Den internationella handeln har genomgått stora strukturella förändringar på senare år. WTO-förhandlingarna har kört fast och det verkar vara mycket osäkert om den så kallade Doharundan kommer att slutföras. I stället för att utveckla det multilaterala systemet har många länder och grupper av länder allt mer börjat ingå bilaterala handels- och investeringsavtal. Följden har blivit att världsekonomin nu är mer komplex och svåröverskådlig. Bilaterala avtal påverkar alltid också tredje parter.
De bilaterala avtalen har snabbt blivit fler. För närvarande finns det cirka 2 400 gällande avtal. Med stöd av avtalen hade företag tillgripit skiljeförfarande mot stater fler än 800 gånger fram till juli 2017. Det har länge pågått en diskussion om behovet av att multilateralt skapa ett tydligare internationellt investeringssystem och gemensamma spelregler. Exempelvis har FN:s handels- och utvecklingskonferens Unctad arbetat mycket för den här frågan, men i praktiken blir bilaterala avtal fortfarande vanligare på de multilaterala och globala avtalens bekostnad. Den senaste tiden har protektionismen stärkts i många staters handels- och investeringspolitik.
Utvecklingen av EU:s handels- och investeringspolitik, eller ekonomiska yttre förbindelser över lag, måste ses utifrån den här referensramen.
I propositionen föreslår regeringen att riksdagen godkänner det i oktober 2016 undertecknade övergripande avtalet om ekonomi och handel mellan Kanada, å ena sidan, och Europeiska unionen och dess medlemsstater, å andra sidan (nedan Ceta), samt lagen om sättande i kraft av de bestämmelser i avtalet som hör till området för lagstiftningen. Avtalet är till sin karaktär ett blandat avtal vars bestämmelser dels omfattas av medlemsstaternas, dels av Europeiska unionens behörighet.
I det rådande världsläget är det viktigt att stärka det internationella samarbetet och samspelet. Våra kritiska synpunkter nedan gäller substansen i och de eventuella effekterna av Ceta och ska inte tolkas som att vi över hela linjen ställer oss negativt till internationella samarbetsordningar. Våra kommentarer gäller i huvudsak investeringsskyddet och tvistlösningsmekanismen, avsnittet om hållbar utveckling och de ekonomiska och samhälleliga konsekvenserna.
Investeringsskyddet och systemet för tvistlösning
Investeringsskydds- och tvistlösningsmodellen i Ceta har tagits fram till följd av den hårda kritik som riktats mot den tidigare modellen. I stället för separata skiljenämnder för enskilda fall ska det nu enligt avtalet inrättas en ständig investeringstribunal vars beslut också får överklagas. I avtalet står det också att lagstiftning som inverkar negativt på en investering eller på en investerares förväntningar inte i sig innebär avtalsöverträdelse.
Enligt sakkunniga som hörts och lämnat yttrande kommer emellertid de här ändringarna inte att råda bot på de grundläggande problemen med systemet. Den föreslagna modellen bygger fortfarande på idén att investeringstvister i princip ska avgöras på annat håll än nationellt. Kanadensiska investerare kommer att ha ensidig möjlighet att stämma finska staten om de anser att deras "rättigheter" har kränkts. Det innebär att en del av beslutanderätten i förvaltnings- och domstolsavgöranden kommer att övertas av ett utländskt privaträttsligt rättskipningsorgan. Samtidigt stärks utländska investerares förhandlingskraft i förhållande till Europeiska unionen, dess medlemsstater och inhemska aktörer. Den nationella behörigheten kringskärs i en omfattning som är svår att förutsäga.
Det är oklart hur EU-länderna med stöd av Ceta och det tolkningsinstrument som tillkommit vid revideringen ska kunna lagstifta i allmänhetens intresse så som regeringen hävdar. Det återstår att se hur investeringstribunalen tolkar till exempel principen om rättvis och jämlik behandling, som skiljemannadomstolarna har haft olika syn på i sina avgöranden.
