Allmän motivering

1. Lagen om underhållsstöd

Allmänt

Underhållsstödet kompletterar skyddet för barns underhåll i situationer där barnet inte får underhåll från en förälder som är underhållsansvarig enligt lagen om underhåll för barn. Enligt lagen om underhållsstöd ska rätten till underhållsstöd som betalas med allmänna medel också gälla barn som inte har någon juridisk far och barn vars förälder försummar att betala fastställt underhållsbidrag.

Syftet med propositionen är framför allt att säkerställa barns rätt till adekvat försörjning och likabehandling oavsett hemort. Underhållsstödet ska utvecklas och indrivningen av underhållsbidrag effektiviseras med målet att barns försörjning ska vara tryggad och att båda föräldrarna faktiskt ska delta i den på det sätt som avses i lagstiftningen.

Enligt den föreslagna lagen om underhållsstöd är det FPA som ska verkställa underhållsstöd i stället för kommunerna. Lagförslaget motsvarar till stor del den gällande lagen om underhållstrygghet men innehåller en del ändringar som beror på att den verkställande myndigheten byts och på att man vill göra verkställigheten effektivare.

År 2006 drevs det in sammanlagt ca 68 miljoner euro i regressfordringar hos de underhållsskyldiga. Antalet underhållsskyldiga med en underhållsbidragsskuld som kommunen hade rätt att driva in uppgick i slutet av 2006 till ca 70 000. Antalet underhållsskyldiga har minskat de senaste åren. En orsak är preskriptionstiden på fem år för underhållsbidragsskulder. Under årens lopp har den samlade underhållsbidragsskuld som kommunerna ska driva in hos de underhållsskyldiga vuxit till totalt ungefär 258 miljoner euro; nästan 23 miljoner euro av detta ska redovisas till barn som underhållsbidrag.

Den föreslagna översynen av beslutsprocesserna och indrivningen och den ökade elektroniska kommunikationen kommer att betyda minskat administrativt arbete och ett effektivare system för underhållsstöd. Att underhållsbidraget och underhållsstödet i fortsättningen ska justeras utifrån levnadskostnadsindex i stället för den årliga förhöjningsgränsen på fem procent kommer att göra det lättare för ensamföräldrar att försörja barnen eftersom bidragen och stöden snabbare rättar sig efter kostnadsutvecklingen. Det är viktigt också för att ensamföräldrar som får underhållsstöd hör till de barnfamiljer som har de allra lägsta inkomsterna. Målet bör vara att åtgärda deras problem med försörjningen. För kunderna är det viktigt att besluten fattas utan dröjsmål och att de ändras först om det sker förändringar i sådana omständigheter som är relevanta för utbetalningen.

Kommunerna kommer att ha kvar ansvaret för uppgiften att fastställa underhållsbidrag. Att uppgifterna att fastställa underhållsbidrag och verkställa underhållsstöd nu skiljs åt kräver enligt utskottets uppfattning att kommunerna och FPA samverkar effektivt och smidigt både i övergångsfasen och med att tillämpa lagen. Att handläggningen av underhållsstöd övertas av FPA innebär en viss risk för att kontakten mellan underhållsstödet och tjänsterna för barnfamiljer bryts. Också därför måste FPA och kommunerna intensifiera sitt samarbete.

Utskottet anser att lagförslagen är behövliga och motiverade. Det tillstyrker dem med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Rätt till underhållsstöd

Villkoren för att få underhållsstöd enligt den föreslagna 6 § i lagen om underhållsstöd motsvarar den gällande lagen. Ett villkor är att underhållsbidraget har fastställts till ett lägre belopp än fullt underhållsstöd på grund av den underhållsskyldiges bristande försörjningsförmåga. Underhållsstödet är i så fall lika stort som skillnaden mellan underhållsbidraget och fullt underhållsstöd. Om underhållsstödet höjs efter det att det fastställts, betalas skillnaden mellan det fulla underhållsstödet vid den aktuella tidpunkten och det fastställda underhållsbidraget ut. För att skillnaden ska kunna betalas ut måste den underhållsskyldiges bristande försörjningsförmåga nämnas i underhållsavtalet eller i domen om underhållsbidraget.

