1
Nuläge och bedömning av nuläget
1.1
Nuläge
Statsminister Juha Sipiläs regering utnämnde i samband med budgetförhandlingarna för 2017 statssekreterare Martti Hetemäki till att leda en trepartsarbetsgrupp som hade till uppgift att utarbeta ett gemensamt förslag för att öka sysselsättningen och förkorta arbetslöshetstiden. Arbetsgruppen var inte enhällig i sitt förslag. Vid social- och hälsovårdsministeriet bereddes på grundval av dessa förslag en regeringsproposition om den så kallade aktiveringsmodellen med självriskdagar inom utkomstskyddet för arbetslösa (aktiveringsmodellen). Målsättningen med propositionen var att ändra systemet för utkomstskydd för arbetslösa så att det sporrar till snabbare sysselsättning, ökar antalet sysselsatta med 8 000 personer och har neutral effekt på statsfinanserna.
Ändringarna i lagen om utkomstskydd för arbetslösa som gällde aktiveringsmodellen trädde i kraft den 1 januari 2018 (lagen om ändring av lagen om utkomstskydd för arbetslösa 1138/2017). Med hjälp av aktiveringsmodellen genomfördes en reform av självrisken för utkomstskyddet för arbetslösa. Självrisktiden i början av arbetslösheten förkortades från sju vardagar eller motsvarande tid som arbetslös till fem vardagar eller motsvarande tid som arbetslös. Syftet med aktiveringsmodellen var att öka sysselsättningen genom att sporra arbetslösa arbetssökande till att vara aktiva och ta egna initiativ när de söker arbete under hela arbetslöshetsperioden. Målsättningen var dessutom att mottagarna av arbetslöshetsförmåner i större utsträckning än tidigare skulle söka sig även till kortvarigt arbete och deltidsarbete, vilket i sin tur syftade till att förhindra att arbetslösheten blev långvarig. Med anledning av dessa målsättningar flyttades självrisktiden i fråga om arbetslöshetstiden så att denna nya självrisk ställs om arbetslösheten förlängs och om personen inte har varit aktiv på det sätt som avses i bestämmelserna om aktiveringsmodellen.
Samtidigt ändrades också lagen om finansiering av arbetslöshetsförmåner (555/1998), lagen om arbetslöshetskassor (603/1984) och sjukförsäkringslagen (1224/2004). Bestämmelser om aktiveringsmodellen har under tiden modellen varit i kraft ändrats genom lag 1267/2018.
I fråga om arbetslöshetsdagpenning (grunddagpenning och inkomstrelaterad dagpenning) föreskrivs det om aktiveringsmodellen i 6 kap. 3 a § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa. I paragrafens 1 mom. föreskrivs det att om mottagaren av arbetslöshetsdagpenning inte i tillräcklig omfattning varit i arbete eller deltagit i sysselsättningsfrämjande service eller sysselsättningsfrämjande verksamhet eller studerat under tiden för vilken han eller hon har betalats arbetslöshetsdagpenning i sammanlagt 65 dagar betalas arbetslöshetsdagpenningen till nedsatt belopp under de följande 65 dagarna. Om arbetslöshetsdagpenning betalas utan avbrott utgör 65 arbetslöshetsdagpenningsdagar ungefär en period på tre månader. Denna följande betalningsperiod på 65 arbetslöshetsdagpenningsdagar, för vilken förmånen nedsätts, är samtidigt den nya perioden för visande av aktivitet. Om mottagaren av arbetslöshetsdagpenning under denna period med nedsatt arbetslöshetsdagpenning är aktiv på det sätt som avses i modellen återgår hans eller hennes arbetslöshetsdagpenning till det normala beloppet från och med inledningen av följande period på 65 utbetalningsdagar för arbetslöshetsdagpenningen.
Motsvarande bestämmelse för mottagare av arbetsmarknadsstöd finns i 7 kap. 5 a § 1 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa.
Nedsättning av arbetslöshetsförmånen enligt aktiveringsmodellen görs alltid på den fulla arbetslöshetsförmånen. En nedsättning av förmånen upprepas alltså inte trots att villkoren enligt modellen blir ouppfyllda under flera perioder på 65 arbetslöshetsförmånsdagar i rad. Om detta föreskrivs i 6 kap. 3 a § 2 mom. och 7 kap. 5 a § 2 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa.
Bestämmelser om tillräcklig aktivitet för en mottagare av arbetslöshetsdagpenning finns i 6 kap. 3 a § 3 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa. Motsvarande bestämmelse för mottagare av arbetsmarknadsstöd finns i 7 kap. 5 a § 3 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa. En person anses i tillräcklig omfattning ha varit i arbete eller deltagit i sysselsättningsfrämjande service eller studerat under de 65 dagar som nämns ovan, om han eller hon under den tiden antingen 1) har varit i arbete sammanlagt så mycket att arbetet utfört under en kalendervecka skulle räknas in i arbetsvillkoret för löntagare, 2) i företagsverksamhet har tjänat in sammanlagt minst 23 procent av den månadsinkomst som respektive år krävs för arbetsvillkoret för företagare, 3) har deltagit fem dagar i sysselsättningsfrämjande service, 4) har deltagit fem dagar i annan service eller verksamhet som förbättrar förutsättningarna för sysselsättning och ordnas av arbetskraftsmyndigheten, 5) har på arbetsplatsen eller i anknytning till sysselsättandet deltagit fem dagar i annan verksamhet som stöder rekryteringen och för vilken arbetslöshetsförmån betalas; närmare bestämmelser om verksamhetens innehåll får utfärdas genom förordning av statsrådet, 6) har bedrivit fem dagar studier som inte betraktas som heltidsstudier enligt 2 kap. 10 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa och för vilka arbetslöshetsförmån inte betalas med stöd av 2 kap. 10 a § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa; samma studier beaktas dock om de oavbrutet eller i perioder varar högst sex månader, eller 7) har studerat fem dagar och för den tiden fått arbetslöshetsförmån med stöd av 2 kap. 10 a § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa.
Om sådan annan verksamhet på arbetsplatsen eller i anknytning till sysselsättandet som stöder rekryteringen och som anges i 5 punkten i momentet föreskrivs det närmare om i 8 § i statsrådets förordning om verkställigheten av lagen om utkomstskydd för arbetslösa (1330/2002) och den ändrades senast genom statsrådets förordning 1313/2018. Efter den nämnda ändringen har aktivitet kunnat visas inte bara genom deltagande i sysselsättningsfrämjande verksamhet ordnad av arbetskraftsmyndigheten utan också genom deltagande i t.ex. sådan sysselsättningsfrämjande verksamhet som ordnas av en kommun, ett fackförbund eller en fackorganisation eller en registrerad förening som tar emot anslag avsedda för att främja sysselsättningen.
Den granskningsperiod på 65 dagar för arbetslöshetsdagpenningen som avses för visande av aktivitet börjar när en person på basis av ett uppfyllt arbetsvillkor betalas arbetslöshetsdagpenning för första gången. Om detta föreskrivs i 6 kap. 3 a § 4 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa. Motsvarande bestämmelse för arbetsmarknadsstöd finns i 7 kap. 5 a § 4 mom. i lagen. Följande granskningsperiod börjar vid utgången av den föregående granskningsperioden.
Den aktivitet som beaktas i aktiveringsmodellen kontrolleras bara för de dagar som personen får arbetslöshetsförmån. Personer som exempelvis har fått sysselsättning i form av heltidsarbete för en period på över två veckor har inte rätt att få arbetslöshetsförmån för tiden i arbete. Den aktivitet som kontrolleras i modellen samlas på sätt inte in i fråga om heltidsarbete av detta slag. För att undvika sådana här olägenhet finns det i det nämnda 4 mom. också bestämmelser om att granskningsperioden börjar på nytt från början och den eventuella nedsatta arbetslöshetsförmånen återgår till det normala beloppet när en person på nytt blir mottagare av arbetslöshetsdagpenning 1) efter att ha varit sysselsatt i heltidsarbete längre än två veckor utan avbrott, 2) efter att ha varit sysselsatt på heltid som företagare eller på motsvarande sätt i eget arbete längre än två veckor utan avbrott, 3) efter det att rätten till jämkad arbetslöshetsdagpenning har förvägrats på grundval av arbetstiden eller inkomsterna, 4) efter minst fem dagars oavbrutna heltidsstudier som avses i 2 kap. 10 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa, om det för den tiden inte betalats arbetslöshetsförmån med stöd av 2 kap. 10 a § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa, eller 5) efter en tid utan ersättning eller skyldighet att vara i arbete enligt 2 a kap. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa.
Förteckningen är uttömmande. Motsvarande bestämmelse för mottagare av arbetsmarknadsstöd finns i 7 kap. 5 a § 4 mom.
Aktiveringsmodellen tillämpas inte på alla mottagare av arbetslöshetsförmåner. Bestämmelser om situationer när aktiveringsmodellen inte tillämpas finns i 6 kap. 3 a § 5 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa och i det motsvarande 7 kap. 5 a § 5 mom. i lagen. Enligt de nämnda bestämmelserna tillämpas aktiveringsmodellen inte och därför sker inte heller någon kontroll av personens aktivitet eller en nedsättning av arbetslöshetsförmånen om personen har en anhängig ansökan om invalidpension, om han eller hon arbetar som närståendevårdare eller familjevårdare eller om han eller hon parallellt med arbetslöshetsförmånen får en annan förmån på grundval av arbetsoförmåga eller skada. Aktiveringsmodellen tillämpas inte och inte heller kontrolleras aktiviteten för personer som är permitterade på heltid eller permitterade genom förkortade arbetsveckor, om det genomförs på detta vis utgör permitteringen högst 64 utbetalningsdagar för arbetslöshetsförmån. Om permitteringen fortsätter efter denna period inleds tillämpningen av aktiveringsmodellen från och med utbetalningsdag 65 av arbetslöshetsförmån och då inleds den första perioden för visande av aktivitet.