Vi ser ingen grundad anledning till att inte behandla fall av den här typen i normala domstolar, i synnerhet då avtalsparterna har utvecklade och stabila rättssystem. Ingenting har övertygat oss om att utländska investerare behöver ett domstolssystem som åsidosätter den nationella rätten. Åtminstone bör det vara så att investeringsdomstolen ska ta upp ett ärende för behandling först när ärendet har behandlats av alla nationella rättsinstanser, och de olika aktörerna bör ha lika tillträde till domstolen. Även staterna och exempelvis föreningar och organisationer bör ha rätt att inge käromål. Dessutom bör det finnas möjlighet att inge käromål mot företag.
Redan möjligheten att inge käromål erbjuder en chans att utöva påtryckning på myndigheter som måste beakta de kostnader som förfarandet medför. Detta kan tolkas som att den demokratiska maktutövningen blir snävare. Det finns en hel del internationella exempel på hur det går till. I sitt betänkande upprepar utrikesutskottet ekonomiutskottets kommentar att det framöver är väsentligt att risken för eventuellt käromål om ersättning inte får leda till överdriven försiktighet i utvecklingen av den nationella lagstiftningen och EU-lagstiftningen. Men utskottet kommer inte med några förslag till åtgärder mot att den här risken realiseras när vi har ett gällande avtal.
Det är också oklart hur vi i Finland har berett oss på framtida svaromål, rättegångar och ersättningar. Det krävs ofta betydande resurser även om det slutliga avgörandet skulle vara positivt för staten. De rättigheter som överlåtits till investeraren kan gälla upp till 20 år efter det att avtalet har löpt ut. Avtalets definition på ”investering” omfattar också investeringar som gjorts före avtalet.
Hållbar utveckling
Som utrikesutskottet konstaterar är avsnittet om hållbar utveckling i Ceta mer omfattande än i något annat tidigare handelsavtal som EU ingått.
Men det största problemet med avsnittet är inte åtgärdat: där till exempel paragraferna om tullarna och investerarnas rättigheter är bindande och förenade med sanktioner är främjandet av hållbar utveckling bara ett slags deklaration. Bland annat de mål som gäller miljöskydd och rättigheter i arbetslivet är i och för sig fina, men för att de ska kunna uppfyllas och bevakas måste det finnas ett tydligt och klart system med sanktioner. Dessutom behövs det något slags system med talan som möjliggör att överträdelser av innehållet i avsnittet om hållbar utveckling kan tas till behandling till exempel på initiativ av en frivilligorganisation.
Ekonomiska och samhälleliga konsekvenser
Regeringen presenterar genomgående Ceta ur en synnerligen positiv synvinkel. Negativa konsekvenser, risker och hot ges bara obetydligt utrymme. Regeringens synpunkt att "Ceta medför betydande fördelar också för finländska företag och konsumenter", som också ingår i betänkandet, har inga starka argument bakom sig.
Bedömningarna varierar när det gäller de eventuella ekonomiska konsekvenserna. Det har bedömningarna i varje fall gemensamt att effekterna blir små, i synnerhet i EU. Enligt de flesta beräkningar kan bnp-effekten på lång sikt (mer än 10 år efter ikraftträdandet) ligga kring 0,02—0,08 procent i EU och kring 0,08—0,76 procent i Kanada. Effekterna för Kanada väntas bli större, eftersom EU är betydligt viktigare som handelspartner för Kanada än vad Kanada är för EU. Minskningen av icke-tariffära handelshinder beräknas bli den viktigaste faktorn bakom bnp-effekterna på EU-nivå. Avtalets effekter på Finlands bnp väntas bli något större än genomsnittet i EU (0,04 procent på lång sikt enligt en beräkning gjord av Statens ekonomiska forskningscentral VATT).