Enligt motiven till 6 § i lagförslaget anses den underhållsskyldige ha bristande försörjningsförmåga när hans eller hennes uppskattade försörjningsförmåga ligger under beloppet för fullt underhållsstöd. I utskottet uttalades det vissa farhågor för att underhållsstödet utifrån 6 § kan komma att bli beroende av prövning och att det därmed påverkas av ensamföräldrars inkomster. Underhållsbidraget ska dock fortfarande fastställas av kommunen eller en domstol enligt lagen om underhåll för barn, som inte föreslås bli ändrad på denna punkt. Underhållsbidraget är beroende av vardera förälderns försörjningsförmåga, som bedöms med beaktande av föräldrarnas ålder, arbetsförmåga, möjlighet att förvärvsarbeta och förmögenhet. Däremot beaktas dessa faktorer inte på nytt när underhållsstöd beviljas. Utskottet anser att det förtydligar tillämpningen av lagen att utbetalningen av underhållsstöd inte kan upphöra av den orsaken att barnets mor motsatt sig en faderskapsutredning och det är uppenbart att barnets rätt till adekvat försörjning är tryggad utan underhållsstöd (14 § i den gällande lagen).

Enligt 10 § 2 mom. betalas endast ett belopp som motsvarar det fastställda underhållsbidraget i underhållsstöd, om utbetalningen grundar sig på att den underhållsskyldige försummat att betala underhållsbidrag och om underhållsbidraget är litet av någon annan orsak än att den underhållsskyldige har bristande försörjningsförmåga. En sådan orsak är t.ex. att den underhållsskyldige har barnet hos sig oftare än vanligt. Om det fastställda underhållsbidraget av en sådan orsak är mindre än underhållsstödet eller lika stort som underhållsstödet vid den aktuella tidpunkten, är underhållsstödet alltid lika stort som det fastställda underhållsbidraget inbegripet eventuell indexförhöjning. Underhållsstödet kommer alltså också till denna del att följa utvecklingen i levnadskostnaderna mer flexibelt.

Indrivning av underhållsbidrag

Om underhållsstöd betalas på grund av försummelse att betala underhållsbidrag, övergår rätten till underhållsbidraget på Folkpensionsanstalten till den del bidraget motsvarar det betalda underhållsstödet. En sådan regressfordran kan drivas in hos den underhållsskyldige genom utsökning. Barnet har rätt att få den del av underhållsbidraget som överstiger regressfordran.

Enligt 20 § i lagförslaget kan Folkpensionsanstalten låta bli indrivning genom utsökning, om den underhållsskyldige börjar betala underhållsbidrag frivilligt i enlighet med en betalningsplan eller om det är uppenbart att indrivningen skulle bli resultatlös. Enligt 17 § i den gällande lagen är det möjligt att ställa pant som säkerhet för underhållsbidragsfordran, men den möjligheten föreslås bli slopad, eftersom den inte just alls har blivit utnyttjad och därför inte har spelat någon större roll. Under de nästan tio år som den gällande lagen varit i kraft har pant ställts i uppskattningsvis tio fall. Däremot ska pant fortfarande kunna ställas genom ett avtal mellan föräldrarna enligt lagen om underhållsbidrag.

En underhållsskyldig kan undgå utmätning av sin egendom genom att visa upp en trovärdig plan för avbetalning på skulden och följa planen. Utskottet framhåller att man i enskilda fall noga bör bedöma om den underhållsskyldiges betalningssvårigheter är tillfälliga och om han eller hon faktiskt kan betala av skulden enligt planen innan utsökning inleds.

