1  Nykytila

Työkoneiden polttomoottorien aiheuttamia päästöjä säädellään Euroopan unionissa tyyppihyväksyntäjärjestelmällä. Tyyppihyväksynnällä tarkoitetaan menettelyä, jossa laitteen valmistaja hakee minkä hyvänsä jäsenvaltion tyyppihyväksyntäviranomaiselta laitteelle tyyppihyväksynnän. Tyyppihyväksyntäviranomaisen tehtävä on varmistaa, että polttomoottori täyttää asianmukaiset tekniset vaatimukset moottorin kaasu- ja hiukkaspäästöjen rajoittamiseksi. Tyyppihyväksynnän jälkeen laite täyttää kaikissa Euroopan talousalueen valtioissa ne tekniset vaatimukset, joita sisämarkkinat kokonaisuudessaan moottorin päästöiltä edellyttävät. 

Ajoneuvojen tyyppihyväksyntää koskevat lukuisat kansainväliset ja kansalliset säädökset. Työkoneiden polttomoottorien tyyppihyväksyntää säädeltiin aikaisemmin Euroopan Parlamentin ja Neuvoston liikkuviin työkoneisiin asennettavien polttomoottoreiden kaasu- ja hiukkaspäästöjen torjuntatoimenpiteitä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä antamalla direktiivillä 97/68/EY, joka on pantu Suomessa täytäntöön ympäristönsuojelulailla (527/2014) ja polttomoottoreiden pakokaasu- ja hiukkaspäästöjen rajoittamisesta ympäristönsuojelulain nojalla annetulla valtioneuvoston asetuksella 844/2004. Direktiivi kumottiin liikkuviin työkoneisiin tarkoitettujen polttomoottoreiden kaasu- ja hiukkaspäästöjen raja-arvoihin ja tyyppihyväksyntään liittyvistä vaatimuksista, asetusten (EU) N:o 1024/2012 ja (EU) N:o 167/2013 muuttamisesta ja direktiivin 97/68/EY muuttamisesta ja kumoamisesta Euroopan Parlamentin ja Neuvoston antamalla asetuksella (EU) 2016/1628 (jäljempänä työkonemoottoreiden tyyppihyväksyntäasetus). Asetus tuli voimaan lokakuussa 2016. 

Kumotun direktiivin mukaisena liikkuvien työkoneiden moottorien tyyppihyväksyntäviranomaisena toimii Suomessa Liikenteen turvallisuusvirasto (Trafi) ja Luonnonvarakeskus. Luonnonvarakeskus myi kesäkuussa 2016 tyyppihyväksymisiä tehneet Vihdissä sijaitsevat Vakolan mittaus- ja standardisoimistoiminnot VTT Expert Services Oy:lle. Luonnonvarakeskus ei ole enää vuosiin myöntänyt uusia tyyppihyväksyntiä polttomoottoreille, koska kysyntää niille ei heidän vastuualueellaan ole ollut. Trafi on myöntänyt vuosittain useita tyyppihyväksyntiä moottorityökoneiden ja traktoreiden moottoreille. 

Ympäristönsuojelulain 24 §:n 2 momentin mukaan työkoneiden tyyppihyväksyntään liittyvänä markkinavalvontaviranomaisena toimivat kuluttajaturvallisuuslaissa (920/2011) tarkoitetut Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) ja tulli sekä työsuojeluviranomaiset.  

Asetuksen voimaantulon jälkeen tyyppihyväksynnille on annettu moottorityyppikohtaisesti erilaisia siirtymäaikoja. Ensimmäisten moottorityyppien kohdalla asetuksen mukaisesti tehtävät hyväksynnät tulevat pakolliseksi 1 päivästä tammikuuta 2018 alkaen. Suomen lainsäädännössä ei ole nimetty asetuksen mukaisia tyyppihyväksyntä- ja markkinavalvontaviranomaisia eikä säädetty asetuksen valvomiseksi ja laiminlyönteihin puuttumiseksi tarpeellisia rangaistus- ja valvontasäännöksiä. 

