Motivering

Allmänt

Social- och hälsovårdsutskottet har inskränkt sitt utlåtande till de social- och hälosvårdspolitiska konsekvenserna av byggandet av en kärnkraftverksenhet som avses i statsrådets principbeslut. Utifrån sakkunnigutlåtandena har utskottet sammanställt väsentliga synpunkter, i första hand av social- och hälsovårdspolitisk karaktär, som dels talar för, dels mot en utbyggnad av kärnkraften.

I 14 § 1 mom. kärnenergilagen sägs att statsrådet innan det fattar ett principbeslut skall konstatera att sådana omständigheter inte har kommit fram som visar att det inte finns tillräckliga förutsättningar för att uppföra anläggningen så som förutsätts i 6 §. I 6 § föreskrivs i sin tur att användningen av kärnenergi skall vara säker och att den inte får orsaka skada på människor, miljö eller egendom. Efter detta skall statsrådet bedöma samhällets helhetsintresse och väga in för- och nackdelarna med kärnanläggningen och då fästa speciellt avseende vid konsekvenserna för miljön och hur kärnbränsleförsörjningen och kärnavfallshanteringen är ordnade. I 5 § i kärnenergilagen framhålls beträffande samhällets helhetsintresse att användningen av kärnenergi, med beaktande av dess olika verkningar, skall vara förenlig med samhällets helhetsintresse.

I motiveringen till principbeslutet konstateras att energiekonomin i betydande grad påverkas av de begränsningar som drogs upp för utsläpp av växthusgaser på klimatkonferensen i Kyoto och den bördefördelning som Europeiska unionen kommit överens om. Statsrådet antog den 15 mars 2001 en nationell klimatstrategi, som är det verktyg som Finland skall genomföra utsläppsminskningen med. En av slutsatserna i den nationella klimatstrategin var att ökningen i användningen av stenkol måste begränsas mycket starkt, vilket skall ske genom ökad användning av naturgas eller utbyggnad av kärnkraften eller en kombination av bådadera. Enligt alternativ KIO1 i klimatstrategin byggs inga nya kärnkraftverk, medan kärnkraftseffekten enligt alternativ KIO2 byggs ut med 1 300 MW.

Enligt statsrådets principbeslut har inga sådana omständigheter kommit fram som skulle visa att en ny kärnkraftverksenhet inte skulle kunna byggas i enlighet med säkerhetskraven. Denna hållning bygger i första hand på ett utlåtande från Strålsäkerhetscentralen (STUK), men också andra myndigheter omfattade denna syn. Statsrådet har fastställt gränserna för strålningsexponering för varje enskild anläggningsplats och därmed förändrar en ny enhet inte situationen. Enligt principbeslutet kan det kärnavfall som den nya enheten ger upphov till hanteras, upplagras och slutförvaras på ett säkert sätt redan med tillbudsstående metoder. Den nya enhetens miljökonsekvenser kommer att vara obetydliga vid normaldrift och små jämfört med andra alternativa produktionsformer. På bland annat dessa grunder menar statsrådet att byggandet av en ny kärnkraftverksenhet ligger i samhällets helhetsintresse.

Social- och hälsovårdsutskottet påpekar att bedömningen av samhällets helhetsintresse i samband med principbeslutet i stor utsträckning koncentrerar sig på tekniska och ekonomiska faktorer utan särskild hänsyn till sådana faktorer som inverkar på människors hälsa och sociala välbefinnande.

Möjliga positiva effekter för hälsan av en utbyggnad av kärnkraften

Genom Kyotokonventionen har Finland åtagit sig att minska utsläppen av växthusgaser. De effekter som hänger samman med klimatförändringen kan anses tala för ökad användning av kärnkraft i proportion till energiproduktionen. Om det genom en utbyggnad av kärnkraften går att ersätta el som produceras med stenkol, förbättras vårt miljö- och hälsoskydd i Finland, och om den kan förhindra en ökad produktion av fossil energi går det att förhindra att skadeverkningarna för hälsan förvärras. Om man utöver de direkta hälsoeffekterna beaktar hälsoeffekterna av klimatförändringen, ger också naturgasen upphov till fler skadeverkningar för hälsan än kärnkraften. Dessutom kan naturgasalternativet (KIO1) också kräva åtgärder som senare kan konstateras ha negativa effekter för hälsan.

