6
Lausuntopalaute
Hallituksen esityksen luonnoksesta antoi lausunnon yhteensä 25 tahoa: Aliupseeriliitto, Kriisinhallintakeskus (CMC Finland), Elinkeinoelämän keskusliitto, Etelä-Karjalan pelastuslaitos, Keski-Suomen pelastuslaitos, liikenne- ja viestintäministeriö, liikenne- ja viestintävirasto, Maahanmuuttovirasto, Maanpuolustuksen Henkilökuntaliitto MPHL ry, Maanpuolustuksen insinöörit MPI ry, oikeuskanslerinvirasto, oikeusministeriö, Poliisihallitus, puolustusministeriö, Päällystöliitto ry, Reserviläisliitto ry, Satakunnan pelastuslaitos, sisäministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, suojelupoliisi, Suomen Rauhanturvaajaliitto ry, Tasavallan presidentin kanslia, Upseeriliitto, Valtioneuvoston kanslia ja valtiovarainministeriö. Eduskunnan oikeusasiamies ja ympäristöministeriö ilmoittivat, ettei niillä ole lausuttavaa.
Yleistä
Lausunnonantajat pitävät yleisesti ehdotettuja lainsäädäntömuutoksia perusteltuina ja tarpeellisina. Voimassa olevan kansainvälisen avun antamisesta ja pyytämisestä annetun lain sanamuodon rajautuminen tiukasti kansainvälisen avun antamiseen ja pyytämiseen ei katsota vastaavan monimuotoisen käytännön toiminnan tarpeita. Merkittävästi muuttuneen turvallisuustilanteen nähdään entisestään korostavan uudistusten merkitystä ja pidetään tärkeänä, että lakia voidaan soveltaa myös Suomen keskeisimpien kumppanien kanssa tapahtuvaan yhteistoimintaan. Osa lausunnonantajista kuitenkin huomauttaa, että eri viranomaisten toimivaltuuksia ja keskinäistä tukea koskevasta sääntelystä on muodostunut yhä vaikeammin avautuva kokonaisuus. Sääntelyn aukottomuutta ja keskinäistä yhteensopivuutta tai yhdenmukaisuutta muun oikeusjärjestyksen kanssa on vaikeuksia hahmottaa ja arvioida.
Lain soveltamisala
Osa lausunnonantajista katsoo, että päätöksenteosta kansainvälisen avun antamisesta ja pyytämisestä annetun lain 1 §:ssä käytetyt käsitteet ”kansainvälinen apu”, ”yhteistoiminta” ja ”muu kansainvälinen toiminta” tulisi määritellä säädöstekstissä lain soveltamisalan selkeyttämiseksi taikka perusteluja tulisi tältä osin täydentää. Oikeusministeriö korostaa myös käsitteiden merkitystä toimivaltasääntelyn kannalta. Oikeuskanslerinvirasto arvioi kuitenkin, ettei ehdotetulle lain soveltamisalan laajentamiselle sisällöltään varsin avointen käsitteiden avulla sinänsä voida osoittaa estettä ottaen huomioon toimintaa koskeva päätöksentekotaso ja lain 1 §:n luetelmakohdat soveltamisalaa tarkentavina säännöksinä. Esitystä viimeisteltäessä on edelleen päädytty käyttämään sääntelytapaa, jossa käsitteitä ei ole määritelty laissa. Lähestymistavassa on otettu huomioon lakiehdotuksen tavoite lisätä tarvittavaa joustavuutta lain soveltamisessa, soveltamisesta saadut kokemukset erilaisista tilanteista ja soveltamistilanteiden mahdollinen osittainen päällekkäisyys. Lisäksi käsitteitä rajaavat lain 1 §:n luettelo soveltamistilanteista sekä edellytys kansainvälisen oikeuden huomioonottamisesta, kuten myös päätöksentekotaso. Edellä sanottu huomioiden käsitteitä ei ole määritelty säädöstekstissä, mutta esityksen perusteluja on pyritty täydentämään kuvaamalla selkeämmin käsitteiden sisältöä.
Liikenne- ja viestintävirasto Traficom pitää tärkeänä, että esityksessä tunnistettaisiin myös uutta sääntelyä, joka koskee kyberturvallisuutta ja tietoturvaa koskevien loukkausten selvittämistä sekä ennaltaehkäisemistä. Kyberturvallisuutta koskevaa lainsäädäntöä on selostettu tarkemmin esityksen Muiden hallinnonalojen lainsäädäntö -jaksossa. Kyberhäiriöt on myös lisätty esityksen perusteluihin yhtenä esimerkkinä yhteistoiminnasta.
Ylimpien valtioelinten toimivalta
Oikeuskanslerinvirasto huomauttaa, että toisin kuin esitysluonnoksessa todetaan, lakiehdotus sisältää uusia aineellisia säännöksiä lain soveltamisalan laajentamisesta sekä kiireellisen menettelyn käyttöedellytyksistä, joilla on jonkin verran vaikutuksia valtioelinten toimivaltaan. Lakiehdotus ei sitä vastoin vaikuta tasavallan presidentin ja valtioneuvoston väliseen toimivallanjakoon, joka palautuu perustuslain 93 §:ään. Esityksen perusteluja on tarkennettu tältä osin.
Tasavallan presidentin kanslia tuo esiin, että lakia ei ole toistaiseksi sovellettu ns. EU-pohjaiseen päätöksentekoon, eli yhteisvastuulausekkeen (SEUT 222) tai keskinäisen avunannon lausekkeen (SEU 42.7) nojalla annettavasta avusta päättämiseen, jolloin päätöksen tekisi lain 2 §:n 1 momentin mukaisesti valtioneuvoston yleisistunto. Tasavallan presidentin kanslia nostaa esiin myös lain säätämisen yhteydessä annetun perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 64/2016 vp.), jossa korostettiin, että ”[m]uodostettaessa kantaa merkittäviin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin EU-asioihin valtioneuvostolla on velvollisuus toimia läheisessä yhteistyössä tasavallan presidentin kanssa. Valtioneuvoston kanslia painottaa lausunnossaan, ettei säädösmuutoksilla tule puuttua EU-asioiden valmisteluun ja yhteensovittamiseen.
Kiireellisyysmenettelyt
Tasavallan presidentin kanslia ja Valtioneuvoston kanslia tuovat lausunnoissaan esiin, että laissa säädettyä ns. kiireellisyysmenettelyä ei ole sovellettu kertaakaan ja että kyseiseen menettelyyn tulee ehdotetuista soveltamisedellytysten muutoksista riippumatta suhtautua jatkossakin hyvin pidättyväisesti ja siihen on syytä turvautua vain erittäin poikkeuksellisessa tilanteessa. Valtioneuvoston kanslia korostaa myös nopean tiedonkulun merkitystä.
Oikeusministeriö kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu 5 § on voimassaolevaa säännöstä huomattavasti väljempi ja katsoo, että esitykseen olisi asianmukaista lisätä arviointi 5 §:ään ehdotettujen muutosten kokonaisuudesta, eikä ainoastaan yksittäisten edellytysten ja rajausten poistamisen perustelemisesta, jotta ehdotus olisi helpommin ymmärrettävissä ja arvioitavissa. Esityksen perusteluja on näiltä osin täydennetty.
Reserviläisliitto ry katsoo, että sotilaallisia voimakeinoja koskevan 5 §:ssä säädetyn kiireellisyysmenettelyn muuttaminen siten, että kyse olisi ihmisen henkeen ja terveyteen kohdistuvasta uhasta, kuvastaa paremmin nykypäivän tilanteita, sillä terrori-iskun uhka on varsin rajallinen määritelmä.
Päätöksenteko
Suojelupoliisi esittää, että poliisilain 9 luvun ehdotetun 2 b §:n 2 momenttia tulisi täydentää siten, että Suojelupoliisi päättäisi itse tuestaan ulkoasiainhallinnolle, jos ulkoministeriön pyyntö ei koske voimakeinojen käyttöä. Lisäksi suojelupoliisi esittää, että Poliisin Prüm-yhteistyön päätöksentekoa koskevaa poliisilain 9 a §:n 1 ja 2 momenttia muutettaisiin siten, että suojelupoliisi säädettäisiin oman Prüm-yhteistyönsä päätöksentekijäksi. Esitystä on täydennetty Prüm-yhteistyön osalta. Päätöksenteon osalta ulkoasiainhallinnolle annettavaa tukea koskevassa poliisilain 9 lukuun ehdotetussa 2 b §:ssä on huomioitu suojelupoliisin päällikön poliisilain 5 a luvussa mainittu päätösvalta. Muilta osin ulkoasiainhallinnolle annettava sisäministeriön hallinnonalan tukipäätös on asian luonteen vuoksi tehtävä sisäministeriössä.
Viranomaisten toimivalta
Sisäministeriö pitää tärkeänä, että ulkomailla kansainvälisen avun ja muun kansainvälisen toiminnan tilanteissa noudatetaan samoja viranomaisten välisiä toimivallan rajoja kuin kotimaassa. Maanpuolustuksen Henkilökuntaliitto MPHL ry pitää tärkeänä, että kaikki vastuu- ja toimivaltasuhteet ovat selkeästi kuvattuja ja toimivia, jotta niiden käyttö ja soveltaminen myös kiireellisissä yhteistoimintatilanteissa mahdollistavat tehokkaan ja tuloksellisen toiminnan.
Oikeuskanslerinvirasto kiinnittää huomiota Puolustusvoimien kansainvälisiin tehtäviin, jotka on määritelty käyttäen sisällöltään väljiä 1. lakiehdotuksen käsitteitä, mutta huomauttaa samalla, ettei perustusvaliokunta ole sinänsä pitänyt määrittelyn väljyyttä aikaisemmin ongelmallisena ottaen huomioon noudatettava päätöksentekotaso (tasavallan presidentti, valtioneuvosto tai ministeriö). Oikeuskanslerin virasto esittää kuitenkin pohdittavaksi vielä mahdollisuuksia tarkentaa Puolustusvoimien kansainvälisten tehtävien sääntelyä soveltamisalan laajentuessa. Oikeusministeriö huomauttaa, että esitysluonnosta ei ole arvioitu perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta. Puolustusministeriö esittää sanamuodollista tarkennusta puolustusvoimista annetun lain 12 a §:n 1 momentin toimivaltasäännökseen. Sisäministeriö katsoo, että esityksessä tulisi selventää, mitä puolustusvoimissa annetun lain 12 a §:n 2 momentissa kansainväliseen oikeuteen perustuvalla oikeudella voimakeinojen käyttöön tarkoitetaan. Poliisihallitus ja Suojeluspoliisi korostavat, että voimakeinojen käyttö ulkoasiainhallinnolle annettavassa tuessa on poikkeuksellista. Esityksen perusteluja on näiltä osin täydennetty.
Suojelupoliisi huomauttaa konsulipalvelulain 41 c §:ään liittyen, että poliisilain 5 a luvun 4 §:n 1 momentissa säädetään myös muualla kuin Suomessa käytettävän tiedustelumenetelmän käytön yleiseksi edellytykseksi se, että menetelmän käyttäminen on välttämätöntä tärkeiden tietojen saamiseksi jostain sellaisesta saman luvun 3 §:ssä mainitusta toiminnasta, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta. Suojelupoliisi korostaa, ettei se näin ollen voi käyttää tiedustelumenetelmää ulkomailla pelkästään sillä perusteella, että ulkoministeriö pyytäisi suojelupoliisin tukea konsulipalvelulain säädettäväksi ehdotetun 41 c §:n perusteella. Sikäli kun poliisilain 5 a luvun 4 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät, ei suojelupoliisin näkemyksen mukaan ole kuitenkaan estettä käyttää tiedustelumenetelmää osana sitä toimintaa, johon ulkoministeriön suojelupoliisille osoittama tukipyyntö antaa aiheen. Esityksen perusteluja on tarkennettu tältä osin.
