1
Lakiehdotusten perustelut
1.1
Työttömyysturvalaki
1 luku Yleiset säännökset
2 §.Etuudet. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi kotoutumistuki uutena työttömyysturvalain mukaisena etuutena.
Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi kotoutumistuen yleinen kuvaus, jonka mukaan sitä maksettaisiin maahanmuuttajalle, joka ei ole oikeutettu työttömyyspäivärahaan.
5 §.Määritelmät. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 16 kohta, jossa määriteltäisiin maahanmuuttaja. Maahanmuuttaja on henkilö, joka kotoutumisen edistämisestä annetun lain 3 §:n 3 kohdan mukaisesti oleskelee täällä muutoin kuin lyhytaikaisesti tai tilapäisesti ja jolla on asianmukainen oleskeluoikeus ulkomaalaislain mukaan. Maahanmuuttajana ei kuitenkaan tätä lakia sovellettaessa pidettäisi henkilöä, joka viimeisen kymmenen vuoden aikana ennen Suomeen muuttoaan ja työttömäksi työnhakijaksi rekisteröitymistä on kuulunut Suomen asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisalaan täällä asumisen, työskentelyn tai yritystoiminnan harjoittamisen perusteella siten kuin laissa asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetussa laissa säädetään.
Kotoutumistuen kohderyhmä olisivat siten sellaiset Suomeen pääsääntöisesti ensimmäistä kertaa muuttavat ja täällä työmarkkinoille pyrkivät henkilöt, joilla ei ole aiempaa asumiseen tai työskentelyyn perustuvaa liittymää Suomen sosiaaliturvaan ja joiden työmarkkinavalmiuksien tukemiseksi on tarpeen laatia kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitettu kotoutumissuunnitelma. Kotoutumistuen saajina voivat olla niin Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaiset kuin kolmansien valtioiden kansalaiset, jotka tulevat Suomeen työnhakijoina.
9 luku Kotoutumistuki
1 §.Kotoutumistuki. Pykälässä säädettäisiin kotoutumistuesta ja sen maksamisesta maahanmuuttajalle.
Pykälän 1 momentin mukaan maahanmuuttajalle maksettaisiin kotoutumistukea työmarkkinatuen sijaan ensimmäisen kolmen vuoden aikana siitä lukien, kun hän on rekisteröitynyt työttömäksi työnhakijaksi TE-toimistoon. Toisin kuin työmarkkinatuki kotoutumistuki ei olisi asumiseen perustuva etuus. Kotoutumistukea voidaan maksaa muiden edellytysten täyttyessä riippumatta siitä, onko henkilö Suomessa asuva asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain mukaan vai ei. Tällä tavoin Suomessa laillisesti oleskelevan maahanmuuttajan perustoimeentulo olisi turvattu kotoutumistoimenpiteiden alkaessa, vaikka Suomessa asumista ja kuulumista Kansaneläkelaitoksen toimeenpaneman sosiaaliturvan piiriin ei olisi vielä lainvoimaisesti ratkaistu. Kotoutumistuen saamisen kannalta ensisijaista on siten voimassa oleva asianmukainen oleskeluoikeus ja työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautuminen kotoutumistoimenpiteiden mahdollisimman pikaiseksi aloittamiseksi.
Kotoutumistukea maksettaisiin siinäkin tapauksessa, että maahanmuuttajaa pidettäisiin Suomessa asuvana ja hän olisi sen vuoksi työmarkkinatuen piirissä. Jos maahanmuuttaja työllistyy siten, että hän täyttää työttömyyspäivärahan saamisen ehtona olevan työssäoloehdon, maksettaisiin hänelle työttömyyspäivärahaa. Euroopan unionin kansalaisen kohdalla oikeus työttömyyspäivärahaan voi syntyä jo neljän viikon työskentelyn jälkeen sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 mukaisesti työskentely- tai vakuutuskausien rinnastamisen kautta. Toisaalta Suomeen unionin jäsenvaltiosta muuttavaan sanotun asetuksen soveltamisalaan kuuluvaan henkilöön ei sovellettaisi kotoutumistukea koskevia säännöksiä, vaikka henkilö on työnhakijana täällä mutta saa työttömyysetuutta toisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaan.
