Statens revisionsverks årsberättelse innehåller slutsatser om statsfinanserna och förvaltningen som dragits utifrån resultaten av revisionerna samt en sammanfattning av de viktigaste revisionsobservationerna ur riksdagens synpunkt. Revisionsverket fäster i sin årsberättelse för 2022 uppmärksamhet vid reformen av den sociala tryggheten och betonar att reformen förutsätter hantering av helheter och långsiktig planering av finansieringen. Utskottet har vid behandlingen av revisionsverkets årsberättelse satt sig in i två revisionsberättelser om reformen av den sociala tryggheten: Beredning och verkställande av avvecklingen av flitfällor (14/2021) och Resultaten av studiestödsreformerna på 2010-talet (2/2022). Utfrågade sakkunniga anser att revisionsberättelserna är högklassiga och de instämmer i huvudsak i revisionsverkets slutsatser. Revisionerna ger ny information om hur det sociala trygghetssystemet fungerar och vilka problem som finns. 

Bidragsfällor

Utöver den grundläggande försörjningen har den sociala tryggheten också andra målsättningar. Ett av målen är att skapa incitament för att ta emot arbete. Sedan depressionen på 1990-talet och arbetet inom arbetsgruppen mot bidragsfällor har man i Finland strävat efter att öka incitamenten att arbeta genom att avveckla bidragsfällor inom den sociala tryggheten och genom att reformera beskattningen. Målet är att öka skatteinkomsterna och minska utgifterna för social trygghet. I och med reformerna har incitamenten att arbeta förbättrats, men det finns fortfarande bidragsfällor i Finlands system för beskattning och social trygghet. Det syns särskilt i situationer där en individs försörjning består av flera överlappande förmåner och stöd som har olika syften och där inkomsterna från förvärvsarbete beaktas på sätt som avviker från varandra. 

Bidragsfällorna kan indelas i arbetslöshetsfällor, inkomstfällor, byråkratifällor och informationsfällor. Med arbetslöshetsfällor avses situationer där en persons disponibla inkomster på grund av sysselsättning ökar endast mycket lite eller inte alls. Med inkomstfällor avses situationer där det inte lönar sig att arbeta mer på grund av att beskattningen skärps och de sociala förmånerna minskar. Det gäller till exempel deltidsanställda och studerande. 

Byråkratifällor handlar om situationer där det på grund av byråkratin i anslutning till ansökan om förmåner och osäkerheten kring avbrott i stöden upplevs som svårt att kombinera förvärvsarbete med social trygghet, även om det på längre sikt skulle vara ekonomiskt lönsamt. Med informationsfälla avses en situation där en person inte tar emot arbete eller arbetar mindre på grund av bristande kunskaper om systemets funktion och de rättigheter och skyldigheter som är förenade med det. En del av besluten om arbetslöshetsförmåner baserar sig till exempel på prövning, vilket innebär att det är mycket svårt för en individ att på förhand få information om vilka konsekvenser besluten har för rätten till förmåner. Byråkrati- och informationsfällor orsakas enligt revisionsverket särskilt av att det sociala trygghetssystemet och beskattningen är komplicerade, att det finns många institutioner som ansvarar för verkställigheten och att det är svårt att uträtta ärenden hos myndigheterna. 

