet om skyddsområde för vraket av Vrouw Maria samt dyk- och ankringsförbud till den regionala miljöcentralen (numera NTM-centralen). 

Utgående från det som sägs ovan bör det anses vara ändamålsenligt att förfarandet för fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden förtydligas och görs mer konsekvent. 

2.2.3  Tillstånd att rubba en fornlämning

Enligt 11 § 1 mom. i lagen kan NTM-centralen på ansökan meddela tillstånd att rubba en fornlämning. Enligt 2 mom. ska markägaren höras i saken, om ansökan gjorts av någon annan än denne. I gällande lag anges det därmed inte vilka andra än markägaren som kan ansöka om tillstånd att rubba en fornlämning. Ansökningsförfarandet har till denna del varit oklart och lämnat rum för tolkning. Därför behöver nuläget förtydligas. 

I 11 § i lagen finns det inte heller bestämmelser om giltighetstiden för tillstånd att rubba en fornlämning. Det är orsaken till att det rått ovisshet kring hur länge ett tillstånd gäller och senast när sådana åtgärder som innebär att fortlämningen rubbas bör inledas. I praktiken har det förekommit situationer där ett arbetsföretag som avses i ett tillstånd att rubba en fornlämning inte har påbörjats och åtgärder som förutsätts i tillståndet inte har vidtagits omedelbart efter att tillståndet meddelades utan arbetsföretaget har inletts först flera år efter att tillståndet meddelades. I sådana situationer är det oklart huruvida det beviljade tillståndet fortfarande lämpar sig för arbetsföretaget. Dessutom har det funnits situationer där de arkeologiska undersökningar som tillståndet att rubba en fornlämning förutsätter har utförts till en del och strukturer som ingår i den fasta fornlämningen fortfarande är intakta i marken. I dessa fall är det ovisst huruvida fredningen av den fasta fornlämningen har upphört eller inte. 

Utgående från det som sägs ovan är nuläget oklart, och det kan inte anses vara tillfredsställande med avseende på dem som ansöker om tillstånd att rubba en fornlämning, markägarna och skyddet av fasta fornlämningar. 

2.2.4  Avgifter

Lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992) innehåller bestämmelser om de allmänna grunderna för när statliga myndigheters prestationer ska vara avgiftsbelagda och för storleken av de avgifter som tas ut för prestationerna. Enligt lagens 4 § är beslut som har fattats med anledning av en ansökan i regel avgiftsbelagda. Enligt 6 § 1 mom. ska storleken på den avgift som staten tar ut för en offentligrättslig prestation motsvara beloppet av statens totalkostnader för prestationen (självkostnadsvärde). 

2.2.5  Ändringssökande

Den gällande lagen innehåller inga bestämmelser om sökande av ändring. När den trädde i kraft söktes ändring i beslut hos högsta förvaltningsdomstolen, eftersom beslut av länsstyrelserna överklagades direkt hos högsta förvaltningsdomstolen. Numera söks ändring i beslut om fastställelse av gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde och beslut om tillstånd att rubba en fornlämning hos förvaltningsdomstolarna med stöd av förvaltningsprocesslagen. Som helhet betraktat har besvären över beslut som avses i lagen varit få, vilket innebär att förvaltningsdomstolen inte har byggt upp särskild sakkunskap när det gäller lagen.  

Ärenden om fastställelse av gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde och tillstånd att rubba en fornlämning är ofta förknippade med bl.a. aspekter som är miljörättsliga eller rör kulturarvet och kulturmiljön. I besluten är det fråga om intresseavvägning och ärendehelheterna kan vara komplicerade, särskilt med hänsyn till den arkeologiska kunskapens föränderliga karaktär. 

Den huvudsakliga besvärsmyndigheten är förvaltningsdomstolen, där det därmed behandlas dels ärenden som skiljer sig från varandra, dels likartade ärenden. I förvaltningsdomstolens normala beslutföra sammansättning ingår tre lagfarna domare. För vissa ärendegruppers del används en två- eller endomarsammansättning på grund av att ärendena är summariska. I stället för en av de lagfarna domarna kan i sammansättningen ingå en sakkunnigledamot, närmast vid behandlingen av social- och hälsovårdsärenden. 

I vissa lagar har ändringssökandet koncentrerats till en eller några få förvaltningsdomstolar. För att nämna några exempel har besvären i tillstånds- och förvaltningstvångsärenden enligt miljöskyddslagen (527/2014) och vattenlagen (587/2011) koncentrerats till Vasa förvaltningsdomstol, och besvären över beslut som avses i lagen om finansiering av landsbygdsnäringar (329/1999) har koncentrerats till Tavastehus förvaltningsdomstol. Vid behandlingen av besvär som hänför sig till vattenlagen och miljöskyddslagen ska dessutom i den beslutföra sammansättningen ingå en ledamot som är förtrogen med det naturvetenskapliga eller tekniska området. 

Med hänsyn till det som sägs ovan behöver bestämmelser om ändringssökande fogas till lagen om fornminnen. 

3  Målsättning och de viktigaste förslagen

3.1  Målsättning

Propositionens syfte är att genomföra de ändringar i lagen om fornminnen som landskapsreformen förutsätter. Avsikten är att NTM-centralerna i och med landskapsreformen ska läggas ner den 31 december 2019. För närvarande sköter NTM-centralerna i 5 § i lagen avsedda ärenden om fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden och i lagens 11 § avsedda ärenden om meddelande av tillstånd att rubba en fornlämning. Lagen om fornminnen föreslås bli ändrad så, att NTM-centralernas nuvarande uppgifter överförs till Museiverket. 

Besluts- och tillståndsprocesserna i lagen skapades för över 50 år sedan. Sedan dess har kraven på myndigheternas förvaltningsförfaranden ändrats. Syftet med propositionen är att modernisera bestämmelserna om besluts- och tillståndsförfarandet i samband med fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden och tillstånd att rubba en fornlämning. Ambitionen är att skapa ett besluts- och tillståndsförfarande som i överensstämmelse med regeringsprogrammet för statsminister Juha Sipiläs regering är enkelt och överskådligt för medborgarna och mindre tungrott från administrativ synpunkt än det nuvarande förfarandet. 

Fasta fornlämningar som avses i lagen är nationalegendom med ett oersättligt kulturvärde och bör bevaras för kommande generationer. Propositionen syftar till att genomföra de föreslagna ändringarna på ett sådant sätt att skyddet och bevarandet av fasta fornlämningar inte äventyras. Dessutom är avsikten att säkerställa att myndigheternas sakkunskap i ärenden om fasta fornlämningar är tillräcklig. 

3.2  Alternativ

3.2.1  De nuvarande NTM-centralernas uppgifter

Enligt den gällande lagen har NTM-centralen till uppgift att fastställa gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden som avses i lagens 5 § och meddela tillstånd att rubba en fornlämning enligt 11 §. Till följd av landskapsreformen kommer de nuvarande NTM-centralerna inte längre att existera efter utgången av år 2020. Skötseln av NTM-centralens nuvarande uppgifter går att ordna på två alternativa sätt från ingången av år 2019: antingen kan uppgifterna överföras till landskapen eller så kan de kvarstå hos statliga myndigheter. Om staten fortsätter att ha hand om uppgifterna är det möjligt att sköta dem antingen inom ramen för Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet, som inleder sin verksamhet vid ingången av år 2020, eller vid Museiverket. 

I och med landskapsreformen är det meningen att de 18 landskap som inrättas i Fastlandsfinland ska ta över uppgifter av bl.a. NTM-centralerna, regionförvaltningsverken och kommunerna. Landskapen kommer i fortsättningen att svara för social- och hälsovården, räddningsväsendet, miljö- och hälsoskyddet, regionala utvecklingsuppgifter och uppgifter för främjande av näringslivet, landskapsplanläggningen, främjandet av landskapsidentiteten och kulturen samt andra regionala tjänster som föreskrivs för landskapet genom lag. Det är meningen att landskapen den 1 januari 2020 ska ta över ansvaret för social- och hälsovården, räddningsväsendet och de andra uppgifter som åläggs dem. 

Uppgifterna enligt 5 och 11 § i lagen är landsomfattande och beroende av rättsprövning, och de anknyter till bevakning av statens intresse. Framför allt i ärenden om tillstånd att rubba en fornlämning förutsätter upphävandet av sådant skydd som följer direkt av lagen om fornminnen en nationell helhetsbedömning. Också utredaren, minister Lauri Tarasti föreslog i sin utredning Utredare Lauri Tarasti: Valtion aluehallinnon ja maakuntahallinnon uudistaminen - lukuun ottamatta sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta. Finansministeriets publikationer 3/2016. att de uppgifter som följer av 5 och 11 § i lagen om fornminnen ska fortsätta att skötas av staten. I propositionen har man på grund av arten av de uppgifter som hänför sig till fasta fornlämningar gått in för att föreslå att ärenden om fastställelse av gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde och tillstånd att rubba en fornlämning ska förbli uppgifter som staten sköter. 

Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet avses inleda sin verksamhet den 1 januari 2020. Det är meningen att den ska ta hand om största delen av de uppgifter som sköts av regionförvaltningsverken och Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården samt en del av NTM-centralernas uppgifter, när dessa myndigheter läggs ner. Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet kommer att svara för de tillstånds-, styrnings- och tillsynsuppgifter som uttryckligen föreskrivs i lag inom följande uppgiftsområden: social- och hälsovårdsområdet, undervisnings- och kulturväsendet, miljön och arbetarskyddet. 