Kotoutumistukea ei olisi suoraan sidottu kotoutumissuunnitelmaan, koska etuuden maksaminen riippuisi tällöin viranomaisten mahdollisuuksista laatia suunnitelmia. Normaaliin työnhakuprosessiin kuuluu työllistymissuunnitelman tai maahanmuuttajan kohdalle kotoutumissuunnitelman laatiminen. Työttömyysturvalaissa on sanktioitu kotoutumissuunnitelman laatimistilaisuuteen saapumatta jääminen, suunnitelman laatimisesta kieltäytyminen ja suunnitelman toteuttamisen laiminlyönti. Jos maahanmuuttaja ei suostu suunnitelman laatimiseen tai ei noudata laadittua suunnitelmaa, hän menettää oikeuden kotoutumistukeen määräajaksi. Jos menettely toistuu, hänelle asetetaan työttömyysturvalain 2 a luvun 14 §:n mukainen työssäolovelvoite. Käytännössä kotoutumistuen maksaminen edellyttäisi, että maahanmuuttajalla on kotoutumissuunnitelma, jota hän noudattaa.
Pykälän 2 momentin mukaan kotoutumistuen täysi määrä olisi 90 prosenttia peruspäivärahan määrästä. Kotoutumistuen saajalle maksettaisiin lisäksi lapsikorotusta tuen saajan huollettavina Suomessa mukana olevista lapsista.
Pykälän 3 momentin mukaan kotoutustukea maksettaisiin tosiasiallisena Suomessa oleskelun ajalta. Muutoin kotoutumistukeen sovellettaisiin mitä työmarkkinatuesta säädetään. Siten kotoutumistukeen maksettaisiin korotusosaa siltä ajalta, jona maahanmuuttaja osallistuu työllistymistä edistäviin toimenpiteisiin. Työmarkkinatukea koskevat odotusaika ja tarveharkinta tulisivat sovellettaviksi kotoutumistukeen. Myös työttömyysturvan saamisen työvoimapoliittiset edellytykset koskisivat kotoutumistukea.
1.2
Laki kotoutumisen edistämisestä
19 §.Kotoutumissuunnitelmanaikainen toimeentulo. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi kotoutumistuki kotoutumissuunnitelman ajalta maksettavana etuutena.
1.3
Laki asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta
2 luku Sosiaaliturvalainsäädännön soveltaminen
3 a §.Suomeen muuttaminen. Pykälässä on säännökset Suomeen muuttamisesta ja sen vakinaisuuden arvioimisesta. Pykälän 2 momentissa on lueteltu joukko seikkoja, joita asumisen vakinaisuutta arvioitaessa voidaan pitää asumisen vakinaisuutta osoittavina. Maahantulon tarkoitusta arvioitaessa tulee ottaa huomioon henkilön olosuhteet kokonaisuutena. Momentin 2 kohdassa on säännös, jonka mukaan pakolaisen tai suojelun tarpeen perusteella taikka humanitaarisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen henkilön katsotaan asuvan Suomessa vakinaisesti. Säännöksen mukaan pakolaisaseman ja kansainvälisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaminen on vain yksi niistä seikoista, joiden perusteella henkilön Suomessa asumisen vakinaisuutta tulisi arvioida. Soveltamiskäytännössä Suomessa asumisen vakinaisuutta arvioitaessa 2 kohdan säännös on siinä mainitun henkilöryhmän kohdalla kuitenkin muodostunut yksinään määrääväksi seikaksi. Tästä seuraa, että eri maahanmuuttaja ryhmien Suomessa asumista on arvioitu eri perustein. Säännös ehdotetaan kumottavaksi. Säännöksen kumoamisen tarkoituksena ei ole tiukentaa Suomessa asumisen ja Kansaneläkelaitoksen toimeenpaneman sosiaaliturvan piiriin pääsemisen arviointiperusteita, vaan korostaa tässä pykälässä säädetyn kokonaisharkinnan merkitystä ratkaistaessa Suomessa asumisen vakinaisuutta. Säännöksen kumoamisella ei siten tavoitella esimerkiksi sitä, ettei turvapaikan Suomesta saaneen henkilön voitaisi katsoa asuvan Suomessa vakinaisesti ja kuuluvan Kansaneläkelaitoksen toimeenpaneman sosiaaliturvan piiriin jo oleskeluluvan myöntämisestä lukien. Tarkoituksena on, että myös kansainvälisen suojelun tarpeen perusteella oleskeluluvan saaneen henkilön Suomessa asumisen vakinaisuutta arvioitaisiin samoin perustein kuin muidenkin maahanmuuttajien asumista, oli kyse Euroopan unionin kansalaisesta tai niin sanotusta kolmannen valtion kansalaisesta. Kokonaisharkinnan perusteella otettaisiin huomioon kaikki 3 a §:ssä mainitut olosuhteet ja seikat.
