Motivering

Den internationella utvecklingen pekar tydligt på att det behövs en övergripande krishantering. Problemen runtom i världen känner nämligen inga gränser och svåra kriser sätter sina spår överallt. Finland har velat ta sitt ansvar för en stabil utveckling i världen genom att delta i förebyggande, lösning och eftervård av kriser genom bl.a. utvecklingsbistånd, krishantering och internationell politik. Förenta nationerna (FN) spelar en framträdande roll i detta sammanhang. Utskottet konstaterar att FN bett sina medlemstater prioritera uppdrag som kräver militär krishantering med motiveringen att erfarenheterna från 1990-talet visar att särskilt snabba interventioner är nödvändiga för att avvärja allvarliga kriser och humanitära katastrofer när det gäller att trygga grundläggande mänskliga rättigheter genom skyddsansvar (responsability to protect).

Finland har aktivt tagit del i militärä krishanteringsoperationer som FN, EU och Nato satt igång. Senast har vårt land varit med i FN-operationen i Libanon (UNIFIL II) med en icke föraktlig insats. Vi är för närvarande med i Natos krishanteringsoperationer i Kosovo (KFOR) och Afghanistan (ISAF). Vi deltar i EU-operationer i Bosnien och Tchad. En finländsk militär avdelning står just nu i beredskap i EU:s nordiska stridsstyrka. Samtliga operationer är mandaterade av FN:s säkerhetsråd, också Natooperationerna.

Utskottet vill understryka att de olika organisationernas militära krishantering i sig bara är ett instrument och att det väsentliga är de humanitära, säkerhetsrelaterade och utvecklingsinriktade mål som operationerna ska säkra. Det främsta syftet med krishanteringen är att stödja FN-stadgans mål avseende fred och säkerhet. Finland utgår från att vi deltar i krishantering, även NRF-operationer, om mandatet kommer från FN:s säkerhetsråd.

Finland har målmedvetet arbetat på att förbättra sin militära krishanteringskapacitet. De tillvägagångssätt och standarder som tagit fram inom Nato för krävande militär krishantering har anammats av EU. Under de senaste åren har man såväl inom de olika organisationerna som nationellt satsat på snabbinsatskapacitet inom militär krishantering, eftersom man ansett snabb intervention vara A och O i krissituationer. Särskilt FN har sett detta som viktigt. Från 2007 har Finland tilldelats jourpass för EU:s snabbinsatsstyrkor. Den aktuella redogörelsen (SRR 1/2008 rd) gäller Finlands deltagande i Natos snabbinsatsstyrkor (Nato Response Force, NRF).

Det finländska beslutet om deltagande i NRF

Nato bjöd i november 2006 avancerade partnerländer att delta i Natos snabbinsatsstyrkas supplementära verksamhet. Inbjudan uppges ha gått ut till Finland, Sverige och Österrike. Finland och Sverige meddelade i april 2007 att de ser positivt på erbjudandet.

Utskottet vill i detta sammanhang påpeka att Finland och Sverige aktivt drivit på att Natos partnerskap för fred ska utvecklas och uttryckt önskemålet om att avancerade partnerländer ska erbjudas mer långtgående samverkansformer och informationsutbyte särskilt när det gäller krishanteringsoperationer (t.ex. USP 24/2006 rd). Natos inbjudan till avancerade partnerländer att medverka i NRF ligger i linje med denna ambition och erbjuder enligt utskottet möjligheter att fördjupa krishanteringssamarbetet på det sätt Finland och Sverige önskat.

I redogörelsen konstaterar regeringen att Finland avser att bekräfta sin vilja att medverka i NRF. När Nato fått bekräftelsen från den finska regeringen kommer Nordatlantiska rådet (NAC) att fatta beslut om vår medverkan i NRF:s supplementära verksamhet. Utskottet noterar att frågan om Finlands medverkan i NRF inte finns upptagen på agendan för Natos toppmöte i Bukarest (2—4.4.2008), men anser det vara befogat att Finlands ståndpunkt behandlats i riksdagen före det.

Det faller sig enligt utskottet naturligt att Finland deltar i NRF. Utskottet har i sina tidigare ställningstaganden understrukit att vi har förutsättningar att medverka i NRF och att denna medverkan förbättrar vår egen krishanteringskompetens (UtUB 1/2007 rd). NRF står för spetskompetens när det gäller militär krishantering. EU:s stridsgrupper använder NRF:s standarder och deltar även i NRF-övningar. Medverkan i NRF skulle ge Finland bättre förutsättningar att delta i EU:s snabbinsatsenheter (stridsgrupper) och generellt få en bättre militär kompetens. Om vi även framöver vill klara av krävande krishanteringsuppdrag i operationer ledda av olika organisationer och därmed vara med om att bära det internationella ansvaret för fred och stabilitet, finns det anledning att medverka i NRF.