Revisionsverket har utrett hur olika lagstiftningsåtgärder har lyckats avveckla bidragsfällor i anslutning till social trygghet, utsökning och beskattning. Vid revisionen har man granskat fyra olika åtgärder som syftar till att öka incitamenten att börja arbeta eller starta företagsverksamhet. En av dessa åtgärder var en reform som trädde i kraft 2018 och som ger gäldenärer som fått arbetslöshetsförmån i minst ett år rätt att skjuta upp inledandet av utmätning av lön med sex månader från att ha blivit anställd (RP 150/2017 rd). Det centrala syftet med reformen var att minska bidragsfällan för långtidsarbetslösa gäldenärer i samband med sysselsättning. Enligt revisionsverket verkar reformen dock inte ha ökat incitamenten för arbete i någon betydande grad, eftersom rätten till uppskov inte minskar bidragsfällan utan skjuter upp den tidsmässigt. Räntan på skulden ökar under uppskovstiden, vilket innebär att uppskovet förlänger tiden som utmätningsgäldenär och ökar den totalsumma som ska betalas. Dessutom avslås en stor del av ansökningarna, vilket enligt verket visar att utmätningsgäldenärernas kännedom om kriterierna för uppskovsrätt är bristfällig. Över huvud taget är det svårt för utmätningsgäldenären att ta reda på hur olika förmåner och utsökningsbeloppet förändras till följd av att han eller hon tar emot arbete. Utfrågade sakkunniga anser också att det är problematiskt att arbetsgivaren vet att arbetstagaren är föremål för utsökning, eftersom utsökningen innehålls i samband med löneutbetalningen. Enligt de sakkunniga kan detta leda till stigmatisering, vilket kan försvåra en fortsatt anställning. Det kan också påverka möjligheterna att byta jobb. 

Enligt utfrågade sakkunniga är utsökningssystemet med sina många undantag mycket komplicerat. Det beror på behovsprövningen och undantagen från ansökan och på att utsökningssystemet kontinuerligt har genomgått mindre reformer. Enligt de sakkunniga borde systemet vara betydligt enklare än för närvarande. Det bör också noteras att de som är föremål för utsökning inte nödvändigtvis själva är skyldiga till skuldsättningen, utan situationen kan bero på faktorer som har haft en negativ inverkan på livet, såsom arbetslöshet eller en anhörigs död eller sjukdom. Enligt de sakkunniga är det effektivaste sättet att förbättra incitamenten för sysselsättning och ställningen för gäldenärer med låga inkomster att utveckla lösningar som påskyndar möjligheterna att bli av med skulden. Utskottet anser det vara viktigt att behovet av att reformera utsökningssystemet bedöms som en helhet med beaktande av både gäldenärernas och borgenärernas ställning. 

Reform av den sociala tryggheten

Bidragsfällorna står i centrum för arbetet också i den kommitté som bereder reformen av den sociala tryggheten. Enligt kommitténs utredningar är det inte möjligt att helt undanröja bidragsfällor om man vill upprätthålla en försörjning som motsvarar nivån i en nordisk välfärdsstat för arbetslösa och personer utanför arbetskraften. Enligt kommittén bör bidragsfällorna dock bli färre. Internationellt sett är incitamenten för sysselsättning i Finland inte betydligt svagare än genomsnittet när det gäller kortvarig arbetslöshet. Incitamenten för att ta emot arbete efter en långvarig arbetslöshet är däremot svaga i Finland jämfört med andra länder. Utskottet anser att detta är en allvarlig brist med tanke på systemets funktion och anser det vara viktigt att särskild uppmärksamhet fästs vid avvecklingen av bidragsfällor till denna del när systemet ses över. Utskottet anser att målet att minska bidragsfällorna överlag är ett viktigt mål när det sociala trygghetssystemet reformeras. 

Den sociala tryggheten har under årens lopp reformerats genom små förändringar som har gjort lagstiftningen mer komplicerad. Det sociala trygghetssystemets komplexitet och fragmentering bidrar till de informations- och byråkratifällor som beskrivs ovan. Ur individens synvinkel kan det leda till situationer där det inte ser ut att det skulle löna sig att arbeta, även om det skulle göra det rent ekonomiskt. Revisionsverket rekommenderar att man vid beredningen av reformen av den sociala tryggheten utöver arbetslöshets- och inkomstfällorna fäster särskild uppmärksamhet vid byråkrati- och informationsfällorna samt vid eventuella överlappningar i fråga om olika bidragsfällor. De sakkunniga som utskottet hört anser också att det är viktigt att avveckla byråkrati- och informationsfällorna. Utskottet instämmer i dessa synpunkter och förutsätter att det sociala trygghetssystemet förenklas och förtydligas i och med reformen. 