Vad gäller riskerna med tillförsel av bränsle för ett kärnkraftverk är hälsoeffekterna av uranbrytning jämförbara med riskerna med stenkolsbrytning. Omkring hälften av det uran som används i våra kärnkraftverk uppstår som en biprodukt vid annan produktion och bara en del härstammar från brytning av naturligt uran. Uranet kan upphandlas i första hand i länder där hälsoeffekterna av gruvdriften har beaktats och skadeverkningarna i mån av möjlighet har förebyggts. Lagringen av färskt kärnbränsle kräver varken stora kostnader eller mycket plats. Bränslet kompletteras bara sällan och anläggningen kan fungera länge utan tillförsel utifrån. Detta kan få vissa hälsoeffekter i och med en stabil elenergiförsörjning.

Utsläppen från kärnkraftverket ger inte upphov till några betydande skadliga hälsoeffekter, eftersom de vid normal drift är mindre än utsläppen av radioaktiva ämnen från stenkols- eller torvkraftverk av motsvarande storlek. Det är också lättare att följa upp och kontrollera de radioaktiva utsläppen än utsläppen av karcinogena ämnen från produktionsanläggningar för fossil energi. En annan skillnad jämfört med energiproduktion som bygger på förbränning är att förbränningen också under normala förhållanden alstrar karcinogena ämnen och ämnen som inverkar på andningsorgan och blodomlopp, vilket kärnkraften gör bara efter en katastrof. Produktionen av fossil energi innebär stora risker för cancer- och hjärtsjukdomar samt sjukdomar i andningsorganen och inverkar också på dödligheten inom hela befolkningen. Att småpartiklar har skadeverkningar har observerats redan vid mycket låga halter och någon säker partikelhalt har inte gått att slå fast.

Finländarna får en genomsnittlig årlig strålningsdos på 4 mSv som i första hand härstammar från radon i inomhusluft och annan naturlig strålning. Men för de flesta finländare varierar dosen beroende på område och boendeform mellan 1 och 15 mSv. Under de senaste åren har strålningsdosen från ett kärnkraftverk teoretiskt sett legat kring 0,1 mikroSv för invånarna i den närmaste omgivningen. Den livslånga strålningsdosen i Tjernobyl, som är ett område med starkt nedfall, uppskattas till 13 mSv, medan den livslånga dosen till exempel i bostäder och kontor i Finland där det förekommer radongas uppskattas till 140 mSv och den naturliga bakgrundsstrålningen till 80 mSv.

Frågan om slutförvaring av kärnavfall måste lösas oberoende av om en ny enhet byggs eller inte. De mest svårlösta problemen med kärnavfallet hänför sig egentligen till en mycket avlägsen framtid, då riskerna med avfallet har minskat i betydande grad och kan jämföras med riskerna med tungmetaller. Både radioaktiva och kemiska karcinogena ämnen som härstammar från stenkol har med stor säkerhet direkta skadeeffekter för hälsan.

Den årliga dosinteckningen under normaldrift för dem som bor i närheten av kärnkraftverken i Lovisa och Olkiluoto svarar ungefär mot den normala dosinteckningen från naturen under en dag, dvs. ca 2 promille av den tillåtna. De kalkylerade dosinteckningarna bekräftas fortlöpande med mätningar på hela kroppen på slumpmässigt valda personer. Social- och hälsovårdsministeriet anför i sitt utlåtande att de planerade nya kärnanläggningarna (mellanlagring) eller bergrummen för förvaring av låg- och medelaktivt avfall inte är något problem inom miljö- och hälsoskyddet på grund av avfallets låga aktivitet eller kritiska värden. Kraven på förvaring av kärnavfallet i statsrådets beslut (Srb 478/1999) är enligt social- och hälsovårdsministeriets uppfattning möjliga att uppfylla om de tillgodoses på tillbörligt vis.