Aktiveringsmodellen inverkar också på finansieringen av arbetslöshetsförmånerna. I 4 § 1 mom. i lagen om finansiering av arbetslöshetsförmåner (555/1998) föreskrivs det att som statsandel till en arbetslöshetskassa betalas för varje inkomstrelaterad dagpenning ett belopp som motsvarar grunddagpenningen enligt 6 kap. 1 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa. Om inkomstrelaterad dagpenning betalas jämkad eller minskad enligt 4 kap. eller på basis av aktiveringsmodellen nedsatt enligt 6 kap. 3 a § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa, betalas i statsandel till en arbetslöshetskassa det belopp som motsvarar grunddagpenningens relativa andel av varje full inkomstrelaterad dagpenning enligt 6 kap. 2 § 1 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa. Motsvarande bestämmelse om finansieringen av inkomstrelaterad dagpenning för företagare finns i 25 § 2 mom. i lagen om arbetslöshetskassor (603/1984).
I 11 kap. 6 § i sjukförsäkringslagen (1224/2004) finns det bestämmelser om beloppet av sjuk- och föräldradagpenningen samt specialvårdspenningen på grundval av en föregående förmån. I 1 mom. i paragrafen finns det bestämmelser om de faktorer som inverkar på arbetslöshetsförmånens belopp och som inte beaktas när beloppet för sjuk- och föräldradagpenningen eller specialvårdspenningen fastställs på grundval av en föregående förmån. På basis av 2 punkten i nämnda moment beaktas inte en sådan nedsättning av arbetslöshetsförmånen som grundar sig på aktiveringsmodellen när sjuk- och föräldradagpenning eller specialvårdspenning enligt sjukförsäkringslagen fastställs på grundval av en arbetslöshetsförmån som föregår någon av dem. Enligt 33 § i lagen om Folkpensionsanstaltens rehabiliteringsförmåner och rehabiliteringspenningförmåner (566/2005) kan även rehabiliteringspenningen fastställas på basis av en tidigare arbetslöshetsförmån enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa. Då betalas ett belopp enligt 11 kap. 6 § 1 mom. i sjukförsäkringslagen ökat med 10 procent som rehabiliteringspenningpenning.
Sjukförsäkringslagen har ändrats genom lag 535/2019 och ändringarna träder i kraft den 1 januari 2020. I och med ändringen övergår man till att använda den försäkrades årsinkomst vid uträkningen av dagpenningsförmåner enligt sjukförsäkringslagen och rehabiliteringspenning enligt lagen om Folkpensionsanstaltens rehabiliteringsförmåner och rehabiliteringspenningförmåner och i dessa årsinkomster beaktas förutom den försäkrades arbetsinkomster också hans eller hennes förmånsinkomster och ersättningar för inkomstbortfall. Den gällande bestämmelsen om att använda den föregående förmånen som utgångspunkt vid uträkningen av slopas helt och hållet. På grund av ändringen finns det inga bestämmelser i 11 kap. 6 § i sjukförsäkringslagen, vilken träder i kraft den 1 januari 2020, om de omständigheter som inverkar på arbetslöshetsförmånens belopp och som inte beaktas vid fastställandet av beloppet av dagpenningsförmånerna enligt sjukförsäkringslagen.
1.2
Bedömning av nuläget
Allmänt
Aktiveringsmodellen har utvärderats under den tid som modellen har varit i kraft och modellen har gett upphov till livlig diskussion. Vid ikraftträdandet bevakades konsekvenserna av modellen på basis av statistik om utbetalda arbetslöshetsförmåner. I år 2019 har modellens konsekvenser, inklusive sysselsättningseffekt, utretts genom tre separata utredningsprojekt av vilka två har avslutats under våren 2019. Det tredje utredningsprojektet, som gjordes på uppdrag av arbets- och näringsministeriet, utgav lägesrapporten under våren 2019 och slutrapporten 1.11.2019. Inom dessa tre utredningsprojekt har det publicerats följande utredningar (på finska): Kyyrä, Naumanen, Pesola, Uusitalo och Ylikännö, Aktiivimallin vaikutusten arviointi, Mallin käyttöönoton jälkeisiä muutoksia työttömyysetuuksissa, työttömyyden aikaisessa työnteossa, työllistymistä edistäviin palveluihin osallistumisessa sekä työ- ja elinkeinotoimistojen toiminnassa, mellanrapport 3.5.2019 (Kyyrä et al. 2019 a). Kyyrä, Pesola och Uusitalo, Aktiivimalli ja ansiosidonnainen työttömyysturva, VATT Muistiot 57 16.5.2019 (Kyyrä et al. 2019 b) Kyyrä, Naumanen, Pesola, Uusitalo och Ylikännö, Aktiivimallin vaikutus työttömiin ja TE-toimistojen toimintaan, VATT tutkimukset 189, slutrapport 1.11.2019 (Kyyrä et al. 2019 c)Folkpensionsanstaltens utredning om aktiveringsmodellens konsekvenser för mottagarna av arbetsmarknadsstöd och grunddagpenning (Folkpensionsanstalten 2019 a)Aktiivimallin oppivuosi, 16.5.2019 (Folkpensionsanstalten 2019 b) Även i uttalandet i riksdagens svar RSv 184/2017 rd förutsattes det att modellens konsekvenser bevakas.
Under den tid som aktiveringsmodellen har varit i kraft har arbetsmarknadsstödet på basis av modellen i medeltal sänkts för 39 procent av mottagarna per månad (34 % av dagarna), grunddagpenningen för 31 procent av mottagarna (26 % av dagarna) och den inkomstrelaterade dagpenningen för 32 procent av mottagarna (29 % av dagarna). Enligt en utredning av Folkpensionsanstalten får 42 procent av mottagarna av arbetsmarknadsstöd som nedsatts på grund av aktiveringsmodellen utkomststöd. Av dem som fått arbetsmarknadsstöd till fullt belopp fick 40 procent grundläggande utkomststöd. Bland dem som fått grunddagpenningen nedsatt på grundval av aktiveringsmodellen får 31 procent utkomststöd och mottagarna av grunddagpenning till fullt belopp utgör 18 procent. Dessutom verkar det på basis av Folkpensionsanstaltens utredning som att erhållande av utkomststöd inverkar negativt på drivkraften att uppfylla aktiveringsmodellens villkor. Folkpensionsanstalten 2019 b Redan i regeringens proposition RP 124/2017 om aktiveringsmodellen fästes uppmärksamhet vid modellens eventuella konsekvenser för utbetalningen av grundläggande utkomststöd.
Under den första granskningsperioden 13 procent av mottagarna av arbetsmarknadsstöd uppfyllde modellens villkor genom lönearbete eller företagsverksamhet och 40 procent genom sysselsättningsfrämjande service. Av de som fick grunddagpenning uppfyllde 28 procent modellens villkor genom lönearbete eller företagsverksamhet och 19 procent genom service. I synnerhet i fråga om mottagarna av arbetsmarknadsstödet verkar det finnas en självuppfyllande effekt, där de som uppfyllt kravet på aktivitet genom lönearbete fortsätter att uppfylla kravet genom lönearbete också under följande period på 65 utbetalningsdagar. Likaså uppfyller de som deltagit i sysselsättningsfrämjande service även kravet på nytt genom att delta i servicen. Dessutom har personer som inte uppfyllt villkoren i modellen inte heller gjort det under följande period på 65 utbetalningsdagar. Folkpensionsanstalten 2019 a
Antalet arbetslösa har minskat avsevärt under den tid som aktiveringsmodellen har varit i kraft. Under modellens giltighetstid har arbetslösheten minskat betydligt. I rapporten konstateras det att utmaningen med bedömningen av aktiveringsmodellens effekter är att särskilja förbättringen av det allmänna sysselsättningsläget och de incitament som aktiveringsmodellen skapat. Enligt rapporten togs modellen i bruk under en ovanligt kraftig högkonjunktur och sysselsättningen hade ökat förhållandevis snabbt under 2016 och 2017, men redan i slutet av 2017 tilltog ökningen av sysselsättningen ytterligare. På motsvarande sätt började den säsongsutjämnade arbetslöshetsgraden minska i slutet av 2017 och minskningen tilltog ytterligare i början av 2018. I slutrapporten konstateras det också att arbetslöshetsstrukturen har förändrats tack vare konjunkturuppgången, och andelen svårsysselsatta som har varit arbetslösa länge i förhållande till alla arbetslösa arbetssökande har ökat.
Utöver förändringen i konjunkturläget kan också andra ändringar i utkomstskyddet för arbetslösa som trätt i kraft samtidigt försvåra bedömningen av aktiveringsmodellens effekter. I slutrapporten konstateras det att minskningen av antalet självriskdagar från sju till fem dagar kan ha lett till att antalet ansökningar om arbetslöshetsförmåner ökat i fråga om korta arbetslöshetsperioder. Dessutom effektiviserades de periodiska intervjuerna för arbetslösa väsentligt från ingången av 2017, vilket också har kunnat ha en verklig effekt, eftersom en del av de arbetslösa i samband med intervjuerna har kunnat få råd som främjar deras sysselsättning eller hänvisas till service.
Dessutom har aktiveringsmodellen varit i kraft först i mindre än två år, så det har ännu inte samlats in uppgifter om incitamentseffekten under en längre tid, vilket också är en utmaning.
Aktiveringsmodellens inverkan på sysselsättning
Som det har konstaterats ovan är det centrala syftet med aktiveringsmodellen att öka sysselsättningen genom att sporra arbetslösa arbetssökande till att vara aktiva och ta egna initiativ när de söker arbete under hela arbetslöshetsperioden. Målsättningen är att de arbetslösa i större utsträckning än tidigare ska söka sig även till kortvarigt arbete och deltidsarbete, vilket i sin tur syftar till att förhindra att arbetslösheten blir långvarig. Enligt slutrapporten om aktiveringsmodellen har både arbete under arbetslöshet och att upphöra att vara arbetslös blivit vanligare sedan aktiveringsmodellen trädde i kraft, och antalet arbetslösa har minskat betydligt under aktiveringsmodellens giltighetstid. Det är dock svårt att skilja mellan dessa förändringar och den snabba förbättringen av det allmänna sysselsättningsläget.