Museiverket finns för skyddet av kulturarvet och för landets allmänna museiväsen. Enligt 2 § i lagen om Museiverket (282/2004) har Museiverket till uppgift att bl.a. vara expertmyndighet med ansvar för skyddet av kulturarvet och kulturmiljön och att svara för vården och tillsynen i fråga om fornlämningar och, om ärendet inte hör till ansvarsområdet för någon annan myndighet, i fråga om kulturmiljön. Museiverket är numera den centrala expertmyndigheten i ärenden om fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden och ärenden om tillstånd att rubba en fornlämning. 

Om skötseln av uppgifter som avses i 5 och 11 § i lagen överförs till Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet, förblir uppgifterna decentraliserade i likhet med nu. Museiverket fortsätter i så fall som sakkunnigmyndighet vid beslutsberedningen, och därmed kan inte det nuvarande utlåtandeförfarandet som gäller Museiverket frångås. Arbetet vid beslutsberedningen är då delvis överlappande. Eftersom målet är att lätta upp den administrativa bördan och göra tillståndsprocesserna smidigare kan det inte anses vara ändamålsenligt att uppgifterna överförs till Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet, särskilt inte när det beaktas att de ärenden som följer av 5 och 11 § i lagen är få. Eftersom Museiverket är nationell expertmyndighet i frågor som gäller fasta fornlämningar och den centrala myndigheten när det gäller att verkställa lagen om fornminnen bör den ändamålsenligaste lösningen anses vara att uppgifterna i lagens 5 och 11 § överförs till Museiverket. 

Man kan bedöma att skötseln av uppgifterna vid Museiverket förenklar och försnabbar behandlingen av ärenden enligt 5 och 11 § i lagen om fornminnen. Också den sakkunskap som uppgifternas skötsel förutsätter kan stärkas. Den regionala kännedom som behövs vid skötseln av uppgifterna kan beaktas via samarbete med landskapsmuseerna. Enligt 3 § i statsrådets förordning om museer (1192/2005) är landskapsmuseernas uppgift att bl.a. sköta de uppgifter som ankommer på staten och om vilka särskild överenskommelse har träffats med Museiverket. 

3.2.2  Ändringssökande

I propositionen föreslås de uppgifter som avses i 5 och 11 § i lagen bli överförda från NTM-centralerna till Museiverket. Museiverket är nationell expertmyndighet med hela landet som verksamhetsområde. Enligt 12 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen ska besvär över beslut av en sådan myndighet vars verksamhetsområde omfattar hela landet anföras hos den förvaltningsdomstol vars domkrets beslutet huvudsakligen hänför sig till på grund av att största delen av ett område eller en fastighet som avses i beslutet ligger inom domkretsen eller att den person eller sammanslutning som beslutet huvudsakligen gäller har hemkommun respektive hemort där. 

Sökandet av ändring i ärenden som avses i 5 och 11 § i lagen går att genomföra antingen så, att beslut av Museiverket får överklagas hos den förvaltningsdomstol vars domkrets beslutet huvudsakligen hänför sig till eller så, att besvären koncentreras till en enda förvaltningsdomstol. 

För den sedvanliga behandlingen av besvär talar den omständigheten att den är ändamålsenligare från ändringssökandens synpunkt. I så fall behandlas besvären eventuellt nära den ort där ändringssökanden bor. Antalet besvär som gäller fasta fornlämningar har emellertid varit litet, vilket betyder att förvaltningsdomstolen inte har byggt upp särskild sakkunskap när det gäller att tillämpa lagen om fornminnen. Det har inte framkommit behov av att föreskriva om en möjlighet för förvaltningsdomstolen att sammanträda i särskild sammansättning. Dessutom har en allmän riktlinje inom förvaltningsprocessen varit att ärenden koncentreras endast om särskilda grunder för detta finns. 

För alternativet att koncentrera behandlingen av besvär talar den omständigheten att särskild sakkunskap kan byggas upp inom en av förvaltningsdomstolarna vad tillämpningen av lagen om fornminnen beträffar. Dessutom ökar införandet av ett system med besvärstillstånd den betydelse som en enskild förvaltningsdomstols beslut har när det gäller att styra Museiverkets avgörandeverksamhet. 

3.3  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås med anknytning till landskapsreformen att ärendena om fastställelse av gränserna för en i lagen avsedd fast fornlämning jämte skyddsområde och tillstånd att rubba en fornlämning överförs från NTM-centralerna till Museiverket. Syftet med att koncentrera ärendena till Museiverket är att behandlingen inom statsförvaltningen av besluts- och tillståndsärenden som hänför sig till fasta fornlämningar förenklas och effektiviseras och att den sakkunskap som behövs vid behandlingen stärks. 

Det föreslås att det administrativa förfarande som gäller fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden ses över och förenklas så, att gränserna inte längre går att fastställa genom överenskommelse eller vid fastighets- och inlösningsförrättningar. Det är meningen att Museiverket i fortsättningen ska kunna fastställa gränserna på ansökan. 

Förvaltningsförfarandet i fråga om fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden och tillstånd att rubba en fornlämning föreslås bli reglerat i större detalj än nu. Lagen om fornminnen kompletteras med bestämmelser om bl.a. uppgifter som ska anges i ansökan, beslutens innehåll och förfarandet för hörande. Bestämmelser om att besluten är avgiftsbelagda och om grunderna för avgifterna avses också bli fogade till lagen. 

Begäran om omprövning föreslås inte bli införd, eftersom det är meningen att Museiverket ska fatta beslut som gäller lagen vid särskilt sammanträde där tre tjänstemän med rätt att fatta beslut är närvarande. Besvär avses bli behandlade i alla förvaltningsdomstolar, och enligt lagförslaget krävs besvärstillstånd för att anföra besvär över förvaltningsdomstolens beslut hos högsta förvaltningsdomstolen. 

Enligt förslaget ges sametinget på samernas hembygdsområde och skolternas byastämma på skoltområdet rätt att föreslå fastställelse av gränserna för en fornlämning och dess skyddsområde, delges beslut om fornlämningen och till ändringssökande gällande fornlämningen. Därtill ska sametinget och skolternas byastämma inom sitt verksamhetsområde alltid vara remissinstanser angående fornlämningar och rubbande av dem.  

4  Propositionens konsekvenser

4.1  Ekonomiska konsekvenser

Propositionen har inga betydande konsekvenser för statsfinanserna. 

Enligt propositionen ska lagen om grunderna för avgifter till staten tillämpas på avgifterna för beslut som Museiverket fattar Enligt lagförslaget ska endast beslut om fastställelse av gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde vara avgiftsfria. Som det nu är har besluten varit avgiftsfria. 

Under de senaste åren har omkring 150 tillstånd att undersöka fornlämningar beviljats årligen med stöd av lagen. NTM-centralerna har årligen beviljat omkring 10—15 tillstånd att rubba ett fornminne. På basis av preliminära kostnadsmotsvarighetskalkyler skulle priset för undersökningstillstånd vara ca 100—150 euro, medan priset för tillstånd att rubba en fornlämning skulle vara ca 300—600 euro. De sammanlagda årliga avgifterna väntas utifrån preliminära kalkyler uppgå till ca 20 000—25 000 euro. 

4.2  Konsekvenser för myndigheterna

Propositionen bedöms inte ha några betydande konsekvenser för myndigheternas verksamhet. Enligt en helhetsbedömning effektiviseras de statliga myndigheternas verksamhet, och mängden överlappande arbete minskar. 

Eftersom antalet ärenden är ringa väntas reformen inte ha några betydande administrativa konsekvenser för Museiverket. Museiverket är för närvarande expertmyndighet och ger utlåtanden i ärenden om fasta fornlämningar. I och med att hela den beslutsprocess som gäller fasta fornlämningar överförs till Museiverket väntas mängden administrativt arbete vid Museiverket öka i någon mån. Uppgifterna väntas ändå kunna bli utförda inom den nuvarande ramen och med nuvarande personalresurser. Det är meningen att frågan om huruvida Museiverkets resurser för skötseln av uppgifterna är tillräckliga ska utvärderas när erfarenheter av och fakta om reformens genomförande och effekter har erhållits. 

Den föreslagna regleringen om krav på besvärstillstånd för ansökan hos högsta förvaltningsdomstolen om ändring i beslut som förvaltningsdomstolen har meddelat underlättar högsta förvaltningsdomstolens arbetsmängd i sådana fall där besvärstillstånd inte beviljas. Enligt en helhetsbedömning försnabbar de föreslagna bestämmelserna om sökande av ändring behandlingen av ärenden eller medför kostnadsbesparingar. 

Den omständigheten att högsta förvaltningsdomstolens ställning som prejudikatdomstol stärks innebär att tyngdpunkten i förvaltningsprocessfrågor tydligare än hittills förskjuts till förvaltningsdomstolen. På längre sikt styr högsta förvaltningsdomstolens prejudikat som gäller lagen om fornminnen förvaltningen och rättspraxis i större omfattning än nu, vilket i sin tur minskar behovet av att söka ändring. 

4.3  Konsekvenser för miljön

Propositionen har inga egentliga konsekvenser för miljön. 

4.4  Samhälleliga konsekvenser

Propositionen bedöms förtydliga och effektivisera de administrativa förfaranden som gäller fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden och tillstånd att rubba en fornlämning. Från medborgarsynpunkt förenklas och underlättas skötseln av ärenden om fasta fornlämningar i och med att uppgifterna koncentreras till en enda myndighet. Det förtydligande av förfarandena och den minskning av antalet behandlingssteg som föreslås i propositionen väntas försnabba och lätta upp de administrativa processerna, vilket är i linje med målen i regeringsprogrammet för statsminister Juha Sipiläs regering. 

