1
Allmänt
Europeiska kommissionen antog den 12 mars 2018 ett åtgärdspaket för att fördjupa kapitalmarknadsunionen, tillsammans med meddelandet ”Fullbordande av kapitalmarknadsunionen - dags att påskynda arbetet” (COM(2018) 114 final).
I paketet ingår även ett förslag till ett direktiv om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) (nedan direktivet om fondföretag) och av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv 2003/41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010 (nedan direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder) (COM(2018) 92 final) samt ett förslag till förordning om gränsöverskridande distribution av fondföretag och till ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 345/2013 om europeiska riskkapitalfonder (nedan EuVECA-förordningen) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 346/2013 om europeiska fonder för socialt företagande (nedan EuSEF-förordningen) (COM(2018) 110 final).
Genom kommissionens förslag ändras bestämmelserna i direktivet om fondföretag och direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder med syftet att undanröja rättsliga hinder för gränsöverskridande distribution av investeringsfonder i EU. Dessa nya åtgärder förväntas leda till att det kostar mindre för kapitalförvaltare att verka över gränserna. Åtgärderna är ämnade som ett stöd för ökad gränsöverskridande distribution av investeringsfonder. Den ökade konkurrensen bör enligt kommissionen bidra till att skapa mervärde för investerare i EU och ge dem bättre valmöjligheter.
2
Syfte och bakgrund
Syftet med förslaget är betydande kostnadsminskningar för förvaltare av investeringsfonder som distribuerar eller har för avsikt att distribuera sin fonder gränsöverskridande inom EU. Enligt kommissionen kommer dessa kostnadsminskningar särskilt att vara positiva för förvaltare av fonder som antingen förvaltar ett mindre antal investeringsfonder eller investeringsfonder med mindre betydande förvaltade tillgångar, eftersom de har en liten bas som de kan sprida kostnaderna på.
Även om detta förslag inte direkt riktar sig till små och medelstora företag anser kommissionen att dessa företag indirekt kommer att tjäna på förslaget. Ökad gränsöverskridande distribution av investeringsfonder kommer enligt kommissionen att leda till ökad tillväxt av EU-investeringsfonder och investeringar i små och medelstora företag, särskilt från riskkapitalfonder.
Förslaget ingår i kommissionens arbetsprogram 2018 och ska ses i ett bredare sammanhang, i ljuset av handlingsplanen för kapitalmarknadsunionen och halvtidsöversynen över kapitalmarknadsunionen. Syftet är att få till stånd en genuin inre kapitalmarknad genom att komma till rätta med fragmenteringen av kapitalmarknaderna, undanröja rättsliga hinder för finansiering av ekonomin och öka utbudet av kapital för företag. Rättsliga hinder, såsom medlemsstaternas marknadsföringskrav, föreskrivna avgifter och administrativa krav och krav på underrättelse avskräcker i betydande grad distribution av gränsöverskridande fonder. Dessa hinder identifierades som svar på grönboken om kapitalmarknadsunionen, synpunkter från berörda parter på EU:s regelverk för finansiella tjänster och det offentliga samrådet om hinder för gränsöverskridande distributionen av investeringsfonder.
Investeringsfonder är investeringsprodukter framtagna med det enda syftet att slå ihop investerares kapital och investera kapitalet kollektivt genom en portfölj av finansiella instrument såsom aktier, obligationer och andra värdepapper. Inom EU kan investeringsfonderna kategoriseras som företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (nedan fondföretag) och alternativa investeringsfonder (nedan AIF-fonder) som förvaltas av förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIF-förvaltare). Fondföretag omfattas av direktiv 2009/65/EG och AIF-fonder av direktiv 2011/61/EU.
Direktiv 2011/61/EU kompletteras av fyra fondregelverk, nämligen
- förordning (EU) nr 345/2013 9 om europeiska riskkapitalfonder
- förordning (EU) nr 346/2013 10 om europeiska fonder för socialt företagande
- förordning 2015/760 om europeiska långsiktiga investeringsfonder, och
- förordning 2017/1131 om penningmarknadsfonder.
Dessa regelverk har som gemensamt syfte att göra gränsöverskridande distribution enklare samtidigt som ett starkt investerarskydd säkerställs.
