Motivering

Allmänt

Utrikesutskottet har behandlat konsekvenserna av redogörelsen om ramar för statsfinanserna (rambeslutet för 2013—2016 taget den 4 april 2012) för utrikesministeriets förvaltningsområde med fokus på ministeriets verksamhetsbetingelser, utvecklingspolitik och krishantering. Statsrådets rambeslut innebär att utrikesministeriets utgiftsramar för 2013—2016 kring 2016 kommer att ha utvidgats till 1,286 miljarder euro, alltså ca 2 procent av hela statsbudgeten.

Garantier för en fungerande utrikes- och säkerhetspolitik

Enligt regeringsprogrammet baserar sig Finlands säkerhet, välstånd och förutsättningar för framgång på ett övergripande samarbete med andra stater och internationella aktörer. De finländska beskickningarna är centrala aktörer i utrikes- och säkerhetspolitiken. Insatserna för att främja exporten är av avgörande betydelse för företagens och handelns tillväxt. Utskottet bedömer att det blir svårt att genomföra det program för Finlands ekonomiska yttre förbindelser som regeringen utfäst sig att upprätta om beskickningar stängs.

Staten måste allokera sina resurser med hänsyn till målen för utrikes- och säkerhetspolitiken, menar utskottet. Det skulle bli betydligt svårare för Finland att driva sin utrikespolitik och utrikeshandel om det gallras med hård hand bland beskickningarna. De besparingar som det kan ge att stänga beskickningar måste ställas i relation dels till Finlands övergripande intressen och de långsiktiga målen för vår utrikespolitik, dels till de oåterkalleliga politiska och ekonomiska konsekvenser som stängningarna får. Utskottet bedömer att den samlade effekten av sparförslagen blir betydande.

Utrikesutskottet uttrycker sin djupa oro för hur alla nedskärningar inom utrikesministeriets förvaltningsområde kommer att påverka utrikesförvaltningens kärnuppgifter. En omfattande nedläggning av beskickningar får i kombination med nedskurna anslag för krishantering och utvecklingssamarbete vittgående politiska och ekonomiska konsekvenser. Sparåtgärderna urholkar Finlands handlingskapacitet och medinflytande i ett internationellt perspektiv. Utskottet erfar att situationen på sikt är ohållbar.

Beskickningar

I regeringsprogrammet står det att Finlands beskickningar i utlandet bildar ett globalt täckande nätverk av verksamhetsställen och att regeringen vill säkerställa deras verksamhetsförutsättningar. I det rådande kärva ekonomiska läget bör utrikesförvaltningen självfallet spara genom att anpassa sin verksamhet och rationalisera sina strukturer.

Förvaltningsområdets omkostnader uppgår till cirka 196,0 miljoner euro under ramperioden. I rambeslutet ställs följande ytterligare sparkrav på omkostnaderna: 1,0 miljoner euro 2013, 1,5 miljoner euro 2014 och 2,0 miljoner euro 2015 och 2016. Anslagen för utvecklingssamarbete går i praktiken också till att stödja de finska beskickningarnas geografiska täckning och verksamhet med 5 procent för att stärka biståndsförvaltningen. Kostnaderna för beskickningar i u-länder täcks till stor del med ODA-berättigade anslag. Utskottet erinrar att de totala utgifterna för beskickningarna 2011 uppgick till 105 miljoner euro, alltså 0,17 procent av hela statsbudgeten. Man sparar i snitt omkring 300 000 euro netto genom att stänga en beskickning.

Nedskärningarna i anslagsramen och förändringarna i den internationella omvärlden (säkerhets- och datakommunikationslösningar, efterfrågan på medborgarservice), de fasta verksamhetskostnaderna och den osäkra inkomst- och valutautvecklingen betyder att man måste ta till s.k. rörliga poster från föregående år för att finansiera många åtgärder och köp. Ministeriet ser fortsatt över utrikesrepresentationens struktur och arbetsrutiner, inbegripet hur antalet resor ska fås ner.