Satakunnan pelastuslaitos huomauttaa, että pelastustoimen antaman avun toimivaltuuksia kansainvälisissä tehtävissä ei ole määritelty toimialakohtaisessa lainsäädännössä. Tähän saakka apua ulkomaille on annettu sopimuksiin perustuen ja eri instituutioiden alaisuudessa toimien, jolloin toimivaltuudet ovat määräytyneet sitä kautta. Esityksen perusteluihin on lisätty maininta siitä, että pelastustoimen henkilöstön tehtävänä olisi tuen antaminen toiselle suomalaiselle viranomaiselle sen tehtävissä, eikä pelastustoimintaan kuuluvien ulkomaisiin henkilöihin tai omaisuuteen kohdistuvien toimivaltuuksien käyttäminen tulisi siten kyseeseen.
Sisäministeriö ja Maahanmuuttovirasto katsovat, että Maahanmuuttovirasto voi jo nykyisen sääntelyn nojalla antaa toimivaltaansa kuuluvin osin tukea ulkoasiainhallinnolle. Erilliselle toimivaltasääntelylle ei siten ole tarvetta.
Oikeuskanslerinvirasto ja oikeusministeriö nostavat esiin virka-avun ja pitävät esitysluonnoksen perusteluja näiltä osin poikkeuksellisen niukkoina ja edellyttävät täydennystä sekä selvitystä virka-apua ja kansainvälisen toiminnan tukea koskevien sääntelyjen yhdistämisestä. Esityksen perusteluja on täydennetty näiltä osin. Poliisilain 9 luvun 2 a §:ään esitettiin otettavaksi viittausäännös virka-apulain 8 §:ään sen sijaan, että viimeksi mainitun pykälän sisältö olisi toistettu poliisilain 9 luvun 2 a §:ssä. Kyse olisi ollut lakiteknisestä muutoksesta eikä virka-avun ja kansainvälisen toiminnan tukea koskevan sääntelyn nimenomaisesta yhdentämisestä. Sinänsä voimassaolevan ja nyt ehdotetun sääntelyn tarkoituksena on, että viranomaiset toimivat ulkomailla pitkälti samoin toimivaltuuksin kuin kotimaassa.
Henkilöstö
Henkilöstöjärjestöt (Aliupseeriliitto, Maanpuolustuksen Henkilökuntaliitto MPHL ry, Maanpuolustuksen insinöörit ry ja Upseeriliitto) pitävät Puolustusvoimien henkilöstön kannalta merkittävänä, että henkilöstön asemaan ei olla esittämässä muutoksia, vaan lähtökohtana on vapaaehtoisuus. Valtioneuvoston kanslia korostaa varusmiesten osalta suostumusperiaatteen merkitystä sekä suostumuksen vapaaehtoisuutta ja konkreettisuutta. Puolustusministeriö esittää selvennystä esityksen vaikutusarviointijaksoon asevelvollisten asemaa koskevaan kohtaan. Selvennys on lisätty perusteluihin.
Maanpuolustuksen Henkilökuntaliitto MPHL ry painottaa henkilöstöresurssien riittävyyden varmistamista sekä kilpailukykyisten ja motivoivien palvelussuhteen ehtojen edelleen kehittämistä, jos kansainvälinen yhteistoiminta lisääntyy. Aliupseeriliitto korostaa, että konsulipalvelujen tukemisessa on huolehdittava Puolustusvoimien henkilöstön osalta riittävästä osaamisesta ja turvallisuudesta. Maanpuolustuksen insinöörit ry huomauttaa, että vaikka laissa ei ole esitetty muutoksia henkilöstön asemaan, on tärkeää tarkastella sen pohjalta tehtyjen virkaehtosopimusten muutostarpeet lain muutoksen jälkeen.
Poliisihallitus tuo esiin, että poliisin ulkomailla suoritettavan tehtävän on aina perustuttava vapaaehtoisuuteen ja poliisimiehen erilliseen suostumukseen. Poliisihallitus katsoo, että lainsäädäntömuutokset aiheuttavat merkittävän lisäresurssi- ja koulutustarpeen, koska ehdotetut tehtävät eivät kuulu poliisin nykyisiin lakisääteisiin tehtäviin, eikä poliisitoimen henkilöstöä ole resursoitu toteuttamaan ehdotetun kaltaisia tehtäviä. Uusiin lakisääteisiin tehtäviin tulisi esittää Poliisille erillistä resursointia osana taloudellisia vaikutuksia. Myös Maahanmuuttovirasto korostaa resurssien varmistamista Suomen edustustojen mahdollisessa tukemisessa.
Hallituksen esityksessä eduskunnalle sisäministeriön hallinnonalan kansainvälisen avun antamista ja vastaanottamista koskevan lainsäädännön muuttamiseksi (HE 107/2016 vp) on selvitetty, että sisäministeriö on osana normaalia tulosohjausta antanut Poliisihallitukselle toimeksiannon luoda kyseisen esityksen kattamalle kansainväliselle yhteistyölle puitteet. Kansainvälisiin avunantotilanteisiin tulisi todennäköisesti osallistumaan olemassa olevien erityistilanteisiin koulutettujen poliisin ryhmien jäsenet. Tarkoituksena olisi kohdentaa kansainvälistä yhteistyötä koskeva lisäkoulutus näiden ryhmien jäsenille, ja heistä muodostettaisiin vapaaehtoisuuteen perustuva ryhmä. Poliisimiehen osallistuessa kansainväliseen yhteistyöhön liittyvään koulutukseen, hän lähtökohtaisesti sitoutuisi myös tarvittaessa osallistumaan kansainvälisiin avunantotilanteisiin. Kyse ei olisi uudesta poliisin erityisryhmästä (HE 107/2016 vp, s. 27).
Edelleen edellä mainitun esityksen mukaan koulutuksen toteuttamisesta aiheutuisi kustannuksia, kuten siihenkin saakka. Poliisimiehet osallistuvat kansainvälisiin tehtäviin liittyvään koulutukseen, mutta esityksen myötä koulutusta kohdennettaisiin tarkemmin. Lisäksi poliisimiesten toimintavalmiuden ylläpitämisestä aiheutuisi harjoitus-, materiaali- ja varustekustannuksia, mutta näiden poliisimiesten toimintavalmiutta pidetään muutoinkin yllä kansallisia tehtäviä varten. Vaikutusten tarkkaa suuruutta oli vaikea arvioida tuossa vaiheessa. Suuri osa kustannuksista olisi kuitenkin sellaisia, jotka aiheutuisivat riippumatta tuolloin ehdotetusta lainsäädännöstä. Koulutuksen ja varautumisen kustannukset rahoitettaisiin poliisin toimintamenoista (HE 107/2016 vp, s. 27).
Säätämisjärjestys
Oikeusministeriö kiinnittää huomiota siihen, että säätämisjärjestysperusteluissa ei ole arvioitu toimivaltasääntelyn täsmällisyyttä ja tarkkuutta, vaan lähinnä päätöksentekomenettelyä ja katsoo, että olisi asianmukaista, että esityksen säätämisjärjestysperusteluissa arvioitaisiin myös päätöksentekomenettelyjä ja –tasoa (erit. ministeriötaso), kun sääntelyn aineellista sisältöä ehdotetaan muutettavaksi sekä kiinnitettäväksi toimivalta melko epämääräisiin käsitteisiin. Oikeuskanslerinvirasto sen sijaan katsoo, että esitysluonnos sisältää laajahkot ja kattavat säätämisjärjestysperustelut. Säätämisjärjestysperusteluita on täydennetty lausunnot huomioon ottaen.
Muuta
Puolustusministeriö on esittänyt harkittavaksi muutoksia myös tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävässä annettuun lakiin (1522/2016), ampuma-aselakiin (1/1998) ja rikoslakiin. Esitetyillä muutoksilla ei ole välitöntä liityntäpintaa nyt esitettyihin muihin lainsäädäntömuutoksiin. Lisäksi puolustusministeriö esittää harkittavaksi, että varusmiesten käyttöä koskevaa sääntelyä tavanomaisessa laivapalveluksessa merivoimissa arvioidaan jatkovalmistelussa. Kyseisiä ehdotuksia tarkastellaan osana kokonaisuutta Suomen Nato-jäsenyyteen liittyvän lainsäädännön arvioinnin yhteydessä.
7
Säännöskohtaiset perustelut
7.1
Laki kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta
Lain nimike esitetään muutettavaksi laiksi kansainvälistä apua, yhteistoimintaa tai muuta kansainvälistä toimintaa koskevasta päätöksenteosta. Lakia sovellettaisiin siis kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevan päätöksenteon lisäksi ”yhteistoimintaa” ja ”muuta kansainvälistä toimintaa” koskevaan päätöksentekoon. Lisäksi lain nimikkeessä kansainvälisen avun antaminen ja pyytäminen esitetään yksinkertaistettavan muotoon ”kansainvälinen apu”.
1 §. Soveltamisala. Laki koskee ylimpien valtioelinten päätöksentekoa. Ylimpien valtioelinten toimivallanjakoa tätä lakia sovellettaessa ei esitetä muutettavaksi. Tässä laissa ei säädetä kansainvälisen avun, yhteistoiminnan sekä muun kansainvälisen toiminnan muodosta, sisällöstä eikä laajuudesta. Sotilaallista kriisinhallintaa koskevasta päätöksenteosta säädetään sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetussa laissa.
Lain 1 §:ää ehdotetaan täydennettäväksi siten, että lakia sovellettaisiin ”kansainvälistä apua” koskevan päätöksenteon rinnalla ”yhteistoimintaa” ja ”muuta kansainvälistä toimintaa” koskevaan päätöksentekoon. Lain soveltamisen ulkopuolelle jäisivät Puolustusvoimien kansainvälisistä sotilaallisista harjoituksista päättäminen sekä tilannekuvanvaihto, joita koskee oma päätöksentekomenettely ja kansainväliset sopimusjärjestelyt.
Kansainvälisellä avulla tarkoitetaan laissa toimintaa, jossa on kyse avun antamisesta toiselle valtiolle, Euroopan unionille tai kansainväliselle järjestölle taikka avun pyytämisestä niiltä. Lähtökohtana kansainvälisen avun antamisessa on Suomen ulkopuolelta tuleva pyyntö.
”Yhteistoiminta” käsitettä on käytetty valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisissa sekä puolustusselonteoissa, ja sillä tarkoitetaan Suomen yhteistä toimintaa keskeisimpien kumppanien kanssa. Yhteistoiminta kumppanien kanssa voi tukea Suomen puolustusta myös tilanteissa, joissa ei ole kyse avunpyynnöstä, vaan Suomen puolustukseen ja turvallisuuteen liittyvistä tarpeista tai kaikkien osapuolten yhteisistä intresseistä sekä kahden- tai monenvälisten yhteistyöasiakirjojen toimeenpanosta. Esimerkiksi Suomen ja Ruotsin välisessä puolustusyhteistyössä suunnitellussa yhteistoiminnassa, kuten aluevalvontayhteistyössä, on kyse yhteisestä tarpeesta lähtöisin olevasta toiminnasta eikä ainoastaan toisen osapuolen avunpyynnöstä ja siihen vastaamisesta. Yhteistoiminnassa voi olla kyse myös esimerkiksi kybertoiminnan estämisestä yhteistyössä toisen valtion tai kansainvälisen järjestön kanssa. Yhteistoiminta voi tapahtua joko Suomessa, esimerkiksi aluevalvontayhteistyössä, Suomen rajojen ulkopuolella alueella, joka ei kuulu minkään valtion suvereniteettiin taikka toisen valtion alueella.
Yhteistoiminnasta esitetään käsitteellisesti erotettavaksi ”muu kansainvälinen toiminta”, joka on jo käsitteenä sisällytetty puolustusvoimista annettuun lain 2, 12, 12 a, 12 b ja 12 c §:ään ja niiden perusteluihin. Puolustusvoimista annetun lain perusteluissa mainittujen esimerkkien lisäksi muulla kansainvälisellä toiminnalla tarkoitettaisiin yleisesti tilanteita, joissa Suomen viranomaisen olisi tarpeen toimia ulkomailla itsenäisesti tai toisen Suomen viranomaisen tukena ilman ulkopuolelta tulevaa pyyntöä. Tällaisia tilanteita voisivat olla esimerkiksi tilanteet, joissa poliisi tai Puolustusvoimat toimisivat ulkoasiainhallinnon tukena esimerkiksi evakuointi- ja panttivankitilanteissa. ”Muulla kansainvälisellä toiminnalla” tarkoitetaan siten Suomen omiin tarpeisiin perustuvaa toimintaa, joka tapahtuu lähtökohtaisesti ulkomailla taikka kansainvälisessä toimintaympäristössä.