I slutrapporten har förändringarna i sysselsättningen bedömts och där konstateras det att det i förändringarna finns skillnader beroende på om det är grundskyddsförmåner (arbetsmarknadsstöd och grunddagpenning) eller inkomstrelaterad dagpenning som granskas. I fråga om mottagare av arbetsmarknadsstöd och grunddagpenning ökade sysselsättningen under arbetslösheten (dvs. inkomster på minst 180 euro under tre månader) under 2018, vilket enligt slutrapporten sannolikt berodde på införandet av aktiveringsmodellen. För mottagarna av grundskyddsförmåner verkar aktiveringsmodellen inte ha haft effekter som innebär att personerna skulle ha slutat att utnyttja arbetslöshetsförmåner. Det finns ingen lämplig kontrollgrupp för mottagarna av grundskyddsförmåner.
Bland förmånstagarna inom förtjänstskyddet blev både arbete under arbetslöshetstiden och att personer upphörde att vara arbetslösa vanligare efter införandet av aktiveringsmodellen. I fråga om förmånstagarna inom förtjänstskyddet användes permitterade som kontrollgrupp för helt arbetslösa. Kyyrä et al. 2019 c Enligt slutrapporten tyder jämförelsen av dessa grupper, om de permitterade kan anses vara en tillräckligt trovärdig kontrollgrupp, på att aktiveringsmodellen kunde ha ökat arbetet under arbetslöshetstiden och även sannolikheten för att arbetslösheten upphör.
Deltagandet i sysselsättningsfrämjande service
Enligt lägesrapport har deltagandet i servicen ökat avsevärt bland de arbetslösa under år 2018 jämfört med tidigare åren. I och med införandet av aktiveringsmodellen har också incitamenten för mottagarna av en arbetslöshetsförmån att delta i sysselsättningsfrämjande service förbättrats. Deltagandet i sådana korta serviceperioder på fem dagar som precis uppfyllde aktiveringsmodellens villkor ökade mest bland mottagarna av inkomstrelaterad dagpenning. Bland mottagarna av grunddagpenning och arbetsmarknadsstöd kan motsvarande fenomen inte observeras. Kyyrä et al. 2019 c Den aktiverande effekten har varit tydligt klart vad som gäller service. Huruvida aktiveringsmodellen till denna del har effekter på sysselsättningen beror dock på i vilken mån deltagande i service främjar sysselsättningen. Enligt slutrapporten har den direkta effekten av deltagandet i service och även effekterna av avlagda perioder i sysselsättningsfrämjande service hållit sig på ungefär samma nivå under observationsperioden 2016—2018. Kyyrä et al. 2019 c
I fråga om ökat deltagandet i servicen kan det konstateras att minskad arbetslöshet också inverkar på möjligheterna att delta i sysselsättningsfrämjande service och sysselsättningsfrämjande verksamhet. Orsaken till detta är att då antalet arbetslösa minskar finns det ett allt större serviceutbud per arbetslös, om inte de anslag som riktats till servicen sänks på motsvarande sätt. Under den tid som aktiveringsmodellen varit i kraft har det beviljats 25 miljoner euro i tilläggsfinansiering. I samband med slopandet av den nedsättning av förmåner som ingår i aktiveringsmodellen har det inte fattats beslut om att minska finansieringen till servicen, och eventuella beslut om anslag fattas separat.
Andra konsekvenser
Aktiveringsmodellen har påverkat även arbets- och näringsbyråer och deras verksamhet. Utgående från svaren på en enkät Kyyrä et al. 2019 a och c till sakkunniga och chefer vid arbets- och näringsbyråerna finns det regionala skillnader i hur aktiveringsmodellens ikraftträdande har påverkat den mängd service som erbjuds mottagarna av arbetslöshetsförmåner. Enligt svaren hade jobbsökarträningen, karriärträningen och arbetsprövningen utökats mest. På basis av svaren har det varit svårt att hitta rätt balans mellan utbud av och efterfrågan på service vid åtminstone en del av arbets- och näringsbyråerna. Enligt svaren förekommer det dock fortfarande också att en del av servicen blir helt outnyttjad på grund av att det inte finns tillräckligt många deltagare. Det antogs att den service som lagts till på grund av aktiveringsmodellen skulle göra arbets- och näringsbyråns serviceutbud mångsidigare, men utifrån svaren ansågs den service som ingår i det mångsidigare serviceutbudet inte vara lika nyttig som lönesubvention eller startpeng med tanke på främjandet av sysselsättningsmöjligheterna. Kyyrä et al. 2019 a och c
I samma enkät ombads sakkunniga och chefer vid arbets- och näringsbyråerna bedöma hur kompatibel de anser att aktiveringsmodellen är med det arbete som utförs vid arbets- och näringsbyrån. Bedömningarna skiljde sig från varandra beroende på vad den som svarade hade för uppgift och kundkrets och beroende på arbets- och näringsbyråns område. Cirka hälften av de som svarade bedömde att aktiveringsmodellen passar dåligt ihop med bedömningen av kundernas individuella servicebehov och cirka hälften ansåg att modellen passar dåligt ihop med de regionala företagens rekryteringsbehov Kyyrä et al. 2019 a och c. De som besvarade enkäten lyfte också fram att det på grund av modellen har uppstått extra arbete för arbets- och näringsbyråerna. Enligt de öppna svaren på enkäten verkar det som om de sakkunnigas tid mer än tidigare går åt till rådgivning och vägledning om aktiveringsmodellens villkor. Kyyrä et al. 2019 a Samma resultat ingår också i en tidigare bedömning av de periodiska intervjuerna med arbetslösa Valtakari Mikko, Arnkil Robert, Eskelinen Juha, Kesä Mikko, Mayer Minna, Nyman Juho & Ålander Tommi 2019: Utvärdering av periodiska intervjuer med arbetslösa Publikationsserien för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 26.. I denna bedömning konstateras bland annat att även ikraftträdandet av aktiveringsmodellen för arbetslösa vid ingången av 2018 har medfört mycket extra arbete för arbets- och näringsbyrån. Aktiveringsmodellen återspeglas också i de periodiska intervjuerna. Strävan att uppfylla aktivitetsvillkoret verkar i alltför hög grad styra kundens förväntningar på servicen och därigenom också påverka i vilken mån kunderna styrs till servicen.
Aktiveringsmodellen har också ökat arbetsmängden för dem som betalar ut arbetslöshetsförmåner, dvs. Folkpensionsanstalten och arbetslöshetskassorna. Det har varit möjligt att hantera den ökning av arbetsmängden som hänför sig till behandlingen av förmånsansökningar genom att utveckla de informationssystem som används vid utbetalningen. Modellen är dock förenad med rådgivnings- och utredningsarbete, och med hjälp av informationssystemen kan man i fråga om detta åtminstone inte i samma utsträckning direkt påverka mängden arbete.
Sammanfattning av bedömningen av nuläget
Även om utredningsarbetet om aktiveringsmodellen har avslutats, är det på basis av slutrapporten en utmaning att dra säkra, forskningsbaserade slutsatser om modellens sysselsättningseffekter antingen ensamt eller i förhållande till den sysselsättningstillväxt som eftersträvats med aktiveringsmodellen enligt prognosen med 5 000—12 000 personer. Työllisyyden lisääminen ja työttömyyden keston lyhentäminen -työryhmän muistio 2016. Däremot finns det statistik på modellens effekter för enskilda mottagare av arbetslöshetsförmåner. På grundval av denna statistik i genomsnitt over en tredjedel av mottagare av arbetslöshetsförmåner har fått nedsatt förmån, och det verkar uppenbart att nedsättningen av arbetslöshetsförmånens belopp drabbar i synnerhet vissa grupper av förmånstagare, såsom bl. a. åldrande och/eller långtidsarbetslösa mottagare av arbetslöshetsförmån. Enligt statistik om nedsättning av förmåner verkar det även delvis vara så att arbetslöshetsförmåner nedsätts i synnerhet för sådana mottagare av arbetslöshetsförmåner som t.ex. långtidsarbetslösa mottagare av arbetsmarknadsstöd och långtidsarbetslösa som får av inkomstrelaterad dagpenning för så kallade tilläggsdagar. I regeringsprogrammet har regeringen förbundit sig till att främja sysselsättningen och regeringen konstaterar att ojämlikheten och inkomstskillnaderna minskar genom regeringens beslut och att det i de sysselsättningsfrämjande åtgärderna fästs särskild vikt vid att åtgärderna är kostnadseffektiva och resultatrika och bidrar till social rättvisa.
3
Propositionens konsekvenser
3.1
Ekonomiska konsekvenser
Propositionen ökar i och med ökningen av arbetslöshetsförmånernas utgifter de offentliga utgifterna med uppskattningsvis 51,1 miljoner euro enligt nivån 2020, utan att beakta den föreslagna nivåförhöjningen inom grundtryggheten. Det föreslås att grunddagpenningen för arbetslösa höjs med 20 euro per månad från och med den 1 januari 2020. Ökningen av utgifterna beror på att de nedsatta förmånerna stiger till att vara en full förmån för personer som inte uppfyller kravet på aktivitet. Kostnaderna fördelas mellan staten, kommunerna och Sysselsättningsfonden. Propositionen minskar också på utgifterna för utkomststödet och bostadsbidraget med uppskattningsvis 12 miljoner euro och därför är den sammanlagda effekten för förmånsutgifterna en ökning om uppskattningsvis 39 miljoner euro.