Det är bra att utrikesministeriet har tagit itu med reform- och anpassningsåtgärder, anser utskottet. Antalet beskickningar, de personella resurserna och arbetsrutinerna bör utvärderas och ses över mot förändrade behov och prioriteringar. Det är angeläget att beskickningarna i framtiden kan rikta in sina resurser på sådana länder och områden som spelar en växande roll för Finland både ekonomiskt och politiskt.

Finlands internationella insatser (bl.a. Finpro, FinNode, Finlandsinstitut för kultur och vetenskap) ska koncentreras utifrån konceptet med Finlandshus. Det är rätt och riktigt, menar utrikesutskottet. Samarbetet med andra förvaltningar behöver nödvändigt stärkas och behövliga strukturella åtgärder som stöder sig på ambassaderna omgående sättas in. Utgångspunkten bör vara ett övergripande samhällsintresse och en lämplig och effektiv användning av resurserna. I bästa fall ger konceptet med Finlandshus synergifördelar, löser konflikter mellan olika aktörer och ger Finland större synlighet och inflytande utomlands. Konceptet får gärna täcka in alla finländska sammanslutningar och institut som får offentligt stöd.

Utskottet hänvisar till sitt betänkande (UtUB 3/2012 rd) om Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik, inriktning och genomslag och påpekar att den europeiska utrikestjänsten inte har uppfyllt förväntningarna och att den inte kommer att kunna åsidosätta den nationella bevakningen av politiska och kommersiella intressen; exempelvis kan medborgarservicen inte skötas den vägen. Utskottet har informerats om att de nordiska länderna nuförtiden har ett beskickningssamarbete på 13 olika ställen. Det är viktigt med nordiskt samarbete men kostnadseffektiviteten lär inte ha blivit särskilt mycket bättre. Utskottet tycker att de framväxande samarbetsformerna är bra men anser att de inte får vara ett argument för att skära i utrikesministeriets resurser.

Rambeslutet väntas leda till stora nedskärningar i ministeriets verksamhet och strukturer. Det försvårar för ministeriet att sköta sina kärnuppgifter. Utrikesutskottet föreslår att nedskärningarna inte genomförs fullt ut för utrikesförvaltningens del.

Närområdessamarbete

I närområdessamarbetet prioriteras kärnsäkerhet, miljö och bekämpning av smittsamma sjukdomar med hjälp av ett årligt totalanslag på 4,5 miljoner euro under ramperioden. Samarbetet kring Arktis, den nordliga dimensionen och Östersjön är sektorer där Finland sitter inne med expertis och har ett intresse av att påverka i frågor med omedelbar betydelse för vår miljö och säkerhet. Samarbetet mellan ryska och finska myndigheter och frivilligorganisationer har gett konkreta resultat bl.a. inom avloppshantering. Det är nödvändigt att fortsätta samarbeta. Ramperiodens sparkrav försvårar arbetet bl.a. under det finländska ordförandeskapet i Östersjörådet (2013—2014) och Barents euroarktiska råd (2013—2015).

Krishantering

Krishantering är ett centralt säkerhets- och försvarspolitiskt instrument för att främja säkerheten i Finland och stabiliteten i konfliktområden i världen. Utskottet lyfter fram betydelsen av en övergripande och effektiv krishantering. Utvecklingssamarbete, humanitärt bistånd och krishantering har var sin roll och sina separata åtaganden, men de kompletterar också varandra. Målet bör vara att öka deras samlade effekt. Det är bra att regeringen har för avsikt att i enlighet med utskottets förslag inrätta ett gemensamt och smidigare finansiellt instrument för att intensifiera samverkan mellan militär och civil krishantering.

Den nationella handlingsplanen för att genomföra resolution 1325 om kvinnors deltagande i konfliktförebyggande och fredsfrämjande insatser kräver resurser inte minst för bättre utbildning för dem som reser ut i militära och civila krishanteringsuppdrag. Det är positivt att det har vidtagits målmedvetna åtgärder för att öka andelen kvinnor bland experter; de är nu uppe i nära 40 procent. Inom militär krishantering utgör kvinnor 4 procent.