Eventuella negativa hälsoeffekter av en utbyggnad av kärnkraften

De negativa hälsoeffekterna av kärnkraften kan grupperas som hälsorisker med bränsleframställning, kraftverksolyckor och förvaring av uttjänt bränsle. I alla dessa fall kräver riskhanteringen en högklassig infrastruktur och en omfattande riskkompetens, eftersom riskerna vid dålig hantering i samtliga fall är mycket stora. Dessutom måste de eventuella hälsoriskerna för de anställda vid kärnkraftverken vägas in.

I bränsletillförseln ger uranutvinning upphov till stora mängder radioaktivt avfall, t.ex. radioaktivt slam och radioaktiv sand, som läggs upp i stora högar. I detta avfall bevaras merparten av uranets radioaktivitet och det innehåller också tungmetaller och kemiskt giftiga ämnen. Det är möjligt att radioaktivt stoft och radongas sprider sig från avfallsupplagen och slammet ut i omgivningen. Gruvområdena bibehåller länge sin radioaktivitet. Vi kan inverka bara indirekt på uranbrytningen och vi känner inte nödvändigtvis till alla problem med uranbrytningen. I ansökningen har inte framlagts tillräckligt ingående bedömningar av riskerna med bränsletillförseln för kärnkraftsenheten.

De negativa hälsoeffekterna av klimatförändringen kan bekämpas också med andra åtgärder än en utbyggnad av kärnkraften. Enligt de kalkyler som ligger till grund för den nationella klimatstrategin leder alternativet med utbyggd kärnkraft till ökade utsläpp efter 2010. Också de samlade utsläppen under detta decennium är högre än enligt alternativet med naturgas. Också i detta fall kan resultatet vara ovan nämnda klimatförändringar. I en analys som sträcker sig ända till 2020 visar sig scenariot utan en ny kärnkraftverksenhet vara ett bättre alternativ bl.a. med tanke på möjligheterna att minska den sura belastningen. Detta alternativ kräver en kraftfull begränsning av kolkraftsproduktionen och de ökade energikostnaderna gör det i sin tur lönsamt med energisparåtgärder i stor skala.

Den viktigaste faktorn med tanke på hälsoeffekterna av småpartiklar i inandningsluften är avgasutsläppen från trafiken, inte minst från dieseldrivna fordon. Det effektivaste sättet att åtgärda de negativa hälsoeffekterna av småpartikelutsläpp är att reducera trafikutsläppen ytterligare. Till exempel ökad användning av el i trafiken minskar hälsoeffekterna av energiförbränning i människors närmaste omgivning och på trafiklederna och koncentrerar dem till kraftverken, där de är lättare att kontrollera oberoende av energiproduktionsmetod. Utsläppen från industrin och energiproduktionen har rätt liten inverkan på partikelhalterna i inandningsluften i städerna. Därmed spelar energiproduktionsformen inte nödvändigtvis någon avgörande roll för småpartikelutsläppen i inandningsluften.

Uttjänt kärnbränsle bibehåller en livsfarlig radioaktivitet mycket länge och riskerna med detta består från generation till generation också efter det att kärnkraften är uttjänt. Hanteringen, mellanlagringen och transporten före slutförvar av uttjänt kärnbränsle är förknippade med stora risker för liv och hälsa. Utifrån tillgänglig kunskap vet vi inte tillräckligt om hur säkert det är att gräva ner kärnavfall och kan inte heller göra någon tillförlitlig riskbedömning. Ingen kan med säkerhet säga vilka förändringar som sker under årtusendenas lopp bland annat i berggrunden och grundvattenströmningarna.