2  Ehdotetut muutokset

Esityksessä ehdotetaan, että Trafi nimetään asetuksessa edellytetyksi tyyppihyväksyntäviranomaiseksi kaikille moottorityypeille. Asetuksen 47 artiklan mukaan hyväksyntäviranomainen nimeää tekniset tutkimuslaitokset, joten ympäristönsuojelulain 26 §:n 2 momentti, jonka mukaan ympäristöministeriö nimeää tarkastuslaitokset, ehdotetaan kumottavaksi. Tyyppihyväksyntäviranomaisten tehtävien poistamista Luonnonvarakeskukselta voidaan pitää perusteltuna siksi, että Luonnonvarakeskuksen toimialaan kuuluvia tyyppihyväksyntiä ei ole haettu enää vuosiin ja tyyppihyväksymisiä koskeva osaaminen ja kalusto olivat keskittyneet Vakolan toimipisteeseen, joka on myyty pois Luonnonvarakeskukselta. Luonnonvarakeskuksen tyyppihyväksyntäviranomaisen tehtävät ehdotetaan tästä syystä poistettavaksi myös asetuksen siirtymäajalta. 

Esityksessä ehdotetaan, että asetuksen mukaiseksi markkinavalvontaviranomaiseksi kaikille moottorityypeille nimetään Trafi. Suomen nykyisistä viranomaisista Trafilla on kattavin osaaminen liittyen polttomoottoreiden päästöihin sekä moottorien tyyppihyväksyntiä koskevaan sääntelyyn. Nykyisellään Trafi on markkinavalvontaviranomainen jo ajoneuvojen ja erillisten teknisten yksiköiden, huviveneiden, laivavarusteiden, laskuvarjojen, riippuliidinten ja ultrakevyiden lentokoneiden osalta. Tämä tarkoittaisi työkonemoottoreiden pakokaasupäästöjä koskevien valvontaviranomaistehtävien poistamista Tukes:lta ja työsuojeluviranomaisilta. 

Nykyään työkoneiden pakokaasupäästöjen markkina- tai muuhunkaan valvontaan ei ole kohdistettu henkilöstövoimavaroja tai määrärahoja. Toisin kuin työkonemoottoreiden tyyppihyväksyntäasetusta edeltänyt direktiivi, asetus vaatii nimeämään yhden tai useamman kansallisen markkinavalvontaviranomaisen. Asetuksen mukaan markkinavalvontaviranomaisten on suoritettava moottoreille asiakirjojen tarkastuksia ja tarvittaessa moottoreiden fyysisiä ja laboratoriotarkastuksia riittävässä laajuudessa ja riittävänsuuruista prosenttiosuutta edustavien otosten perusteella. Tarkastuksia tehdessään niiden on otettava huomioon riskinarvioinnin vakiintuneet periaatteet, mahdolliset valitukset ja mahdolliset muut olennaiset tiedot. Asetus jättää jäsenvaltioiden itsensä määriteltäväksi valvonnan riittävän laajuuden. 

Trafilla ei ole itsellään mahdollisuutta tehdä työkoneiden päästömittauksia laboratoriossa, jolloin laboratoriossa tehtävät päästömittaukset joudutaan ostamaan ulkopuolisilta tutkimuslaitoksilta. Osaa testauspalveluista ei välttämättä pystytä hankkimaan kotimaasta. Esityksessä ehdotetaan myös säädettäväksi rangaistavaksi työkoneiden tai työkonemoottoreiden markkinoille saattaminen asetuksen vastaisesti, estostrategioiden käyttäminen ja sellaisten tietojen ilmoittamatta jättäminen, jotka voisi johtaa tyyppihyväksynnän epäämiseen, peruuttamiseen ja moottoreiden palautusmenettelyyn, ympäristönsuojelulain rikkomisena. Ensisijaisena toimintatapana markkinavalvontaviranomaisella olisi käytettävissään ympäristönsuojelulain 175 §:n mukainen toimivaltuus rikkomuksen tai laiminlyönnin oikaisemiseen, jota tarpeen vaatiessa tehostetaan tarkoituksenmukaisella hallintopakkokeinolla. Ehdotetut rangaistussäännökset ovat kansainvälisten kokemusten perusteella tarpeen rikkomusten ennaltaehkäisemiseksi, sillä yritykset rikkoa moottoreiden päästöille säädettyjä vaatimuksia ovat olleet hyvinkin laajamittaisia, suunnitelmallisia ja teknisesti kehittyneitä. Tyyppihyväksyntämenettelyyn liittyvä väärien tietojen antaminen voi olla rangaistavaa rikoslain 16 luvun 8 §:n mukaisena väärän todistuksen antamisena viranomaiselle. Lakisääteisten merkintöjen tai päästöjä koskevien testitulosten väärentäminen voi puolestaan olla rangaistavaa rikoslain 33 luvussa tarkoitettuina väärennysrikoksina. Lisäksi ympäristöministeriöllä tulisi olemaan 183 §:n mukaiset valtuudet muun muassa kieltää vaatimustenvastaisten työkoneiden tai moottoreiden myynti tai valmistaminen. 