I och med att de uppgifter som hänför sig till fasta fornlämningar koncentreras till Museiverket stärks den sakkunskap i fråga om det arkeologiska kulturarvet som behövs vid behandlingen av ärendena, liksom också bevarandet och skyddet av fasta fornlämningar ur ett nationellt perspektiv som bygger på en helhetsbild. 

5  Beredningen av propositionen

Propositionen har beretts vid undervisnings- och kulturministeriet i samarbete med Museiverket. Undervisnings- och kulturministeriet arrangerade den 13 februari 2017 en diskussion om överföring till Museiverket av de uppgifter som i den gällande lagen åläggs NTM-centralerna. Till diskussionen inbjöds företrädare för NTM-centralerna i Södra Österbotten, Nyland och Egentliga Finland. NTM-centralernas företrädare ansåg att förslaget att överföra uppgifterna är ändamålsenligt och värt att understödja. 

Undervisnings- och kulturministeriet sände propositionsutkastet på remiss. Yttranden gavs av justitieministeriet, jord- och skogsbruksministeriet, finansministeriet, miljöministeriet, Forststyrelsen, Museiverket, Senatfastigheter, Naturresursinstitutet, sametinget, NTM-centralen i Södra Österbotten, NTM-centralen i Tavastland, NTM-centralen i Norra Österbotten, NTM-centralen i Egentliga Finland, Södra Karelens förbund, Södra Österbottens förbund, Södra Savolax landskapsförbund, Kajanalands förbund, Lapplands förbund, Birkalands förbund, Norra Österbottens förbund, Norra Savolax förbund, Päijänne-Tavastlands förbund, Egentliga Finlands förbund, Tavastehus stadsmuseum - Egentliga Tavastlands landskapsmuseum, K.H.Renlunds museum - Mellersta Österbottens landskapsmuseum, Mellersta Finlands museum, Kuopio kulturhistoriska museum, Lahtis stadsmuseum - Päijänne-Tavastlands landskapsmuseum, Norra Karelens landskapsmuseum, Norra Österbottens museum, Satakunta museum, Vasa stads museer - Österbottens landskapsmuseum, Rovaniemi stad/Lapplands landskapsmuseum, Egentliga Finlands landskapsmuseum, Samemuseet Siida, Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry och Finlands Kommunförbund rf. 

Remissinstanserna ansåg att propositionen i huvudsak var värd att understödja. Vissa preciserande påpekanden framfördes. En del ändringar har införts i motiven med anledning av yttrandena. 

Justitieministeriet, Kommunförbundet och Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK påpekade att de var skeptiska till förslaget att Museiverkets ställning ska ändras från expertmyndighet till beslutsmyndighet. Eftersom Museiverket redan är myndighet i ärenden om utförsel av kulturföremål finns det inget formellt hinder för överföringen av behörighet. Beslutsfattandet och beredningen av ärendet organiseras så att de sker på en nivå som krävs i samband med myndighetsverksamhet. Alla andra remissinstanser understödde överföringen av behörighet till Museiverket. 

Sametinget krävde att få beslutanderätt i frågor som rör samiska fornminnen inom samernas hembygdsområde och att ett årsverke anvisas för uppgiften. Vidare krävde sametinget att skrivningar om rättigheterna som urfolk införs i bestämmelserna. Kraven har motiverats med de rättigheter som tillkommer urfolk och med hänvisningar till internationella avtal och deklarationer. Sametinget yrkade på en förhandling enligt 9 § i sametingslagen, och en sådan ordnades den 22 februari 2018. Efter förhandlingen har till propositionen fogats bestämmelser om sametingets och skolternas byastämmas rätt att väcka initiativ, delges beslut och söka ändring. Beslutanderätten ska utredas i anknytning till totalreformen. Något samförstånd gällande formuleringarna i 11 och 11 a—d § har inte nåtts. 

Justitieministeriet föreslog att man skulle överväga att införa ett förfarande med omprövningsbegäran och avstå från att koncentrera besvären till en enda förvaltningsdomstol. Ett system med omprövningsbegäran införs dock inte och man avstår från remissförslaget om att koncentrera besvären till en enda förvaltningsdomstol. 

Undervisnings- och kulturministeriet har för avsikt att ta upp de ändringar som föreslagits i yttrandena till behandling vid den förestående totalreformen av lagen om fornminnen. I denna proposition har de nuvarande ordalydelserna bibehållits, eftersom avsikten inte har varit att ändra tillämpningspraxisen. Vissa smärre språkliga moderniseringar har dock gjorts i den svenska språkdräkten. 

6  Samband med andra propositioner

Regeringen överlämnade den 2 mars 2017 till riksdagen en proposition med förslag till lagstiftning om inrättande av landskap och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården samt till lämnande av underrättelse enligt artikel 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse (RP 15/2017 rd). I propositionen föreslås att det stiftas en landskapslag, en lag om ordnande av social- och hälsovård och en gemensam lag om införande av dessa. Enligt propositionen ska det inrättas 18 landskap i Finland. Landskapen är offentligrättsliga samfund med regionalt självstyre. 

I anslutning till den ovannämnda propositionen om landskapsreformen samt reformen av social- och hälsovården har regeringen berett ett utkast till en regeringsproposition med förslag till lagstiftning om genomförande av landskapsreformen och om omorganisering av statens tillstånds-, styrnings- och tillsynsuppgifter. Propositionsutkastet innehåller förslag till ändring av de speciallagar som gäller några andra än de uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet som ska överföras från staten och kommunerna till landskapen. Propositionsutkastet innehåller bl.a. förslag om att lägga ner regionförvaltningsverken och NTM-centralerna och om att inrätta det nya verket Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet. Lagarna avses träda i kraft den 1 januari 2020. 

Denna proposition hänför sig till den ovannämnda propositionen om genomförande av landskapsreformen och avses bli behandlad i samband med den. 

DETALJMOTIVERING

1  Lagförslag

5 §. I 5 § i gällande lag föreskrivs det på ett allmänt plan om ansökningsförfarandet och beslutsprocessen för fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden. I den föreslagna lagen revideras ansökningsförfarandet och beslutsprocessen för fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden. Därför föreslås det bli föreskrivet om det administrativa förfarandet inte bara i 5 § utan också i de nya 5 a—5 d §. Det är meningen att grunderna för att fastställa omfattningen hos gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde ska klargöras och moderniseras i den andra etappen av reformen av lagen om fornminnen. 

Museiverket kan enligt den föreslagna paragrafen fastställa gränserna för en fast fornlämning och dess skyddsområde. Förslaget innebär att Museiverket kan fastställa gränserna antingen på ansökan av markägaren eller på eget initiativ. Dessutom kan sametinget väcka initiativ inom samernas hembygdsområde enligt 4 § i sametingslagen (974/1995) och på initiativ av skolternas byastämma inom skoltområdet enligt 2 § i skoltlagen (253/1995). Motsvarande allmänna bestämmelse om rätten att väcka initiativ finns i 5 § 2 mom. i sametingslagen. 

Gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden behöver inte fastställas i varje enskilt fall. Det kan dock förekomma fall där det finns behov av att dels tydliggöra gränserna för en fast fornlämning inom den fastighet där fornlämningen finns, dels jämka samman synsätt som gäller markanvändningen och skyddet av den fasta fornlämningen. Fasta fornlämningar kan också ha ett så pass stort kulturhistoriskt värde och så utpräglade särdrag att det är nödvändigt att meddela särskilda villkor för tryggande av fornlämningens värde. Därför är det ändamålsenligt att inte bara markägare utan också Museiverket, som har tillsyn över fredningen av fornlämningar, kan ansöka om att gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden fastställs. 

I den föreslagna paragrafens 2 mom. föreskrivs att om gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde inte har fastställts, är det meningen att skyddsområdets bredd ska vara två meter räknat från fornlämningens synliga ytterkanter. Bestämmelsen motsvarar i materiellt hänseende 5 § 3 mom. i dess gällande lydelse. 

5 a §. Paragrafen är ny och föreslås innehålla bestämmelser om ansökningsförfarandet för fastställelse av gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde. Enligt 1 mom. ska ansökan om fastställelse av gränserna för en fornlämning jämte skyddsområde göras hos Museiverket. Museiverkets roll förändras från att i nuläget vara sökande och en instans som ger utlåtanden till att bli behörig myndighet. 

Fastställelse av gränserna för en fornlämning jämte skyddsområde ska enligt förslaget sökas hos Museiverket skriftligen. I 1 mom. förtecknas de omständigheter som sökanden ska redogöra för i sin ansökan. Uppgifterna ska vara nödvändiga och tillräckliga för fastställelse av gränserna för fornlämningen jämte skyddsområde. Museiverket bör kunna behandla ärendet utgående från dem. Enligt 5 § 2 mom. i dess gällande lydelse har det förutsatts att sökanden till ansökan fogar ett förslag till gränser för fornlämningen, utredning om äganderätten till den fastighet inom vilken fornlämningen finns, ett utdrag ur fastighetsregistret samt en tillförlitlig karta eller kartskiss som visar var lämningen finns. 

Enligt 1 punkten ska sökanden i sin ansökan lämna tillräckliga och nödvändiga uppgifter om den fasta fornlämningen och dess läge. När uppgifterna om den fasta fornlämningen sammanställs kan sökanden utnyttja t.ex. Museiverkets fornlämningsregister eller en eventuell undersökningsrapport om fornlämningen. Om information om en fast fornlämning inte står att få, kan fornlämningen specificeras utifrån annat tillgängligt material och annan tillgänglig information, t.ex. genom att fornlämningen beskrivs. För att en fast fornlämnings läge ska kunna verifieras ska sökanden i ansökan ange också geografisk information om den fasta fornlämningen. 