I regeringens proposition år 2017 om aktiveringsmodellen uppskattades det att modellen minskar förmånsutgifterna med ungefär 49 miljoner euro. Upphävandet av modellen anses öka förmånsutgifterna mindre än modellen ansågs minska förmånsutgifterna. Skillnaden beror på minskningen av antalet arbetslösa. Vid bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna av upphävandet av aktiveringsmodellen har man jämfört den förväntade förmånsutgiften år 2020 med en situation där inga ändringar görs. Grunden är de förmåner som betalats till nedsatt belopp 2019. Som antagande har man använt prognosen i finansministeriets ekonomiska översikt våren 2019 för arbetslöshetsgraden 2020 (6,1%). Uppskattningen är statisk. Om arbetslöshetsgraden är högre än i prognosen i finansministeriets ekonomiska översikt våren 2019 för arbetslöshetsgraden, är också den statiska utgiftsökningen större än beräknat. Även på längre sikt än ett år beror kostnadseffekten i synnerhet på arbetslöshetsgraden och på nivån på utkomstskyddet för arbetslösa.
Ökningen av förmånsutgifterna till följd av minskningen av antalet självriskdagar förblir en kostnad som ökar utgifterna inom utkomstskyddet för arbetslösa eftersom det inte föreslås någon ändring av antalet självriskdagar.
Propositionens ekonomiska konsekvenser fördelas mellan staten, kommunerna och Sysselsättningsfonden och mellan arbetslöshetsförmånerna samt utgifterna för utkomststöd och bostadsbidrag enligt tabellen nedan.
Tabell 1: Effekten på utgifterna av slopandet av nedsättningen av förmåner enligt aktiveringsmodellen, miljoner euro
| Inverkan på den offentliga ekonomin | Inverkan för staten | Inverkan för kommunerna | Inverkan för Sysselsättningsfonden |
Förtjänstskyddet | 24 | 11,3 | | 12,7 |
Arbetsmarknadsstöd | 24,6 | 14,4 | 10,2 De ekonomiska konsekvenser som gäller kommunerna baserar sig på kommunernas finansieringsandel av utgifterna för arbetsmarknadsstödet. | |
Grunddagpenning | 2,5 | | | 2,5 |
Utkomststöd | -8 | -8 Förmånsutgifterna för det grundläggande utkomststödet finansieras till hälften med statens finansieringsandelar och till hälften med kommunernas finansieringsandelar. Förmånsutgifterna för det grundläggande utkomststödet finansieras varje budgetår till fullt belopp genom statsbudgeten. Kommunernas finansieringsandel på 50 procent beaktas genom att det i den statsandel för basservice som betalas till kommunerna görs motsvarande minskning det andra året efter budgetåret i fråga. I praktiken överförs alltså hälften av kostnadseffekterna av utkomststödet 2020 till kommunerna 2022. | | |
Allmänt bostadsbidrag | -4 | -4 | | |
| | | | |
Sammanlagt | 39,1 | 13,7 | 10,2 | 15,2 |
Om aktiveringsmodellen har haft sysselsättande effekter, kan upphävandet av den leda till att dessa sysselsättande effekter åtminstone till stora delar upphör. På det sätt som konstaterades i bedömningen av nuläget är det dock svårt att bedöma aktiveringsmodellens sysselsättande effekt och således också effekterna av upphävandet av modellen, eftersom det är svårt att skilja den sysselsättande effekten av modellen från den i övrigt snabba förbättringen av sysselsättningsläget som skett samtidigt.
På det sätt som beskrivs i bedömningen av nuläget framgick inga märkbara skillnader mellan mottagarna av grunddagpenning och arbetsmarknadsstöd vid upphörandet av arbetslösheten. Som det alltjämt konstaterats i bedömningen av nuläget, i fråga om partiell sysselsättning är bedömningen av aktiveringsmodellens effekter förenad med osäkerhetsfaktorer. För mottagarna av inkomstrelaterad dagpenning kan modellen ha haft effekt, vilket konstateras i bedömningen av nuläget. Till den del ökningen av den partiella sysselsättningen under arbetslöshetstiden baserar sig på förbättringen av sysselsättningsläget och en mer bestående förändring i beteendet hos mottagarna av arbetslöshetsförmåner, leder upphävandet av aktiveringsmodellen inte till att sysselsättningen försvagas jämfört med nuläget. Om förändringen i den partiella sysselsättningen under den tid modellen varit i kraft dock åtminstone delvis beror på aktiveringsmodellen, kan ett upphävande av aktiveringsmodellen leda till att sysselsättningen minskar och sysselsättningen på så sätt försvagas. Ökningen av förmånsutgifterna är större än bedömningen ovan om upphävandet av modellen har negativ effekt på sysselsättningen. I denna situation kan ändringen också inverka på företagens verksamhetsmöjligheter, om möjligheterna att få arbetskraft försämras.
På det sätt som konstateras i bedömningen av nuläget har deltagandet i servicen ökat under den tid som aktiveringsmodellen varit i kraft. Detta har i synnerhet gällt sådan kortvarig service som varar högst fem dagar. Det är möjligt att aktiveringsmodellen har påverkat i synnerhet just benägenheten att visa aktivitet genom deltagande i service, och det viktigaste resultatet är att deltagandet i tjänsterna har ökat. Om så är fallet kan upphävandet av modellen på motsvarande sätt leda till att aktiviteten minskar när incitamenten har fallit bort. Om upphävandet av aktiveringsmodellen minskar deltagandet i service, är effekten på sysselsättningen av denna eventuella avmattning beroende av hur väl servicen i fråga främjar eller skulle ha främjat sysselsättningen på den öppna arbetsmarknaden. Å andra sidan är det möjligt att med hjälp av en aktiv arbetskraftspolitik i fortsättningen upprätt-hålla ett högt deltagande i sysselsättningsfrämjande service genom att beakta sysselsättningsfrämjande verksamhet i samband med periodiska intervjuer och genom att inkludera denna service i de sysselsättningsplanerna som förpliktar mottagare av utkomstskydd för arbetslösa.
Oberoende av den bakomliggande faktorn har sysselsättningsutvecklingen 2018 förstärkt den offentliga ekonomin och det är alltså också möjligt att upphävandet av aktiveringsmodellen har negativa effekter på denna gynnsamma utveckling. Modellen, som sporrat till sysselsättning och som trätt i kraft samtidigt som den växande ekonomin som skapat arbetsplatser, kan ha inverkat på sysselsättningsutvecklingen på ett sätt som stärkt den offentliga ekonomin. Enligt de senaste ekonomiska översikterna från finansministeriet och Finlands Bank finns en avtagande ekonomisk tillväxt än en gång inom synhåll och den kan ha effekter på antalet lediga arbetsplatser och antalet arbetslösa kan börja öka igen. Det bör också beaktas att aktiveringsmodellens ekonomiska effekter till stor del beror på det allmänna sysselsättnings- och konjunkturläget. Ju lägre arbetslöshetsgrad, desto lägre direkta effekter på förmånsutgifterna. Eventuella sysselsättningseffekter kan också bero på konjunkturläget.
3.2
Konsekvenser för organisationerna
Trots att avsikten vid utfärdandet av bestämmelserna om aktiveringsmodellen var att i samband betalningen av arbetslöshetsförmåner använda element som följts upp redan före modellen, t.ex. deltagande i lönearbete, har uppföljningen av tiden i arbete och av annan sådan aktivitet som ska beaktas i modellen samt ändringarna i nivån på arbetslöshetsförmånerna ökat arbetet för dem som betalar arbetslöshetsförmåner, dvs. Folkpensionsanstalten och arbetslöshetskassorna. Precis som i fråga om annan lagstiftning om utkomstskydd för arbetslösa ingår det en skyldighet för dem som betalar förmånerna att vägleda förmånstagarna och informera förmånstagarna om modellen och dess villkor.
Folkpensionsanstalten gav 2017 ett utlåtande till regeringens proposition om aktiveringsmodellen och i den uppskattade FPA att aktiveringsmodellen ökar mängden arbete för anstalten med 130—260 årsverken och att ändringen innebär att 385 000—770 000 nya beslut på årsnivå ska meddelas till dem som ansöker om arbetsmarknadsstöd och grunddagpenning. Arbetslöshetskassornas Samorganisation rf bedömde inte separat ändringens inverkan på antalet årsverken eller mängden beslut. När antalet mottagare av förmåner beaktas kan det antas att om utgångsläget för uppskattningen är samma motsvarar uppskattningen Folkpensionsanstaltens uppskattning av ökningen av arbetsmängden. Till denna del minskar förslaget om att upphäva aktiveringsmodellen Folkpensionsanstaltens och arbetslöshetskassornas arbetsmängd. Enligt Folkpensionsanstaltens bedömning kommer mängden arbete som försvinner till följd av att modellen upphävs att uppgå till cirka 25 årsverken på grund av den automatisering som genomfördes under 2018. I fråga om förberedelserna inför lagändringen är arbetet med informationssystem den viktigaste faktorn i fråga om arbetsmängden. Denna arbetsmängd har Folkpensionsanstalten uppskattat till 1 700 timmar. Folkpensionsanstalten uppskattar att den arbetsmängd som hänför sig till ändringar i blanketter och fraser, information samt utbildning av förmånshandläggare och av dem som betjänar kunder är ganska liten. Arbetslöshetskassornas Samorganisation rf och de arbetslöshetskassor som lämnat ett yttrande bedömde inte propositionens inverkan på deras arbetsmängd på något annat sätt än genom att konstatera att propositionen minskar deras arbete om den genomförs. På motsvarande sätt som i samband med utfärdandet av bestämmelserna om aktiveringsmodellen kan konsekvenserna av upphävandet av modellen för arbetslöshetskassornas arbetsmängd uppskattas motsvara konsekvenserna för Folkpensionsanstalten, dock i förhållande till antalet förmånstagare.