Regler för EU-investeringsfonder gör det möjligt för förvaltare av investeringsfonder att distribuera, och med vissa undantag, även förvalta sina fonder över hela EU. Även om förekomsten av EU-investeringsfonder har ökat kraftigt, med totalt 14 310 miljarder euro i förvaltade tillgångar 2017, är EU:s marknad för investeringsfonder fortfarande till övervägande del organiserad som en nationell marknad: 70 procent av alla tillgångar under förvaltning innehas av investeringsfonder som är registrerade för distribution endast inom sin nationella marknad. Endast 37 procent av fondföretagen och cirka 3 procent av AIF-fonderna är registrerade för distribution i mer än tre medlemsstater. Jämfört med Förenta staterna är EU-marknaden mindre när det gäller förvaltade tillgångar. Ändå finns det betydligt fler fonder i EU (58 125 i EU jämfört med 15 415 i Förenta staterna). Detta betyder att EU-fonder i genomsnitt är betydligt mindre, vilket i sin tur betyder mindre stordriftsfördelar, negativa effekter i form av avgifter som måste betalas av investerare och negativa effekter för den inre marknaden för investeringsfonder som helhet.
I sitt förslag tar kommissionen också hänsyn till att det finns andra faktorer, utanför dess tillämpningsområde, som håller tillbaka den gränsöverskridande distributionen av investeringsfonder i EU. Till dessa faktorer räknar kommissionen nationella skatteregler för investeringsfonder och investerare, vertikala distributionskanaler och kulturella preferenser för inhemska produkter.
3
Förordningsförslagets huvudsakliga innehåll
Artikel 1 i förslaget fastställer definitionerna.
3.1
Allmänna principer för marknadsföringskommunikation
Artikel 2, om krav på marknadsföringskommunikation, innehåller de allmänna principerna som marknadsföringskommunikation måste följa: i) kommunikationen måste vara identifierbar som marknadsföringskommunikation, ii) den aktuella risk- och avkastningsprofilen måste framgå vid köp av andelar eller aktier i en AIF-fond eller ett fondföretag på ett lika klart och tydligt sätt och iii) all information som ingår i marknadsföringskommunikationen måste vara rättvisande, tydlig och ej vilseledande. Den baseras i stort sett på artikel 77 i direktiv 2009/65/EG och utökar tillämpningsområdet för direktiv 2011/61/EU.
3.2
Publikation av nationella marknadsföringskrav
Genom artiklarna 3 och 4 införs en transparensram för nationella bestämmelser om marknadsföringskrav. De behöriga myndigheterna ska offentliggöra (online) alla tillämpliga nationella lagar, författningar och administrativa bestämmelser som reglerar marknadsföringsregler för AIF-fonder och fondföretag, och sammanfattningar därav, på minst ett språk som är brukligt inom internationella finanskretsar och begära offentliggörande på detta språk jämte de officiella språken eller ett av de officiella språk som används i en viss medlemsstat. Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (nedan Esma) ska delges denna information och på sin webbplats hålla uppdaterad en särskild central databas. För att effektivisera informationsflödet mellan behöriga myndigheter och Esma föreskriver artikel 3 en befogenhet att anta genomförandestandarder.
3.3
Genomgång av marknadsföringsmaterial
Enligt artikel 5 måste de behöriga myndigheterna, ifall de verifierar marknadsföringsmaterial, fatta sitt beslut inom tio arbetsdagar. Verifikationen får inte utgöra ett förhandsvillkor för marknadsföring. De behöriga myndigheterna måste varje år informera Esma om beslut om att avvisa eller begära anpassningar av marknadsföringskommunikationen. Dessa krav tillämpas också på marknadsföring av AIF-fonder till icke-professionella investerare.
3.4
Avgifter
Artikel 6 föreskriver att om behöriga myndigheter tar ut avgifter måste sådana avgifter stå i proportion till det tillsynsarbete som utförts och de relevanta fakturorna ska sändas till AIF-förvaltarens eller fondföretagets förvaltares säte. Artikel 7 föreskriver att de behöriga myndigheterna på sina webbplatser måste offentliggöra och hålla uppdaterade centrala databaser över avgifter eller relevanta beräkningsmetoder, och meddela dessa uppgifter till Esma. Esma måste anta genomförandestandarder för att fastställa standardformulär, mallar och förfaranden för underrättelserna.