Utrikesutskottet har konsekvent lyft fram den civila krishanteringens växande betydelse inom krishanteringen som helhet, senast i samband med den säkerhetspolitiska redogörelsen (UtUB 5/2009 rd) och ramutlåtandet 2011 (UtUU 1/2011 rd). Anslagen i rambeslutet tillåter inte någon betydande ökning av antalet experter så som det föreslogs i 2009 års säkerhetspolitiska redogörelse. Kvantitativt motsvarar vår civila krishantering (ca 140 experter) inte längre minimimålet 150 personer i den nationella strategin i och med att förhållandena blivit svårare och kostnaderna därmed stigit.

Från 2012 framåt blir man tvungen att dra ner på utgifterna för civil krishantering med ca 5 procent. Under utrikesministeriets huvudtitel avsätts 17,36 miljoner euro per år för civil krishantering och under inrikesministeriets huvudtitel totalt 1,695 miljoner euro för utveckling av beredskapen i Finland. Minst 80 procent av utgifterna för civil krishantering kan räknas till utgifter för utvecklingssamarbete. Finlands medverkan i civil krishantering bör målmedvetet byggas ut, poängterar utskottet. Det kräver bl.a. att vi satsar mer på att utveckla den nationella beredskapen.

För militär krishantering används huvudsakligen samma resurser som har avdelats för det nationella försvaret. Utrikesutskottet upprepar sin ståndpunkt (UtUB 5/2009 rd) att deltagandet i militär krishantering bidrar till att utveckla försvarsmaktens samverkanskapacitet och det nationella försvarets handlingskapacitet. Militär krishantering och upprätthållande av den nationella försvarskapaciteten är försvarsverksamheter som stöder varandra. Att kunna bidra till att lösa kriser bör vara det främsta argumentet för Finland att delta i en militär krishanteringsoperation. Det måste fortsatt adekvata resurser till för att vi ska nå våra säkerhetspolitiska mål.

Det kommer att skäras djupt i anslagen för militär krishantering under ramperioden (5,0 miljoner euro 2014, 15,0 miljoner euro 2015, 22,3 miljoner euro 2016, inbegripet 7,3 miljoner euro för oförutsedda behov, som att skicka enskilda officerare till staberna). För militär krishantering avsätts således 62,8 miljoner euro 2013, 56,3 miljoner euro 2014, 52,3 miljoner euro 2015 och 34,0 miljoner euro 2016.

Det är fortfarande öppet hur detaljerna kring nedskärningarna blir, men meningen är att de ska verkställas bl.a. genom att minska på antalet personer som deltar och överväga eventuellt ledningsansvar för en Unifiloperation. Utskottet delar uppfattningen att det i framtiden krävs snabb, flexibel och högkvalitativ beredskap att delta i krishantering för att Finland ska kunna fullfölja sådana åtaganden för medlemsstaterna som baserar sig på FN:s begäran och EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik inklusive krävande operationer och stridsgruppernas uppdrag. Mot detta är det oroväckande att anslagen minskar. Det stämmer inte heller överens med de utrikes- och säkerhetspolitiska riktlinjerna i den senaste redogörelsen.

Utvecklingspolitik

Finlands politiska åtagande att öka biståndsanslagen

Utrikesutskottet ser i likhet med regeringen biståndspolitiken som en integrerad del av utrikes- och säkerhetspolitiken. Utveckling kan komma att spela en viktig roll i att stabilisera den globala ekonomin, hantera klimat- och miljöfrågor och framför allt i att stärka utrikes- och säkerhetspolitiken. Fattigdom, avsaknad av försörjning och medborgerliga rättigheter och en osäker livsmedelsförsörjning var bland de starkaste bidragande faktorerna till exempelvis folkresningarna i Nordafrika.

Utrikesutskottet har framhållit (UtUB 1/2011 rd) att målen för biståndsanslagen enligt överenskommelse i FN och EU binder Finland och har krävt att regeringen entydigt åtar sig att nå de internationella minimimålen, i förekommande fall genom att öka biståndsanslagen. Regering och riksdag bär ansvaret för att målet på 0,7 procent av bni i utvecklingsbistånd nås.