Även arbetsförvaltningens arbetsmängd har bedömts öka i och med att personer tar kontakt i frågor som gäller sysselsättningsfrämjande service. Dessutom har arbets- och näringsbyråerna kontaktats påtagligt mycket i rådgivningsärenden som gäller aktiveringsmodellen. Detta trots att det entydigt har informerats när bestämmelser om modellen utfärdats att arbets- och näringsbyråerna inte deltar i uppföljningen av aktiviteten eller i det övriga verkställandet av aktiveringsmodellen. Upphävandet av aktiveringsmodellen kan därför bedömas minska arbets- och näringsbyråernas arbetsmängd.
Aktiveringsmodellen har också ökat antalet besvär som gäller arbetslöshetsförmåner och som kommer till behandling hos besvärsnämnden för social trygghet. År 2018 inleddes ca 1 750 besvär som gällde aktiveringsmodellen, medan det samma år inleddes sammanlagt drygt 9 600 ärenden som gällde ändringssökande i fråga om utkomstskyddet för arbetslösa, och sammanlagt ca 39 400 ärenden som hör till besvärsnämndens ansvarsområde inleddes vid besvärsnämnden.
3.3
Konsekvenser för olika medborgargrupper och konsekvenser för jämställdheten mellan könen
Upphävandet av aktiveringsmodellen förbättrar enligt förslaget den ekonomiska situationen för de förmånstagare som inte skulle uppfylla kraven på aktivitet enligt modellen. Upphävandet förbättrar den ekonomiska situationen även för de förmånstagare som uppfyller modellens villkor under sådana perioder under vilka personen redan får nedsatt förmån enligt modellen. Detta beror på att uppfyllandet av villkoren i modellen inte omedelbart påverkar arbetslöshetsförmånens belopp. Förmånen återgår till normalt belopp först när den nya perioden på 65 utbetalningsdagar för arbetslöshetsförmånen börjar. Antalet mottagare av inkomstrelaterad dagpenning var år 2018 ungefär 262 000 personer, antalet mottagare av grunddagpenning var ungefär 66 000 personer och antalet mottagare av arbetsmarknadsstöd var ungefär 297 000 personer. För sådana personer som inte har uppfyllt villkoren enligt aktiveringsmodellen är effekten av nedsättningen av förmånen för mottagare av grunddagpenning och arbetsmarknadsstöd ungefär 32,40 euro per månad utan förhöjningsdelar och detta minskar stödet som betalas per månad från ungefär 697 euro till 664 euro. För mottagarna av inkomstrelaterad dagpenning är effekten i genomsnitt ungefär 65 euro per månad och detta minskar på dagpenningen som betalas ut per månad från ungefär 1 465 euro till 1397 euro (enligt nivån för 2018). När det gäller mottagarna av inkomstrelaterad dagpenning beror effekten på personens inkomster innan arbetslösheten, och för personer med inkomster om 1 000 euro innan arbetslösheten är effekten ungefär 38 euro per månad, på inkomster om 2 000 euro är effekten ungefär 58 euro per månad och på inkomster om 3 000 euro är effekten ungefär 78 euro per månad, när eventuella förhöjningsdelar inte tas i beaktande. En upphävning av aktiveringsmodellen förbättrar förmånstagarnas ekonomiska situation per månad i denna mån.
Utöver individens ekonomiska situation kan aktiveringsmodellens effekter bedömas enligt åldersgrupp, kön, område och i viss mån även enligt yrke.
I tabellerna nedan beskrivs det hur stor del av dem som tillhör en viss åldersgrupp och är mottagare av arbetslöshetsförmåner som får nedsatt arbetslöshetsförmån på grundval aktiveringsmodellen. Precis som det framgår av tabellerna har aktiveringsmodellen satt ned arbetslöshetsförmånerna i synnerhet för de äldre förmånstagarna. När det gäller mottagarna av inkomstrelaterad dagpenning betyder detta i synnerhet förmånstagare som är över 60 år. För mottagarna av grunddagpenning eller arbetsmarknadsstöd ökar sannolikheten för att stödet har nedsatts relativt jämnt med åldern. Upphävandet av aktiveringsmodellen kan bedömas förbättra försörjningen i synnerhet för äldre arbetslösa personer.
Tabell 2. Mottagare av nedsatt inkomstrelaterad dagpenning enligt åldersgrupp (medeltal av kvartalen II/2018—IV/2018)
| Alla förmånstagare | Mottagare av nedsatt förmån | Andel mottagare av nedsatt förmån av alla | Andelen mottagare av nedsatt förmån av de som får tilläggsdagar |
Sammanlagt | 231 467 | 79 859 | 35 % | |
15–19-åringar | 93 | 9 | 10 % | |
20–24-åringar | 9 030 | 2 022 | 22 % | |
25–29-åringar | 22 170 | 5 533 | 25 % | |
30–34-åringar | 25 748 | 7 039 | 27 % | |
35–39-åringar | 25 649 | 7 013 | 27 % | |
40–44-åringar | 23 722 | 6 532 | 28 % | |
45–49-åringar | 23 035 | 6 696 | 29 % | |
50–54-åringar | 28 396 | 9 043 | 32 % | |
55–59-åringar | 32 059 | 11 529 | 36 % | |
60–64-åringar | 39 799 | 23 364 | 59 % | 77 % |
65–69-åringar | 1 766 | 1 079 | 61 % | 71 % |
Källa: Folkpensionsanstalten, Finansinspektionen
Tabell 3. Andel mottagare av nedsatt arbetsmarknadsstöd eller nedsatt grunddagpenning (medeltal på basis av månatliga uppgifter 4/2018–12/2018)
| Alla förmånstagare | Mottagare av nedsatt förmån | Andel mottagare av nedsatt förmån |
Sammanlagt | 250 919 | 102 396 | 41 % |
17–19-åringar | 7 418 | 1 110 | 15 % |
20–24-åringar | 29 517 | 8 631 | 29 % |
25–29-åringar | 35 708 | 12 134 | 34 % |
30–34-åringar | 32 800 | 12 168 | 37 % |
35–39-åringar | 29 412 | 11 764 | 40 % |
40–44-åringar | 25 646 | 10 803 | 42 % |
45–49-åringar | 23 917 | 10 857 | 45 % |
50–54-åringar | 27 055 | 13 277 | 49 % |
55–59-åringar | 26 488 | 13 650 | 52 % |
60–64-åringar | 12 768 | 7 877 | 62 % |
65–67-åringar | 191 | 124 | 65 % |
Källa: Folkpensionsanstalten, Finansinspektionen
Det är möjligt att utvärdera effekterna av upphävandet av aktiveringsmodellen på basis av förmånstagarens kön. I regeringens proposition RP 124/2017 om aktiveringsmodellen beräknades effekterna bland annat för mottagarna av jämkad arbetslöshetsförmån på basis av könsfördelningen och på basis av graden av deltagande i sysselsättningsfrämjande service enligt kön.
Tabell 4. Mottagare av nedsatt förmån enligt kön (medeltal på basis av månatliga uppgifter 4/2018–12/2018)
| Förmån | Inkomstrelaterad dagpenning | % | Grunddagpenning | % | Arbetsmarknadsstöd | % |
Alla förmånstagare | Sammanlagt | 114 194 | 100 % | 27 826 | 100 % | 187 650 | 100 % |
Män | 50 705 | 44,4 % | 13 167 | 47,3 % | 98 779 | 52,6 % |
Kvinnor | 63 489 | 55,6 % | 14 658 | 52,7 % | 88 871 | 47,4 % |
Mottagare av nedsatt förmån | Sammanlagt | 36 024 | 31,5 % | 8 845 | 31,8 % | 72 677 | 38,7 % |
Män | 18 799 | 16,5 % | 5 107 | 18,4 % | 42 826 | 22,8 % |
Kvinnor | 17 225 | 15,1 % | 3 739 | 13,4 % | 29 851 | 15,9 % |
Källa: Folkpensionsanstalten, Finansinspektionen
Enligt statistik från 2018 nedsattes förmånen enligt aktiveringsmodellen oftare för män än för kvinnor trots att majoriteten av mottagarna av både inkomstrelaterad dagpenning och grunddagpenning var kvinnor. Majoriteten av mottagarna av arbetsmarknadsstöd var män och förmånen nedsattes oftare för män än för kvinnor.
Det faktum att mäns arbetslöshetsförmåner nedsätts oftare än kvinnors förmåner kan ha samband med könsfördelningen på arbetsmarknaden. Partiell sysselsättning verkar mer allmänt inom kvinnodominerade branscher eller sådana branscher som upplevs som kvinnodominerade och partiell sysselsättning samlar in en betydande del aktivitet inom aktiveringsmodellen. Då den nedsatta inkomstrelaterade dagpenningen bland olika arbetslöshetskassor granskas kan det med förbehåll konstateras att förmånen nedsätts mer sällan inom branscher inom vilka det även annars är typiskt med partiell sysselsättning och så kallat korttidsjobb. Sådana branscher är till exempel bygg-, service- och vårdbranschen. Av branscherna är det endast byggbranschen som till sin natur genom traditionella föreställningar kan ses som en mansdominerad bransch. Däremot har dagpenningen nedsatts oftare än medeltalet för professionella inom försäljning och marknadsföring och personer som utför kontorsarbete. Som sammanfattning när det gäller skillnaderna mellan könen kan det konstateras att upphävandet av aktiveringsmodellen förbättrar i synnerhet männens ställning.
Utöver en arbetslös arbetssökandes egen aktivitet och framgång i fråga om att söka arbete eller att söka sig till service inverkar dessutom antalet lediga arbetsplatser och deras art på om nivån på dagpenningen och arbetsmarknadsstödet bibehålls på samma nivå när aktiveringsmodellen tillämpas. Om det på en ort finns kortvariga arbeten som är lämpliga för den arbetssökande är det naturligtvis lättare att få sysselsättning där än på områden där det inte är så, liksom det även konstaterades i regeringens proposition om aktiveringsmodellen. Även arbets- och näringsbyråernas möjligheter att erbjuda lönesubventionerat arbete eller sysselsättningsfrämjande service varierar runtom i landet. I regeringens proposition om aktiveringsmodellen konstaterades det att om det i fråga om dessa möjligheter finns regionala skillnader uppstår det också regionala skillnader i fråga om betalning av förmånen till normalt belopp eller nedsatt.