Asetuksen liitteessä III säädetään moottorityyppikohtaisesti määräaika, josta lukien uusien tyyppihyväksyntähakemusten käsittelyssä on sovellettava asetuksessa moottoreille säädettyjä vaatimuksia ja asetuksessa säädettyä menettelyä (Vaihe V). Näihin määräaikoihin asti on mahdollista hakea tyyppihyväksyntää vanhojen Vaiheen IV vaatimusten perusteella, joista on säädetty polttomoottoreiden pakokaasu- ja hiukkaspäästöjen rajoittamisesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa 844/2004. Tämän vuoksi esityksessä ehdotetaan, että ympäristönsuojelulaissa pidetään siirtymä- ja voimaantulosäännöksillä kyseiseen kansalliseen asetukseen liittyvä asetuksenantovaltuus ja viranomaisten toimivaltaa koskevat säännökset voimassa siihen asti, kun EU:n asetus on tullut kokonaan pakolliseksi soveltaa. Valtioneuvoston asetukseen ulkona käytettävien laitteiden melupäästöistä (621/2001) liittyvä asetuksenantovaltuus perustuu 217 §:n 2 momenttiin, joka on tarpeen pitää edelleen voimassa. 

Laintarkastuksesta saadun palautteen perusteella esityksessä ehdotetaan myös eräiden esityksellä muutettavien pykälien sanamuotoja tarkistettavaksi vastaamaan nykyisiä käytäntöjä muutenkin, kuin työkoneiden tyyppihyväksyntiä koskevilta osin. 

3  Esityksen vaikutukset

Asetus ankaroittaa markkinoille saatettavien työkoneiden moottorien pakokaasupäästöille säädettyjä vaatimuksia. Asetuksessa säädetään nykyistä tiukemmat typenoksidien, hiilivetyjen, hiukkasten ja hiilimonoksidin päästöraja-arvot sekä säädetään kokonaan uutena vaatimuksena pienhiukkasten enimmäismääristä tietyille moottoreille. Asetus parantaa ilmanlaatua ja ehkäisee siitä aiheutuvia sairauksia. Työkoneille säädetyillä teknisillä vaatimuksilla ja tyyppihyväksynnällä on taloudellista merkitystä niitä valmistaville yrityksille valmistuskustannusten osalta ja vientikelpoisuuden kannalta maihin, joiden tyyppihyväksyntää koskevassa sääntelyssä siirrytään jatkossa Euroopan unionin tasolle ympäristönsuojeluvaatimuksissa. 

Asetuksessa säädetyt ympäristönsuojeluvaatimukset ovat sisämarkkinoiden toimivuuden vuoksi täysharmonisoituja, eli niistä ei saa poiketa kansallisesti. 

Tyyppihyväksyntäviranomaisen tehtävien poistamisella Luonnonvarakeskukselta ei ole viranomaisten toimenkuvaan ja hallinnon järjestämiseen liittyviä vaikutuksia, koska käytännössä hyväksyntiä ei ole pitkään aikaan tehty Luonnonvarakeskuksessa. Lisäksi tyyppihyväksyntäpäätöksestä voidaan periä hyväksynnän hakijalta maksu hyväksynnän kustannuksia vastaavasti. 