Enligt 2 punkten ska sökanden i sin ansökan lämna tillräckliga och nödvändiga uppgifter om markägoförhållandena. Sökanden ska redogöra för dels inom vilka fastigheter den fasta fornlämning som ansökan gäller finns, dels vilka som äger fastigheterna. 

Enligt 3 punkten ska sökanden i sin ansökan lämna tillräckliga och nödvändiga uppgifter om markanvändningen på området. Redogörelsen för markanvändningen kan utarbetas t.ex. genom att sökanden i fritext anger vilket ändamål området används för vid ansökningstidpunkten eller redogör för områdets framtida användning. 

Enligt 2 mom. ska ansökan dessutom innehålla ett förslag till gränser för den fasta fornlämningen jämte skyddsområde. De föreslagna gränserna kan anges t.ex. med hjälp av en kartritning. 

Sökanden har möjlighet att vid behov komplettera sin till Museiverket inlämnade ansökan. Vid kompletteringen av ansökan iakttas 22 och 33 § i förvaltningslagen (343/2004). 

5 b §. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om de aktörer som Museiverket ska höra i ärenden om fastställelse av gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde. Enligt 5 § 2 mom. i dess gällande lydelse ska NTM-centralen höra markägaren angående ansökan om ansökan gjorts av Museiverket, och Museiverket om ansökan gjorts av markägaren. 

Enligt 1 punkten ska Museiverket begära utlåtande av den markägare och den eventuella arrendator på vars område den fasta fornlämningen finns. Om fornlämningen finns på ett jordområde som ägs av flera markägare, ska Museiverket begära utlåtande av alla markägare och arrendatorer. 

Utlåtande ska enligt 2 punkten begäras hos den kommun och det landskap där den fasta fornlämningen finns. Eftersom ärenden om fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden kan hänföra sig till områdesplanering eller till sådan kulturverksamhet eller annan verksamhet som är av betydelse för kommunen eller landskapet, är kommunens eller landskapets synpunkter till nytta när gränsfastställelsen prövas. I och med begäran om utlåtande får kommunen och landskapet information om det anhängiga ärendet även i det fallet att de inte skulle yttra sig om det. 

Museiverket ska enligt 3 och 4 punkten begära utlåtande av sametinget om den fasta fornlämningen finns inom samernas hembygdsområde och av skolternas byastämma om den fasta fornlämningen finns inom skoltområdet. Enligt 17 § 3 mom. i grundlagen har samerna såsom urfolk rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Ett ärende om gränsfastställelse kan anknyta till en helhet som är väsentlig för den samiska kulturen, och därför är det ändamålsenligt att utröna och beakta både sametingets och skolternas byastämmas uppfattning om ansökan. Vidare kan det finnas behov av att ordna en förhandling enligt 9 § i sametingslagen, eftersom beslutet kan inverka på samernas kultur. 

Enligt 5 punkten ska utlåtande begäras också hos andra aktörer som är relevanta för fastställelse av gränserna för den fasta fortlämningen jämte skyddsområde. Sådana relevanta aktörer kan vara t.ex. i museilagen avsedda landskapsmuseer och riksomfattande specialmuseer. Vid landskapsmuseerna arbetar ofta en landskapsarkeolog som har specialiserat sig bl.a. på de fasta fornlämningarna inom sitt verksamhetsområde. När en fast fornlämning som anges i en ansökan finns inom samernas hembygdsområde eller inom skoltområdet, kan det vara ändamålsenligt att begära utlåtande också av Samemuseet Siida, som är ett riksomfattande specialmuseum. Samemuseet Siida har sakkunskap när det gäller det arkeologiska och byggda kulturarvet inom sameområdet. 

Som en aktör som är relevant för fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden kan också betraktas den i kyrkolagen (1054/1993) eller lagen om ortodoxa kyrkan (985/2006) avsedda kyrkostyrelsen, när ärendet gäller en fast fornlämning som är av betydelse för den evangelisk-lutherska eller den ortodoxa kyrkans verksamhet (t.ex. en begravningsplats som räknas som fornlämning). Om den lokala vården av en fast fornlämning som avses i ansökan har anförtrotts t.ex. en lokal förening, är det ändamålsenligt att också föreningen ombes ge sin syn på gränsfastställelsen. 

5 c §. Paragrafen är ny och i den föreskrivs det om villkoren i beslut om fastställelse av gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde. Paragrafen motsvarar till sitt innehåll 8 § 1 mom. i gällande lag. I den föreslagna lagen föreslås den nuvarande 8 § bli upphävd. Bestämmelserna i 8 § i gällande lag införlivas med de nya 5 c och 5 d §. 

Enligt paragrafen ska beslutet innehålla behövliga villkor som tryggar fornlämningens värde och skyddet av fornlämningen. Villkorens omfattning och art avgörs från fall till fall. Villkoren kan gälla t.ex. skogsbehandlings- och jordbearbetningsåtgärder inom den fasta fornlämningens skyddsområde. 

De villkor som avses i paragrafen kan gälla också området utanför skyddsområdet, om inte områdets ägare eller någon annan därigenom orsakas olägenhet som är oskälig i förhållande till fornlämningens betydelse. Bestämmelsen motsvarar 8 § 1 mom. i gällande lag. Villkoren kan gälla bl.a. landskapsbevarande åtgärder som behövs med tanke på fornlämningens värde, t.ex. höjden på nya byggnader i fornlämningens närhet eller byggnadernas miljöanpassning. Villkoren får ändå inte orsaka områdets ägare olägenhet som är betydande i förhållande till fornlämningens betydelse. 

5 d §. Enligt 1 mom. ska beslutet gälla trots eventuella besvär, om inte besvärsmyndigheten beslutar något annat. 

Enligt 2 mom. är ett beslut om fastställelse av gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde avgiftsfritt. Eftersom beslutet framför allt handlar om skydd av kulturarvet och kulturmiljön och initiativet till att fastställa gränserna i regel tas på myndighetshåll, är det på kulturpolitiska grunder ändamålsenligt att beslutet är avgiftsfritt. 

7 §. Enligt 5 § 2 mom. i dess gällande lydelse kan Museiverket och markägaren komma överens om gränserna för en fast fornlämning. Enligt den föreslagna lagen ska det inte längre vara möjligt att komma överens om gränserna för fasta fornlämningar; i fortsättningen kan Museiverket i stället fastställa gränserna antingen på ansökan av markägaren eller på eget initiativ. Till följd av den föreslagna ändringen behövs en teknisk ändring i 1 mom. så att hänvisningen till möjligheten att komma överens om gränserna för fasta fornlämningar slopas. I övrigt motsvarar momentet till sitt innehåll 7 § 1 mom. i dess gällande lydelse. 

I 3 mom. föreslås en teknisk ändring. Regionförvaltningsverket ändras till Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet. I sak förblir momentet oförändrat. 

8 §. I 1 mom. föreskrivs det för närvarande om NTM-centralens möjlighet att meddela föreskrifter för bevarande av en fast fornlämnings värde, och i 2 mom. föreskrivs det om delgivning av NTM-centralens beslut. Paragrafen föreslås bli upphävd. Bestämmelser om beslutsvillkor som tryggar fasta fornlämningars värde föreslås i den nya 5 c §, och bestämmelser om delgivning föreslås i den nya 5 d §. 

11 §. För närvarande finns i 11 § alla bestämmelser om tillstånd att rubba en fornlämning. I den nuvarande paragrafen föreskrivs det på ett mycket allmänt plan om ansöknings-, handläggnings- och beslutsprocessen för tillstånd att rubba en fornlämning. Den föreslagna lagen innehåller mer detaljerade bestämmelser om ansöknings- och beslutsprocessen. 

Förutom i den föreslagna 11 § föreslås det i de nya 11 a—11 d § bli föreskrivet om tillstånd att rubba en fornlämning och om det anknytande administrativa förfarandet. Paragraferna gäller enskilda arbetsföretag, alldeles som 11 § i dess gällande lydelse. Bestämmelser om rubbande av fornlämningar i samband med allmänna arbetsföretag och planläggning finns alltjämt i 13 §, som avses bli reviderad i den andra etappen av reformen av lagen om fornminnen. 

Fasta fornlämningar är nationalegendom som har ett oersättligt kulturvärde. Utgångspunkten är därför att det inte är tillåtet att rubba fasta fornlämningar. Alla planerade åtgärder bör genomföras så att fornlämningarna inte behöver rubbas. De planerade åtgärderna bör i första hand t.ex. ändras så att verkningarna av dem blir mindre eller genomföras på ett sådant sätt att den planerade byggnaden placeras på en plats som är ändamålsenlig med tanke på skyddet av den fasta fornlämningen. 

Det finns emellertid situationer där det i praktiken inte är möjligt att ändra de planerade åtgärderna på ett sådant sätt att skyddet av fasta fornlämningar kan beaktas. Alltid går det inte att jämka samman skyddet av fasta fornlämningar med genomförandeåtgärderna. I situationer där en fast fornlämning skulle orsaka olägenhet som är oskälig i förhållande till fornlämningens betydelse föreslås det vara möjligt att bevilja tillstånd att rubba fornlämningen. Olägenheten bedöms i varje enskilt fall. 

Enligt 1 mom. kan tillstånd att rubba en fornlämning beviljas, om den fasta fornlämningen orsakar olägenhet som är oskälig i förhållande till fornlämningens betydelse. Till denna del motsvarar bestämmelsen innehållsmässigt 11 § 1 mom. i gällande lag. 