Enligt uppgifter om aktiveringsmodellens effekter finns det inget klart samband mellan beslut om nedsättning av förmåner och den regionala fördelningen av besluten och t.ex. befolkningstätheten. En del skillnader mellan landskapen finns det ändå. Aktiveringsmodellen har gett upphov till nedsättningar av förmåner relativt ofta i t.ex. Päijänne-Tavastland och Nyland (nedsatt förmån för över 40 % av mottagarna av arbetslöshetsförmåner 4/2018—12/2018). På basis av modellen har det betalats ut minst nedsatta förmåner i Södra och Mellersta Österbotten samt Österbotten (nedsatt förmån för under 30 % av mottagarna av arbetslöshetsförmåner).
I regeringens proposition om aktiveringsmodellen fästes det uppmärksamhet vid modellens eventuella inverkan på antalet mottagare och förmånsutgifterna när det gäller utkomststödet och bostadsbidraget. Aktiveringsmodellen påverkade uppenbarligen inte antalet mottagare av utkomststöd och bostadsbidrag i någon större utsträckning. I maj 2018, dvs. efter den första granskningsperioden för aktiveringsmodellen, fick 850 fler personer än i mars 2018 utkomststöd, enligt statistik från Folkpensionsanstalten Personer som på basis av aktiveringsmodellen har fått nedsatt arbetslöshetsförmån av Folkpensionsanstalten.. Däremot har det betalats ut stöd till större belopp till dem som också annars skulle ha fått utkomststöd eller bostadsbidrag parallellt med arbetslöshetsförmånen jämfört med vad som skulle ha betalats utan nedsättningen av förmåner enligt aktiveringsmodellen.
När det gäller konsekvenserna för organisationerna har aktiveringsmodellens inverkan på arbetsmängden för organisationer som svarar för uppgifter som gäller verkställighet och ändringssökande lyfts fram. Aktiveringsmodellens effekter kan bedömas även ur perspektivet för dem som ansöker om utkomstskydd för arbetslösa utgående från tydligheten i ansökningsprocessen och utkomstskyddets förutsägbarhet. Enligt uppfattningen som kan fås utgående från olika kontakter i rådgivningsärenden är det möjligt att uppskatta att aktiveringsmodellen har ökat de problem som förmånssökandena ställs inför när de ansöker om förmåner. Detta verkar gälla i synnerhet situationer där förmånstagaren har velat utreda om den sysselsättningsfrämjande verksamhet som han eller hon ämnar delta i räknas som aktivitet i enlighet med aktiveringsmodellen.
4
Beredningen av propositionen
Denna regeringsproposition grundar sig på en skrivning i regeringsprogrammet för statsminister Rinnes regering, och propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid social- och hälsovårdsministeriet. Arbetsmarknadens centralorganisationer och Företagarna i Finland rf har hörts angående beredningen. Yttranden om utkastet till propositionen har begärts av Folkpensionsanstalten, Arbetslöshetskassornas Samorganisation rf, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf, STTK rf, Akava ry och Finlands näringsliv rf, Kommunala arbetsmarknadsverket, Företagarna i Finland rf, Finlands Kommunförbund rf, Kansalaisareena ry, SOSTE Finlands social och hälsa rf, Sysselsättningsfonden, Työttömien Keskusjärjestö ry, arbets- och näringsministeriet och finansministeriet.
Yttranden lämnades av Folkpensionsanstalten, Arbetslöshetskassornas Samorganisation rf, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf, STTK rf, Akava ry, Finlands näringsliv rf, Kommunala arbetsmarknadsverket, Företagarna i Finland rf, Finlands Kommunförbund rf, Kansalaisareena ry, SOSTE Finlands social och hälsa rf, Sysselsättningsfonden, Työttömien Keskusjärjestö ry, arbets- och näringsministeriet och finansministeriet och dessutom av Servicefacket PAM rf, Akavas specialorganisationer rf, Yleinen työttömyyskassa YTK, Reumaförbundet i Finland rf, Högskoleutbildade samhällsvetare rf, Industrifacket rf, Teollisuuden työttömyyskassa och Valtakunnallinen työpajayhdistys ry.
Av de som lämnade yttranden förhöll sig Finlands Näringsliv, Kommunala arbetsmarknadsverket och Företagarna i Finland kritiska till det föreslagna sättet att upphäva bestämmelserna om aktiveringsmodellen. Finlands Näringsliv anser att åtgärder som ersätter sysselsättningseffekterna av de nedsättningar av förmåner som ingår aktiveringsmodellen är nödvändiga och hänvisar till en bedömning enligt utkastet till proposition av hur slopandet i fråga ökar de offentliga utgifterna. Även Kommunala arbetsmarknadsverket hänvisar i sitt yttrande till skrivningen i regeringsprogrammet om slopandet av de skyldigheter och de nedsättningar av förmåner som ingår aktiveringsmodellen och anser att det är förhastat att lämna ett lagförslag innan det finns forskningsinformation om sysselsättningseffekterna och beslut om motsvarande åtgärder har fattats.
Finlands Näringsliv anser också att den lösning som avses i utkastet, där nedsättningen av förmånen enligt aktiveringsmodellen slopas men självrisktiden i början av arbetslösheten inte återställs till 7 vardagar, leder till att incitamenten inom förmånssystemet blir svagare än de var fram till utgången av 2017 innan aktiveringsmodellen trädde i kraft. Kommunala arbetsmarknadsverket hänvisar till denna del till att slopandet av de nedsättningar av förmåner som ingår i aktiveringsmodellen ökar förmånsutgifterna inom utkomstskyddet för arbetslösa mer än vad som skulle ske om självrisktiden i sin helhet återställdes till det den var innan aktiveringsmodellen trädde i kraft.
Företagarna i Finland anser att det är för tidigt att upphäva aktiveringsmodellen. De anser också att om aktiveringsmodellen upphävs, bör självrisktiden i början av arbetslösheten återställas till 7 vardagar. Vidare konstaterar Företagarna i Finland att det vid upphävandet av aktiveringsmodellen är nödvändigt att samtidigt föreskriva om strukturella förändringar, som har en entydigt positiv inverkan på sysselsättningen.
Dessa yttranden har inte gett anledning till att ändra propositionen.
Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC, STTK och Akava understöder förslaget om att slopa av de skyldigheter och de nedsättningar av förmåner som ingår i aktiveringsmodellen, och de understöder också förslaget att självrisktiden ska förbli 5 vardagar lång. Till stöd för de arbetslösas sökande av arbete har Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC föreslagit att den personliga servicen utökas och att karenstiderna inom utkomstskyddet för arbetslösa mildras och förkortas avsevärt. STTK konstaterar att organisationen anser att en aktiv arbetskraftspolitik är viktig och att det behövs mer satsningar på arbetskraftsservice än för närvarande. STTK har också föreslagit att utkomstskyddet för arbetslösa ska förnyas på ett serviceinriktat sätt och framhåller behovet av en rätt inriktad och verkningsfull service som baserar sig på personligt bemötande av de arbetslösa samt betydelsen av positiva incitament för arbetslösa. Akava konstaterar att med beaktande av de betydande problem som upptäckts i aktiveringsmodellen och mot bakgrund av de uppgifter som för närvarande finns tillgängliga anser organisationen att aktiveringsmodellen kan avskaffas.
Eftersom avsikten med denna proposition inte är att ändra de bestämmelser som ingår i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice eller i 2 a kap. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa, har de utvecklingsförslag som framförts i dessa yttranden inte gett anledning till ändringar i propositionen.
Utan att ta ställning till förslaget framför Sysselsättningsfonden i sitt yttrande snarare en uppskattning av fondens utgifter, och denna uppskattning avviker från det som konstaterats i propositionen. Det uppstår skillnader beroende på vilka beräkningsgrunder som uppskattningarna baserar sig på, t.ex. om antalet personer som fått en förmån till nedsatt belopp eller antalet dagar som förmånen har betalats till nedsatt belopp i förhållande till alla förmånsdagar används som grund, och beroende på från vilken period den insamlade förmånsstatistik som ligger till grund vid uträkningen av framtida förmånsutgifter är. Till denna del har uppskattningarna i propositionen inte ändrats.
Finlands Kommunförbund anser att bedömningen av aktiveringsmodellens verkningsfullhet är utmanande på grund av att det saknas utredningar om sysselsättningseffekterna. Kommunförbundet konstaterar att modellen inte i tillräcklig utsträckning beaktar att uppfyllandet av skyldigheten att vara aktiv inte alltid är beroende av den arbetslöses egna handlande, utan av antalet lediga arbetsplatser och deras art samt utbudet av offentlig arbetskraftsservice. Modellen beaktar inte heller att arbetssökande vars hälsotillstånd har försämrats kan behöva rehabilitering som stöd för sysselsättningen, stöd för att förbättra sin hälsa och funktionsförmåga och flexibilitet på arbetsplatsen. Sätten att uppfylla aktivitetsvillkoret på kan också styra de arbetslösa till mer passiv service för aktivering istället för till aktivt arbetssökande. Kommunförbundet hänvisar till den tilläggsutgift som upphävandet av aktiveringsmodellen medför för kommunerna och konstaterar att det är särskilt viktigt att man i samarbete med kommunerna snabbt bereder åtgärder som ersätter aktiveringsmodellen och som ökar kommunernas möjligheter att påverka de offentliga kostnader som orsakas av arbetslöshet. Kommunernas roll som anordnare av sysselsättningsservice ska stärkas i enlighet med regeringsprogrammet, och när servicestrukturen ses över ska man beakta att servicen är klientorienterad och säkerställa tillgången till den.