Handels- och investeringsavtal leder alltid till att några blir vinnare och andra förlorare. Det är uppenbart att även Ceta kommer att inverka på inkomstfördelningen mellan befolkningsgrupper, ekonomiska sektorer, medlemsstater och regioner. Exempelvis påpekar VATT i sin rapport, som i och för sig förespråkar Ceta, att liberaliseringen av handeln å andra sidan har påvisats kunna leda till ökade inkomstskillnader och arbetslöshet inom vissa sektorer och grupper av arbetstagare, eftersom nyttan av liberaliseringen fördelas ojämnt både inom och mellan sektorerna. De som sannolikt kommer att dra nytta av Ceta är högt utbildade, industriarbetare och män inom de sektorer där fördelarna med avtalet blir störst. Effekterna på till exempel reallönerna kommer dock att bli relativt små inom de flesta sektorer.
Offentlig upphandling är ett bra exempel på ett tvivelaktigt löfte. Avtalets förespråkare har målat upp en bild av att finländska företag kommer att få tillträde till en ny, massiv marknad i Kanada. Märk väl att avtal inom offentlig upphandling med 900 gånger större sannolikhet har gått till lokala företag än till utländska konkurrenter till exempel på EU:s inre marknad, där regleringen på området i stor utsträckning är harmoniserad och de fysiska avstånden kortare. VATT bedömer att exportföretagen i EU knappast kommer att få stora marknadsandelar även om den offentliga upphandlingen i Kanada nästan fullständigt öppnas upp för dem. Enligt vissa bedömningar kommer sociala och miljörelaterade kriterier i offentlig upphandling att kunna tolkas som diskriminerande praxis med stöd av avtalet, även om tolkningen av tolkningsinstrumentet till denna del är oklar.
En del sakkunniga har uppgett att nackdelarna med många "nya" handels- och investeringsavtal som Ceta, som inte berör tullar lika mycket som övrig reglering, kan vara större än fördelarna för det samlade samhällsintresset. Det rör sig bland annat om ökande arbetslöshet inom vissa sektorer och snävare produktion. Regeringen bör framöver lämna riksdagen mer heltäckande konsekvensbedömningar när handelsavtal behandlas.
Allmänna synpunkter
EU hade tidigare som mål att i alla sina frihandelsavtal inkludera en investeringstribunal enligt samma modell som i Ceta. Efter EU-domstolens så kallade Singaporeyttrande föreslog kommissionen en ny, tudelad modell där investeringsfrågorna med tillhörande tvistlösningsmekanismer behandlas separat och därför utesluts från de handelsavtal som ingår i EU:s behörighet. Den här modellen har redan genomförts i vissa handelsförhandlingar. Det största enskilda problemet i Ceta blir åtgärdat om avsnittet om investeringar inte ingår i helheten. Men den föreslagna nya modellen är problematisk med tanke på demokratin i det avseendet att de handelsavtal där EU har exklusiv befogenhet företrädesvis skulle behandlas av kommissionen. Vi anser att kommissionens förhandlingsmandat bör godkännas av medlemsländerna innan förhandlingarna inleds och inte därefter. Också Europaparlamentet bör vara med och formulera mandatet och under beredningen bör berörda grupper höras på bred front.
Den 6 september begärde Belgien att EU-domstolen skulle bedöma om systemet med investeringstribunal enligt Ceta är förenligt med EU-lagstiftningen och EU-fördragen. EU-domstolen har än så länge inte kommit med något svar. Som utrikesutskottet noterar i sitt betänkande kan yttrandet få återverkningar på avsnittet om tvistlösning i Ceta. Det vore bra att ha kännedom om innehållet i och effekterna av yttrandet innan avtalet godkänns, menar vi. Märk väl att EU-domstolen nyligen ansåg att ett avtal om investeringsskydd med tillhörande skiljeförfarande mellan Nederländerna och Slovakien stred mot EU-rättens autonomiprincip, enligt vilken internationella avtal inte kan åsidosätta EU:s oberoende rättsordning.
Vi instämmer med utskottet i att vår nationella gruvlagstiftning bör utvecklas för att bättre stödja fullföljandet av företagens samhällsansvar. Vi ställer oss också bakom uttalandet i betänkandet. Det är påkallat att utveckla gruvlagstiftningen oberoende av Ceta.