Tillstånd att rubba en fornlämning kan enligt det föreslagna 2 mom. sökas av både markägaren och en aktör som har för avsikt att genomföra en åtgärd som kan inverka på den fasta fornlämningen. Markanvändnings- och byggprojekt och bearbetning av skogsområden så att de kan användas för odling är exempel på åtgärder som kan inverka på en fast fornlämning. Även åtgärder som avses bli genomförda på en annan fastighet än den där den fasta fornlämningen finns kan inverka på fornlämningen. Exempelvis dikning och torrläggning av kärr och myrar är sådana åtgärder. 

I 3 mom. föreskrivs det om giltighetstiden för ett tillstånd att rubba en fornlämning. Den nuvarande 11 § innehåller inte bestämmelser om tillståndets giltighetstid. Ett tillstånd att rubba en fornlämning ska enligt 3 mom. gälla i högst fem år efter att beslutet vunnit laga kraft. Under tillståndets giltighetstid ska tillståndshavaren utföra de undersökningar som förutsätts i tillståndet och påbörja de åtgärder som hänför sig till rubbandet. Giltighetstiden för ett tillstånd kan enligt förslaget förlängas med högst två år, så att tillståndet kan gälla i sammanlagt högst sju år. Tillståndets giltighetstid motsvarar därmed giltighetstiden för bygglov enligt markanvändnings- och bygglagen (132/1999). 

11 a §. Paragrafen är ny och i den föreskrivs det om ansökan om tillstånd att rubba en fornlämning. I samband med landskapsreformen överförs enligt förslaget till Museiverket de uppgifter som NTM-centralerna för närvarande sköter. Ärendena om tillstånd att rubba en fornlämning avgörs därmed av Museiverket i fortsättningen. 

Enligt 1 mom. ska tillstånd att rubba en fornlämning sökas hos Museiverket. Museiverkets roll i ärenden om tillstånd att rubba en fornlämning omvandlas; i nuläget ger Museiverket utlåtanden, och efter att lagen har trätt i kraft fungerar verket som behörig myndighet. Ansökan om tillstånd att rubba en fornlämning ska enligt förslaget ges in skriftligen till Museiverket. I 1 mom. förtecknas de omständigheter som sökanden ska lämna uppgifter om i sin ansökan. Uppgifterna ska vara nödvändiga och tillräckliga för tillståndsprövningen. Museiverket bör ha förutsättningar att behandla tillståndsärendet på basis av uppgifterna i tillståndsansökan. Enligt 11 § i dess gällande lydelse har det förutsatts av sökanden att en noggrann beskrivning av fornlämningen fogas till ansökan. 

Ansökan om tillstånd att rubba en fornlämning ska enligt 1 mom. 1 punkten innehålla uppgifter om sökanden. I ansökan ska det redogöras för huruvida sökanden äger marken eller är t.ex. ett aktiebolag som har för avsikt att genomföra en åtgärd med inverkan på en fast fornlämning. Enligt 2 punkten ska ansökan innehålla uppgifter om den fasta fornlämningen och dess läge. När uppgifter om den fasta fornlämningen anges kan sökanden utnyttja t.ex. Museiverkets fornlämningsregister eller en eventuell undersökningsrapport om fornlämningen. Om information om en fast fornlämning inte är tillgänglig, kan fornlämningen specificeras t.ex. genom att den beskrivs. För att en fast fornlämnings läge ska kunna verifieras ska sökanden i ansökan ange också geografisk information som rör den fasta fornlämningen. 

Ansökan om tillstånd att rubba en fornlämning ska enligt 1 mom. 3 punkten innehålla uppgifter om markägoförhållandena för det område där den fasta fornlämningen finns. Sökanden ska redogöra för dels inom vilka fastigheter den fasta fornlämning som är föremål för ansökan finns, dels vilka som äger fastigheterna. Informationen fås ur fastighetsdatasystemet. 

Enligt 4 punkten ska sökanden i sin ansökan redogöra för planerna på att rubba fornlämningen. Utgående från planerna kan Museiverket bl.a. bedöma huruvida den olägenhet som den fasta fornlämningen orsakar är oskälig i förhållande till fornlämningens betydelse och huruvida ett eventuellt tillstånd bör gälla hela fornlämningen eller bara en del av den. De uppgifter om arbetsföretaget som sökanden lämnar in bör omfatta hela den planerade helheten, inte bara den del som rör den fasta fornlämningen. Om exempelvis både ett egnahemshus och ett garage planeras men den fasta fornlämningen berörs bara av garaget, ska sökanden lämna in planerna för både egnahemshuset och garaget samt planerna för sådana vägar och kablar som eventuellt kräver schaktnings- eller grävarbete på tomten. Först när Museiverket har kännedom om hela den planerade projekthelheten kan tillståndsansökan bedömas som helhet. 

Fasta fornlämningar är fredade enligt lagen om fornminnen. Att rubba dem är möjligt, om en fast fornlämning orsakar olägenhet som är betydande i förhållande till fornlämningens betydelse. För att Museiverket ska kunna bedöma förutsättningarna för att bevilja tillstånd att rubba en fornlämning ska sökanden enligt 5 punkten i sin ansökan dels redogöra för den olägenhet som den fasta fornlämningen orsakar sökanden, dels motivera varför arbetsföretaget inte kan genomföras utan att fornlämningen rubbas. 

Enligt 6 punkten ska sökanden i sin tillståndsansökan redogöra för hur rubbandet inverkar på den fasta fornlämningens fysiska bevarande. Sökanden ska därmed ange t.ex. huruvida nedläggningen av en kabel i det jordområde som omger fornlämningen medför partiella skador på fornlämningen och hurdana skadorna är eller huruvida gräv- eller schaktningsarbetet eventuellt leder till att hela fornlämningen förstörs. 

Enligt 2 mom. ska till ansökan fogas en plan över arbetsföretaget. Med detta avses t.ex. huvudritningar som ingår i en byggplan, en uppdaterad karta i tillräckligt detaljerad skala som visar platsen för de planerade åtgärderna och objekt som är väsentliga samt en situationsplan som visar de planerade konstruktionerna och deras läge. Med bedömning av arbetsföretagets verkningar avses t.ex. en miljökonsekvensbeskrivning enligt lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning (252/2017) eller en bedömning som en konsult som utför arkeologiska fältarbeten har gjort och som gäller de planerade åtgärdernas inverkan på den fasta fornlämningen. 

Sökanden har möjlighet att vid behov komplettera sin till Museiverket inlämnade ansökan. Vid kompletteringen av ansökan iakttas 22 och 33 § i förvaltningslagen. 

11 b §. Paragrafen är ny, och i den föreskrivs det om begärande av utlåtanden om tillstånd att rubba en fornlämning. Enligt 11 § i dess gällande lydelse ska NTM-centralen höra Museiverket om ansökan och höra markägaren, om ansökan har gjorts av någon annan än denne. 

Enligt 1 punkten ska Museiverket begära utlåtande om tillståndsansökan av den markägare på vars område den fasta fornlämningen finns. Om en fornlämning finns på ett jordområde som flera markägare äger, ska Museiverket begära utlåtande av alla markägare. 

Utlåtande ska enligt 2 punkten begäras hos den kommun där den fasta fornlämningen finns. Eftersom tillståndsärenden kan hänföra sig till sådan kulturverksamhet eller annan verksamhet som är av betydelse för kommunen, är kommunens uppfattning viktig t.ex. när man bedömer fornlämningens betydelse och den olägenhet som fornlämningen eventuellt orsakar sökanden. 

Ett utlåtande om tillståndsansökan ska enligt 3 och 4 punkten begäras hos sametinget om den fasta fornlämningen finns inom samernas hembygdsområde, och hos skolternas byastämma om den fasta fornlämningen finns inom det i skoltlagen avsedda skoltområdet. Enligt 17 § 3 mom. i grundlagen har samerna såsom urfolk rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Ett tillståndsärende kan anknyta till något som är relevant för den samiska kulturen, och därför är det ändamålsenligt att utröna och beakta både sametingets och skolternas byastämmas uppfattning om ansökan. 

Enligt 5 punkten ska utlåtande om tillståndsansökan begäras också hos andra aktörer som är relevanta för tillståndsprövningen. Sådana relevanta aktörer kan vara t.ex. i museilagen avsedda landskapsmuseer och riksomfattande specialmuseer. Landskapsarkeologerna vid landskapsmuseerna känner till objekten inom sitt område och har lokalkännedom, därför kan landskapsmuseernas uppfattning vara av betydelse t.ex. när det bedöms vilken betydelse en fast fornlämning har och hur de planerade åtgärderna skulle komma att inverka på fornlämningen. När en fast fornlämning som avses i en tillståndsansökan finns inom samernas hembygdsområde eller inom skoltområdet, kan det vara ändamålsenligt att begära utlåtande också av Samemuseet Siida, som är ett riksomfattande specialmuseum. Samemuseet Siida har sakkunskap när det gäller det arkeologiska och byggda kulturarvet inom sameområdet. 

Som en aktör som är relevant för tillståndsprövningen kan också betraktas den i kyrkolagen eller lagen om ortodoxa kyrkan avsedda kyrkostyrelsen när ärendet gäller en fast fornlämning som är av betydelse för den evangelisk-lutherska eller den ortodoxa kyrkans verksamhet (t.ex. en begravningsplats som räknas som fornlämning). Om den lokala vården av en fast fornlämning som avses i en tillståndsansökan har anförtrotts t.ex. en lokal förening, är det ändamålsenligt att också föreningen ombes ge sin syn på tillståndsansökan. 