3
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Ehdotetut muutokset liittyvät perustuslain 6 ja 19 §:ssä säädettyihin perusoikeuksiin. Mainitut säännökset koskevat yhdenvertaisuutta ja oikeutta sosiaaliturvaan. Lisäksi ehdotetussa sääntelyssä on otettava huomioon Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet ja Euroopan unionin lainsäädäntö.
Perustuslain 19 §:n 1 momentissa taataan jokaiselle, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että toimeentulotukea voidaan käytännössä pitää perustuslain edellyttämän välttämättömän toimeentulon ja huolenpidon takuuna siltä osin kuin turvaa annetaan rahamääräisinä suorituksina (PeVL 31/1997 vp, s. 2/II, PeVL 20/1998 vp, s. 2/II, PeVL 18/2001 vp, s. 4/I).
Perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaisesti lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Säännöksen toisen momentin mukainen perustoimeentulon turva merkitsee pidemmälle menevää turvan tasoa kuin ensimmäisen momentin mukainen oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon.
Lakiehdotuksen mukaan kotoutumistuen taso olisi 90 prosenttia peruspäivärahan tasosta. Ehdotetun kotoutumistuen taso perustoimeentulon turvana on korkeampi kuin perustuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitettu vähimmäistoimeentulon taso. Kotoutumistukea maksettaisiin kolmelta vuodelta eli yleensä kotouttamistoimenpiteiden ajalta niille maahanmuuttajille, joille maksetaan nyt työmarkkinatukea. Ehdotus ei siten vaikuttaisi perustoimeentuloa turvaavien järjestelmien kattavuuteen, eikä ehdotuksen johdosta muodostuisi ryhmiä, jotka jäisivät perustoimeentuloturvan ulkopuolelle.
Perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä, eikä ketään saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Syrjintäkielto merkitsee myös erilaisissa tilanteissa olevien samanlaisen kohtelun kieltoa. Perustuslain säännös ei edellytä kaikkien samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia.
Perustoimeentulon turva on yhteydessä perustuslain 19 §:ssä mainittuihin sosiaalisiin riskitilanteisiin ja lailla kulloinkin annettaviin säännöksiin saamisedellytyksistä ja tarveharkinnasta. Turvajärjestelmien itsenäistä olemassaoloa ei kuitenkaan suojata perustuslailla (PeVL 60/2002 vp, s. 4/I) ja työttömyyttä koskevan sosiaalisen riskitilanteen kannalta perustoimeentuloa turvaavat järjestelmät ovat erotettu toisistaan. Perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuja sosiaaliturvan etuusjärjestelmiä työttömyyden osalta ovat työttömyyspäivärahan peruspäiväraha, sitä suuruudeltaan vastaava ansiopäivärahan perusosa ja työmarkkinatuki (PeVL16 /1996 vp, s. 1/II, PeVL 17/1996 vp, s.1/II, PeVL 46/2002 vp, s. 2/I). Etuusjärjestelmät työttömyyden varalta ovat eroteltu ottaen huomioon etuuden saajan tilanteeseen vaikuttavat olosuhteet, esimerkiksi ikä ja työhistoria.
Perustuslakivaliokunnan käytännössä on vakiintuneesti korostettu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (ks. esim. PeVL 64/2010 vp, s. 2, PeVL 28/2009 vp, s. 2/II, PeVL 38/2006 vp, s. 2/I, PeVL 1/2006 vp, s. 2/I, PeVL 59/2002 vp, s. 2/II) Perustoimeentulon osalta lainsäätäjälle asetettavan toimintavelvoitteen luonteen mukaista on, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti (PeVM 25/1994 vp, s. 10/II).