Kaikkien käsitteiden ”kansainvälinen apu”, ”yhteistoiminta” ja ”muu kansainvälinen toiminta” osalta tulisi ottaa huomioon, että todellisessa tilanteessa käsitteiden soveltamisalat voisivat olla päällekkäisiä tai niiden rajapinnat eivät välttämättä olisi selvät. Näin voisi olla esimerkiksi kriisitilanteessa Itämeren alueella, jossa voisi osin olla kyse Suomen omasta tarpeesta tapahtuvasta muusta kansainvälisestä toiminnasta esimerkiksi kansainvälisellä merialueella, yhteistoiminnasta Suomen keskeisimpien kumppanien kanssa Suomen omalla alueella tai jonkun kumppanin alueella sekä jonkun valtion avunpyyntöön vastaamisesta. Hieman vastaavantyyppinen tilanne oli Afganistanin evakuointioperaatiossa, jossa oli kyse EU:n ja Naton avunpyyntöön vastaamisesta sekä Suomen omasta tarpeesta tapahtuvasta toiminnasta. Evakuointioperaatio olisi voitu toteuttaa myös yhteistoiminnassa toisten valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa.
Yhteistoiminnasta ja muusta kansainvälisestä toiminnasta päättämistä rajaisi lain 1 §:n 1 momenttiin sisällytetty maininta siitä, että päätöksenteossa on huomioitava YK:n peruskirjan päämäärät ja periaatteet sekä muut kansainvälisen oikeuden säännöt. Rajaus sisältyy jo voimassa olevaan lain 1 §:ään ja rajaa siten myös kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä. Lisäksi vastaava rajaus sisältyy sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 1 §:ään ja puolustusvoimista annetun lain 4 a ja 12 §:ään. Kansainvälistä apua, yhteistoimintaa ja muuta kansainvälistä toimintaa voidaan toteuttaa toisen valtion alueella tai alueella, joka ei kuulu minkään valtion suvereniteettiin, kuten aavalla merellä tai kansainvälisessä ilmatilassa. Niitä voidaan toteuttaa myös Suomen alueella.
Kansainvälisen oikeuden mukaan toiminta toisen valtion alueella voi tilanteesta riippuen perustua YK:n turvallisuusneuvoston valtuutukseen tai kohdevaltion pyyntöön tai suostumukseen. Suostumus voi olla suullinen tai kirjallinen, perustua sopimukseen tai yksipuoliseen julistukseen. Suostumuksen ei välttämättä tarvitse olla julkinen. Suostumus voi olla myös implisiittinen, eli sen olemassaolo voidaan päätellä osapuolten lausunnoista tai toiminnasta. Suostumuksen tulee kuitenkin olla kiistaton eikä sitä voida perustaa olettamalle. Kaiken toiminnan tulee tapahtua suostumuksen rajoissa. Suostumus on pätevä ainoastaan suostumuksen antavan ja sen perusteella toimivan valtion kesken. Suostumuksen valtion puolesta voi antaa henkilö tai toimielin, jolla on siihen tarvittava toimivalta.
Tilanteessa, jossa valtiolla ei ole toimivaa virallisesti tunnustettua hallitusta tai jossa valtio on hajoamistilanteessa, pätevää suostumusta voi olla vaikea saada. Kyseessä on tyypillisesti sellainen tilanne, jossa kansainvälisen yhteisön voitaisiin odottaa toimivan ja jos kyse on samalla esimerkiksi kiireellisestä evakuointioperaatiosta, tähän ei välttämättä ole aikaa. Rajoitettuihin pelastus- ja evakuointioperaatioihin on kansainvälisessä käytännössä usein kuitenkin suhtauduttu ymmärtävästi, vaikka ne eivät olisi perustuneet aluevaltion suostumukseen. Kansainvälisen oikeuden reunaehtoja on selostettu tarkemmin edellä jaksossa 2.2.
Viranomaisten tehtävistä, toimivaltuuksista, voimakeinojen käytöstä ja henkilöstön asemasta säädetään toimialakohtaisessa lainsäädännössä, kuten puolustusvoimista annetussa laissa, poliisilaissa ja rajavartiolaissa.
2 §. Avunantamisesta ja pyytämisestä päättäminen. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi muutokset, jotka johtuvat ”yhteistoiminnan” ja ”muun kansainvälisen toiminnan” lisäämisestä lain soveltamisalaan. Päätettäessä tämän lain nojalla yhteistoiminnasta tai muusta kansainvälisestä toiminnasta sovellettaisiin 2 §:n mukaista päätöksentekomenettelyä samoin kuin tilanteissa, joissa on kyse kansainvälisen avun antamisesta tai pyytämisestä. Lisäksi pykälän otsikkoa esitetään muutettavaksi niin, että se kattaa kaikki 1 §:n mukaiset soveltamistilanteet.
Pykälän 4 momenttia esitetään muutettavaksi siten, että avun antamisen lisäksi Puolustusvoimia ei saisi määrätä 1 §:ssä tarkoitettuun ”yhteistoimintaan” tai ”muuhun kansainväliseen toimintaan” ilman 1-3 momentissa säädettyä menettelyä, ellei Puolustusvoimien ylipäällikön toimivallasta muuta johdu.
3 §. Eduskunnan osallistuminen päätöksentekoon.Pykälään ehdotetaan tehtäväksi muutokset, jotka johtuvat ”yhteistoiminnan” ja muun kansainvälisen toiminnan” lisäämisestä lain 1 §:ään. Kuten kansainvälisen avun antamisen ja pyytämisen osalta myös ennen yhteistoimintaa ja muuta kansainvälistä toimintaa koskevan päätöksen tekemistä valtioneuvoston olisi kuultava eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa tai annettava selonteko, jos apu tai toiminta voi sisältää sotilaallisten voimakeinojen käyttöä.
4 §.Menettely kiireellisissä asioissa. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi muutokset, jotka johtuvat ”yhteistoiminnan” ja ”muun kansainvälisen toiminnan” lisäämisestä lain 1 §:ään. Lisäys mahdollistaisi 4 §:ssä säädetyn kiireellisiä asioita koskevan päätöksentekomenettelyn soveltamisen kansainvälisen avun lisäksi myös yhteistoimintaan ja muuhun kansainväliseen toimintaan.
Lisäksi esitetään, että maantieteellisestä rajauksesta 4 §:ssä luovuttaisiin. Säännös sisältää tällä hetkellä kaksi päällekkäistä maantieteellistä rajausta EU-lausekkeiden osalta. Toisaalta kiireellisyysmenettelyä voi soveltaa vain EU:n, EU:n jäsenvaltioiden tai Pohjoismaiden kesken ja toisaalta EU-lausekkeiden tilanteisiin. EU-lausekkeet sisältävät jo itsessään maantieteellisen rajauksen, koska lausekkeita sovelletaan vain EU:ssa ja EU:n jäsenvaltioiden välillä. Käytännössä säännöksellä maantieteellisestä rajauksesta on merkitystä vain merkittävien sotilaallisten voimavarojen ollessa kyseessä ja vain silloin, kun tilanteessa ei samalla ole kyse ulko- ja turvallisuuspoliittisesta merkittävästä tai laajakantoisesta ja periaatteellisesti tärkeästä avusta taikka avusta, johon voi sisältyä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä. Näin ollen säännöksen soveltamisala on hyvin kapea.
Kiireellisyysmenettelyä ei ole tarkoituksenmukaista rajata maantieteellisesti tilanteissa, joissa Suomi itse pyytää kansainvälistä apua taikka muussa kansainvälisessä toiminnassa, jossa on lähtökohtaisesti kyse Suomen omista tarpeista tapahtuvasta toiminnasta ulkomailla tai kansainvälisessä toimintaympäristössä. Rajaus ei ole myöskään tarkoituksenmukainen tilanteissa, joissa kyse on Puolustusvoimien yhteistoiminnasta keskeisimpien kumppanien kanssa ja joissa on kyse Suomen puolustukseen ja turvallisuuteen liittyvistä tarpeista tai kaikkien osapuolten yhteisistä intresseistä. Koska säännöstä ei sen sisältämien rajausten johdosta voida soveltaa ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävään apuun, laajakantoiseen ja periaatteellisesti tärkeään apuun, taikka apuun, johon voi sisältyä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä, ei myöskään avun antamisen osalta pidetä tarkoituksenmukaisena rajata päätöksentekoa maantieteellisesti. Käytännössä voimassa olevassa pykälässä tarkoitettu ministeriön päätöksenteko koskisi EU-lausekkeiden lisäksi siten ainoastaan siviiliuhkatilanteita, joiden tueksi tarvitaan merkittäviä sotilaallisia voimavaroja. Kyse voisi olla esimerkiksi luonnononnettomuudesta, johon annetaan Puolustusvoimien merkittävää materiaali- tai asiantuntija-apua.
5 §.Menettely sotilaallisia voimakeinoja edellyttävässä kiireellisessä tilanteessa. Pykälään ehdotetaan ensinnäkin tehtäväksi muutokset, jotka johtuvat ”yhteistoiminnan” ja ”muun kansainvälisen toiminnan” lisäämisestä lain 1 §:ään. Lisäys mahdollistaisi 5 §:ssä säädetyn, sotilaallisia voimakeinoja kiireellisessä tilanteessa koskevan päätöksentekomenettelyn soveltamisen kansainvälisen avun lisäksi myös yhteistoimintaan ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Lisäksi pykälässä säädettyjä kiireellisyysmenettelyä koskevia päätöksenteon rajauksia ehdotetaan muutettavaksi jäljempänä ilmi käyvin tavoin.
Lain 5 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että välittömästi uhkaavasta terrori-iskun uhan olemassaolosta kiireellisyysmenettelyn yhtenä edellytyksenä luovuttaisiin ja se korvattaisiin tilanteesta saatuihin tietoihin perustuvalla oletuksella siitä, että kyseessä olevassa tilanteessa vakavasti uhkaava toiminta voi potentiaalisesti kohdistua ihmisten henkeen tai terveyteen. Vaatimus välittömästi uhkaavasta terrori-iskusta voi estää kiireellisyysmenettelyssä tehtävän päätöksenteon tilanteessa, jossa iskusta tai tekijän terroristisesta tarkoituksesta ei ole varmaa tietoa. Suojattavaksi oikeushyväksi esitettäisiin siten ihmisten henkeä tai terveyttä, eikä hengen tai terveyden suojaamista enää sidottaisi suureen ihmismäärään. Uhan sitomista suureen ihmismäärään ei myöskään voida pitää perusteltuna rajauksena esimerkiksi tilanteissa, jossa on tarpeen päättää kiireellisesti mahdollisesta sotilaallisesta voimakeinoavusta panttivanki- tai evakuointitilanteessa toisen Suomen viranomaisen tukena. Etenkin panttivankitilanteissa kyse voi olla yksittäisistä henkilöistä, eikä suuresta ihmismäärästä. Lisäksi kiireellisyysmenettelylle voi olla tarvetta myös muissa tilanteissa kuin terrori-iskun uhan tai valtakunnan turvallisuuden ollessa kyseessä, mikä perustelee ”vaikutuksiltaan rinnastettavat tilanteet” lisäämistä pykälään. Tämä lisäys vähentäisi osaltaan myös 5 §:n tilannekohtaisuutta. Rinnastuksen kytkeminen säännöksessä mainittujen vakavasti uhkaavien vaarojen vaikutuksiin säilyttää kuitenkin kiireellisyysmenettelyn käyttöönotolle asetetun riittävän korkean kynnyksen.