Reaktorsäkerheten och olycksriskerna

Den centrala frågan för kärnkraftens säkerhet är sannolikheten för en olycka. Trots att chanserna för en olycka å ena sidan har bedömts som mycket små och de direkta effekterna för befolkningen som obetydliga, får möjligheten till en strålningsolycka å andra sidan inte underskattas, för det finns inget statistiskt tillförlitligt sätt att bedöma sannolikheten för en olycka och ingen kan med säkerhet säga vilka långtidseffekterna av en katastrof kan tänkas vara. Det har gjorts en lång rad undersökningar av konsekvenserna av olyckan i Tjernobyl och ändå är resultaten fortfarande delvis motstridiga. Det är svårt att påvisa att olyckan orsakat cancer, eftersom cancer kan utvecklas under flera år och effekterna av strålning är svåra att särskilja från andra faktorer. Att olyckan fick så allvarliga konsekvenser beror också på att befolkningen och myndigheterna saknade beredskap för olyckssituationen. De socialpsykologiska problem som olyckan gett upphov till har sannolikt också negativa hälsoeffekter. Det är möjligt att den största risken vid en katastrof är de indirekta politiska och ekonomiska konsekvenserna, som kan vara mycket allvarliga och också påverka folkhälsan.

Enligt utredning till utskottet kan en lättvattenreaktor sannolikt inte skadas på samma okontrollerade vis som det skedde vid olyckan i Tjernobyl på grund av driftsfel. I Finland utgår planeringen av reaktorinneslutningen från en allvarlig reaktorolycka, vilket har ansetts vara ett mycket strängt villkor jämfört med andra länder. Också andra säkerhetsvillkor, som feltolerans, tillämpas mycket strängt.

Säkerheten i en lättvattenreaktor bygger på en mångdubbel inneslutning av reaktorbränslet, vilket hindrar att radioaktiva ämnen i bränslet kan ta sig ut i omgivningen. Att reaktorinneslutningen håller tätt garanteras genom säkerhetsfunktioner, t.ex. kontroll av reaktoreffekten, nedkylning av reaktorn och isolering av reaktorinneslutningen. I nya anläggningar tillämpas passiva säkerhetslösningar, som bygger på system som är oberoende av externa kraftkällor.

Risken för en allvarlig reaktorolycka kan inte uteslutas när reaktorsäkerheten planeras och genomförs. Även om en olycka typ Tjernobyl inte vore möjlig i den nya enheten är det omöjligt att beakta alla eventuella risksituationer i planeringen, eftersom det är omöjligt att ha fullständig kännedom om riskerna med den nya tekniken och att helt eliminera fel som kan bero av mänskliga faktorer. Utskottet konstaterar att det inte framgår helt klart av ansökningen hurdan lättvattenreaktor den eventuella nya enheten kommer att få.

Det finns nya hotbilder som utgör en särskild risk, som att det brister i anläggningens interna säkerhet på grund av personalens åtgärder och möjligheten för terrorism. Det tidigare säkerhetstänkandet utgick från antagandet att en person, grupp eller organisation som utnyttjar farlig teknologi eller bedriver andra former av riskfylld verksamhet med alla rationella medel försöker undvika att risken förverkligas och i sista hand att säkerställa åtminstone sin egen överlevnad. Enligt rådande uppfattning kan det uppstå situationer där aktören till och med aktivt eftersträvar att förgöra inte bara andra utan också sig själv. I alla riskabla verksamheter måste man också räkna med organisationsinterna hotbilder av detta slag.

Tillsynsmyndigheterna och energibolagen spelar en central roll i att garantera säkerheten. FN:s atomenergiorganisation anser i sin bedömning att STUK bedriver en högkvalitativ myndighetsverksamhet och är kompetent att sköta de uppgifter som centralen anförtrotts.

Säkerhetsbedömningarna grundar sig på rådande uppfattningar om myndighetstillsynens nivå och energibolagens verksamhet. Eventuella förändringar i dem kan inte förutspås på ett tillförlitligt sätt under kraftverksenhetens hela livstid, som uppskattats till 60 år. Inte ens med de allra nyaste säkerhetskraven kan den möjligheten helt uteslutas att radioaktiva föroreningar sprids i omgivningen. En olycka kan också resultera i ökade mängder långvariga radioaktiva föroreningar, även om de inte vore stora.