Enligt regeringsprogrammet är målet att säkerställa en jämn utveckling av anslagen för utvecklingssamarbete — enligt rambeslutet ska anslagsutvecklingen säkerställas — och inom den ramen ska 0,7 av bni uppnås och Finlands internationella åtaganden fullgöras. I statsrådets utvecklingspolitiska handlingsprogram fastställs målet att säkerställa en jämn anslagsutveckling för utvecklingssamarbetet som ska hjälpa Finland att fullgöra sitt internationella åtagande om 0,7 av bni. Finland har gjort ett åtagande i EU om att nå målet fram till 2015. Dessutom har Finland förbundit sig att stödja u-länderna i att få ner utsläppen och anpassa sig till klimatförändringen.

Minskade biståndsanslag i den ekonomiska krisens kölvatten

Preliminära uppgifter från OECD låter förstå att utbetalningen av utvecklingsbistånd minskade med ca 2,7 procent i OECD/DAC-länderna 2011. Nederländerna, Luxemburg, Norge, Sverige och Danmark nådde upp till FN-målet om 0,7 procent av bruttonationalprodukten. De största bidragsgivarna rent kvantitativt var Förenta staterna, Tyskland, Storbritannien, Frankrike och Japan. Jämfört med 2010 ökade biståndssummorna i Italien, Sverige, Schweiz och Nya Zeeland. Biståndet minskade i 16 DAC-länder, mest i Belgien, Spanien, Österrike, Japan och Grekland. Enligt preliminära uppgifter fortsätter Sverige, Norge, Danmark och Luxemburg att betala ut bidrag på samma höga nivå som förut. Storbritannien höjer sin andel betydligt, medan Tyskland, Frankrike, Irland och Belgien håller sitt finansiella bidrag på tidigare nivå. Nederländerna förväntas minska sitt bistånd i betydande grad och Spanien förväntas skära djupt i sitt.

För Finlands del pekar trenden neråt. Biståndssamarbetsanslagen för 2013—2014 kommer att läggas på is och hållas på nivån 2012. År 2015 kommer anslaget för utvecklingsbistånd att minska så att det ligger 30 miljoner euro under det mål som slogs fast för 2011 i oktober det året. Rambeslutet betyder att biståndsanslagen mycket sannolikt minskar i proportion till bni. Finansministeriets bni-prognoser (9.3.2012) antyder att anslagen enligt rambeslutet kommer att vara ca 0,54 % av bni 2013, ca 0,52 % 2014 och ca 0,50 % 2015 och 2016. År 2013 uppgår anslagen för egentligt utvecklingsbistånd till 879,384 miljoner euro, 2014 till 879,384 miljoner euro, 2015 till 870,222 miljoner euro och 2016 till 908,297 miljoner euro.

I och för sig är stora anslag ingen garanti för utveckling. Utskottet har önskat större genomslag för utvecklingssamarbetet och krävt att man ska se de stora sammanhangen (senast i UtUB 2/2012 rd) bl.a. för att resultaten ska bli bättre. Det är bra att regeringen har lyft fram tydliga resultat som ett mål för utvecklingspolitiken. Dessutom behöver inte minst det direkta budgetstödets effektivitet och resultat utvärderas. Effekterna av Finlands insatser ökar ytterligare om de olika politikområdena inte motverkar utan stöder varandra. Fokus bör i högre grad ligga på att samordna andra politikområden med utvecklingsmålen. Resultatet skulle bli ännu bättre om OECD-länderna och EU-länderna gick in för större samordning och en tydligare arbetsfördelning i sin verksamhet.

Utrikesutskottet understryker att minskade utvecklingsbiståndsanslag under ramperioden får negativa konsekvenser för Finlands ambitioner som internationell aktör i utvecklingspolitiken. Rambeslutet leder till att Finland halkar efter sin viktigaste referensgrupp. De minskade anslagen bedöms kunna få mycket större politiska konsekvenser, inbegripet Finlands kampanj för en plats i säkerhetsrådet. Det är en oroväckande utveckling och därför bör vi se till att höja anslagen i framtiden.