Studiestödsreformer

Som en helhet i anslutning till reformerna av den sociala tryggheten behandlas i revisionsverkets årsberättelse revisionen av de reformer av studiestödet som genomfördes under 2010-talet. Studiestödet består av studiepenning, bostadstillägg och statsborgen för studielån. Syftet med granskningen var att utreda hur reformerna av studiestödet 2011 (RP 149/2010 rd), 2014 (RP 116/2013 rd och RP 197/2013 rd) och 2017 (RP 229/2016 rd och RP 231/2016 rd) nådde de uppställda målen, hur de bedömningar av konsekvenserna för statsfinanserna som gjordes under beredningen av reformerna realiserades och på hurdant kunskapsunderlag bedömningarna av reformernas konsekvenser baserade sig. Det allmänna målet med studiestödsreformerna har varit att trygga försörjningen för heltidsstuderande, främja planmässiga studier och heltidsstudier samt förkorta studietiderna. Genom reformen 2017 eftersträvades dessutom besparingar inom statsfinanserna. 

Enligt revisionsverket har målen för reformen av studiestödet i huvudsak uppnåtts. Målen för förkortade studietider verkar ha uppnåtts, menar verket. Den studielånskompensation för högskolestuderande som infördes i samband med reformen 2014 har uppmuntrat i synnerhet universitetsstuderande att bedriva sina studier snabbare än tidigare. Studietiderna har blivit kortare också vid yrkeshögskolorna. Dessutom avlägger de studerande fler studiepoäng per läsår än före reformen. Det allmänna målet att förbättra de studerandes försörjning har också uppnåtts, även om det främst beror på att förvärvsinkomsterna har ökat. Den ökade andelen lån inom studiestödet har lett till att de studerandes skuldsättning har ökat. 

Enligt revisionsverket misslyckades dock bedömningen av reformernas statsfinansiella kostnader till vissa delar. Verkets kalkyler visar att utgifterna för beredningen av den studielånskompensation som infördes för nya studerande hade överskridits med 48 miljoner euro fram till 2021. Också överföringen av de studerande till det allmänna bostadsbidraget i samband med reformen 2017 ökade utgifterna för bostadsbidrag till studerande betydligt mer än vad som uppskattades vid beredningen. År 2018 överskreds den uppskattning som gjordes under beredningen enligt revisionsverket med 75 miljoner euro. En orsak till felbedömningen var att uppgifterna om de hyror som de studerande betalade var bristfällig när reformen förbereddes. Enligt sakkunniga var uppgifterna om storleken på de studerandes hyror föråldrade eller så motsvarade de inte de uppgifter som samlats in tidigare. I princip anmälde studerandena hyreshöjningar, men anmälningar uteblev också ofta, eftersom hyrorna redan före höjningen hade överstigit det maximibelopp som skulle ersättas och anmälningen således inte hade inverkat på bostadstilläggets belopp. Utöver ovanstående översteg utgifterna för bostadsbidrag den nivå som uppskattades i beredningsskedet av den anledningen att de studerande höjde sin boendestandard mer än väntat. 

Även om båda reformerna har haft positiva konsekvenser för hur studierna framskrider och de studerandes försörjning, bör bedömningarna av reformernas kostnadseffekter enligt utskottet basera sig på tillförlitliga uppgifter. Utskottet understryker att man i fortsättningen bör fästa uppmärksamhet vid att konsekvenskalkylerna håller streck. Det bör särskilt säkerställas att beredningen har aktuell och tillräckligt täckande information och material om de studerandes boendekostnader och inkomster samt om deras samband med hur studierna framskrider, sysselsättningen och valen i fråga om boende. 