11 c §. I paragrafen föreskrivs det om omständigheter som ska beaktas vid tillståndsprövningen och om tillståndsvillkoren. Paragrafen är ny. Enligt 11 § 1 mom. i dess gällande lydelse kan ett tillstånd att rubba en fornlämning förenas med villkor som anses behövliga. 

Enligt 1 mom. ska Museiverket vid prövningen av tillstånd att rubba en fornlämning ta hänsyn till den fasta fornlämningens betydelse, den olägenhet som rubbandet orsakar fornlämningen och skyddets inverkan på de planerade åtgärderna. Prövningen är ett slags intresseavvägning där hänsyn tas dels till den fasta fornlämning som skyddas direkt med stöd av lagen, dels till de åtgärder som innebär att fornlämningen rubbas och deras betydelse. Prövningen utgör helhetsbedömning. 

Det gäller att bedöma fornlämningens betydelse från fall till fall. Vid en sådan bedömning är det möjligt att beakta en fast fornlämnings internationella, nationella och regionala betydelse. Då uppmärksammas det t.ex. huruvida fornlämningen är ett objekt som avses i 1954 års Unescokonvention (Haagkonventionen) eller 1970 års Unescokonvention (världsarvskonventionen). Dessutom kan vikt fästas vid fornlämningens betydelse för den nationella eller regionala kulturhistoriska utvecklingen. 

När en fast fornlämnings betydelse övervägs är det möjligt att vid sidan av det som konstateras ovan beakta huruvida fornlämningen är sällsynt eller riskerar att bli det, samt hur pass välbevarad den fasta fornlämningen är (huruvida den utgör en komplett helhet). Dessutom kan vikt fästas vid hur mångsidig och historiskt skiktad den fasta fornlämningen är samt vilka forskningsrön beträffande fornlämningen som står att få. 

När det övervägs och bedöms vilken olägenhet rubbandet av en fast fornlämning kan orsaka är det fråga om att bedöma förhållandet mellan å ena sidan de olägenheter som följer av åtgärderna i ansökan om tillstånd att rubba en fornlämning och å andra sidan den fasta fornlämningen som helhet och dess betydelse. När man åter överväger hur skyddet kan påverka de planerade åtgärderna gäller det att fästa vikt vid vilken olägenhet bevarandet av hela fornlämningen eller en del av den kan orsaka för de planerade åtgärderna och förhållandet mellan olägenheterna och fornlämningens betydelse. 

I det föreslagna 2 mom. föreskrivs det om villkoren i ett tillstånd att rubba en fornlämning. I tillståndsvillkoren anges förutsättningarna för att bevilja tillståndet. Genom villkoren är det möjligt att t.ex. förhindra eller minska de olägenheter som rubbandet av en fast fornlämning orsakar för fornlämningen. 

Enligt 1 punkten ska i ett tillstånd meddelas behövliga villkor om vilken fornlämning eller del av den tillståndet gäller. I tillståndet ska det specificeras vilken fornlämning eller del av den tillståndet gäller. Vid behov kan specificeringen ske med hjälp av en karta som fogas till tillståndet. 

Enligt 2 punkten ska i ett tillstånd att rubba en fornlämning meddelas behövliga villkor om vilket slag av rubbande tillståndet gäller. De åtgärder som nämns i tillståndet får vidtas endast för ett ändamål som anges i tillståndet. Om ändamålet ändras efter att tillståndet har beviljats, kan tillståndshavaren antingen ansöka om ändring av tillståndet eller ansöka om ett helt nytt tillstånd. 

I ett tillstånd att rubba en fornlämning ska det enligt 3 punkten meddelas närmare villkor om de undersökningar som rubbandet förutsätter. I regel förutsätts arkeologiska undersökningar för att en fast fornlämning ska få rubbas. Därför är det ändamålsenligt att i ett tillstånd att rubba en fornlämning bestämma vilka och hurdana undersökningar rubbandet förutsätter. Om en fast fornlämning emellertid redan har undersökts tillräckligt i ett tidigare skede är det inte ändamålsenligt att förutsätta nya arkeologiska undersökningar, och då förenas beslutet inte med villkor om undersökning. 

Enligt 4 punkten ska i ett tillstånd att rubba en fornlämning meddelas behövliga villkor om de åtgärder genom vilka olägenheten för den fasta fornlämningen förebyggs eller minskas. Sådana villkor som avses i punkten kan meddelas t.ex. när ett tillstånd att rubba en fornlämning beviljas för bara en del av en fast fornlämning och den återstående delen av fornlämningen förutsätter skydd och olika skyddsåtgärder. 

Enligt 5 punkten ska i ett tillstånd att rubba en fornlämning meddelas behövliga bestämmelser om sökandens deltagande i kostnaderna för åtgärder enligt 3 och 4 punkten. Bestämmelser om ersättandet av kostnader finns i 15 § i lagen. Paragrafen gäller ersättning för undersökningar som anknyter till allmänna och större enskilda arbetsföretag. Enligt den svarar företagaren (den som genomför företaget) i regel för kostnaderna. Om det emellertid med beaktande av omständigheterna ska anses oskäligt att företagaren ensam står för kostnaderna, ska både företagaren och staten stå för dem. När det gäller smärre enskilda arbetsföretag ersätter staten kostnaderna. Det är meningen att 15 § i lagen om fornminnen ska revideras i den andra etappen av reformen av lagen. 

11 d §. I paragrafen föreskrivs det om ändring, återkallelse och överföring av tillstånd att rubba en fornlämning. Paragrafen är ny. Motsvarande bestämmelser finns inte i 11 § i gällande lag. 

Enligt 1 mom. ska innehavaren av ett tillstånd att rubba en fornlämning underrätta Museiverket, om det skett förändringar i omständigheter som utgjort en förutsättning för beviljande av tillståndet. Efter underrättelsen ska Museiverket bedöma huruvida en ny tillståndsprövning behövs i ärendet och vid behov behandla tillståndet på nytt. 

I 2 mom. föreslås det bli föreskrivet om återkallelse av tillstånd att rubba en fornlämning. Bestämmelserna i förvaltningslagen ska iakttas vid det hörande som hör samman med återkallelse av tillstånd. Museiverket kan enligt 1 punkten återkalla ett tillstånd att rubba en fornlämning, om sökanden har lämnat felaktiga uppgifter som väsentligen har påverkat förutsättningarna för beviljande av tillståndet. Det är fråga om uppgifter som om de hade lämnats korrekt skulle ha kunnat leda antingen till avslag på tillståndsansökan eller till andra villkor i tillståndet. Felaktiga uppgifter kan gälla t.ex. de planerade åtgärderna eller deras inverkan eller den olägenhet som orsakas sökanden. 

Enligt 2 punkten kan Museiverket återkalla ett tillstånd att rubba en fornlämning, om tillståndsvillkoren har överträtts väsentligen. Det är inte alla överträdelser av tillståndsvillkor som leder till att tillståndet återkallas. Överträdelsen ska ha varit väsentlig. Som en väsentlig överträdelse av tillståndsvillkor kan betraktas t.ex. att åtgärder som avses i ett tillstånd att rubba en fornlämning har vidtagits innan de arkeologiska undersökningar som eventuellt förutsätts i tillståndet har utförts. 

Museiverket kan enligt 3 punkten återkalla ett tillstånd att rubba en fornlämning, om det är uppenbart att det arbetsföretag som anges i tillståndet inte alls avses bli genomfört. En sådan situation kan uppstå t.ex. när det utifrån omständigheterna står mycket klart att tillståndshavaren inte alls har för avsikt att eller inte är kapabel att genomföra åtgärderna i tillståndet, t.ex. på grund av konkurs. 

I 3 mom. föreskrivs det om överföring av tillstånd att rubba en fornlämning. Enligt momentet kan ett tillstånd att rubba en fornlämning överföras på någon annan, om mottagaren uppfyller de i lagen angivna förutsättningar som gäller sökanden och om förutsättningarna för tillståndet inte förändras till någon annan del. Museiverket ska underrättas om överföringen. Med anledning av meddelandet antecknar Museiverket ändringen av tillståndshavaren i tillståndet. På så sätt har Museiverket hela tiden aktuell information om vilka som är tillståndshavare. 

18 §. En teknisk ändring av 3 mom. föreslås. Regionförvaltningsverket ändras till Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet. I materiellt hänseende förblir momentet oförändrat. 

22 §. Omnämnandet av Museiverket slopas i paragrafen, och kommunen samt landskapet läggs till för att dessa ska kunna beakta besluten i sin planering. En kopia av beslut som gäller fartygsfynd ska alltjämt också sändas till Gränsbevakningsväsendet. Därtill ska en kopia på beslut som avses i 5, 11 eller 11 d § skickas till sametinget, om beslutet gäller samernas hembygdsområde, eller till skolternas byastämma, om beslutet gäller skoltområdet. Vidare preciseras ordalydelsen i paragrafen. 

25 a §. I paragrafen föreskrivs det om ändringssökande. Enligt paragrafen får ändring i ett beslut som avses i 5 § om fastställelse av gränserna för en fast fornlämning och dess skyddsområde, som avses i 11 § om tillstånd att rubba en fornlämning och som avses i 11 d § om ändring, återkallelse och överföring av tillstånd att rubba en fornlämning sökas genom besvär hos förvaltningsdomstolen på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen. Beslut om fastställelse av gränserna för en fast fornlämning och dess skyddsområde eller om tillstånd att rubba en fornlämning kan inte anses vara sådana likartade beslut som avgörs rutinmässigt och som omprövningsförfarandet lämpar sig för. 