Ett deltagande i NRF är motiverat inte bara för att det behövs krishanterig utan också för att vi behöver upprätthålla det samarbete vi etablerat med Nato. Detta är till hjälp också i det transatlantiska samarbetet. Finlands medverkan i NRF påverkar inte vår inställning till ett Natomedlemskap, menar utskottet, utan beslutet bör ses som en logisk förlängning inom krishanteringen och som PFF-land. I och med att Finland genom medverkan i NRF får större samverkanskompetens, blir det lättare för oss att upprätthålla vår praktiska krishanteringensberedskap samtidigt som det befäster grundlinjen i vår utrikes och säkerhetspolitik.

Med supplementär avses att Natos snabbinsatsstyrka inte är beroende av resurser från partnerländerna, utan att Nato förutsätter att NRF alltid klarar av att operera ensam. Att det ska handla om supplementär verksamhet är en motiverad utgångspunkt, anser utskottet, eftersom partnerländerna inte får delta i besluten i Nato om hur NRF ska användas. Också från Natosynpunkt är supplementariteten viktig i och med att vissa NRF-uppdrag inte är avsedda för partnerländer, t.ex. uppdrag som hör till det kollektiva försvar Nato sköter.

Utskottet påpekar att medverkan i NRF inte medför skyldighet att delta i NRF:s operationer. Deltagarländerna, inbegripet Natomedlemmarna, fattar nationella beslut om sin beredskap att ställa upp med trupper för NRF:s beredskapsperioder (rotation) eller för särskilda operationer. Medverkan i en beredskapsperiod betyder i och för sig inte skyldighet att delta i eventuella operationer, utan för det behövs ett särskilt nationellt beslut. Men denna medverkan signalerar de facto ett starkare engagemang för operationer under beredskapsperioden. När det gäller partnerländer måste man dock minnas att deras trupper har karaktären av komplement och att det politiska trycket på dem att delta i operationer då är mindre än för medlemsländer, eftersom en NRF-operation inte hindras av om en styrka från ett partnerland saknas. Utskottet vill trots allt understryka att ett deltagande i NRF ändå skapar förväntningar om medverkan i operationer och att Finlands legitima utgångspunkt är att deltagandet sker efter fallspecifik prövning.

Utskottet håller med försvarsutskottet om att redogörelsen är rätt så teknisk (FsUU 1/2008 rd). Förutom praktiska fakta kunde regeringen tydligare ha presenterat de utrikes- och säkerhetspolitiska orsaker som talar för medverkan i NRF och vilka syften som kommer att styra det finländska deltagandet den dag vi är med i NRF. Denna argumentation har skötts av talarna under remissdebatten och de experter utskottet hört.

Utrikesutskottet har i ett tidigare ställningstagande om NRF ansett det naturligt att vi försöker hålla samma nivå på kompetensen i krishantering som Sverige (UtUB 1/2007 rd). Exakt uppgift om när Sverige kommer att fatta sitt beslut finns inte att tillgå när vi här i Finland behandlar redogörelsen, men Sverige har tidigare uppgett sig ha för avsikt att fatta beslutet våren 2008. Någon information har inte heller getts om innehållet i Sveriges NRF-medverkan, t.ex. huruvida Sverige ämnar delta i rotationen. Regeringen har förut betonat vikten av ett nära samarbete mellan Finland och Sverige. Utskottet anser det motiverat att Finland i detta skede fattar sitt eget beslut. Men med hänsyn till de tidigare uttalade samarbetsambitionerna är det en tydlig brist att man under beredningen av redogörelsen inte kände till vad Sverige tänkt sig i frågan.

Erbjudna trupper

I redogörelsen säger regeringen att Finland senare kommer att bestämma hurdana trupper vi kommer att erbjuda för den supplementära verksamheten och att Finland i detta skede inte kommer att ställa en militär avdelning i NRF-beredskapstur (rotation).

Utifrån tidigare NRF-rapporter (USP 32/2006 rd) anser utskottet det helt klart att Finlands primära ambition som EU-land är att stå i beredskap för EU:s stridsgrupper.

Genom att delta i NRF får Finland information som är värdefull när vi ska förbättra vår krishanteringskompetens och vår militära kompetens på ett allmännare plan. Partnerländer som antas för NRF får tillgång till dokument och anvisningar som gäller NRF och får vara med i den allmänna beredningen av NRF och reformeringen av Nato i militärt hänseende. Finland bör i förhandlingarna med Nato försöka driva på ett resultat som borgar för att vi utifrån regeringens riktlinjer får ut maximal nytta av samarbetet med NRF, menar utskottet. Men för det måste våra NRF-mål formuleras exaktare.

Utskottet konstaterar att regeringen uppmanats lämna en utredning med en bedömning av vilka effekter det kan få för vår militära prestationskapacitet om vi deltar i NRF (UtUB 11/2007 rd). Någon sådan utredning har dessvärre inte inkommit; den hade nämligen varit ett bra underlag för bedömning av NRF-beslutet. En del av de utfrågade experterna hävdade att ett deltagande i NRF-rotationen genererar direkta positiva effekter för utvecklingen av krishanteringstruppernas kapacitet, eftersom de styrkor som anmälts för beredskapsturer deltar i övningar för beredskapen och i certifieringen, dvs. processen för att verifiera styrkornas kapacitet. Även av försvarsutskottet utlåtande framgår det att militära experter ansett att medverkan i NRF-rotation skulle ge den militära kapaciteten det största mervärdet (FsUU 1/2008 rd). Utskottet påpekar att en stärkt militär kapacitet genom krishantering bidrar till att utveckla försvarsmakten.