Markkinavalvontaviranomaisen tehtävän hoitamisesta arvioidaan aiheutuvan Trafille 100 000 euron vuosittaiset lisämenot. Menoihin varattu määräraha sisältyy vuoden 2018 täydentävään talousarvioesitykseen. Määrärahalla testattaisiin vuosittain 5—10 moottoria. Määräraha kattaisi kaikki pistokoeluontoiset ja rikkomus- tai laiminlyöntiepäilyyn perustuvat valvontatoimenpiteet, kuten moottoreiden hankkimisen markkinoilta, moottoreiden irrottamisen ja mittauspalvelujen hankinnan. Määrärahalla katettaisiin työkonemoottorien markkinavalvontaan suunnattavat 0,5 henkilötyövuotta Trafissa. Valvonnan voimavarojen lisääminen parantaa mahdollisuuksia puuttua toimialalla esiintyviin rikkomuksiin ja laiminlyönteihin, mikä kohentaa ympäristön- ja terveydensuojelun tasoa sekä hillitsee toimialalla esiintyvää vapaamatkustajuutta, mikä puolestaan on edellytyksenä toimialan terveelle kilpailuympäristölle. 

Työkoneiden moottoreiden pakokaasupäästöjenvalvontatehtävien poistamisen Tukes:n ja työsuojeluviranomaisten vastuualueilta ei arvioida aiheuttavan merkittäviä vaikutuksia näiden viranomaisten henkilöstö- tai tutkimusvoimavaroissa, sillä työkoneiden moottoreiden valvontaan kohdennetut voimavarat ovat tähänkin asti olleet käytännössä erittäin vähäisiä. Koska moottorien päästöjä ja tyyppihyväksyntiä koskeva viranomaisten osaaminen on keskittynyt pääasiallisesti Trafille, esitys edistää viranomaisten tehtävien järjestämistä osaamisperustaisesti ja siten tukee hallinnon tuloksellista järjestämistä. 

4  Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä ympäristöministeriössä. Esitys on käynyt lausuntokierroksella yhdessä siihen liittyvän hallituksen esityksen kanssa. Esityksestä on pyydetty lausunto seuraavilta tahoilta: oikeusministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenteen turvallisuusvirasto (Trafi), liikennevirasto, Teknologian tutkimuskeskus VTT oy, Suomen ympäristökeskus (Syke), luonnonvarakeskus (Luke), tulli, turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes), aluehallintovirastot, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset, korkein hallinto-oikeus, Vaasan hallinto-oikeus, Suomen kuntaliitto, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Suomen luonnonsuojeluliitto ry, Suomen yrittäjät ry, Teknologiateollisuus ry, Kemianteollisuus ry, Metsäteollisuus ry, Teknisen kaupan liitto ry, AGCO Suomi oy ja Wärtsilä oyj. 

Lausuntopalautteen johdosta esitykseen on tehty muutoksia markkinavalvontaviranomaisten nimeämisen osalta, jotka on valmisteltu yhteistyössä liikenne- ja viestintäministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön sekä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa. 

Esitys on tarkastettu oikeusministeriön laintarkastusyksikössä. Esitys on lähetetty lausuntokierroksen yhteydessä lainsäädännön arviointineuvostolle. 

5  Voimaantulo

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian. 

Koska työkonemoottoreiden tyyppihyväksyntäasetus tulee voimaan vaiheittain, ehdotetaan ympäristönsuojelulain 217 §:n 2 momentissa tarkoitettu tyyppihyväksyntää koskeva kansallinen asetuksenantovaltuus pidettävän voimassa vuoteen 2021 saakka siihen liittyvine viranomaisten toimivaltuuksineen. Asetuksen voimaanpaneminen edellyttää myös polttomoottoreiden pakokaasu- ja hiukkaspäästöjen rajoittamisesta ympäristönsuojelulain 217 §:n 2 momentin nojalla valtioneuvoston antaman asetuksen 844/2004 muuttamista työkonemoottoreiden tyyppihyväksyntäasetuksen voimaantuloa vastaavaksi. Valtioneuvoston asetuksen soveltamisala rajataan ensiksi koskemaan niitä moottoreita, jotka eivät kuulu Euroopan Unionin antaman asetuksen soveltamisalaan sen siirtymäaikojen puitteissa ja lopulta kansallinen asetus kumotaan kokonaan vuoden 2021 alusta, kun Euroopan Unionin asetus on tullut kaikilta osin pakolliseksi soveltaa.