Besluten enligt de föreslagna 5, 11 och 11 d § är principiella till sin karaktär och ofta förknippade med meningsskiljaktigheter i fråga om tolkningen. I besluten är det fråga om att skydda fasta fornlämningar som är fredade direkt med stöd av lagen om fornminnen och att göra intresseavvägningar i fråga om byggprojekt och andra arbetsföretag. Beslutsmotiveringarna varierar från fall till fall. Det är meningen att ärendena enligt 5, 11 och 11 d § ska behandlas i Museiverkets högsta beslutande organ, det särskilda sammanträdet. De anses därmed vara sådana viktiga och vittgående ärenden som avses i 4 § 2 mom. i lagen om Museiverket. 

Ändring i ett beslut av förvaltningsdomstolen får enligt förslaget sökas genom besvär endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. Rätt till ändringssökande har därtill sametinget, om beslutet eller tillståndet gäller samernas hembygdsområde, och skolternas byastämma, om beslutet eller tillståndet gäller skoltområdet. 

25 b §. Enligt 1 mom. bestäms de allmänna grunderna för när sådana prestationer av Museiverket som avses i lagen om fornminnen ska vara avgiftsbelagda och för storleken av de avgifter som tas ut för prestationerna samt övriga grunder för avgifterna enligt lagen om grunderna för avgifter till staten, om inte något annat föreskrivs i lagen om fornminnen. Exempelvis avgiften för tillstånd att rubba en fornlämning bestäms därmed i enlighet med lagen om grunderna för avgifter till staten. Enligt den föreslagna 5 d § ska dock Museiverkets beslut om fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden vara avgiftsfria. 

Med stöd av 2 mom. får avgifter enligt lagen om fornminnen drivas in utan dom eller beslut på det sätt som föreskrivs i lagen om verkställighet av skatter och avgifter (706/2007). Det innebär att t.ex. den avgift som Museiverket tar ut för tillstånd att rubba en fornlämning är direkt utsökbar. 

2  Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2020. Lagen avses träda i kraft samtidigt som de föreslagna lagar som hänför sig till genomförandet av landskapsreformen. 

Enligt 2 mom. i ikraftträdandebestämmelsen ska behandlingen av ansökningar enligt 5 § 2 mom. och 11 § som är anhängiga vid ikraftträdandet av denna lag och besvär som gäller sådana ansökningar slutföras vid Museiverket och förvaltningsdomstolarna enligt de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet. 

3  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Den gällande lagen om fornminnen stiftades år 1963 i grundlagsordning, eftersom i lagens 20 § avsedda föremål som anträffats i vrak av fartyg tillfaller staten utan lösen trots att de ibland kan ha en specifik ägare. Lagförslaget ingriper inte i egendomsskyddet, som det föreskrivs om i 15 § i grundlagen. 

I propositionen föreslås sådana ändringar i lagen om fornminnen som landskapsreformen förutsätter. Det är fråga om första etappen i en reform av lagen om fornminnen. Propositionen innehåller de ändringar som hänför sig till genomförandet av landskapsreformen. Främst gäller de förvaltningsförfarandet i samband med fasta fornlämningar. Dessutom föreslås i propositionen att de nuvarande NTM-centralernas uppgifter ska överföras till Museiverket. Avsikten är inte att det ska göras ändringar i sådana materiella bestämmelser i lagen om fornminnen som kan ha en inskränkande effekt på de grundläggande fri- och rättigheter som tryggas i grundlagen. Däremot anses de föreslagna ändringarna stärka medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter när det gäller förvaltningsförfaranden som anknyter till fasta fornlämningar. 

Rättsskydd

Enligt 21 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. 

Förvaltningslagen tillämpas på de tillstånds- och beslutsärenden som avses i lagen om fornminnen. I propositionen föreslås det att lagen om fornminnen ska innehålla sådana bestämmelser om förvaltningsförfarandet för fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden och tillstånd att rubba en fornlämning som är mer detaljerade än de nuvarande. Till lagen fogas bestämmelser om bl.a. uppgifter som ska anges i ansökan och om handlingar som ska fogas till ansökan, om hörande, innehållet i beslut och tillstånd samt om sådant som ska beaktas vid tillståndsprövningen. Propositionen förtydligar förvaltningsförfarandet och gör det smidigare, och till denna del förbättras medborgarnas rättsskydd. 

I den gällande lagen om fornminnen finns inga bestämmelser om ändringssökande. Ändring i sådana beslut och tillstånd som avses i lagen har sökts hos förvaltningsdomstolen med stöd av förvaltningsprocesslagen. I propositionen föreslås en ny 25 a § bli fogad till lagen om fornminnen. Enligt paragrafen får ändring i ett beslut om fastställelse av gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde och ändring i ett tillstånd att rubba en fornlämning sökas genom besvär hos förvaltningsdomstolen på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen. Ändring i ett beslut av förvaltningsdomstolen får enligt förslaget sökas genom besvär endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. 

I propositionen föreslås det att ändring i ett beslut av förvaltningsdomstolen ska få sökas genom besvär endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. Grundlagsutskottet har inte ansett att systemet med besvärstillstånd strider mot 21 § i grundlagen. I senare praxis har utskottet med hänvisning till den utveckling som skett i behandlingen av förvaltningsärenden och i systemet för sökande av ändring konstaterat att det inte längre finns skäl att i princip förhålla sig restriktiv till systemet med besvärstillstånd (GrUU 32/2012 rd). Grundlagsutskottet har bl.a. ansett att ärendets art eller betydelse inte med nödvändighet är omständigheter som förutsätter tillträde till högsta förvaltningsdomstolen utan besvärstillstånd (GrUU 55/2014 rd). 

Det föreslagna besvärstillståndsförfarandet innebär att högsta förvaltningsdomstolens beslut kommer att styra rättspraxis i fråga om tolkning av lagen om fornminnen i större utsträckning än nu. Man kan anta att högsta förvaltningsdomstolen i huvudsak åtar sig att behandla besvär i ärenden som är viktiga med avseende på en enhetlig rättspraxis eller där det skett ett uppenbart fel. 

Propositionen kan anses uppfylla de förutsättningar som anges i 21 § 1 mom. i grundlagen. 

Särskilda frågor som gäller sameområdet

Enligt 17 § 3 mom. i grundlagen har samerna såsom urfolk rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Genom bestämmelsen tryggas inte bara de språkliga rättigheterna utan även bl.a. sådana traditionella näringar som renskötsel, fiske och jakt, som är en del av den samiska kulturformen. Dessutom har samerna med stöd av 121 § 4 mom. i grundlagen inom sitt hembygdsområde språklig och kulturell autonomi enligt vad som föreskrivs i lag. Bestämmelser om den autonomi som avses i paragrafen finns i sametingslagen. 

Ärenden om fastställelse av gränserna för fasta fornlämningar jämte skyddsområden och om tillstånd att rubba en fornlämning kan inverka på samernas rättigheter såsom urfolk. I propositionen föreslås att utlåtande om ansökningar som gäller fastställelse av gränserna för en fast fornlämning och dess skyddsområde och tillstånd att rubba en fornlämning ska begäras hos sametinget om den fasta fornlämningen finns inom samernas hembygdsområde, och hos skolternas byastämma om den fasta fornlämningen finns inom det i skoltlagen avsedda skoltområdet. Dessutom ges sametinget inom samernas hembygdsområde och skolternas byastämma inom skoltområdet rätt att ansöka om fastställelse av gränserna för en fornlämning, att delges beslut som gäller fornlämningen och till ändringssökande gällande fornlämningen. Därtill kan utlåtande även begäras av Samemuseet Siida. Sametinget och skolternas byaråd ska enligt förslaget inom ovan nämnda områden ha rätt att göra ett initiativ om fastställelse av en fornlämning och dess gränser. Därtill ska de delges beslut som gäller ovan nämnda områden samt ha rätt till ändringssökande i sådana beslut Till denna del anses propositionen stödja samernas rätt enligt 17 § 3 mom. i grundlagen. 

Avgifter

Enligt 81 § 2 mom. i grundlagen utfärdas bestämmelser om avgifter samt de allmänna grunderna för storleken av avgifter för de statliga myndigheternas tjänsteåtgärder, tjänster och övriga verksamhet genom lag. I lagen om grunderna för avgifter till staten föreskrivs det om de allmänna grunderna för när statliga myndigheters prestationer ska vara avgiftsbelagda och för storleken av de avgifter som tas ut för prestationerna. Enligt 4 § i den lagen ska beslut som har fattats med anledning av en ansökan i regel vara avgiftsbelagda. 

I propositionen föreslås det att en ny 25 b § ska fogas till lagen om fornminnen. Enligt paragrafen bestäms de allmänna grunderna för när Museiverkets prestationer ska vara avgiftsbelagda och för storleken av de avgifter som tas ut för prestationerna enligt lagen om grunderna för avgifter till staten. För exempelvis tillstånd att rubba en fornlämning kommer Museiverket därmed att ta ut en avgift enligt lagen om grunderna för avgifter till staten. Enligt den föreslagna 5 d § ska beslut av Museiverket om gränserna för en fast fornlämning jämte skyddsområde vara avgiftsfria. Initiativet till sådana beslut tas främst på myndighetshåll, och därför bedöms det att det på grunder som hänför sig till kulturarvet och kulturmiljön är ändamålsenligast att avgift inte tas ut. Propositionen anses till denna del uppfylla de förutsättningar som anges i 81 § 2 mom. i grundlagen. 