3.5
Esmas databaser
Artikel 8 ger Esma i uppgift att offentliggöra och hålla uppdaterad (online) en interaktiv databas över de avgifter som tas ut av de behöriga myndigheterna, eller i tillämpliga fall, över de beräkningsmetoder som används. Artikel 9 föreskriver som en del av den interaktiva centrala databas som införs genom artikel 8 ett interaktivt verktyg för avgifter som gör det möjligt för användaren att göra beräkningar online.
Artikel 10 föreskriver att Esma på sin webbplats måste offentliggöra och hålla uppdaterad en central databas över alla AIF-förvaltare, förvaltningsbolag för fondföretag, AIF-fonder och fondföretag. Enligt artikel 11 är behöriga myndigheter skyldiga att överföra underrättelser och skriftliga anmälningar som avses i artikel 10 till Esma. För att standardisera och rationalisera informationsflödena mellan investeringsfonder/AIF-förvaltare eller förvaltningsbolag för fondföretag och de behöriga myndigheterna och de behöriga myndigheterna och Esma föreskriver denna artikel även en behörighet för Esma att anta tekniska tillsyns- och genomförandestandarder.
3.6
Sonderande marknadsföring (pre-marketing)
Genom artiklarna 12 och 13 införs konceptet sonderande marknadsföring i EuVECA-förordningen och EuSEF-förordningen. Ändringen innebär att förvaltare som registrerats i enlighet med dessa förordningar kan rikta in sig på investerare genom att testa deras aptit inför kommande investeringsmöjligheter eller strategier genom sonderande marknadsföring.
3.7
Ny utvärdering av förordningen
Artikel 14 föreskriver att kommissionen ska genomföra en utvärdering av denna förordning 60 månader efter dagen för förordningens ikraftträdande.
5
Konsekvenser av förslagen
5.1
Konsekvenser för lagstiftningen i Finland
Förordningen utgör en direkt bindande rättsakt och förutsätter i princip inga ändringar i finländsk lagstiftning.
Direktivet om fondföretag har införts i Finland genom lagen om placeringsfonder (48/1999) och de föreslagna ändringarna i direktivet måste införas i denna lag om direktivet antas.
Direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder har införts i Finland genom lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder (162/2014) och de föreslagna ändringarna i direktivet måste införas i denna lag om direktivet antas.
5.2
Ekonomiska konsekvenser
Kommissionen bedömer att de föreslagna ändringarna minskar de rättsliga hindren i betydlig grad. De ökar potentialen för att fler fonder ska kunna marknadsföras över gränserna, ökar konkurrensen, minskar marknadsfragmenteringen och ger investerare inom EU fler valmöjligheter. Mer gränsöverskridande distribution bör leda till fler möjligheter att investera i investeringsfonder med sociala mål och miljömål. Detta kan i sin tur snabba på tillväxten inom dessa områden.
För alla investeringsfonder som för närvarande marknadsförs på gränsöverskridande basis inom EU beräknas de föreslagna ändringarna årligen spara 306—440 miljoner euro i kostnader (löpande kostnader). Besparingarna i engångskostnader förväntas bli ännu högre: 378—467 miljoner euro. Dessa kostnadsminskningar bör fungera som incitament för mer gränsöverskridande verksamhet och främja en mer integrerad inre marknad för investeringsfonder.
Också i Finland har behovet att främja gränsöverskridande distribution av fonder påtalats i fondbranschen. En särskild nationell utmaning som lyfts fram är hur uppgifterna i andelsregister bör administreras.
Ändringsförslaget har konsekvenser för fondbolagen och för förvaltare av alternativa investeringsfonder.
De finländska placeringsfonderna hade vid utgången av 2017 ett fondkapital på ca 120 miljarder euro. Av detta utgjorde 79 procent finländska investeringar. Av den resterande andelen på 20 procent kom 17 procentenheter från Sverige. Detta innebär att 3 procent av investeringarna kommer från andra länder än Finland och Sverige. Finländarna placerar också i utländska fonder. I juni 2017 hade finländarna 110 miljarder i fordringar hos utländska fonder. Åtminstone 50 miljarder euro av denna summa utgör dock placeringar gjorda av finländska arbetspensionsanstalter. Förslaget av kommissionen kan leda till att den finländska fondmarknaden blir konkurrenskraftigare, genom att det blir lättare att marknadsföra fonder inom EU.