De studerandes skuldsättning

Studiestödets fokus på studielån ökades i samband med alla reformer av studiestödet under 2010-talet. Till följd av reformerna har andelen personer med studielån av dem som fått studiestöd ökat inom både utbildningen på andra stadiet och utbildningen på tredje stadiet. Också de studerandes genomsnittliga lånebelopp har ökat klart i synnerhet efter reformerna 2014 och 2017 på båda utbildningsstadierna. Enligt studerandeundersökningen Eurostudent VII (2019) var de största orsakerna till att man tar ut studielån den låga räntenivån och de skäliga villkoren för återbetalning samt att studiepenningen och bostadstillägget inte räckte till. Enligt de sakkunniga har realräntan på studielån varit klart negativ efter att studielånskompensationen infördes. De studerande är inte heller nödvändigtvis lika rädda för att skuldsätta sig som förr. 

En del av de sakkunniga som utskottet hört anser att ökningen av de studerandes skuldsättning är en oroväckande trend särskilt i det nuvarande ekonomiska läget där låneräntorna stiger. Enligt de sakkunniga bör det vara tryggt för de studerande att ta studielån. Som en lösning för att minska skuldsättningen lyfter de fram ett räntetak för studielån eller ett motsvarande ränteskydd. Utskottet delar de sakkunnigas oro över de studerandes skuldsättning och ränterisker. Utskottet anser att man i fortsättningen när studiestödet reformeras bör överväga införande av ett räntetak eller någon motsvarande mekanism för att minska ränterisken i anslutning till studielån. 

Enligt revisionsverket ökade skuldproblemen bland studerande inom yrkesutbildning särskilt efter reformen 2017, då statens låneborgen höjdes, betalningsanmärkning som hinder för studielån slopades och de studerande på andra stadiet blev tvungna att ta ut låneposten för hela terminen på en gång. De studerande inom yrkesutbildningen är också överrepresenterade bland dem som försummat att återbetala studielån och i fråga om betalning av borgensskulder. I och med att de är så pass unga kan en del studerande inom yrkesutbildningen ha bristfälliga färdigheter i skötseln av sin ekonomi, vilket enligt utskottet bör beaktas i fortsättningen när studiestödet reformeras. 

Som ett alternativ för att stävja skuldsättningen bland de studerande inom yrkesutbildningen lyfte de sakkunniga fram att studielånskompensationen ska utvidgas till att omfatta även studerande inom yrkesutbildningen. Utskottet välkomnar detta alternativ. Kompensationen uppmuntrar till att avlägga studierna inom målsatt tid och minskar skuldsättningen. När studiestödet reformeras bör införandet av studielånskompensation utredas som ett alternativ för att minska skuldsättningen bland dem som avlagt yrkesutbildning. Utskottet anser att man också bör överväga andra åtgärder som gör det säkrare att ta lån, såsom att tillåta att man tar ut flera låneposter per termin. 

Enligt sakkunniga kan skuldsättningen ha negativa konsekvenser för vidareutbildningen efter studierna på andra stadiet. Utskottet anser att det är viktigt att möjligheterna till vidareutbildning garanteras på lika villkor för alla som avlagt examen på andra stadiet. På detta sätt kan man säkerställa att det mål som föreslås i statsrådets utbildningspolitiska redogörelse (2021) om att höja andelen personer som avlagt högskoleexamen till 50 procent av åldersklassen fram till 2030 uppnås. I anslutning till skuldsättningen bland studerande inom yrkesutbildning rekommenderar revisionsverket att en registerbaserad utredning görs om hur användningen av studielån och skuldproblemen inverkar på viljan att studera vidare bland studerande på andra stadiet. Liksom de sakkunniga som revisionsutskottet hört anser också utskottet att det är viktigt att göra en sådan registerbaserad utredning. 

Under sakkunnigutfrågningen lyftes det också fram att studiepenningen är lägre än utkomststödet och arbetsmarknadsstödet. Enligt sakkunniga kan detta vara en av orsakerna till att studierna och den studierelaterade fattigdomen inte känns som ett lockande alternativ. Utskottet vill betona att man när stödsystem reformeras bör säkerställa att studier alltid är ett mer lönsamt alternativ för de unga än att leva på utkomststöd. 