Lakiehdotuksen tarkoituksena on maahanmuuttajien perustoimeentulon turvaaminen kotoutumisen ajalta kansantaloudelle ja julkiselle taloudelle kestävällä tavalla laajamittaisen maahantulon yhteydessä. Maahanmuuttajien perustoimeentulon turva on ennen vuotta 2015 taattu erillisellä kotoutumistuella, jonka jälkeen erillinen kotoutumistuki lakkautettiin. Lakiehdotuksella ehdotetaan jälleen erotettavaksi maahanmuuttajille tarkoitettu etuusjärjestelmä työmarkkinatuesta. Keskeisimpänä erona olisi tuen alempi taso.
Maahanmuuttajalle myönnettävän kotoutumistuen tavoitteena on tukea kotoutumissuunnitelman mukaisesti mahdollisuuksia hankkia riittävä suomen tai ruotsin kielen taito sekä muita yhteiskunnassa ja työelämässä tarvittavia tietoja ja taitoja sekä edistää hänen mahdollisuuksiaan osallistua yhdenvertaisena jäsenenä yhteiskunnan toimintaan. Kotoutumissuunnitelmia tehtäessä ja palveluita toimeenpantaessa tavoitteena on kotoutumisen ohella työelämään pääsy osana yhteiskunnan toimintaan osallistumista.
Perustuslakivaliokunta on katsonut perustuslain 19 §:n perustoimeentulon turvaa koskevissa esitöissä säännökseen etuuden saamisen tai määräytymisen perusteeksi ehdotettujen asumis- tai työskentelyedellytysten olevan sellaisia kriteerejä, jotka perusoikeuksia koskevien yleisten oppien, lähinnä hyväksyttävyys- ja suhteellisuusnäkökohtien nojalla oikeuttavat tarkoitetunlaiset rajoitukset (PeVM 25/1994 vp, s. 10—11). Työttömyysturvan odotusajat, korvauksettomat määräajat ja omavastuuajat ovat hyväksyttäviä perustuslain 19 §:n kannalta ja sosiaaliturvalainsäädännössä verrattain yleisiä. Odotus- ja omavastuuaikojen tulee kuitenkin olla kohtuullisia, eikä niitä saa säätää niin pitkiksi, että ne muodostuisivat perustuslain 19 §:n 2 momentista johtuvien velvoitteiden kiertämiseksi (PeVL 48/2006 vp).
Ehdotettu tuki on tarkoitettu kotoutumisvaiheen tueksi ja sen kesto olisi rajattu ajaksi, jona maahanmuuttaja Suomessa oleskelunsa aikana osallistuu kotoutumistoimenpiteisiin ja kielenopetukseen sekä tutustuu suomalaiseen yhteiskuntaan. Maahanmuuttajien yleiset valmiudet työllistyä ovat usein heikommat kuin muilla työnhakijoilla. Näistä syistä on perusteltua maksaa maahanmuuttajille kotoutumisen ajalta erilaista tukea kuin muille työnhakijoille. Ehdotus liittyy uuteen yhteiskunnalliseen tilanteeseen, jonka jatkumista tai kehittymistä on tässä vaiheessa vaikea arvioida. Tästä syystä lain on tarkoitettu olevan voimassa määräaikaisesti.
Lakiehdotuksen kannalta merkityksellisiä ovat Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS63/1999) ja sen 14 artikla, joka koskee yhdenvertaista kohtelua. Pakolaissopimuksen osalta merkityksellisiä ovat 23 artiklan määräys julkisen huollon ja avustuksen antamisesta ja 24 artiklan määräys sosiaaliturvasta siinä olevin rajauksin koskien etuuksia, jotka suoritetaan yksinomaan julkisista varoista. Euroopan unionin lainsäädännön osalta merkityksellinen on määritelmädirektiivin 29 artikla, jossa edellytetään jäsenvaltion varmistavan, että kansainvälistä suojelua saava henkilö saa tarvittavan sosiaalihuollon suojelun myöntäneessä jäsenvaltiossa samoin ehdoin kuin sen omat kansalaiset.
Ehdotetut säännökset ovat sopusoinnussa perustuslain ja Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden ja Euroopan unionin lainsäädännön kanssa.
Edellä mainitun perusteella lakiehdotus voidaan käsitellä perustuslain 72 §:n mukaisessa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Tärkeänä pidetään kuitenkin, että perustuslakivaliokunnalle varataan tilaisuus antaa esityksestä lausunto.