Vaativaa virka-apua koskeva virka-apulain 8 § poikkeaa aiemmin voimassa olleesta 4 §:n 2 momentista muun muassa siten, että vaativaa virka-apua voitaisiin pykälässä mainittujen vakavien terrorismirikosten lisäksi päättää antaa myös eräiden muiden, terrorismirikoksiin vaikutuksiltaan rinnastuvien rikosten estämiseksi ja keskeyttämiseksi, joiden osalta teon alkaessa tai kuluessa ei pystyttäisi määrittelemään, onko tekijällä teolleen terroristista tarkoitusta. Hallintovaliokunta yhtyi esityksessä esitettyyn ja korosti, että voimassa olevan sääntelyn yhtenä ongelmana on se, että virka-avun pyytäjä ja antamisesta päättävä joutuvat arvioimaan puutteellisin tiedoin, onko estettävän tai keskeytettävän teon taustalla terroristinen tarkoitus. Vakavan vaaratilanteen ollessa käynnissä on monesti mahdotonta saada selville motiiveja. Keskeistä on saada riittävän tehokkaasti estettyä tai keskeytettyä ihmisten hengen tai terveyden vakavasti vaarantava teko riippumatta tekijän motiiveista (HaVM 9/2022 vp). Vastaavaa lähestymistapaa esitetään hyödynnettäväksi myös kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain 5 §:ssä.
Pykälässä olevaa toista, aluevalvontalakiin perustuvaa uhkatekijää ”valtakunnan turvallisuutta vakavasti uhkaava välitön vaara”, joka rinnastuu aluevalvontalain 34 §:ssä tarkoitettuun vihamielisen toiminnan torjumiseen, ei esitetä muutettavaksi. Säännöstä on tulkittava kuitenkin niin, että se kattaa myös tilanteet, joissa Suomi osallistuu toisen valtion alueellisen koskemattomuuden turvaamiseen yhteistoiminta- tai avunantotilanteissa, esimerkiksi Suomen ja Ruotsin välisessä puolustusyhteistyössä.
Vaaran välittömyyden vaatimuksesta esitetään myös luovuttavaksi. Lain voimassa olevaa 5 §:ää voidaan soveltaa vain poikkeuksellisen kiireellisessä ja vakavassa tilanteessa. Virka-apulain perusteluiden (HE 106/2021 vp) mukaan vaaran välittömyys tarkoittaa sitä, että sen on oltava ”kohta päätä uhkaava”. Välittömyyden voidaan arvioida olevan osin päällekkäistä tilanteen poikkeuksellisen kiireellisyyden kanssa ja liittyvän ennemminkin operatiivisen päätöksenteon ja voimakeinojen käytön tarpeen välttämättömyyteen kuin uhkatekijän luonteeseen. Hallintovaliokunnan hallituksen esitystä koskevan mietinnön (HaVM 9/2022 vp) mukaan välittömyysedellytyksen on arvioitu olevan voimassa olevan sotilaallisia voimakeinoja koskevan virka-apusääntelyn yksi keskeisimmistä ongelmista sen käytännön soveltamisen näkökulmasta. Hallintovaliokunta katsoi edelleen, että ehdotettu, nykyistä etupainotteisempi päätöksenteko mahdollistaa paremmat edellytykset päätöksentekoharkinnalle sekä osaltaan turvaa paremmin operaation toteutuksen hallitusti ja suunnitelman mukaisesti. Valiokunta jatkoi, että lakiehdotusta kokonaisuutena tarkasteltaessa on huomattava, että välittömyysedellytys osana sotilaallisten voimakeinojen välttämättömyyden arviointia sisältyy säännöksiin, jotka koskevat poliisin päätöksentekoa voimakeinojen käyttämisestä operatiivisessa virka-aputilanteessa.
Kansainvälisen avun pyytämistä ja antamista koskevasta päätöksenteosta annetun lain 5 § koskee päätöksentekoa sotilaallisia voimakeinoja edellyttävässä kiireellisessä tilanteessa. Kyse on voimavaroja koskevasta päätöksenteosta sekä valtuutuksen antamisesta sotilaallisten voimakeinojen käyttöön, mikäli tilanne kehittyy sellaiseksi, että kyseisten voimakeinojen käyttöä koskevat, erikseen säädetyt edellytykset ovat käsillä. Päätös ei siten tarkoita sitä, että voimakeinoja automaattisesti tultaisiin käyttämään. Valtuutuspäätöksellä on yhtymäkohtia hallintovaliokunnan virka-apulakia koskevassa mietinnössään esittämään kannanottoon, jonka mukaan välittömyysedellytys koskee operatiivista päätöksentekoa (HaVM 9/2022 vp). Toimivallasta ja voimakeinojen käytöstä vastaanotettaessa kansainvälistä apua säädetään puolustusvoimista annetun lain 4 b §:ssä sekä kansainvälisen avun antamisessa ja muussa kansainvälisessä toiminnassa lain 12 a §:ssä. Voimakeinojen käyttö on säännöksissä rajoitettu kansainvälisen oikeuden voimankäyttöä koskevien perusperiaatteiden mukaiseksi. Säännösten mukaan voimakeinojen tulee olla mm. tehtävän kannalta välttämättömiä, tarpeellisia sekä hyväksyttävässä suhteessa tehtävän tavoitteeseen nähden. Poliisilaissa voimakeinojen käyttöä säännellään lain 17-18 §:ssä ja Rajavartiolaissa lain 35 §:ssä.
Maantieteellisestä rajauksesta lain 5 §:ssä esitetään luovuttavaksi vastaavalla tavalla kuin 4 §:ssäkin. Säännökseen sisältyvä maantieteellinen rajaus voi kiireellisissä tilanteissa epätarkoituksenmukaisella tavalla rajata sotilaallisia voimakeinoja koskevaa kiireellisyysmenettelyä esimerkiksi yhteistoiminnassa Suomen keskeisimpien kumppanien kanssa tai muussa kansainvälisessä toiminnassa, jossa kyse on Suomen omista tarpeista. Maantieteellisen rajauksen poistaminen katsotaan perustelluksi myös siksi, että hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta (HE 72/2016 vp) päätösvalta sotilaallisen voimakeinoavun antamisessa tai pyytämisessä kiireellisessä tilanteessa oli tarkoitus osoittaa tasavallan presidentille sotilaskäskyasioiden päätöksentekomenettelyssä Puolustusvoimien komentajan esittelystä. Perustuslakivaliokunnan hallituksen esitystä koskevan lausunnon (PeVL 64/2016 vp) johdosta säännöksiä menettelystä muutettiin kuitenkin eduskuntakäsittelyn aikana niin, että päätöksen tekee valtioneuvoston yleisistunto asianomaisen ministeriön esittelystä tai tasavallan presidentti valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta lain 2 §:n 1 momentin mukaisesti, koska kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskeva tasavallan presidentin toimivalta ei tässä laissa perustu presidentin asemaan Puolustusvoimien ylipäällikkönä vaan perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaiseen ulkopolitiikan johtamiseen yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Lisäksi laissa säädetään, että valtioneuvoston on ennen päätöksentekoa annettava asiasta selvitys eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle. Päätöksenteon jälkeen asia on myös välittömästi saatettava eduskunnan käsiteltäväksi. Koska säännöksen mukainen päätöksentekomenettely on lähellä lain normaalia päätöksentekomenettelyä ja useissa tilanteissa voi olla kyse Suomen omista tarpeista saada apua tai intressistä toimia, arvioidaan että maantieteellisestä rajauksesta voidaan luopua, koska säännöksen muut rajaukset muodostavat riittävän korkean kynnyksen menettelyn käyttöönotolle.
Pykälän 4 momenttiin sisältyvää viittausta aluevalvontalakiin esitetään poistettavaksi. Viittaus on alkujaan säädetty laissa sen soveltamisalaa selkeyttäväksi. Kun lain soveltamisalaan esitetään nyt lisättäväksi yhteistoiminnan käsite, joka tarkoittaa muun muassa mahdollisuutta Suomen alueellisen koskemattomuuden valvontaan ja turvaamiseen keskeisimpien kumppanien kanssa, esimerkiksi Suomi-Ruotsi yhteistyössä, viittaus ei vastaa enää tarkoitustaan. Aluevalvontayhteistyöhönkin liittyviä päätöksiä voidaan tehdä päätöksenteosta kansainvälisen avun antamisesta ja pyytämisestä annetun lain nojalla. Aluevalvontalaki sisältää jo nykyisellään viittauksen kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettuun lakiin.
7.2
Laki puolustusvoimista annetun lain muuttamisesta
2 §. Puolustusvoimien tehtävät. Puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 1 momentissa on lueteltu Puolustusvoimien päätehtävät. Pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan Puolustusvoimien tehtävänä on osallistuminen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 222 artiklaan tai Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 42 artiklan 7 kohtaan perustuvaan apuun, aluevalvontayhteistyöhön tai muuhun kansainvälisen avun antamiseen ja kansainväliseen toimintaan.
Kun puolustusvoimista annettuun lakiin lisättiin vuonna 2017 säännökset kansainvälisen avun vastaanottamisesta sekä osallistumisesta kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan (427/2017, HE 94/2016 vp), mainittuun kohtaan ei sisällytetty nimenomaista säännöstä yhteistoiminnasta. Lähtökohtana kuitenkin oli, että säännökset soveltuisivat myös yhteistoimintaan kuten aluevalvontayhteistyöhön esimerkiksi Suomen ja Ruotsin välillä, jossa on kyse yhteisestä tarpeesta lähtöisin olevasta toiminnasta ja molempien intressistä, eikä ainoastaan toisen osapuolen avunpyynnöstä ja siihen vastaamisesta.
Lain 2 §:n 1 momentin 3 kohtaa ehdotetaan täydennettäväksi nyt siten, että Puolustusvoimien tehtäviin lisättäisiin nimenomaisesti osallistuminen myös yhteistoimintaan. Koska 2 §:n 1 momentin 3 kohdassa mainitussa aluevalvontayhteistyössä voi olla kyse joko yhteistoiminnasta tai kansainvälisen avun antamisesta toiselle osapuolelle tämän sitä pyytäessä, aluevalvontayhteistyön mainitseminen erillisenä esimerkkinä säännöksessä ei olisi enää johdonmukaista ja se esitetään poistettavaksi. Nykytilaa ei muutettaisi täydentämällä 2 §:ää yhteistoimintaa koskevalla nimenomaisella säännöksellä, vaan selkeytettäisiin ja täsmennettäisiin Puolustusvoimien kansainvälisiä tehtäviä koskevaa sääntelyä.
”Yhteistoiminnalla” tarkoitetaan toimintaa, jota Suomi toteuttaa ilman varsinaista avunpyyntöä yhdessä keskeisimpien kumppaneiden kanssa. Yhteistoiminnassa voi olla kyse Suomen sotilaallisesta puolustamisesta tai kaikkien osapuolten intresseistä, eikä ainoastaan toisen osapuolen avunpyynnöstä ja siihen vastaamisesta. Yhteistoimintaan eivät kuitenkaan sisältyisi Puolustusvoimien kansainvälinen harjoitustoiminta ja tilannekuvayhteistyö, joita koskevat omat päätöksentekomenettelynsä ja sopimusjärjestelynsä. Yhteistoiminnan sisältöä on selostettu tarkemmin edellä jaksossa 2.3.2.
Yhteistoiminnasta ja kansainvälisestä avusta käsitteellisesti erotettuna säilyisi edelleen ”muu kansainvälinen toiminta”, joka on sisällytetty puolustusvoimista annetun lain 2, 12, 12 a, 12 b ja 12 c §:ään ja niiden perusteluihin. ”Muulla kansainvälisellä toiminnalla” tarkoitetaan Suomen omista tarpeista lähtevää toimintaa esimerkiksi aluevalvonnassa alueella, joka ei kuulu minkään valtion suvereniteettiin taikka suomalaisten evakuointia kriisialueelta Puolustusvoimien suorituskykyjä käyttämällä.