Studerandenas försörjning och uppföljningen av den

Alla reformer av studiestödet under 2010-talet syftade på att förbättra studiestödets tillräcklighet för att trygga försörjningen under studietiden. Enligt revisionsverket har de studerandes inkomster stigit på alla läroanstaltsnivåer under 2010-talet. Förvärvsinkomsterna är fortfarande i genomsnitt den viktigaste inkomstkällan för dem som studerar. För att förbättra de studerandes försörjning och förutsättningarna för sysselsättning höjde statsminister Sanna Marins regering temporärt inkomstgränserna för studiestödet 2022 med 25 procent i förhållande till 2021 års nivå (RP 214/2021 rd) och ytterligare från ingången av 2023 permanent med 50 procent från 2021 års nivå (RP 156/2022 rd). Utfrågade sakkunniga menar att ändringarna i inkomstgränserna för studierna har en stor inverkan på hur mycket studerande arbetar och de studerandes inkomster. Med andra ord börjar de studerande arbeta mer när inkomstgränserna höjs, vilket syns i att deras inkomster ligger just under inkomstgränsen. Enligt finansministeriets bedömningar ökar de studerandes arbetsinkomster så mycket att reformens nettoeffekt på de offentliga finanserna kan vara positiv när ökningen av arbetstimmar och skatteinkomster överstiger ökningen av studiestödsutgifterna. 

Enligt sakkunniga finns det inga säkra forskningsrön som skulle visa att arbete under studietiden främjar möjligheten att få jobb efter avslutade studier. Det finns inte heller tillförlitliga forskningsrön om hur arbete påverkar studieframgången. Eftersom reformens konsekvenser är osäkra, anser utskottet det vara viktigt att man följer hur höjningen av inkomstgränserna påverkar hur mycket de studerande arbetar och hur studierna framskrider samt att man låter utföra en undersökning om hur arbete påverkar möjligheten att få arbete efter utexaminering. 

Beredningen av studiestödsreformerna har delvis grundat sig på bristfälliga uppgifter om de studerandes försörjning. Utvecklingen av de studerandes försörjning följs för närvarande genom exempelberäkningar, separata utredningar och regelbundet i en enkätbaserad studerandeundersökning som riktas till de studerande. Resultaten av dessa utredningar ger inte uppdaterad information om inkomstutvecklingen hos de studerande. Sakkunniga som utskottet hört lyfte fram att de studerandes personliga situation kan variera avsevärt i fråga om försörjning och inkomster. För att få aktuell och tillräckligt detaljerad information om de studerandes försörjning rekommenderar revisionsverket att undervisnings- och kulturministeriet ska följa hur studiestödet räcker till med hjälp av material på individnivå, så att det finns uppdaterad information om hur studiestödstagarnas inkomster bildas enligt inkomstslag, hushållstyp och region. Liksom de utfrågade sakkunniga understöder också utskottet revisionsverkets rekommendation. De kommande studiestödsreformerna bör enligt utskottet grunda sig på aktuell och tillräckligt detaljerad information om de studerandes situation. 

Allmänt bostadsbidrag och begreppet hushåll

I samband med studiestödsreformen 2017 överfördes de studerande som omfattades av bostadstillägg huvudsakligen till systemet med allmänt bostadsbidrag. I och med ändringen har stödet för de studerandes boende förbättrats när bidragsbeloppet har stigit. Dessutom täcker det allmänna bostadsbidraget utgifter för boende också när studiestöd inte går att få och på sommaren. I och med reformen har de studerande höjt sin boendestandard och flyttat till dyrare bostäder. 

Enligt utfrågade sakkunniga har reformen lyckats till den del att den har underlättat de studerandes försörjning och förbättrat deras boendestandard. Flera sakkunniga lyfte dock fram att begreppet hushåll, som ligger till grund för bidraget, är problematiskt. Användningen av hushåll som grund för bidraget har för sin del minskat det sociala kamratboendet under studietiden. Också par har förlorat på detta. Liksom flera sakkunniga anser också utskottet att användningen av begreppet hushåll är problematiskt ur denna synvinkel. Utskottet anser att man i fortsättningen exempelvis i samband med socialskyddskommitténs arbete bör utreda om användningen av begreppet hushåll som grund för bostadsbidraget kunde ersättas med en individuell grund. 