Med anledning av yttrandet från Finlands Kommunförbund har man strävat efter att i avsnittet om propositionens konsekvenser precisera beskrivningen av den ökning av utgifter som uppstår för kommunerna. Eftersom avsikten med denna proposition inte är att ändra de bestämmelser som ingår i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice eller i 2 a kap. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa, har de utvecklingsförslag som framförts i dessa yttranden till övriga delar inte gett anledning till ändringar i propositionen.
Folkpensionsanstalten konstaterar i sitt yttrande att det föreslagna sättet att slopa de skyldigheter och de nedsättningar av förmåner som ingår i aktiveringsmodellen är lagstiftningsmässigt tydligt och enkelt ur ett verkställighetsperspektiv. Dessutom konstaterar anstalten att den föreslagna ikraftträdandebestämmelsen, enligt vilken upphävandet av aktiveringsmodellen gäller alla mottagare av arbetslöshetsförmåner på en gång, är tydlig. Folkpensionsanstalten anser att det med tanke på verkställigheten, likabehandlingen av kunderna och informationen vore klart mer problematiskt om ändringen skulle träda i kraft separat för varje förmånstagare när respektive granskningsperiod enligt aktiveringsmodellen upphör. I sitt yttrande lyfter Folkpensionsanstalten fram att aktiveringsmodellen bara har varit i kraft i två år, om den upphävs i enlighet med förslaget. Anstalten konstaterar att strävan bör vara att utveckla den sociala tryggheten på ett långsiktigt och övergripande sätt. Angående tidtabellen för ikraftträdandet konstaterar anstalten att den kan genomföra den föreslagna ändringen i enlighet med ikraftträdandebestämmelsen. Dessutom lyfter Folkpensionsanstalten i sitt yttrande upp en uppskattning av konsekvenserna för arbetsmängden och bland annat omkostnaderna för systemändringar. Dessa uppgifter har fogats till propositionens konsekvensbedömningar.
Arbetslöshetskassornas Samorganisation och arbetslöshetskassan YTK understöder i sina yttranden förslaget att slopa de skyldigheter och de nedsättningar av förmåner som ingår i aktiveringsmodellen. De konstaterar att aktiveringsmodellen har ökat arbetslöshetskassornas arbete. De lyfter fram att aktiveringsmodellen har upplevts som orättvis. Arbetslöshetskassornas Samorganisation slår fast att arbetslöshetskassorna kan genomföra ändringen i enlighet med den föreslagna ikraftträdandebestämmelsen, och YTK konstaterar att upphävandet av aktiveringsmodellen medför behov av systemändringar som dock kan genomföras snabbt. YTK framför dock i sitt yttrande att både införandet av aktiveringsmodellen och det föreslagna upphävandet av modellen sker inom två år, och detta medför kostnader för dem som betalar utkomstskyddet för arbetslösa. Angående den föreslagna ikraftträdandebestämmelsen framför YTK vidare att uppfyllandet av aktivitetskravet under de granskningsperioder som börjar efter ingången av oktober inte längre inverkar på arbetslöshetsförmånens belopp, vilket kan ge upphov till frågor bland de arbetssökande.
Dessa yttranden har inte gett anledning att ändra propositionen.
Kansalaisareena, SOSTE Finlands social och hälsa, Työttömien Keskusjärjestö, Servicefacket PAM, Akavas Specialorganisationer, Högskoleutbildade samhällsvetare, Industrifacket och Teollisuuden työttömyyskassa, Reumaförbundet i Finland och Valtakunnallinen Työpajayhdistys understödde i sina yttranden förslaget att slopa de skyldigheter och de nedsättningar av förmåner som ingår i aktiveringsmodellen. Utöver att förslaget förordades lyfte dessa remissinstanser fram vissa andra aspekter av systemet med utkomstskydd för arbetslösa och utvecklandet av systemet.
Reumaförbundet i Finland hänvisar i sitt yttrande till regeringsprogrammets skrivningar om att människor bör få den förmån som är ändamålsenlig dem, vilket enligt förbundet bör genomföras. Reumaförbundet konstaterar att många arbetslösa i verkligheten är partiellt arbetsföra eller arbetsoförmögna, och således är en arbetslöshetsförmån fel förmån för dessa personer. Förbundet framför att varje långtidssjuk i arbetsför ålder som är arbetslös eller vars ork i arbetet påverkas av sjukdomen ska garanteras ett sådant individuellt sätt att ta sig ut i arbetslivet eller att hålla sig kvar i arbetslivet som utarbetas tillsammans med en rehabiliteringsledare eller samordnare för arbetsförmågan.
Akavas Specialorganisationer och Högskoleutbildade samhällsvetare konstaterar i sina yttranden att aktiveringsmodellens sysselsättande och kompetenshöjande effekt har varit låg bland deras medlemmar. Arbetslöshetskassan Erityiskoulutettujen työttömyyskassa, som försäkrar deras medlemmar, har genomfört en enkät om aktiveringsmodellen. I sitt yttrande lyfter Akavas Specialorganisationer fram ett resultat från ovannämnda enkät som visar att endast 2 procent av de som svarade upplever att de har fått hjälp med sysselsättningen av modellen. Båda fackförbunden hänvisar till enkätens resultat, enligt vilket över hälften av de över 1 400 högskoleutbildade som besvarade enkäten hade upplevt modellen som nedslående.
Dessutom föreslår Högskoleutbildade samhällsvetare att det utreds hur den sysselsättningsfrämjande verksamhet som ordnas av fackförbund och andra aktörer som vid tillämpningen av aktiveringsmodellen föreskrivits vara anordnare av sysselsättningsfrämjande verksamhet även i fortsättningen, i samarbete med arbetskraftsmyndigheten, ska kunna utnyttjas som en del av den helhet som den sysselsättningsfrämjande servicen utgör. Till exempel fackförbundens service för personer med en hög utbildningsnivå erbjuder stöd för sysselsättningen för en sådan målgrupp som har svårt att få service vid arbets- och näringsbyråerna.
Servicefacket PAM anser att aktiveringsmodellen inte har fungerat i enlighet med de mål som ställts upp för den. PAM konstaterar att orsakerna och bakgrunden till arbetslösheten bör beaktas bättre än för närvarande och att man i systemet bör ingripa i rätt problem utan att kategorisera eller stämpla människor. Enligt PAM bestraffade aktiveringsmodellen rentav en del av de arbetande medlemmarna i PAM, t.ex. personer med korttidsjobb och säsongsarbete. Vidare nämner PAM att aktiveringsmodellen på ett oändamålsenligt sätt aktiverade arbetslösa arbetssökande att söka arbete och delta i sysselsättningsfrämjande service som inte på något sätt främjade deras sysselsättning. PAM anser att det är viktigt att en aktiv arbetskraftspolitik är genuint betjänande och främjar delaktigheten på arbetsmarknaden för de arbetslösa. PAM finner aktiveringsmodellens målsättning att ytterligare öka deltidsarbetet orimlig och anser att man i stället för element i likhet med aktiveringsmodellen bör koncentrera sig på att hitta hållbara lösningar som kan främja deltidsanställdas försörjning och ställning på arbetsmarknaden. I samband med förbättringen av sysselsättningen bör uppmärksamhet fästas vid servicenätverkets funktionsduglighet, kvalitet och tillgänglighet och vid de arbetslösas individuella behov samt vid en fungerande arbetsmarknad.
Industrifacket och arbetslöshetskassan Teollisuuden työttömyyskassa anser att de arbetslösa måste tryggas sådan service i rätt tid som är riktad enligt de personliga behoven och som stöder också de svårast sysselsatta personernas återgång till arbetslivet. Dessa målgrupper är bl.a. partiellt arbetsföra, invandrare, unga och äldre. Dessutom ska möjligheterna att snabbt hitta ny sysselsättning stödjas genom att uppmärksamhet riktas till omställningsskyddet. Omskolning och stärkande av yrkesskickligheten ska stödjas.
SOSTE Finlands social och hälsa anser, förutom att den förordar slopandet av de skyldigheter och de nedsättningar av förmåner som ingår i aktiveringsmodellen, att karenstiderna inom utkomstskyddet för arbetslösa bör mildras och systemet utvecklas så att ett s.k. klandervärt förfarandet först leder till en anmärkning och följderna skärps först om det klandervärda förfarandet upprepas. SOSTE framför också att det är viktigt att utveckla arbetskraftsservicen så att den bättre beaktar människornas individuella behov. För att det ska finnas mer tid för ett personligt bemötande, måste personalresurserna inom den offentliga arbetskraftsservicen utökas och samtidigt måste de anställdas kompetens att identifiera de individuella behoven stärkas.
Kansalaisareena understöder slopandet av de skyldigheter och de nedsättningar av förmåner som ingår i aktiveringsmodellen och konstaterar samtidigt i sitt yttrande att strävan efter att aktivera de arbetslösa bör understödjas. Utgångspunkten ska dock vara att belöna aktivitet, stödja de arbetslösas aktivitet och största möjliga autonomi och därigenom stärka funktionsförmågan och göra det möjligt att hitta nya vägar. Myndighetsresurser ska överföras från en passiv myndighetskontroll till att på alla sätt stödja de arbetslösas aktivitet. Kansalaisareena anser att utbudet av personlig service vid arbetskraftsbyråerna, inom vuxensocialarbetet i kommunerna och i frivilligorganisationerna måste utökas för att stödja de arbetslösas aktivitet och till exempel den aktiverande frivilligverksamheten. Även frivilligorganisationerna behöver stöd och resurser för att vägleda och stödja nya frivilliga. Dessutom skulle det vara bra att identifiera den aspekt som gäller de arbetslösas resurser och rehabilitering av arbetslösa. Det ska vara möjligt att erbjuda frivilligarbete till många för vilka lönearbete inte är en möjlighet. Detta skapar förutsättningar för sysselsättning senare.