4 a §. Kansainvälisen avun pyytäminen ja yhteistoiminta Suomen alueella. Voimassa olevassa pykälässä säädetään Puolustusvoimien toimialaan kuuluvan kansainvälisen avun pyytämisestä. Säännöksen mukaan puolustusministeriö voi ulkoasiainministeriötä kuultuaan pyytää Puolustusvoimien toimialaan kuuluvaa kansainvälistä apua, jollei kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetussa laissa muuta säädetä. Apua voidaan pyytää toiselta valtiolta, EU:lta tai kansainväliseltä järjestöltä kuten YK:lta tai Natolta. Apua pyydettäessä on otettava huomioon Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan (SopS 1/1956) päämäärät ja periaatteet sekä muut kansainvälisen oikeuden säännöt. Säännöksen mukainen päätöksentekomenettely on tarkoitettu merkitykseltään vähäisempiin asioihin kuin joihin kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettua lakia sovelletaan. Säännös soveltuu myös niihin tilanteisiin, joissa pyydetään sotilaallisia voimavaroja sisältävää kansainvälistä apua toisen Suomen viranomaisen tueksi.
Pykälään soveltamisalaan ehdotetaan lisättäväksi Puolustusvoimien yhteistoiminnasta päättäminen Suomen alueella. Lisäksi pykälän otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi niin, että se kuvaa paremmin pykälän uutta sisältöä. Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain nimike muutettaisiin vastaamaan tässä esityksessä ehdotettua. Pykälässä mainittu ulkoasiainministeriö muutettaisiin myös vastaamaan nimen nykyistä kirjoitusasua ulkoministeriö.
Ehdotetun säännöksen mukaan, jollei kansainvälistä apua, yhteistoimintaa tai muuta kansainvälistä toimintaa koskevasta päätöksenteosta annetussa laissa muuta säädettäisi, puolustusministeriö voisi ulkoministeriötä kuultuaan päättää myös Puolustusvoimien yhteistoiminnasta toisen valtion, Euroopan unionin tai kansainvälisen järjestön kanssa Suomen alueella. Samat edellytykset kuin avun pyytämistä koskisivat myös Puolustusvoimien yhteistoiminnasta päättämistä. Säännöksen mukainen puolustusministeriön päätöksenteko olisi tarkoitettu vähämerkityksellisempiin tilanteisiin kuin kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain soveltamisalaan kuuluvat. Yhteistoiminnan tulisi olla Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan päämäärien ja periaatteiden sekä muiden kansainvälisen oikeuden sääntöjen mukaista.
4 b §. Toimivalta ja voimakeinojen käyttö vastaanotettaessa kansainvälistä apua ja yhteistoiminnassa Suomen alueella. Voimassa olevassa pykälässä säädetään Suomelle kansainvälistä apua antavan joukon ja yksittäisten sotilaiden toimivaltuuksista ja voimakeinojen käytöstä. Pykälän 1 momentin mukaan joukolla ja yksittäisellä sotilaalla, joka Suomen pyynnöstä antaa apua Suomelle on toimivalta suorittaa tehtäviä ja käyttää tehtävän kannalta välttämättömiä voimakeinoja sen mukaisesti kuin, mitä laissa säädetään Puolustusvoimien ja sotilasviranomaisten toimivallasta. Tätä toimivaltaa rajaavat lisäksi apua koskevan päätöksen määräykset. Voimakeinoja voidaan käyttää vain siinä määrin ja siihen saakka, kun ne ovat tehtävän kannalta tarpeen sekä hyväksyttävässä suhteessa tehtävän tavoitteeseen nähden. Pykälän 2 momentin mukaan apua koskevassa päätöksessä on määriteltävä tehtävä, johon apua pyydetään, toimivalta, apuun sisältyvät sotilaalliset voimavarat ja mahdollinen voimakeinojen käyttö sekä muut avun antamisen edellytykset.
Pykälään tehtäisiin muutokset, jotka mahdollistaisivat toimivaltuuksien ja voimakeinojen käytön myös joukon tai yksittäisen sotilaan toimiessa yhteistoiminnassa Puolustusvoimien kanssa Suomen alueella. Toimivaltuuksien ja voimakeinojen käyttämisen sisällöllisiin edellytyksiin ei tehtäisi muutoksia. Ulkomaisen joukon toimivalta suorittaa tehtäviä ja käyttää voimakeinoja yhteistoiminnassa määräytyisivät edelleen sen mukaisesti kuin laissa on Puolustusvoimille tai sotilasviranomaiselle säädetty. Puolustusvoimien toimivallasta ja voimakeinojen käytöstä säädetään ennen kaikkea puolustusvoimista annetussa laissa sekä sotilasviranomaisen ja Puolustusvoimien toiminnasta aluevalvontaviranomaisena aluevalvontalaissa. Suomen tekemässä yhteistoimintaa koskevassa päätöksessä määrättäisiin, miltä osin yhteistoiminnassa Puolustusvoimien kanssa Suomen alueella toimivalla joukolla tai sotilaalla olisi tämä Puolustusvoimille tai sotilasviranomaiselle säädetty toimivalta ja oikeus käyttää voimakeinoja. Pykälässä säädettäisiin samoin kuin kansainvälisen avun osalta, että yhteistoimintaa koskevassa päätöksessä olisi määriteltävä tehtävä, toimivalta, apuun tai yhteistoimintaan sisältyvät sotilaalliset voimavarat ja mahdollinen voimakeinojen käyttö sekä muut avun antamisen tai yhteistoiminnan edellytykset.
12 §. Kansainvälisen avun antaminen, yhteistoiminta ja muu kansainvälinen toiminta. Voimassa olevan 12 §:n 1 momentissa säädetään Puolustusvoimien toimialaan kuuluvan kansainvälisen avun antamisesta sekä Puolustusvoimien osallistumisesta muuhun kansainväliseen toimintaan. Apua voidaan antaa toiselle valtiolle, EU:lle tai kansainväliselle järjestölle. Apua annettaessa tai osallistuttaessa muuhun kansainväliseen toimintaan on säännöksen mukaan otettava huomioon Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan päämäärät ja periaatteet sekä muut kansainvälisen oikeuden säännöt. Pykälän 2 momentin mukaan Puolustusvoimat voi osallistua kansainvälisen avun antamiseen myös toista Suomen viranomaista tukeakseen toimivaltaisen ministeriön tai viranomaisen pyynnöstä. Pykälän 3 momentissa säädetään päätöksenteosta. Säännöksen mukaan Puolustusvoimien osallistumisesta kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan päättää puolustusministeriö ulkoasiainministeriötä kuultuaan, jollei kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetussa laissa muuta säädetä. Säännöksen mukainen puolustusministeriön päätös on tarkoitettu merkitykseltään vähäisempiin asioihin kuin joihin kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettua lakia sovelletaan. Pykälän 4 momentissa todetaan, että Puolustusvoimia ei saa määrätä avun antamiseen tai muuhun kansainväliseen toimintaan ilman edellä mainittuja päätöksentekomenettelyjä, ellei Puolustusvoimien ylipäällikön toimivallasta muuta johdu. Edellä mainitut päätöksentekomenettelyt eivät sulje pois tasavallan presidentin mahdollisuutta ylipäällikkönä määrätä Puolustusvoimia sotilaskäskyllä.
Pykälän 1 momentin soveltamisalaan ehdotetaan lisättäväksi Puolustusvoimien osallistuminen yhteistoimintaan toisen valtion, EU:n tai kansainvälisen järjestön kanssa. Lisäksi pykälän edessä olevaa väliotsikkoa ja pykälän otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi niin että se kuvaa paremmin pykälän uutta sisältöä. Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain nimi muutettaisiin vastaamaan tässä esityksessä ehdotettua. Pykälässä mainittu ulkoasiainministeriö muutettaisiin myös vastaamaan nimen nykyistä kirjoitusasua ulkoministeriö.
Puolustusvoimat voisi osallistua yhteistoimintaan toisen valtion, EU:n tai kansainvälisen järjestön kuten YK:n tai Naton kanssa. Samat edellytykset kuin avun antamista ja muuta kansainvälistä toimintaa koskisivat myös Puolustusvoimien yhteistoimintaa, eli yhteistoiminnan tulisi olla Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan päämäärien ja periaatteiden sekä muiden kansainvälisen oikeuden sääntöjen mukaista.
Pykälän 2 momenttiin, joka koskee Puolustusvoimien osallistumista kansainvälisen avun antamiseen toista Suomen viranomaista tukeakseen, lisättäisiin myös yhteistoiminta ja muu kansainvälinen toiminta. Voimassa oleva säännös koskee vain Puolustusvoimien tukea toiselle Suomen viranomaiselle kansainvälisen avun tilanteissa. Muutos mahdollistaisi muun muassa Puolustusvoimien tuen ulkoasiainhallinnolle konsulipalvelulaissa säädettyjen tehtävien suorittamiseksi Suomen alueen ulkopuolella.
Pykälän 3 momentin mukaan puolustusministeriö päättäisi ulkoministeriötä kuultuaan Puolustusvoimien osallistumisesta yhteistoimintaan sekä 2 momentissa tarkoitettuun toisen Suomen viranomaisen tukemiseen yhteistoiminnassa ja muussa kansainvälisessä toiminnassa samoin kuin puolustusministeriö päättää kansainvälisen avun antamisesta, jollei ehdotetussa kansainvälistä apua, yhteistoimintaa tai muuta kansainvälistä toimintaa koskevasta päätöksenteosta annetussa laissa muuta säädettäisi. Samat edellytykset kuin avun antamista ja muuta kansainvälistä toimintaa koskisivat myös Puolustusvoimien yhteistoiminnasta päättämistä, eli säännöksen mukainen puolustusministeriön päätöksenteko olisi tarkoitettu vähämerkityksellisempiin tapauksiin kuin kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain soveltamisalaan kuuluvat.
Pykälän 4 momentissa ehdotetaan muutettavaksi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain nimi vastaamaan 1. lakiehdotuksessa ehdotettua.
12 a §. Toimivalta ja voimakeinojen käyttö kansainvälisen avun antamisessa, yhteistoiminnassa ja muussa kansainvälisessä toiminnassa. Voimassa olevassa 12 a §:ssä säädetään kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan osallistuvan Suomen lähettämän henkilöstön toimivaltuuksista ja voimakeinojen käytöstä. Pykälän 1 momentin mukaan henkilöstöllä on tehtävää suorittaessaan kansainväliseen oikeuteen perustuva ja kansainvälisen avun pyytäjän määrittämä toimivalta sekä oikeus käyttää tehtävän kannalta välttämättömiä voimakeinoja. Voimakeinoja voidaan säännöksen mukaan käyttää vain siinä määrin ja siihen saakka, kun ne ovat tehtävän kannalta tarpeen, hyväksyttävässä suhteessa tehtävän tavoitteeseen nähden ja tehtävälle vahvistettujen voimankäyttösääntöjen mukaisia. Kansainvälisen oikeuden mukaan toiminta toisen valtion alueella voi tilanteesta riippuen perustua YK:n turvallisuusneuvoston valtuutukseen tai kohdevaltion pyyntöön tai suostumukseen. Voimankäyttöä koskevia kansainvälisen oikeuden sääntöjä on selvitetty lähemmin ulkoasiainministeriön eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle 24 päivänä elokuuta 2014 antamassa selvityksessä (UTP 13/2015 vp, Ulkoasiainministeriön julkaisu 8/2015).
Pykälän 2 momentissa säädetään toimivallasta ja voimakeinojen käytöstä silloin kun Puolustusvoimat tukee 12 §:n 2 momentin mukaisesti toista Suomen viranomaista kansainvälisen avun antamisessa. Silloin toimivalta suorittaa tehtäviä ja oikeus käyttää voimakeinoja määräytyvät säännöksen mukaan toisen Suomen viranomaisen esittämän pyynnön ja osoittaman toimivallan mukaisesti. Säännöksen perusteluissa (HE 94/2016 vp) todettiin että voimakeinojen käyttö toisen Suomen viranomaisen tukemisessa voisi tulla kyseeseen lähinnä poliisia tuettaessa.
Pykälän 1 momenttiin tehtäisiin muutokset, jotka mahdollistaisivat toimivaltuuksien ja voimakeinojen käytön myös Puolustusvoimien yhteistoiminnassa toisen valtion, EU:n tai kansainvälisen järjestön kanssa. Toimivaltuuksien ja voimakeinojen käyttämisen sisällöllisiin edellytyksiin ei tehtäisi yhteistoiminnan osalta muutoksia. Toimivalta suorittaa tehtäviä ja käyttää voimakeinoja yhteistoiminnassa perustuisi edelleen kansainväliseen oikeuteen. Kansainvälisen oikeuden sääntöjä on käsitelty edellä jaksossa 2.2.Toimittaessa toisen valtion alueella avun pyytäjä tai yhteistoimintaosapuoli määrittäisi lisäksi henkilöstön toimivallan ja voimankäyttöoikeudet. Suomen kansallinen osallistumispäätös määrittäisi tehtävän ja rajaisi osaltaan toimivaltaa sekä mahdollista voimakeinojen käyttöä.