Utvärdering av reformernas genomslag och resultat

Enligt Statens revisionsverks årsberättelse försvagar den decentraliserade styrningen, den kortsiktiga finansieringen och den otillräckliga uppföljningen av socialskyddssystemet och politikåtgärderna möjligheterna att bedöma verksamhetens resultat och genomslag. Samtidigt försämras också möjligheterna att utnyttja information vid planeringen av den framtida verksamheten. Under innevarande valperiod har utskottet i flera sammanhang fäst uppmärksamhet vid kunskapsunderlaget för beslutsfattandet och dess tillräcklighet. Utskottet betonar att reformerna bör basera sig på tillförlitlig information och möjliggöra både konsekvensbedömningar i beredningsskedet och efterhandsutvärderingar av effekterna. 

Utskottet välkomnar att den kommitté som bereder reformen av den sociala tryggheten i sitt arbete har betonat behovet och vikten av en tillräcklig kunskapsbas och konsekvensbedömningar i fråga om alla reformer. En central svaghet i utvecklingen av den sociala tryggheten i Finland har varit bristen på efterhandsutvärderingar av reformerna. Ett flertal till och med stora reformer har genomförts utan konsekvensbedömningar, och inte heller i lagberedningsskedet har det gjorts några planer för efterhandsutvärderingen. Enligt de sakkunniga avhjälper Statens revisionsverks granskningar bristen på efterhandsutvärderingar, men bristerna i materialet begränsar emellertid också revisionsverkets analysarbete. I samband med reformen av den sociala tryggheten kommer det också att utarbetas en plan för efterhandsutvärdering av reformen, påpekar utfrågade sakkunniga. Utskottet anser det vara ytterst viktigt att det redan vid beredningen av reformen utarbetas en plan för efterhandsutvärdering för att säkerställa tillgången till jämförbara uppgifter. 

Utskottet anser att efterhandsutvärderingarna över huvud taget bör vara en integrerad del av lagberedningsprocessen. Det har betonat vikten av efterhandsutvärderingar i sitt betänkande om konsekvensbedömningar av författningsförslag (ReUB 1/2022 rd). Omsorgsfullt beaktande av efterhandsutvärderingen redan vid planeringen säkerställer att den information som utvärderingen ger gagnar beredningen och verkställandet av lagstiftningen samt bidrar till att bedömningen till sin kvalitet motsvarar användningsändamålet och att rätt slags information samlas in kostnadseffektivt. 

Ett viktigt inslag när man vill säkerställa ett tillräckligt kunskapsunderlag för efterhandsutvärderingarna är att reformgenomförandet planeras på ett sätt som möjliggör tillförlitliga forskningsupplägg för bedömningen av reformens konsekvenser. Ett regionalt eller annars stegvis genomförande av reformerna eller försök som föregår det egentliga genomförandet kunde för sin del bidra till att man får tillförlitlig information till grund för analyserna. Också insamlingen av behövlig uppföljningsinformation bör enligt utskottet ägnas större uppmärksamhet redan i lagstiftningsprojektets planeringsfas. Enligt utskottets uppfattning är det ovanligt att man som en del av ett lagstiftningsprojekt börjar samla in nytt registermaterial eller nya statistiska uppgifter med hjälp av vilka reformens konsekvenser kan följas. Utskottet anser i likhet med revisionsverket att det är viktigt att också verkställande personers sakkunskap utnyttjas när reformer förbereds. 

Utskottet upprepar här sin ståndpunkt i betänkandet om konsekvensbedömningar av författningsförslag (ReUB 1/2022 rd): ”Möjligheterna att i större skala utnyttja jämförbara referensgrupper bör utredas. Lagstiftningsmässiga hinder med tanke på jämlikheten bör kartläggas och man bör särskilt beakta de reformer som en randomisering eller ett stegvist ibruktagande skulle passa för. Härigenom kunde man avsevärt förbättra kunskapsunderlaget för beslutsfattandet.”