Anslagen ökar inte under ramperioden, men enligt regeringsprogrammet kommer man i stället att stärka det multilaterala och det icke-statliga samarbetet. Det är en utmaning för planeringen av det bilaterala samarbetet som alltid utgått från en jämn ökning. Finland har all anledning att utvärdera det bilaterala samarbetet i grunden i denna nya situation. Det är viktigt att det bilaterala utvecklingssamarbetet genomförs långsiktigt och enligt en strategisk plan. Rambeslutet kan göra det svårt att genomföra prioriteringarna i det biståndspolitiska program som precis har antagits (ungdomssysselsättning, mänskliga rättigheter, demokrati) inte minst när det gäller det bilaterala utvecklingssamarbetet. Rambeslutet kan betyda att redan gjorda utfästelser inte kan uppfyllas fullt ut. Utskottet föreslår att de här utmaningarna uppmärksammas alldeles särskilt när utvecklingspolitiken utvärderas.

Det är viktigt att främja partnerskap mellan offentlig och privat sektor och det civila samhället, anser utskottet. Privat sektors medverkan i utvecklingsarbetet bör stärkas både i Finland och i u-länderna. Höjningen av aktiekapitalet i Finnfund föreslås bli minskad med ca 33 procent 2012, alltså med 10 miljoner euro. Utskottet har i sina tidigare ställningstaganden pläderat för en höjning av aktiekapitalet och ogillar därför den föreslagna minskningen.

Inkomster av utsläppshandel och ökade anslag för utvecklingssamarbete

När regeringsperioden kommit halvvägs är det tänkt att inkomster från auktionering av utsläppsrätter ska styras över till klimatfinansiering och utvecklingssamarbete. De ska användas till att höja anslagen för utvecklingssamarbete under regeringsperioden närmare målet 0,7 procent av bni fram till 2015. Utskottet har erfarit att inkomsterna från auktioneringen av utsläppsrätter under ramperioden skulle behöva vara mellan 135 och 455 miljoner euro för att målet ska nås.

Utskottet tog i sitt ramutlåtande 2011 upp frågan om hur mycket extra pengar försäljningen av utsläppsrätter kan ge och om deras användning till utvecklingssamarbete. Det påpekade att det är svårt att bedriva en konsekvent biståndspolitik, om en jämn ökning av anslagen är beroende av eventuella inkomster från auktioneringen av utsläppsrätter. I vissa fall har en del av inkomsterna på förhand öronmärkts också för andra ändamål (t.ex. regeringsprogrammet s. 9 "Det spelrum som uppstår i utgiftsramarna ... till följd av intäkter från auktioneringen av utsläppsrätter får användas till att betala av på skulden och förverkliga de strategiska målen i regeringsprogrammet"). Det är viktigt att man vid ramförhandlingarna lyckades utverka ett starkare politiskt åtagande om att öka anslagen för utvecklingssamarbete genom att sälja utsläppsrätter. Olika parter bör i större omfattning engageras för finansiering av utveckling och innovativa inkomstkällor tas i anspråk.

Utrikesutskottet hänvisar till sitt tidigare utlåtande (UtUU 1/2011 vp) i fråga om de osäkra inkomsterna av utsläppshandel och upprepar här en rad faktorer som gör det svårt att förutse dem. I auktioneringen av utsläppsrätter, som inleds 2013, kommer gratistilldelningen att spela en stor roll de första åren. Gratistilldelningen minskar gradvis och då ökar också statens auktionsinkomster. Det är svårt att förutspå hur stora auktionsinkomsterna blir, eftersom de är beroende av var priserna på utsläppsrätter lägger sig. Om priset blir lågt räknar man med inkomster på under 150 miljoner euro om året. Men om priset blir högre än vad det är i dag, kan det bli fråga om 600 miljoner euro per år. Ett osäkerhetsmoment i detta sammanhang är också att vi ännu inte känner till exakt hur många utsläppsrätter som kommer att auktioneras ut. I princip utgör inkomsterna icke öronmärkta budgetinkomster vars användningsändamål riksdagen beslutar om. Enligt utsläppshandelsdirektivet ska dock minst 50 procent av inkomsterna användas för klimatåtgärder (nationella klimatåtgärder plus finansiering av klimatåtgärder i u-länder).