Pykälän 2 momenttia, joka koskee toimivaltaa ja voimakeinojen käyttöä Puolustusvoimien tukiessa toista Suomen viranomaista, muutettaisiin niin, että maininta toisen viranomaisen osoittamasta toimivallasta korvattaisiin viittauksella 1 momentin mukaisiin edellytyksiin. Puolustusvoimien tukiessa poliisia poliisilla itsellään on laissa säädetty toimivalta ja oikeus voimakeinojen käyttöön. Ehdotettujen säännösmuutosten on kuitenkin tarkoitus mahdollistaa Puolustusvoimien tuki myös esimerkiksi ulkoasiainhallinnolle konsulipalvelulaissa säädettyjen tehtävien suorittamiseksi. Ulkoasiainhallinolla ei itsellään ole toimivaltaa voimakeinojen käyttöön ja mahdollisuutta osoittaa sitä Puolustusvoimille, jolloin toimivalta ja oikeus voimakeinojen käyttöön määräytyisivät toisen Suomen viranomaisen pyynnön lisäksi 1 momentin mukaisesti kansainvälisen oikeuden ja mahdollisen kansainvälisen avun pyytäjän tai yhteistoimintaosapuolen määrittämän toimivallan perusteella.
12 b §. Kansainvälisen avun antamiseen, yhteistoimintaan ja muuhun kansainväliseen toimintaan osallistuva henkilöstö. Voimassa olevassa pykälässä säädetään kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan osallistuvasta henkilöstöstä. Pykälän 1 momentin mukaan kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan käytetään ensisijaisesti sellaista Puolustusvoimien henkilöstöä, joka on sitoutunut Puolustusvoimien kansainväliseen toimintaan. Aina ei kuitenkaan voida käyttää kansainvälisiin tehtäviin vain halukkuutensa ilmoittaneita henkilöitä. Puolustusvoimien henkilöstöä voidaan siten myös määrätä osallistumaan avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan liittyviin tehtäviin, kun on tarpeen varmistaa riittävät henkilöstövoimavarat ja osaaminen. Tehtävien ajan henkilöstö on virka- tai työsuhteessa Puolustusvoimiin. Asevelvollisten käyttämisen kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan osalta pykälän 2 momentissa viitataan asevelvollisuuslakiin. Tehtäviin halukkaat reserviläiset voidaan tarvittaessa ottaa myös määräaikaiseen virka- tai työsuhteeseen Puolustusvoimiin, jolloin heihin sovelletaan puolustusvoimista annetun lain 12 b §:ää. Heidän asemansa rinnastuu tällöin Puolustusvoimien muuhun palkattuun henkilöstöön. Puolustusvoimien kansainvälisen avun antamiseen tai muuhun kansainväliseen toimintaan osallistuva henkilöstö on lähtökohtaisesti sijoitettuna tehtävien ajan Suomen alueen ulkopuolelle. Osa tehtävistä voidaan hoitaa myös Suomen alueelta käsin.
Pykälän soveltamisalaan ehdotetaan lisättäväksi yhteistoiminta. Pykälän otsikkoa esitetään muutettavaksi niin että se kuvaa pykälän uutta sisältöä.
Muutoksen myötä yhteistoimintaan osallistuvaan henkilöstöön sovellettaisiin samaa edellä kuvattua menettelyä ja edellytyksiä kuin pykälässä on säädetty kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan osallistuvan henkilöstön osalta.
12 c §. Joukkojen asemaa koskevat sopimukset. Voimassa olevassa pykälässä säädetään eräiden joukkojen asemaa koskevien kansainvälisten sopimusten, joihin Suomi on sitoutunut, soveltamisesta kansainvälisen avun vastaanottamiseen sekä antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Niissä tapauksissa, joissa kyseessä ei ole näihin sopimuksiin sitoutunut valtio, voidaan sopia erikseen, että joukkojen asema määräytyy näiden sopimusten mukaisesti. Säännöksen mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamiseksi säätää edellä mainittujen sopimusten ulottamisesta kansainvälisen avun vastaanottamiseen sekä antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan.
Pykälän soveltamisalaan ehdotetaan lisättäväksi yhteistoiminta. Muutoksen jälkeen säännöksessä mainittuja eräitä joukkojen asemaa koskevia sopimuksia koskeva valtuuttava menettely koskisi myös niiden soveltamista yhteistoiminnassa.
7.3
Laki aluevalvontalain 24 d §:n muuttamisesta
24 d §. Aluevalvontayhteistyö. Aluevalvontalaissa säädetään Suomen alueellisen koskemattomuuden valvonnasta ja turvaamisesta. Aluevalvontaa koskevan tuen pyytämisestä toisen valtion sotilasviranomaiselta säädetään lain 24 d §:ssä. Säännöksen taustalla oli vuonna 2017 erityisesti syventyvä puolustusyhteistyö Suomen ja Ruotsin välillä. Puolustusyhteistyön yhtenä alueena on Suomen ja Ruotsin meri- ja ilmavalvontayhteistyö (HE 94/2016 vp, s. 53). Toisen valtion sotilasviranomaisen tuen pyytämisen osalta pykälän 1 momentissa viitataan kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettuun lakiin sekä puolustusvoimista annettuun lakiin. Mainituissa laeissa säädetään avun pyytämistä koskevasta päätöksentekomenettelystä. Päätöksentekoa on käsitelty tarkemmin edellä kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain ja puolustusvoimista annetun lain 4 a §:n muuttamista koskevien yksityiskohtaisten perustelujen yhteydessä.
Hallituksen esityksen (HE 94/2016 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan toisen valtion sotilasviranomaisen tuen pyytämistä aluevalvontaan koskevassa päätöksessä määriteltäisiin tuen sisältö sekä tuen antamisen edellytykset ja mahdolliset rajoitukset. Päätös voisi koskea pidempiaikaista yhteistyötä tai vain tiettyä yksittäistä tilannetta. Hallituksen esityksessä todetaan, että kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettua lakia ja puolustusvoimista annettua lakia voidaan soveltaa myös avun antamiseen niissä tilanteissa, joissa aluevalvontaa koskeva yhteistyö toisen valtion kanssa olisi vastavuoroista, ja toinen valtio pyytäisi Suomen Puolustusvoimien tukea aluevalvontaansa varten. Aluevalvontalain 24 d § koskee kuitenkin vain tuen pyytämistä Suomen aluevalvontaa varten, koska aluevalvontalaissa säädetään nimenomaisesti Suomen alueellisen koskemattomuuden valvonnasta ja turvaamisesta.
Puolustusvoimista annetun lain 4 b §:ssä säädetään toisen valtion asevoimien joukkoja ja yksittäisiä sotilaita koskevista toimivaltuuksista ja voimakeinojen käytöstä. Toisen valtion sotilasviranomaisen toimivallan käytön ja muut toiminnan perusteet Suomen aluevalvonnassa tulevat näin ollen puolustusvoimista annetun lain säännöksistä, joita on selostettu edellä 4 b §:n yhteydessä.
Pykälän 2 momentissa säädetään, että Puolustusvoimat voi 1 momentissa tarkoitetun päätöksen perusteella esittää toisen valtion sotilasviranomaiselle tehtävää koskevan pyynnön tai ryhtyä muihin päätöksen toimeenpanoa koskeviin toimiin. Hallituksen esityksen (HE 94/2016 vp) mukaan ylimmät valtioelimet tekisivät päätöksen siitä, millaista toisen valtion tukea aluevalvonnassa pyydettäisiin kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain tai puolustusvoimista annetun lain mukaisesti. Hallituksen esityksessä todetaan, että kyse voisi käytännössä olla esimerkiksi kohteen tunnistamista ja tätä koskevan tiedon antamista koskevasta tuesta. Varsinainen tunnistus- tai muu tehtävä toteutettaisiin aina suomalaisen sotilasviranomaisen pyynnöstä edellä mainittuun päätökseen perustuen. Hallituksen esityksen mukaan tehtävä olisi yleensä kestoltaan lyhytaikainen ja se tapahtuisi pääsääntöisesti kansainvälisellä merialueella tai kansainvälisessä ilmatilassa.
Pykälän otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi yleisemmäksi ”aluevalvontayhteistyö”. Esityksessä ehdotetaan, että kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain ja puolustusvoimista annetun lain 4 a ja 4 b §:n soveltamisala laajennettaisiin koskemaan myös yhteistoimintaa. Pykälän soveltamisalaan ehdotetaan sen vuoksi lisättäväksi myös yhteistoiminta toisen valtion, EU:n tai kansainvälisen järjestön kanssa aluevalvonnassa. Aluevalvontayhteistyötä toisen valtion, EU:n tai kansainvälisen järjestön kanssa Suomen alueella voidaan nimenomaan pitää yhteistoimintana. Aluevalvontayhteistyössä esimerkiksi Suomen ja Ruotsin välillä on kyse yhteisestä tarpeesta lähtöisin olevasta toiminnasta ja molempien intressistä, eikä ainoastaan Suomen avunpyynnöstä ja siihen vastaamisesta. Säännös koskisi edelleen myös niitä tilanteita, joissa Suomi pyytää tukea vain omaa aluevalvontaansa varten ilman että kyse on yhteistoiminnasta Suomen alueella. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi oikeudesta pyytää tukea toisen valtion sotilasviranomaisen sijaan toiselta valtiolta, EU:lta ja kansainväliseltä järjestöltä. Aluevalvontayhteistyötä voidaan tehdä toisen valtion lisäksi kansainvälisen järjestön kuten Naton kanssa. EU:lla ei varsinaista aluevalvontayhteistyötä tällä hetkellä ole, mutta säännöksessä varauduttaisiin myös mahdolliseen tulevaan kehitykseen. Pykälän sanamuotoa yleistettäisiin niin, että ei käytettäisi enää käsitettä sotilasviranomainen, vaan yleisemmin toinen valtio, EU tai kansainvälinen järjestö. Natolla tai EU:lla ei voida sanoa olevan varsinaisesti omia sotilasviranomaisia jotka toimisivat aluevalvonnassa kuten valtioilla. Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain nimi muutettaisiin vastaamaan 1. lakiehdotuksessa ehdotettua.
Pykälän 2 momenttia ehdotetaan myös yleistettävän niin, että ei mainittaisi nimenomaisesti toisen valtion sotilasviranomaiselle esitettävää tehtävää koskevaa pyyntöä, vaan laajemmin 1 momentissa tarkoitetun päätöksen toimeenpano. Kuten edellä on todettu, aluevalvontayhteistyötä koskeva päätös voisi olla laajempi ja pidempiaikaisempi kuin vain yksittäistä tehtävää koskeva, jonka säännöksessä tarkoitettu päätöksen toimeenpano myös kattaisi.
7.4
Laki asevelvollisuuslain 62 ja 78 §:n muuttamisesta
62 §. Palveluksen järjestäminen ulkomailla. Pykälässä säädetään edellytyksistä, joilla asevelvollinen voidaan lyhytaikaisesti määrätä palvelemaan Suomen alueen ulkopuolella. Voimassa olevan 1 momentin 3 kohdan mukaan varusmiespalvelusta suorittava tai kertausharjoitukseen osallistuva asevelvollinen voidaan määrätä lyhytaikaisesti palvelukseen ulkomaille, jos hän osallistuu nimenomaisen suostumuksensa mukaisesti puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuun kansainvälisen avun antamiseen tai muuhun kansainväliseen toimintaan. Asevelvollisten käyttöä koskevista rajoituksista säädetään asevelvollisuuslain 78 §:ssä.