Enligt regeringens uppfattning står propositionen som helhet betraktad i överensstämmelse med grundlagens krav, och det finns inga hinder för att den behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Kläm 

Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

Lag om ändring av lagen om fornminnen 

I enlighet med riksdagens beslut 
upphävs i lagen om fornminnen (295/1963) 8 §, sådan den lyder i lag 1443/2009, 
ändras 5 §, 7 § 1 och 3 mom., 11 §, 18 § 3 mom. och 22 §, 
av dem 5 § sådan den lyder delvis ändrad i lagarna 563/1995 och 1443/2009, 7 § 3 mom., 11 § och 18 § 3 mom. sådana de lyder i lag 1443/2009 och 22 § sådan den lyder i lag 592/2005, och 
fogas till lagen nya 5 a—5 d, 11 a—d, 25 a och 25 b § som följer: 
5 § 
Museiverket kan fastställa gränserna för en fast fornlämning och dess skyddsområde antingen på ansökan av markägaren eller på eget initiativ. Dessutom kan Museiverket fastställa gränserna för en fornlämning och dess skyddsområde på initiativ av sametinget inom samernas hembygdsområde enligt 4 § i sametingslagen (974/1995) och på initiativ av skolternas byastämma inom skoltområdet enligt 2 § i skoltlagen (253/1995). 
Om gränserna för en fornlämning och dess skyddsområde inte har fastställts, är skyddsområdets bredd två meter räknat från fornlämningens synliga ytterkanter. 
5 a § 
I den skriftliga ansökan som lämnas till Museiverket ska det för avgränsningen av det fasta förlämningen och dess skyddsområde läggas fram behövlig och tillräcklig utredning om: 
1) den fasta fornlämningen och dess läge, 
2) markägoförhållandena, 
3) markanvändningen på området. 
Utöver det som föreskrivs i 1 mom. ska ansökan innehålla ett förslag till gränser för den fasta fornlämningen och dess skyddsområde. 
5 b § 
Museiverket ska i fråga om fastställelse av gränserna för en fornlämning och dess skyddsområde begära utlåtande av 
1) ägaren till den mark, om det inte är markägaren som är sökande, och arrendatorn av det område där den fasta fornlämningen finns, 
2) den kommun och det landskap där den fasta fornlämningen finns, 
3) sametinget, om den fasta fornlämningen finns inom samernas hembygdsområde, 
4) skolternas byastämma, om den fasta fornlämningen finns inom skoltområdet, 
5) andra aktörer som är relevanta för fastställelsen av gränsen. 
5 c § 
Ett beslut om fastställelse av gränserna för en fast fornlämning och dess skyddsområde ska innehålla de bestämmelser som behövs för att trygga fornlämningens värde och skyddet av fornlämningen. Bestämmelserna kan gälla också området utanför skyddsområdet, om inte områdets ägare eller någon annan därigenom orsakas olägenhet som är betydande i förhållande till fornlämningens betydelse. 
5 d § 
Ett beslut om fastställelse av gränserna för en fast fornlämning och dess skyddsområde ska iakttas trots eventuella besvär, om inte besvärsmyndigheten beslutar något annat. 
Ett beslut om fastställelse av gränserna för en fast fornlämning och dess skyddsområde är avgiftsfritt. 
7 § 
Om ett skyddsområde vars gränser fastställts enligt 5 § orsakar betydande olägenhet för användningen av en fastighet eller en del av den inom ett område vars användning inte tidigare varit på motsvarande sätt inskränkt, har den som saken gäller rätt till ersättning för olägenheten av statens medel. 
Kläm 
Om den fastighet inom vars område skyddsområdet finns utgör pant för fordran eller rätt att få en återkommande inkomst i pengar eller varor, ska ersättningen deponeras hos Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet och fördelas så som föreskrivs i fråga om köpesumman för utmätt egendom. Innehavaren av en panträtt har samma rätt till det deponerade ersättningsbeloppet som till fastigheten. En deponering får dock inte göras, om panträttsinnehavarens samtycke till att ersättningen inte deponeras föreligger eller om olägenheten till följd av att den förmån som ska ersättas är ringa eller någon annan liknande orsak inte ska anses ha minskat säkerhetens värde nämnvärt. 
11 § 
Tillstånd att rubba en fast fornlämning kan beviljas, om fornlämningen orsakar olägenhet som är oskälig i förhållande till fornlämningens betydelse. 
Tillstånd att rubba en fast fornlämning kan beviljas markägaren eller en annan aktör som har för avsikt att genomföra en åtgärd som kan inverka på den fasta fornlämningen. 
Ett tillstånd att rubba en fast fornlämning gäller i högst fem år från det att beslutet vann laga kraft. De undersökningar som tillståndet förutsätter ska utföras och de åtgärder som hänför sig till ingereppet i fornlämningen ska påbörjas under tillståndets giltighetstid. Tillståndets giltighetstid kan förlängas med högst två år. 
11 a § 
Ett tillstånd att rubba en fast fornlämning beviljas av Museiverket. I den skriftliga tillståndsansökan som lämnas till Museiverket ska det med tanke på tillståndsprövningen läggas fram behövlig och tillräcklig utredning om 
1) sökanden, 
2) den fasta fornlämningen och dess läge, 
3) markägoförhållandena, 
4) de planer som gäller ingreppet i fornlämningen, 
5) den olägenhet som den fasta fornlämningen orsakar sökanden och motiveringar till varför projektet inte kan genomföras utan ingrepp i fornlämningen, 
6) ingreppets inverkan på den fasta fornlämningens fysiska bevarande. 
Till ansökan ska det fogas en projektplan och en bedömning av projektets verkningar. 
11 b § 
Museiverket ska i fråga om en ansökan om tillstånd att rubba en fast fornlämning begära utlåtande av 
1) ägaren till den mark och arrendatorn av det område där den fasta fornlämningen finns, om det inte markägaren eller arrendatorn som är sökande, 
2) den kommun och det landskap där den fasta fornlämningen finns, 
3) sametinget, om den fasta fornlämningen finns inom samernas hembygdsområde, 
4) skolternas byastämma, om den fasta fornlämningen finns inom skoltområdet, 
5) andra aktörer som är relevanta för tillståndsprövningen. 
11 c § 
Vid prövningen av tillstånd att rubba en fast fornlämning ska hänsyn tas till fornlämningens betydelse, ingreppets negativa effekter för fornlämningen och fredningens inverkan på de planerade åtgärderna. 
Ett tillstånd att rubba en fast fornlämning ska förenas med behövliga villkor om 
1) vilken fornlämning eller del av en fornlämning som tillståndet avser, 
2) vilket slag av ingrepp tillståndet gäller, 
3) de undersökningar som ingreppet förutsätter, 
4) åtgärder för att förebygga eller minska de negativa effekterna för den fasta fornlämningen, 
5) sökandens deltagande i kostnaderna för åtgärder enligt 3 och 4 punkten. 
11 d § 
Innehavaren av ett tillstånd att rubba en fast fornlämning ska underrätta Museiverket, om det skett förändringar i de omständigheter som utgjort en förutsättning för beviljande av tillståndet. Museiverket ska bedöma behovet av en ny tillståndsbehandling och vid behov behandla tillståndet på nytt. 
Museiverket kan återkalla ett tillstånd att rubba en fast fornlämning, om 
1) sökanden har lämnat felaktiga uppgifter som väsentligen har påverkat beviljandet av tillståndet, 
2) tillståndsvillkoren har överträtts väsentligen, 
3) det är uppenbart att det projekt som anges i tillståndet inte avses bli genomfört. 
Ett tillstånd att rubba en fast fornlämning får överföras på någon annan, om mottagaren uppfyller de förutsättningar enligt denna lag som gäller sökanden och förutsättningarna för tillståndet inte i övrigt förändras. Överföringen ska anmälas till Museiverket, som ska underrättas om överföringen och anteckna ändringen av tillståndshavaren i tillståndet. 
18 § 
Kläm 
Vid behov kan Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet vid vite förbjuda att sådana åtgärder som äventyrar undersökningen vidtas på ett i 1 mom. avsett område. 
22 § 
En kopia av ett beslut som avses i 5 § ska utan dröjsmål sändas till polisinrättningen i det område där fornlämningen finns samt den kommun och det landskap där fornlämningen finns. En kopia av ett beslut som gäller fartygsfynd ska också sändas till Gränsbevakningsväsendet. En kopia av ett beslut som avses i 5, 11 eller 11 d § ska utan dröjsmål skickas till sametinget, om beslutet gäller samernas hembygdsområde, eller till skolternas byastämma, om beslutet gäller skoltområdet. 
25 a § 
I ett beslut som avses i 5, 11 eller 11 d § får ändring sökas genom besvär hos förvaltningsdomstolen på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen (586/1996). Över förvaltningsdomstolens beslut får besvär anföras endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. Rätt att söka ändring har därtill även sametinget, om beslutet eller tillståndet gäller samernas hembygdsområde, och skolternas byastämma, om beslutet gäller skoltområdet. 
25 b § 
Bestämmelser om de allmänna grunderna för när sådana prestationer av statliga myndigheter som avses i denna lag ska vara avgiftsbelagda och för storleken av de avgifter som tas ut för prestationerna samt om övriga grunder för avgifterna finns i lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992), om inte något annat föreskrivs ovan i denna lag. 
De avgifter som tas ut enligt denna lag är direkt utsökbara. Bestämmelser om indrivning av dem finns i lagen om verkställighet av skatter och avgifter (706/2007). 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
Behandlingen av ansökningar enligt 5 § 2 mom. och 11 § som är anhängiga vid ikraftträdandet av denna lag och besvär som gäller sådana ansökningar ska slutföras av Museiverket och förvaltningsdomstolarna enligt de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet. 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 5 april 2018 
Statsminister Juha Sipilä 
Europa-, kultur- och idrottsminister Sampo Terho