Utrikesutskottet påpekar att det utifrån redogörelsen är omöjligt att nu bedöma vilka kostnadskonsekvenser ett deltagande kommer att få. Kostnaderna framgår först för varje specifik operation, eftersom vi inte avser att delta i rotationerna. Utskottet har i tidigare sammanhang framhållit att resurserna för militär krishantering är hårt ansträngda i och med att kostnaderna för krishantering stigit (UtUB 1/2007 rd, UtUB 11/2007 rd), och kostaterar i likhet med försvarsutskottet (FsUU 1/2008 rd) att resurserna för militär krishantering behöver dryftas i nästa säkerhets- och försvarspolitiska redogörelse. Utskottet konstaterar att en eventuell medverkan i NRF-operationer kommer att övervägas med utgångspunkt i de totala resurser som finns att tillgå för militär krishantering.

Alternativ för deltagande i NRF

Utskottet har velat få reda på hur alternativen för NRF-deltagande kan genomföras i praktiken.

Enligt uppgift kan ett partnerland som deltar i NRF-verksamhet antingen i) anmäla styrkebidrag till rotationerna och delta i en eventuell operation under den tid då det står i beredskap eller ii) anmäla styrkebidrag till en operation först då styrkan skräddarsys utan föregående rotationskoppling, alltså den form av deltagande Finland är tänkt att välja enligt redogörelsen. En viktig premiss i det reformerade NRF-konceptet är att den basuppställning som står i beredskap kan förstärkas med andra trupper som behövs för uppdraget. En förutsättning för deltagande är att partnerlandet förfogar över trupper och kapacitet på NRF-nivå. Detta kan delvis uppnås med existerande metoder som ett led i partnerskapet för fred.

Genom att gå med i rotationen kan ett partnerland på förhand få reda på vilka trupper som behövs för att stödja NRF:s insatser, samöva dem med andra trupper i rotationen och avslutningsvis genom certifiering visa att de är operativa. Tack vare ett på förhand upplagt tidsschema kan beredskapsperioden planeras och anpassas till landets sammantagna krishanteringsdeltagande.

Ett partnerland kan erbjuda trupper till en planerad NRF-operation i det skede då styrkan skräddarsys. Om trupperna behövs och partnerlandet fattar ett politiskt beslut om att erbjuda dem för operationen, rekommenderar Natos militära myndigheter för Nordatlantiska rådet att de godkänns att ingå i den för operationen skräddarsydda NRF-styrkan. Nato förutsätter att partnerländer som är intresserade av att delta i NRF anmäler styrkebidrag till en styrkepool inom konceptet för operativ kapacitet (OCC, Operational Capabilities Concept) och att trupperna har genomgått OCC:s förmågevärdering eller blivit värderade av Natoledningen eller något av medlemsländerna.

Utskottet konstaterar att Finland kan delta i NRF:s supplementära verksamhet genom att erbjuda styrkebidrag till en eventuell NRF-operation i det skedet då styrkan skräddarsys. För att kunna använda sig av denna möjlighet måste Finland utnyttja partnerskapet, dvs. aktivt använda sig av planerings- och uppföljningsprocessen (PARP, Planning and Review Process) och de möjligheter som ges att utveckla det OCC-kapaciteten. Finland kan delta i NRF:s supplementära verksamhet bara om vi har en styrkepool som håller NRF-måttet. Utskottet påpekar att Finland får större svängrum i användningen av krishanteringsresurser om vi deltar i operationer i stället för rotationer, eftersom trupper som anmälts för rotation inte kan användas för andra operationer så länge de står i beredskap.

Om regeringen hade levererat den utredning utskottet ville ha om vilka effekter ett deltagande i NRF kan få för utvecklingen av vår militära prestationskapacitet, hade det varit möjligt att i detalj titta på de olika alternativen innan den nu aktuella redogörelsen gavs. Då skulle man redan då utredningen togs fram ha kunnat kartlägga vilken del av våra trupper och vår kapacitet uppfyller NRF-standard.

Utskottet understryker att de konkreta riktlinjerna som utarbetats för hur Finlands snabbinsatskapacitet ska utvecklas bör tas in i den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelse som regeringen just nu arbetar på.

Hörande av riksdagen om NRF

Det är angeläget, anser utskottet, att riksdagen får behandla riktlinjerna gällande NRF. Utrikesutskottet har med jämna mellanrum informerats om formuleringen av Finlands hållning (USP 32/2006 rd), och den aktuella redogörelsen (SRR 1/2008 rd) kan betraktas som ett svar på utskottets uppmaning att förelägga riksdagen frågan om Finlands deltagande i NRF (UtUB 11/2007 rd). Utskottet förväntar sig även framöver relevanta rapporter om Finlands ställningstagande och konstaterar att lagen om militär kristhantering () utgör en bra grund även för beslut om operationer som genomförs av Natos snabbinsatsstyrka.