Folkpensionsanstalten kan enligt 21 § 1 mom. i den föreslagna lagen om underhållsstöd på ansökan av den underhållsskyldige låta bli att driva in en regressfordran till den del försummelsen att betala underhållsbidrag har berott på den underhållsskyldiges insolvens. I 2 mom. föreslås exakta inkomstgränser för när det kan bli aktuellt med indrivning. Orsaken till insolvens ska vara arbetsoförmåga eller något annat skäl som inte beror på den underhållsskyldige. Lydelsen i 1 mom. ger FPA en prövningsrätt som kommunerna enligt den gällande lagen inte har och som enligt propositionen heller inte är avsedd att bli utövad med stöd av den nya lagen. Utskottet föreslår att bestämmelsen ändras så att den motsvarar den gällande lagen.

Möjligheten att låta bli att driva in regressfordran är i första hand avsedd för situationer där det är fråga om kortvarig insolvens. De förtydligade villkoren kommer att göra indrivningen effektivare, eftersom det inte görs någon heltäckande utredning av sökandens ekonomiska situation. Däremot kan de formella inkomstgränserna i vissa fall leda till orimligheter för sökanden. Den underhållsskyldige kan ha inkomster som underskrider gränserna men samtidigt förmögenhet som inte är relevant för den grundläggande tryggheten och som enligt förslaget inte ska beaktas när betalningsförmågan bedöms. Därför anser utskottet att tillämpningen av bestämmelserna om indrivning av underhållsbidrag och regressfordran bör bevakas och lagen kompletteras om det behövs.

Överklagande

FPA:s beslut enligt lagen om underhållsstöd ska kunna överklagas hos besvärsnämnden för social trygghet, vilket betyder ett ökat antal ärenden för nämnden att behandla. Utskottet hänvisar till sitt betänkande (ShUB 8/2008 rd) om propositionen om att ändra lagen om besvärsnämnden. Där tar utskottet ställning till de personella resurser som krävs med tanke på medborgarnas rättssäkerhet och nämndens funktionsförmåga och de insatser som behövs för att utveckla nämndens verksamhet.

Bestämmelserna om personalens ställning

Verkställigheten av underhållsstödet överförs på grundval av 8 § 1 mom. 2 punkten i lagen om kommun- och servicestrukturreformen (ramlagen), där det står att staten ska överta ordnandet och finansieringen av de uppgifter som föreskrivs i lagen om underhållstrygghet (671/1998), förutom åtgärderna för att fastställa underhållsskyldighet. De i lagen föreskrivna omorganiseringarna som leder till att personalen byter arbetsgivare betraktas enligt 13 § 2 mom. i ramlagen som överlåtelse av rörelse. Syftet med bestämmelsen är att personalen ska få behålla sina anställningsförhållanden vid reformerna.

Bestämmelsen gäller också överföring av uppgifter till staten och FPA. Överföringarna faller inte utanför lagrummets räckvidd. Däremot gäller uppsägningsskyddet i 13 § 3 mom. bara vissa omorganiseringar. När ramlagen stiftades var det tänkt att man i samband med överföringar inte särskilt ska behöva utreda om villkoren för överlåtelse av rörelse uppfylls eller inte.

Enligt propositionen ska bestämmelserna om överlåtelse av rörelse bara tillämpas på den personal som faktiskt övergår. Den juridiska grunden för personalens övergång är således inte att en uppgift förs över från kommunen till staten (överlåtelse av rörelse), utan det ska föreskrivas om övergången i en speciallag. Enligt motiven var syftet med ramlagen att man när man stiftar speciallagar om överföring av uppgifter och finansiellt ansvar enligt lagens 8 § i varje enskilt fall ska avgöra hur många anställda som behövs för de uppgifter som förs över. Det var tänkt att när uppgifter förs över från kommunerna till staten eller FPA, så många anställda flyttas över som behövs för att klara av uppgiften i den nya organisationen. När man har bestämt hur många personer det handlar om övergår personalen i anställning hos den nya arbetsgivaren enligt principen om överlåtelse av rörelse. Propositionen utgår från detta. Men det är problematiskt ur personalens synvinkel, menar utskottet. De kommunanställda ska inte övergå direkt i anställning hos den nya arbetsgivaren på samma sätt som vid överlåtelse av rörelse och de föreslås inte heller få rätt att övergå i anställning hos den nya arbetsgivaren om de vill. Eftersom personalen inte kan vara säker på att anställningsförhållandet kommer att bestå föreslår utskottet att lagförslaget ändras så som beskrivs nedan.