5.3
Konsekvenser för myndigheterna
Förslaget bedöms inte ha några betydande konsekvenser för Finansinspektionen.
6
Rättslig grund och subsidiaritetsprövning
Både förordnings- och direktivförslaget faller inom området för delad befogenhet i enlighet med artikel 4.2 a i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan FEUF). Dess syfte är att underlätta etablering och tillhandahållande av tjänster på den inre marknaden genom att vidareutveckla och genomföra de allmänna principerna om etableringsfrihet och friheten att tillhandahålla tjänster, vilka slås fast i artiklarna 49 och 56 i FEUF.
Den rättsliga grunden för förordningsförslaget är artikel 114 i FEUF. Direktivförslaget har sin rättsliga grund i artikel 53.1 i FEUF, som är rättslig grund för direktiv 2009/65/EG (f.d. artikel 47.2 i EG-fördraget) och direktiv 2011/61/EU. Den inre marknaden för investeringsfonder kan för närvarande inte utnyttjas till sin fulla potential på grund av rättsliga hinder. Det kan till exempel röra sig om att de två direktiven har genomförts på olika sätt i olika länder vilket gör det svårt att fullt ut utnyttja friheterna enligt fördragen när det gäller investeringsfonder. Förslaget innebär en harmonisering av bestämmelserna för fondföretag och AIF-förvaltare och det innehåller också nya åtgärder för att undanröja hinder för gränsöverskridande distribution av fonder.
6.1
Subsidiaritetsprincipen
Enligt artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (nedan EU-fördraget) får åtgärder vidtas på unionsnivå endast om medlemsstaterna på egen hand inte kan uppnå målen för den planerade åtgärden utan denna, på grund av sin omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på EU-nivå.
Kommissionen anser att förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen. För förordningens del är en harmonisering av EU-reglerna för marknadsföringskommunikation till potentiella investerare och en ökning av transparensen i bestämmelser som faller utanför områdena något som kan bidra till utvecklingen av mer integrerade kapitalmarknader för investeringsfonder runt om i EU. Syftet med förordningsförslaget är således att säkerställa att den inre marknaden för investeringsfondstjänster fungerar smidigt. Detta begränsas inte till en enskild medlemsstats territorium och kan inte uppnås av medlemsstaterna på nationell nivå.
För direktivets del är det aktuella problemet - rättsliga hinder för gränsöverskridande distribution av investeringsfonder - inte begränsat till en enda medlemsstats territorium. Följaktligen är förslagets syfte att säkerställa att den inre marknaden för investeringsfondstjänster fungerar smidigt, till exempel genom (ytterligare) harmonisering av kraven för lokala funktioner för investerare i värdmedlemsstaterna. Vidare är åtgärder på EU-nivå ett bättre sätt att skapa enhetlighet och rättssäkerhet i utövandet av friheterna enligt fördraget.
6.2
Proportionalitetsprincipen
Enligt proportionalitetsprincipen som fastställs i artikel 5.4 i EU-fördraget ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen.
Kommissionen anser att förslagen är förenliga med proportionalitetsprincipen. De föreslagna åtgärderna är nödvändiga för att uppnå målet att minska onödiga rättsliga hinder för gränsöverskridande distribution av investeringsfonder inom EU. De kvarvarande rättsliga hindren kräver åtgärder på EU-nivå som möjliggör harmoniserade regler, och frågan kan inte lösas av medlemsstaterna själva.
Statsrådet bedömer att förslagen tillgodoser kraven i fråga om rättslig grund, subsidiaritet och proportionalitet.
9
Statsrådets ståndpunkt
Statsrådet är för kommissionens åtgärdsförslag för främjande av gränsöverskridande distribution av investeringsfonder och alternativa fonder.
Statsrådet anser dock att vissa formuleringar i förslaget bör preciseras så att det blir praktiskt möjligt att uppnå de uppställda målen också i fråga om sonderande marknadsföring och upphörande med flexibel marknadsföring, med beaktande av placerarnas behov.
Europeiska värdepappersmyndighetens databaser är viktiga med tanke på informationen till såväl aktörer, tillsynsmyndigheter och placerare, och främjar utvecklingen av kapitalmarknadsunionen.