Perustuslakivaliokunta painotti hallituksen esitystä HE 94/2016 vp koskevassa lausunnossaan (PeVL 65/2016 vp) tehtäviin osallistumista koskevan suostumuksen vapaaehtoisuutta ja konkreettisuutta. Puolustusvoimilla oli perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan korostunut informointivelvollisuus siitä, ettei perustuslain 127 §:ään perustuva maanpuolustusvelvollisuus kata kansainvälisiin tehtäviin osallistumista.
Pykälän 1 momentin 3 kohtaan ehdotetaan lisättäväksi osallistuminen yhteistoimintaan. Esityksessä on ehdotettu, että kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain ja puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 1 momentin 3 kohdan soveltamisala laajennettaisiin nimenomaisesti koskemaan myös yhteistoimintaa. Muutoksen myötä yhteistoimintaan Suomen alueen ulkopuolella osallistuviin varusmiespalvelusta suorittaviin tai kertausharjoitukseen osallistuviin asevelvollisiin sovellettaisiin samoja edellytyksiä kuin pykälässä on säädetty kansainvälisen avun antamisen ja muun kansainvälisen toiminnan osalta. Määrääminen kyseisiin tehtäviin edellyttäisi edelleen nimenomaista suostumusta. Koska yhteistoimintaa voisi olla esimerkiksi aluevalvontayhteistyö, 3 kohtaan lisättäisiin säännös siitä, että suostumusta edellytettäisiin vain silloin, kun kyse ei ole Suomen sotilaallisesta puolustamisesta. Puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 1 momentin 1 kohdan a alakohdan mukaan Suomen sotilaalliseen puolustamiseen kuuluvat maa-alueen, vesialueen ja ilmatilan valvominen sekä alueellisen koskemattomuuden turvaaminen.
Voimassa olevassa asevelvollisuuslain 62 §:n 1 momentin 4 kohdassa on nimenomainen säännös varusmiespalvelusta suorittavan tai kertausharjoitukseen osallistuvan asevelvollisen osallistumisesta tavanomaiseen laivapalvelukseen Suomen aluevesien ulkopuolella ilman suostumusta. Tämä on perusteltua, koska laivapalveluksen voidaan katsoa olevan myös osa Suomen sotilaallista puolustamista, eikä pelkästään palveluksen järjestämistä ulkomailla. Perustuslain 127 §:n mukaan jokainen Suomen kansalainen on velvollinen osallistumaan isänmaan puolustukseen tai avustamaan sitä sen mukaan kuin laissa säädetään. Laivapalvelukseen voisi liittyä myös yhteistyötä toisen valtion kanssa aluevalvonnassa, jossa on kyse osallistumisesta Suomen sotilaalliseen puolustukseen. Hallituksen esityksessä (HE 94/2016 vp s.55) katsottiin, että perustuslain ei nähdä olevan esteenä sille, että asevelvolliset voisivat olla aluevalvontatehtävässä Suomen aluevesirajojen ulkopuolella. Ratkaisevaa olisi aluksen tehtävän luonne ja tehtävän alueellinen ulottuvuus. Laivapalvelukseen voisi liittyä myös esimerkiksi meriliikenteen suojaamista. Pykälän 4 kohtaa ei esitetä muutettavaksi.
Varusmiesten osallistuminen ei olisi edelleenkään asevelvollisuuslain 62 §:n perusteella mahdollista ilman nimenomaista suostumusta Maavoimien tai Ilmavoimien kansainvälisen avun, muun kansainvälisen toiminnan tai yhteistoiminnan tehtäviin ulkomailla, kun kyse on Suomen sotilaallisesta puolustamisesta.
Pykälän 1 momentin 5 kohdan sanamuotoa yhtenäistettäisiin muun säännöksen kanssa muuttamalla käsite kansallinen puolustus Suomen puolustukseksi. Pykälän 2 momentin sanamuotoa tarkistettaisiin myös vastaamaan 1 momentin 3 kohdan ehdotettua sääntelyä poistamalla sana ”kansainväliseen”.
78 §.Palveluksessa olevan asevelvollisen määrääminen muuhun tehtävään kuin Suomen sotilaalliseen puolustamiseen. Voimassa olevassa pykälässä säädetään palveluksessa olevan asevelvollisen määräämisestä muuhun tehtävään kuin Suomen sotilaalliseen puolustamiseen sekä tätä koskevista rajoituksista. Rajoitukset koskevat siis niitä tilanteita, joissa kyse ei ole Suomen sotilaallisesta puolustamisesta vaan maanpuolustusvelvollisuuteen kuulumattomasta palveluksesta. Rajoitukset koskevat voimassaolevan säännöksen mukaan myös puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua kansainvälisen avun antamista ja muuta kansainvälistä toimintaa. Näihin tehtäviin osallistuvalta varusmiespalvelusta suorittavalta tai kertausharjoitukseen osallistuvalta asevelvolliselta edellytetään asevelvollisuuslain 62 §:ssä säädetyllä tavalla myös asevelvollisen nimenomaista suostumusta. Asevelvolliset eivät saa näitä kansainvälisiä tehtäviä suorittaessaan osallistua 78 §:n 1 momentin mukaan vaarallisten henkilöiden kiinniottamiseen, räjähteiden raivaamiseen, aseellista voimankäyttöä edellyttäviin tehtäviin eikä muihin vastaaviin vaarallisiin tehtäviin.
Pykälän 1 momenttia tarkennettaisiin niin, että viitattaessa puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuihin tehtäviin ei kuitenkaan tarkoitettaisi Suomen sotilaallista puolustamista. Edellä puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 1 momentin 3 kohtaa ja asevelvollisuuslain 62 §:n muuttamista koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että yhteistoiminnassa voi olla kyse myös Suomen sotilaallisesta puolustamisesta. Pykälässä säädetyt asevelvollisia koskevat rajoitukset eivät koskisi tällaiseen toimintaan osallistumista.
Oikeuskanslerin edellä 62 §:n yhteydessä mainitun kannanoton (OKV/50/20/2015, 4.1.2016) mukaan käytettäessä varusmiehiä ja muita palveluksessa olevia asevelvollisia valmiutta kohotettaessa on otettava huomioon näiden tiedolliset ja taidolliset valmiudet erilaisten tehtävien hoitamiseen. Tämä voi tarkoittaa esimerkiksi sitä, kuinka pitkälle varusmies on ehtinyt päästä koulutuksessaan tai kuinka pitkä aika on ehtinyt kulua reserviläisen saamasta koulutuksesta.
7.5
Laki konsulipalvelulain muuttamisesta
41 c §.Ulkoasiainhallinnolle annettava tuki. Pykälän 1 momentin mukaan ulkoministeriö voisi pyytää tukea toiselta Suomen viranomaiselta konsulipalvelujen antamiseksi. Konsulipalveluita ovat konsulipalvelulain 1 §:n mukaan Wienin yleissopimuksen (SopS 50/1980) 5 artiklassa tarkoitetut konsulitehtävät, joita Suomen ulkomaanedustukseen kuuluvat diplomaattiset edustustot ja konsuliedustustot (edustusto) voivat hoitaa yksityisen henkilön tai yhteisön avustamiseksi tai niiden etujen ja oikeuksien valvomiseksi ja joiden hoitaminen kuuluu ulkoasiainhallinnon tehtäviin konsulipalvelulain tai muun lainsäädännön nojalla (konsulipalvelu). Konsulipalvelulain 9 §:n mukaan konsulipalveluita antavat suurlähetystöt, lähetystöt, pääkonsulaatit, konsulaatit, varakonsulaatit ja konsulitoimipaikat. Lisäksi ulkoministeriö voi antaa sellaisia konsulipalveluja, jotka eivät edellytä palvelun antamista asianomaisessa valtiossa ja palvelu muutoinkin soveltuu annettaviksi ulkoasiainministeriössä.
Konsulipalvelut voivat olla hyvinkin erilaisia ja niiden antamiseksi tarvittava tuki määräytyisi kussakin tilanteessa tapauskohtaisesti. Tämän vuoksi 1 momentissa ei ehdoteta säädettävän niistä viranomaisista, joilta ulkoministeriö voisi pyytää tukea, vaan viranomainen, jolta tukea pyydettäisiin, määräytyisi kunkin konsulipalvelutehtävän yhteydessä erikseen kyseiseen tehtävään liittyvät vaatimukset ja tarpeet huomioon ottaen. Tyypillisesti tukea saatettaisiin tarvita esimerkiksi konsulipalvelulain 16 §:n mukaisen evakuoinnin tai kotiuttamisen yhteydessä, 15 §:n mukaisen henkilökohtaisen turvallisuuden takaamiseksi tai 12 §:n 2 momentissa tarkoitetun panttivankitilanteen selvittämisessä. Konsulipalveluiden antamiseen tarvittava tuki voisi tulla kyseeseen myös esimerkiksi ulkomailla tapahtuneen luonnononnettomuuden tai terrori-iskun jälkeen, jolloin toinen Suomen viranomainen voisi antaa tukea esimerkiksi henkilöiden paikallistamisessa ja tunnistamisessa sekä tiedonhankinnassa kyseisiin henkilöihin ja operaatioon kohdistuvista uhkista. Toinen Suomen viranomainen voisi myös tarjota kriisiapua onnettomuudessa osallisena olleille henkilöille. Päätöksen tuen pyytämisestä tekisi ulkoministeriö. Tukea voitaisiin pyytää esimerkiksi sosiaali-, pelastus- ja poliisiviranomaiselta, Maahanmuuttovirastolta tai Puolustusvoimilta.
Viranomainen, jolta tukea pyydetään, voisi antaa ulkoasianhallinnolle sellaista tukea, jonka antamiseen kyseinen viranomainen on kansallisen lainsäädännön mukaisesti toimivaltainen. Viranomaisten toimivaltuuksista on säädetty toimialakohtaisessa lainsäädännössä. Tuen antamista koskevassa päätöksenteossa on lisäksi otettava huomioon mitä kansainvälistä apua, yhteistoimintaa tai muuta kansainvälistä toimintaa koskevassa laissa säädetään. Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan päämäärien ja periaatteiden sekä kansainvälisen oikeuden sääntöjen mukaisesti viranomaistoimenpiteet toisen valtion alueella ovat lähtökohtaisesti mahdollisia vain asianomaisen valtion suostumuksella.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että tuen pyytämisen edellytyksenä olisi, että ulkoasiainhallinnon voimavarat ovat riittämättömät pyynnössä tarkoitetun tehtävän suorittamiseen. Tämä tarkoittaisi, että tehtävän suorittamiseen tarvitaan sellaista asiantuntijuutta erityishenkilöstöä tai -välineistöä, jota ulkoasiainhallinnolla itsellään ei ole tai sitä ei ole riittävästi. Ulkoministeriön pyyntö voisi koskea myös poikkeuksellisissa tilanteissa voimakeinojen käyttöä. Poliisin voimakeinojen käytöstä säädetään poliisilain 2 luvun 17 §:ssä ja Rajavartiolaitoksen voimakeinojen käytöstä säädetään rajavartiolain 35 §:ssä. Puolustusvoimien voimakeinojen käytöstä sen antaessa tukea toiselle Suomen viranomaiselle säädetään puolustusvoimista annetun lain 12 a §:ssä.
7.6
Laki poliisilain muuttamisesta
2 a §.Toisen viranomaisen tuki poliisille kansainvälistä apua annettaessa. Pykälän rakennetta ehdotetaan muutettavaksi. Pykälän 1 momentti säilyisi ennallaan. Pykälän 2 momentti jaettaisiin selkeyden vuoksi kolmeen osaan, jolloin voimassa olevan pykälän 3 ja 4 momentti siirtyisivät uudeksi 5 ja 6 momentiksi. Ehdotettu 2 momentti sisältäisi voimassa olevan 2 momentin kaksi ensimmäistä virkettä ja 4 momentti voimassa olevan 2 momentin kaksi viimeistä virkettä.