Antalet anställda som övergår till FPA

Enligt 45 § i lagförslaget ska Folkpensionsanstalten efter att ha förhandlat med den instans som företräder kommunsektorn avgöra hur många anställda som ska övergå i anställning hos Folkpensionsanstalten. Under behandlingen i utskottet kom FPA med bedömningen att det till följd av överföringen kommer att behövas ett personaltillskott på bara 40 årsverken mot 100 som regeringen föreslår. Den personal som arbetar med att verkställa underhållsstöd och driva in underhållsbidrag i kommunerna motsvarar för närvarande sammanlagt ungefär 375 årsverken. Ungefär 200 anställda arbetar på heltid med underhållsstöd. De personer med sådana uppgifter i kommunerna som inte övergår till Folkpensionsanstalten förblir kommunanställda, står det i propositionen.

FPA kommer att centralisera de uppgifter den övertar till indrivningsenheter på sex olika orter. Tack vare ett elektroniskt beslutssystem och centraliserad indrivning förväntas arbetet bli effektivare. Då behövs det färre anställda för uppgifterna.

Utskottet påpekar att överföringen av uppgifter inte får leda till att det arbete som avses i lagen om underhållsstöd anhopas och att det därför uppstår dröjsmål som försämrar villkoren för dem som har rätt till underhållsstöd. Överföringen måste göras så att utbetalningen av underhållsstöd fortfarande löper smidigt. Därför måste FPA ta över tillräckligt med personal. Å andra sidan kan det inte anses ligga i personalens intresse att FPA tar över mer personal än vad som faktiskt behövs. Om de personella resurserna blir för stora, kan det ge FPA anledning att säga upp personal. Kommunerna behåller vissa uppgifter som avses i den gällande lagen om underhållstrygghet och kommer därför att behöva en del av sina nuvarande personella resurser. Utskottet påpekar att kommunerna enligt övergångsbestämmelserna i lagförslaget förblir skyldiga att ha hand om uppgifter i anknytning till underhållsstöd också efter det att verkställigheten övertagits av FPA.

Utskottet poängterar att FPA enligt propositionen ska överta sådana kommunanställda som nu har hand om underhållsstöd. FPA har meddelat utskottet att den anställer 40 kommunala befattningshavare. Man bör inte söka personal till den överförda uppgifterna genom normal rekrytering förrän de som haft hand om underhållsstödsärenden i kommunerna blivit tillfrågade om de är villiga att övergå i anställning hos FPA. Ett annat förfarande skulle stå i strid med lagförslagets syfte. Man bör ha öppen rekrytering bara om det inte finns tillräckligt många kommunanställda att tillgå. Dessutom behövs det noggrann bevakning av rekryteringen till FPA och de fortsatta förhållandena för dem som förblir kommunanställda. Utskottet föreslår två uttalanden (Utskottets förslag till uttalanden).

Personalens ställning

I lagen föreslås särskilda bestämmelser om rättigheterna för den personal som förs över. De avviker till vissa delar från bestämmelserna om överlåtelse av rörelse i lagen om kommunala tjänsteinnehavare och arbetsavtalslagen. Den personal som övergår i tjänst hos FPA ska ha anställningsvillkor som s.k. gamla arbetstagare. Enligt 45 § 2 mom. i lagförslaget ska kommunal anställning jämställas med anställning hos FPA. Den som går över behåller sin lön i euro vid tidpunkten för övergången, rätten att ta ut intjänad semester som lediga dagar och rätten till tillläggspension intjänad enligt det kommunala pensionssystemet, om anställningen hos FPA fortgår oavbrutet tills personen når ålderspensionsåldern eller blir sjukpensionerad.