Det är möjligt att göra upp beredskapsplaner för att identifiera och räkna med olika slag av olyckssituationer. Serviceorganisationerna inom social- och hälsovården bör vara beredda att tillgodose befolkningens behov av information och service på lokal nivå i alla enheter, från mödrarådgivningar till institutioner för äldreomsorg. Beredskapsplanerna bör särskilt ta fasta på att garantera en snabb informationsgång. Kommunerna har utifrån riskanalyser gjort upp sina egna beredskapsplaner som också omfattar de viktigaste operativa principerna och uppgifterna för att hantera hotbilder och risker, som strålningsolyckor. Enligt det värsta scenariot för en fredstida olycka i kategori INES6 drabbas invånarna i omgivningen inte av akuta hälsoeffekter och i anläggningens omedelbara omgivning kan doserna stiga till 50 mSv, vilket svarar mot den största tillåtna årsdosen i strålningsarbete eller en dos som ackumuleras i naturen på omkring 12 år. Civila skyddsåtgärder, som vistelse inomhus och användning av jodtabletter, reducerar strålningseffekterna på invånarna i anläggningens närmaste omgivning. Befolkningen inom ett avstånd på mindre än 5 kilometer måste förflyttas för mer än ett år. Möjligheterna att bedriva jordbruk måste eventuellt begränsas inom ett avstånd av några tiotal kilometer.

I en bedömning av riskerna med kärnkraft måste också olycksriskerna med andra energiproduktionsmetoder tas med. Till exempel naturgas- och stenkolsproduktionen innebär alltid en explosionsrisk som i värsta fall kan orsaka skador och dödsfall.

Arbetarskyddet

Den nya kärnkraftverksenheten är ett stort byggprojekt som involverar en lång rad arbetsgivare. Tidigare erfarenheter visar att det redan i byggfasen av en ny enhet kan inträffa olyckor i arbetet med dödlig utgång (i Lovisa fyra på bygget, elva på vägavsnittet). Erfarenheterna av byggarbetet på tidigare kärnkraftverksprojekt kan nyttiggöras i planeringen och styrningen av arbetet. Arbetarskyddsmyndigheterna kan se till att ansvarsfördelningen är klar och tillsynen systematisk.

Vad gäller anläggningens säkerhet under driften tyder erfarenheterna hittills på att strålningsexponeringen vid normal drift inte når upp till maximivärdena. De anställda får de största dosinteckningarna i samband med det årliga underhållet. Underhållsarbetet kan planeras flexibelt så att den tid som används för det i aktiva lokaler minimeras.

Det går att förbereda sig för mänskliga faktorer i organisationens interna funktion och riskerna i själva organisationen genom bättre informationsgång, identifiering av nya risker och omsorg om personalens och ledningens arbetsförmåga och motivation. Säkerheten i arbetet kan förbättras genom omsorg om arbetsmiljön och säkerheten, de anställda och arbetsklimatet samt om att personalen har möjlighet att förbättra sina yrkeskvalifikationer.

Institutet för arbetshygien har gjort utredningar som visar att de anställda vid kärnkraftverken anser sitt arbete vara fysiskt lätt men psykiskt tungt. Det kan ses som ett problem med tanke på arbetarskyddet att utvecklingen har gått i riktning mot att olika slag av funktioner läggs ut. I många länder har kärnkraftverkens underhåll och infrastrukturella uppgifter lagts ut på underleverantörer. Det är svårare att följa upp strålningsexponeringen på anställda i uppgifter som lagts ut på utomstående än på långvarigt anställda inom verkets egen organisation. Det kan också innebära en säkerhetsrisk att anlita utomståendes anställda, det är möjligt att till exempel en narkoman eller en terrorist den vägen kommer med bland de anställda. I Finland har kärnkraftverken lagt ut till exempel passagekontroll och mottagningsservice, inspektioner och kalibrering av mätinstrument. Under driftstopp för årsservice anlitas högt specialiserade inhemska och utländska underleverantörer. Driftstoppen involverar till exempel i kraftverket i Lovisa 750—1 000 anställda hos underleverantörer. Det är en växande trend att lägga ut verksamheter och att energibolaget i allt högre grad koncentrerar sig på produktionens kärnkunskapsområden. Vidare kan personalens åldrande ses som ett särskilt problem som kräver beredskap för en generationsväxling på ett sådant sätt att all tidigare erfarenhet och kunskap om säkerhet kan föras över till nya anställda och enheter.