Valtakunnallinen työpajayhdistys understöder slopandet av de skyldigheter och de nedsättningar av förmåner som ingår i aktiveringsmodellen och förespråkar att självrisktiden i början av arbetslösheten ska hållas kvar vid 5 vardagar. Föreningen konstaterar att intresset för workshoppar har ökat i och med aktiveringsmodellen, vilket är en positiv sak, men att det ändå är ändamålsenligt att reservera platser på workshopparna för dem som verkligen behöver service i form av träning. Verksamheten med workshoppar kan inte vara en förebyggande åtgärd mot en nedskärning i utkomstskyddet för arbetslösa, utan den ska alltid svara mot individuella behov och vara målinriktad. Största delen av den service som workshopparna producerar har godkänts som aktiverande verksamhet enligt aktiveringsmodellen, men en del av till exempel den verksamhet med workshoppar som fokuserar på livskompetens betraktas trots de utvidgningar som gjorts inte som aktivitet som följer aktiveringsmodellen. Valtakunnallinen työpajayhdistys efterlyser i sitt yttrande förbättrade och utökade lösningar som verkligen stöder sysselsättningen, såsom tränings-, rehabiliterings- och sysselsättningstjänster som inbegriper individuellt stöd och individuell handledning samt arbets- och näringstjänster.
Eftersom avsikten med denna proposition inte är att ändra de bestämmelser som ingår i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice eller i 2 a kap. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa, har de utvecklingsförslag som framförts i dessa yttranden inte gett anledning till ändringar i propositionen.
Arbets- och näringsministeriet hänvisar till en omständighet som lyfts fram i propositionsutkastet, dvs. att incitamenten för deltagande i sysselsättningsfrämjande service har förbättrats i och med aktiveringsmodellen, och konstaterar att slutsatserna i fråga om effekterna av de s.k. periodiska intervjuerna har varit i stort sett motsvarande. Ministeriet framför att det i samband med konsekvensbedömningarna också vore bra att konstatera att man i bedömningarna av aktiveringsmodellen har upptäckt att deltagandet i servicen ökat särskilt i fråga om kortvarig service. Vidare föreslår ministeriet att konsekvensbedömningarna ska kompletteras med bedömningen att modellen i viss mån har kunnat öka de arbetslösas aktivitet genom sysselsättning och deltagande i service under arbetslösheten, och om så är fallet kan upphävandet av modellen på motsvarande sätt leda till att aktiviteten minskar efter det att incitamenten har fallit bort. Arbets- och näringsministeriet konstaterar dock att det ännu inte finns någon tillförlitlig information om eller bedömning av huruvida en effekt existerar eller om dess storlek. Till denna del har bedömningen av konsekvenserna kompletterats.
Dessutom fäster arbets- och näringsministeriet i sitt yttrande uppmärksamhet vid de finansieringslösningar som gjorts i och med aktiveringsmodellen och konstaterar att också finansieringen av arbets- och näringsbyråernas omkostnader har ökats i och med aktiveringsmodellen, vilket också bör beaktas när beslut om anslagen fattas. Denna tilläggsfinansiering har varit ca 10 miljoner euro. Genom att bevara dessa anslag i ramen kan man enligt arbets- och näringsministeriets uppfattning trygga arbets- och näringsbyråernas personalresurser för personlig service och en servicehelhet för arbetslösa i enlighet med regeringsprogrammet.
Till denna del ger yttrandet inte anledning till ändringar i propositionen.
Finansministeriet hänvisar i sitt yttrande till en omständighet som konstateras i propositionen, att den utgiftsökning som följer av slopandet av de skyldigheter och de nedsättningar av förmåner som ingår i aktiveringsmodellen blir större än vad som konstateras i propositionen, om sysselsättningsläget är sämre än i finansministeriets prognos våren 2019, som använts som grund för bedömningen. Grunderna för propositionens ekonomiska konsekvenser anges i fotnot 17. Finansministeriet föreslår i sitt yttrande att konsekvensbedömningarna kompletteras med en granskning av kostnaderna för slopandet av nedsättningarna av förmåner, om en annan sysselsättningssituation råder. I sitt yttrande framför finansministeriet också vissa andra anmärkningar om bedömningarna av propositionens konsekvenser till den del det hänvisas till utredningar om konsekvenserna av aktiveringsmodellen.
Finansministeriet konstaterar också att den ursprungliga konsekvensbedömningen av aktiveringsmodellen innehöll en minskning med två dagar av självrisken i början av arbetslösheten inom utkomstskyddet för arbetslösa. Om denna självrisk inte återställs, förbättras nivån på det inkomstrelaterade utkomstskyddet för arbetslösa jämfört med tiden före införandet av aktiveringsmodellen. Ministeriet hänvisar vidare till den pågående utredningen om konsekvenserna av aktiveringsmodellen och påpekar att det i propositionen inte motiveras varför dessa resultat som färdigställs i oktober inte inväntas och beaktas. Finansministeriet påminner om de utgiftsökningar under arbets- och näringsministeriets omkostnadsmoment som riktats till arbets- och näringsbyråerna i form av anslag efter införandet av aktiveringsmodellen och anser att om aktiveringsmodellen upphävs, bör utgifterna i fråga minskas i statsbudgeten med ett belopp som motsvarar dessa tillägg.
I fråga om anmärkningen om självrisktiden har propositionens konsekvensbedömningar kompletterats. Till den del ökade utgifter på grund av anslag till arbets- och näringsbyråerna lyfts fram föranleder yttrandet inte någon ändring av denna proposition, eftersom lagstiftningen om ordnandet av servicen i fråga och eventuella konsekvenser för utgifterna inte utgör en del av propositionen.
Finansministeriet konstaterar slutligen att om aktiveringsmodellen har inverkat på sysselsättningen på ett på förhand beräknat sätt, får avvecklingen av modellen betydande konsekvenser för de offentliga finanserna. Ministeriet framför att om man inte på ett tillförlitligt sätt kan bedöma aktiveringsmodellens sysselsättningseffekter i efterhand, bör det göras en ny och på bästa tillgängliga information baserad förhandsbedömning av sysselsättningseffekterna av upphävandet av lagen. Finansministeriet föreslår att aktiveringsmodellen i enlighet med regeringsprogrammet ska upphävas när beslut om åtgärder med motsvarande sysselsättningseffekter har fattats, varvid överlämnandet av propositionen således först förutsätter beslut om sådana åtgärder som ersätter modellens sysselsättningseffekt. Dessutom ska konsekvenserna för statsfinanserna ingå i statsbudgeten för 2020 och planen för de offentliga finanserna för 2021—2023. Vidare bör regeringen i ljuset av nuvarande uppgifter kunna föreslå metoder för att uppnå 30 000 nya sysselsatta före regeringens budgetförhandlingar hösten 2020.
När det gäller beaktandet av yttrandena i propositionen kan det som sammanfattning konstateras att motiveringen till propositionen har kompletterats utifrån responsen i yttrandena så att arbets- och näringsministeriets förslag till en komplettering som gäller servicen och deltagandet i den har gjorts i konsekvensbedömningen. Även de synpunkter som finansministeriet lyft fram i fråga om färdigställda och pågående utredningar från Statens ekonomiska forskningscentral har förtydligats i propositionens konsekvensbedömning. Konsekvensbedömningarna har också kompletterats med sådana uppgifter om förändringen i arbetsmängden som ingår i Folkpensionsanstaltens yttrande, och bedömningarna har också kompletterats med uppgifter om kostnaderna för Folkpensionsanstalten. På basis av Finlands Kommunförbunds yttrande har beskrivningen av de kostnader som ändringen ger upphov till för kommunerna, inklusive fotnoterna 20 och 21, förtydligats. Utgående från de yttranden som inkommit har dessutom hänvisningspraxis i fråga om de utredningar som används förtydligats i beskrivningen av nuläget och i propositionens konsekvensbedömningar.
Till övriga delar består responsen i yttrandena huvudsakligen av förslag till utveckling av servicesystemet eller påföljdssystemet för utkomstskyddet för arbetslösa. Bestämmelserna om dessa är dock inte en del av den proposition som varit på remiss. Till dessa delar föranleder yttrandena inga åtgärder, liksom inte heller arbets- och näringsministeriets eller finansministeriets anmärkningar om de ökade utgifterna för anslag som riktats till arbets- och näringsbyråerna under den tid som aktiveringsmodellen varit i kraft.
Utlåtande av rådet för bedömning av lagstiftningen
Rådet för bedömning av lagstiftningen har gett sitt utlåtande om propositionen. I utlåtandet fäste rådet för bedömning av lagstiftningen uppmärksamhet vid följande aspekter. Rådet för bedömning av lagstiftningen ansåg att det var svårt att uppfatta syftet med lagändringen utgående från propositionsutkastet. Till denna del har beskrivningen av propositionens förhållande till regeringsprogrammet kompletterats. Uppmärksammandet av rådet för bedömning av lagstiftningen om att utnyttja de slutliga forskningsresultaten angående aktiveringsmodellen har beaktats i propositionen. Rådet har fäst uppmärksamhet vid behandlingen av konsekvenserna för företagen. Till denna del har det till propositionens ekonomiska konsekvenser fogats en anmärkning om eventuella ändringar som gäller företagens sysselsättningsmöjligheter. Dessutom har vissa ekonomiska konsekvenser preciserats och kompletterats utifrån rådets utlåtande, men de omfattande kostnader som arbetslösheten medför den offentliga ekonomin har inte behandlats i propositionen på grund av att man i propositionen å ena sidan har försökt jämföra dess ekonomiska konsekvenser med regeringens proposition om aktiveringsmodellen och å andra sidan för att upphävandet av aktiveringsmodellen i sig ännu inte nödvändigtvis innebär att arbetslösheten ökar, utan det är möjligt att genom en aktiv arbetskraftspolitik påverka sysselsättningen i en positiv riktning trots att modellen upphävs.