Enligt principen för överlåtelse av rörelse ska den nya arbetsgivaren också ta över tillämpningen av kollektivavtal. Men den föreslagna lagstiftningen innefattar inte den här principen, utan personalen ska omfattas av FPA:s avtal. Regeringen anser att detta är motiverat därför att den mottagande organisationen inte heller vid omorganiseringar inom staten tar över tillämpningen av det överlåtande ämbetsverkets preciserande kollektivavtal. Rättigheterna för de anställda som går över stämmer i övrigt huvudsakligen överens med 25 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare när det gäller överlåtelse av rörelse.

Regeringen lämnade samtidigt propositioner till riksdagen om att föra över konsumentrådgivningen och intressebevakningstjänsterna i förmyndarverksamheten från kommunerna till staten (RP 45/2008 rd och RP 54/2008 rd) enligt ramlagen. Enligt de här propositionerna ska personalen flyttas över på ett sätt som avviker från lagen om underhållsstöd. Personal i huvudsyssla tillförsäkras nämligen möjlighet att övergå i en statlig tjänst efter eget samtycke. Deras rättigheter efter övergången ska däremot motsvara rättigheterna för den personal som övergår i tjänst hos FPA. Om de anställdas villkor vid överföringar är mycket varierande, ökar det inte precis deras engagemang för omorganiseringarna eller tro på målen i lagen om kommun- och servicestrukturreformen, påpekar utskottet.

Uppsägningsskydd

Efter överföringen kommer kommunerna att ha kvar anställda som tidigare haft hand om underhållsstöd. Personalen har inte det uppsägningsskydd som avses i 13 § 3 mom. i ramlagen. Kommunen kan alltså av ekonomiska orsaker eller produktionsorsaker säga upp anställda som tidigare haft hand om underhållsstöd. Men för att en anställd ska kunna sägas upp krävs det utöver att arbetet minskat att personen med avseende på kompetens och förmåga inte rimligtvis kan ges en annan uppgift som inte väsentligt avviker från den nuvarande eller utbildas för en ny uppgift.

Enligt utskottet verkar det överlag inte sannolikt att kriterierna för uppsägning kommer att uppfyllas i kommunerna, eftersom behovet att rekrytera ny arbetskraft kommer att öka mycket inom kommunsektorn till följd av pensioneringar och ökad efterfrågan när befolkningen åldras. Trots det anser utskottet att de anställda som stannar kvar i kommunerna behöver få ett liknande lagfäst uppsägningsskydd på fem år som föreskrivs i 13 § 3 mom. i ramlagen när det gäller omorganiseringar inom social- och hälsovård och grundläggande yrkesutbildning enligt 5 § och bildande av samkommuner med brett befolkningsunderlag enligt 6 §. För att den personal som övergår inte ska få ett sämre anställningsskydd föreslås uppsägningsförbudet också gälla dem som övergår i tjänst hos FPA. Uppsägningsförbudet i ramlagen gäller både den nya och den gamla arbetsgivaren på samma sätt. Bestämmelsen är viktig för att de anställda vid uppgiftsöverföringar enligt ramlagen ska bli behandlade på lika villkor. Uppsägningsförbudet säkerställer personalens anställningsförhållanden, vilket är syftet med 13 § 2 mom. i ramlagen.

Slutligen lyfter utskottet fram målet i kommun- och servicestrukturreformen att på sikt förbättra produktiviteten i kommunerna genom att omorganisera uppgifter och funktioner. Med tanke på detta är det ett problem om kostnadstrycket på kommunerna inte lättar som väntat till följd av överföringarna.