De sociala effekterna

En adekvat och störningsfri tillgång till elenergi är absolut nödvändig med tanke på den regionala och sociala välfärden och säkerheten i samhället. Den är en av de grundläggande förutsättningarna för industriell aktivitet oberoende av typ. Den primärenergiberoende basindustrin spelar en väsentlig roll för sysselsättningen och den sociala välfärden och säkerheten inte minst utanför tillväxtcentren. För hushållen är det nödvändigt med en störningsfri tillgång till elenergi. Också en lång rad andra faktorer som har samband med hälsan och den sociala säkerheten är beroende av tillgången på elenergi. Som exempel kan nämnas kylkedjorna för livsmedel, läkemedel, vacciner och blodprodukter. Med tanke på en stabil eltillförsel har det ansetts viktigt att de energiproduktionsformer som är särskilt sårbara och konjunkturkänsliga eller sporadiska med hänsyn till efterfrågan (naturgas, elimport, vindkraft) utgör en relativt liten andel i helheten och i det sammanhanget har betydelsen av självförsörjning lyfts fram.

Å andra sidan kan det anses att det inte nödvändigtvis spelar en avgörande roll för en stabil elenergitillförsel på vilket sätt energin produceras. Störningar i stora produktionsenheter för elenergi kräver i vilket fall som helst fungerande system för att trygga en säker funktion. Stabilitetskravet tillgodoses rätt väl med vår nuvarande elproduktionsstruktur med många produktionsformer som inte är särskilt beroende av varandra.

Förnybara energiformer och tekniken för att nyttiggöra dem är en industribransch på stark frammarsch och kan i framtiden få en betydande direkt effekt för sysselsättningen. Dessa produktionsformer är dessutom mera spridda än kärnkraftsproduktionen. Detta spelar i sin tur en viss roll för ett fungerande samhälle och för landets regionala och sociala struktur.

I en bedömning av samhällets helhetsintresse bör hänsyn också tas till befolkningens uppfattningar och osäkerhet beträffande riskerna med olika energiformer, liksom den psykiska belastning som har med människors rädsla för en olycka att göra och som kan framkalla oförutsedda psykologiska reaktioner hos befolkningen i akuta olyckssituationer. Rädslan för strålning och olyckor är en stressfaktor som inverkar på människors välbefinnande. Till en bedömning av helhetsintresset hör också medborgarnas förtroende för myndigheternas åtgärder som kan ifrågasättas till exempel efter en kärnkraftsolycka i landet. Ett bristande förtroende kan få betydande konsekvenser för den ekonomiska och politiska verksamheten och eventuellt för hela samhällsstrukturen. Å andra sidan kan myndigheternas åtgärder för att bevara förtroendet hindra att redan existerande kärnkraftskapacitet utnyttjas.

Grunder för bedömningen

Framställningen ovan är en genomgång av synpunkter för och emot en utbyggnad av kärnkraften. Social- och hälsovårdsutskottet har inte velat dra några slutsatser enbart utifrån social- och hälsovårdssynpunkter om ansökan bör tillstyrkas eller avstyrkas på dessa grunder, eftersom projektets acceptabilitet och bedömningen av samhällets helhetsintresse också påverkas av de faktorer som kommer fram i andra utskottsutlåtanden.

Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att den springande punkten med tanke på hälsoeffekterna av en utbyggnad av kärnkraften är om det leder till minskad produktion och användning av fossila bränslen eller inte. Detta beror också på många andra beslut än hållningen till den aktuella ansökningen. Bedömningen måste ta hänsyn också till den roll som energipolitiken i sin helhet spelar för finansieringen av samhällets välfärdstjänster och förtroendet för den ekonomiska och politiska verksamheten.