Pykälän uudessa 3 momentissa otettaisiin huomioon uuden puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 8 §:n sisältö ja rajavartiolain 77 a §:n 1 momenttiin tehdyt muutokset (343/2022). Momentin sääntely koskee Puolustusvoimia ja Rajavartiolaitosta, joille on muualla lainsäädännössä säädetty toimivaltuus antaa poliisille kyseisten voimakeinojen käyttöä sisältävää tukea. Voimassa olevan pykälän perustelujen mukaan pykälässä säädetään poliisin oikeudesta saada virka-apua vastaavaa tukea poliisitehtävien suorittamiseksi Suomen alueen ulkopuolella (HE 107/2016 vp, s. 37). Sen vuoksi voimakeinojen käytön osalta pykälän 2 momentin kolmannen virkkeen sisältö muotoiltiin pitkälti tuolloin voimassa olleen virka-apulain 4 §:n 1 ja 2 momenttia vastaavaksi.
Ehdotetun 3 momentin mukaan tuki voisi sisältää poliisitehtävän suorittamiseen soveltuvan sotilaan henkilökohtaista aseistusta voimakkaamman aseistuksen käyttöä. Edellytyksenä on, että tuen on tilanteesta, tapahtumasta tai tilaisuudesta tehtyjen havaintojen tai siitä muutoin saatujen yksilöityjen tietojen perusteella perusteltua olettaa olevan välttämätöntä suuren ihmismäärän henkeä tai terveyttä vakavasti vaarantavan, lainkohdassa tarkemmin määritellyn rikoksen estämiseksi ja keskeyttämiseksi. Erona voimassaolevaan sääntelyyn olisi siten yhtäältä se, ettei pykälässä edellytettäisi vaaran välittömyyttä tuen antamisesta päätettäessä ja toisaalta se, että tukea voitaisiin antaa myös eräiden muiden kuin terrorismirikosten estämiseksi tai keskeyttämiseksi, jos ne vaikutuksiltaan rinnastuvat pykälässä mainittuihin terrorismirikoksiin. Tällaisia muita rikoksia olisivat tappo, murha, panttivangin ottaminen, tuhotyö, törkeä tuhotyö, törkeä terveyden vaarantaminen, ydinräjähderikos ja kaappaus silloin, kun ne vaarantavat vakavasti suuren ihmismäärän hengen tai terveyden ja kun ne voivat vaikutuksiltaan rinnastua pykälässä tarkoitettuihin terrorismirikoksiin. Momenttia sovellettaisiin ehdotuksen 2 c §:n mukaisesti myös ehdotetussa 2 b §:ssä tarkoitettuun tilanteeseen, jossa poliisi antaisi tukea ulkoasiainhallinnolle Suomen alueen ulkopuolella ja tarvitsisi siihen toisen viranomaisen tukea. Tällainen tilanne voi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun on kyse panttivankitilanteesta. Pykälän 3 momenttiin ehdotetuilla muutoksilla pyrittäisiin mahdollistamaan poliisin ulkomailla toteuttamissa kansainvälisen avun antamisen tai ulkoasiainhallinnolle annettavan tuen tilanteissa sen tarvitsema tuki pitkälti vastaavissa tilanteissa kuin mitä virka-apua koskeva sääntely mahdollistaa Suomessa. Tuen käyttöalan laajentaminen mahdollistaisi tuen saamisen tilanteissa, joissa ei ole varmuutta estettävän teon terroristisesta motiivista tai joissa sellaista motiivia ei ole, mutta tuen avulla kyettäisiin estämään suuren ihmismäärän hengen tai terveyden vakavasti vaarantava teko.
Momentin viimeiseen virkkeeseen otettaisiin viittaus rajavartiolain 77 a §:n 3 momenttiin, jossa säädetään poliisin oikeudesta saada Rajavartiolaitokselta rajaturvallisuustehtävien suorittamiseksi hyväksyttyä Rajavartiolaitoksen aseistusta voimakkaamman aseistuksen käyttöä sisältävää tukea. Rajavartiolain 77 a §:n 3 momentin mukaan poliisilla on oikeus saada sanottua tukea toimiessaan EU:n jäsenvaltion merialueella ja talousvyöhykkeellä jäsenvaltion pyynnöstä sellaisessa poliisin toimialaan kuuluvassa tehtävässä, joka perustuu EU:n lainsäädäntöön tai Suomea sitovaan kansainväliseen sopimukseen, EU:n lainsäädännössä tai Suomea sitovassa kansainvälisessä sopimuksessa määriteltyjen terrorististen tekojen estämiseksi tai keskeyttämiseksi. Viittauksella voimassa olevaan 77 a §:n 3 momenttiin ei asiallisesti muuteta nykytilaa vaan selkeytetään sääntelyä yhdenmukaistamalla poliisilain 9 luvun 2 a §:n ja rajavartiolain 77 a §:n 3 momentin sääntely.
Sisäministeriön hallinnonalan kansainvälisen avun antamista ja vastaanottamista koskevan lainsäädännön muuttamisesta annetun hallituksen esityksen lähtökohtana oli nykyinen toimivallanjako viranomaisten välillä. On tärkeää, että ulkomailla kansainvälisen avun tilanteissa toimitaan samoilla, selkeillä toimivaltuuksilla kuin kotimaassa, jotta kriisitilanteissa ei synny epäselvyksiä toimivaltuuksista. Tämä on olennaista myös viranomaisten koulutuksen ja resurssien kohdentamisen näkökulmasta (ks. HaVM 9/2017 vp, s. 7, UaVL 1/2017 vp, s. 2 ja PuVL 1/2017 vp, s. 3). Poliisin voimakeinojen käytön ja etenkin virka-apuna saatavan sotilaan voimankäyttövälineitä ja henkilökohtaista aseistusta voimakkaamman aseistuksen ja rajaturvallisuustehtävien suorittamiseksi hyväksytyn Rajavartiolaitoksen aseistusta voimakkaamman aseistuksen käytön edellytyksistä Suomessa on säädetty tarkoin lainsäädännössä. Tälle on painavat valtiosääntöoikeudelliset perusteet (ks. esim. HE 106/2021 vp, s. 92 ja 93). Poliisilain sääntelyssä on lähdetty siitä, että poliisin tulee noudattaa vastaavia voimankäytön reunaehtoja myös toimiessaan ulkomailla.
Pykälän uuteen 4 momenttiin kirjoitettaisiin Puolustusvoimat nykyisten oikeinkirjoitusohjeiden mukaisesti isolla alkukirjaimella. Momentista poistettaisiin maininta kansainvälisen avun tilanteista, jotta jäljempänä oleva 2 c §:n viittaus momenttiin olisi täysin selkeä.
Pykälän uudessa 5 momentissa otettaisiin huomioon puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 12 §, joka ei, toisin kuin kumotun puolustusvoimien virka-avusta poliisille annettu laki, sisällä nimenomaista säännöstä siitä, että poliisi vastaa tukitilanteen turvallisuusjärjestelyistä (ks. HE 106/2021 vp, s. 64 –65).
2 b §.Poliisin tuki ulkoasiainhallinnolle Suomen alueen ulkopuolella. Pykälä olisi uusi. Pykälän 1 momentin nojalla poliisi voisi pyynnöstä antaa ulkoasiainhallinnolle tukea sille konsulipalvelulaissa säädettyjen tehtävien suorittamiseksi Suomen alueen ulkopuolella, jos poliisin tuki on poliisille kuuluvien toimivaltuuksien, erityisosaamisen tai -varustuksen takia tarpeen. Esityksessä ehdotetaan vastaavasti lisättäväksi konsulipalvelulakiin säännökset ulkoministeriön mahdollisuudesta pyytää toiselta Suomen viranomaiselta tukea ulkoasiainhallinnolle konsulipalvelulaissa tarkoitettujen konsulipalvelujen antamiseksi.
Esityksen tavoitteena on osaltaan varmistaa, että Suomella on valmius tehdä päätöksiä Suomen viranomaisten toimimisesta Suomen alueen ulkopuolella itsenäisesti tai toisen Suomen viranomaisen tukena muutettavaksi ehdotetun kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain 1 §:ssä säädetyissä tilanteissa myös silloin, kun toimitaan ilman toisen valtion, EU:n tai kansainvälisen järjestön pyyntöä kansainvälisen oikeuden rajoitukset huomioiden. Ehdotettu sääntely poliisin tuesta ulkoasiainhallinnolle täydentäisi poliisin kansainvälisen toiminnan mahdollisuuksia erityisesti toimittaessa EU:n ulkopuolella. Tuki tulisi kysymykseen esimerkiksi panttivankitilanteissa silloin, kun kohdevaltio ei olisi kriisitilanteensa vuoksi toimittanut nimenomaista avunpyyntöä. Moniviranomaistilanteessa kohdevaltioon voitaisiin tarpeen mukaan lähettää esimerkiksi evakuointi- ja panttivankitilanteessa poliisin voimavaroja vapauttamaan panttivangit sekä Puolustusvoimien voimavaroja suojaamaan poliisin toimintaa ja tukemaan sitä. Myös Rajavartiolaitoksen, pelastusviranomaisen ja suojelupoliisin henkilöstöä voitaisiin lähettää tukemaan ulkoasiainhallintoa.
Suojelupoliisin osalta kyse voisi olla esimerkiksi ulkoasiainhallinnolle annettavasta tuesta oman toimialansa asiantuntijatehtävissä. Tuki voisi muun muassa pitää sisällään pelastusoperaation kohteena olevien henkilöiden identifioimisen ja paikantamisen, tiedonhankinnan kyseisiin henkilöihin ja operaatioon kohdistuvista uhkista, mahdollisen kaappaustilanteen taustalla olevien tahojen selvittämisen sekä yhteydenpidon suojelupoliisin oman toimialan ulkomaisiin viranomaisiin tilanteen väkivallattoman ratkaisemisen edistämiseksi. Lisäksi tuki voisi sisältää suhteiden luomisen sellaisiin paikallisiin tahoihin, jotka voivat edistää tilanteen ratkaisemista, sekä eri tavoin avustamisen sellaisissa neuvotteluissa, joita on tarpeen käydä paikallisten vallanpitäjien ja mahdollisen kaappauksen taustalla olevien tahojen kanssa.
Poliisilain 5 a luvun 4 §:n 1 momentissa säädetään tiedustelumenetelmän – myös muualla kuin Suomessa käytettävän tiedustelumenetelmän – käytön yleiseksi edellytykseksi sen, että sen käyttäminen on välttämätöntä tärkeiden tietojen saamiseksi jostain sellaisesta saman luvun 3 §:ssä mainitusta toiminnasta, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta. Suojelupoliisi ei näin ollen voi käyttää tiedustelumenetelmää ulkomailla pelkästään sillä perusteella, että ulkoministeriö pyytäisi suojelupoliisin tukea konsulipalvelulain säädettäväksi ehdotetun 41 c §:n perusteella. Sikäli kuin toisaalta poliisilain 5 a luvun 4 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät, ei suojelupoliisin ole estettä käyttää tiedustelumenetelmää osana sitä toimintaa, johon ulkoministeriön suojelupoliisille osoittama tukipyyntö antaa aiheen.
Valmistelussa ei katsottu tarpeelliseksi lisätä lakiin säännöksiä poliisin mahdollisuudesta antaa tukea muille viranomaisille kuin ulkoasiainhallinnolle ottaen huomioon, että konsulipalvelulaissa on säädetty kattavasti Suomen kansalaisten ja muiden konsulipalvelulaissa tarkoitettujen henkilöiden avustamisesta kriisitilanteissa.
Edelleen 1 momentin mukaan tukea pyydettäessä on otettava huomioon Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan päämäärät ja periaatteet sekä muut kansainvälisen oikeuden säännöt, joita on selostettu muun muassa edellä jaksossa 2.2. Sääntely vastaa kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevan lain 1 §:n ja puolustusvoimista annetun lain 4 a §:n sääntelyä. Edellytys koskisi niihin ehdotettujen muutosten mukaan myös yhteistoimintaa ja muuta kansainvälistä toimintaa. Säännös on tarpeen ottaen huomioon erityisesti poliisin voimankäyttöoikeudet.
Pykälän 2 momentti sisältäisi säännökset tuen antamista koskevasta päätöksenteosta. Sisäministeriö tekisi päätöksen tuen antamisesta ulkoasiainhallinnolle kuultuaan asianomaista keskushallintoviranomaista, jollei suojelupoliisin päällikön päätöksentekovaltaa koskevista poliisilain 5 a luvun 39 §:n 1 momentista tai 57 §:n 3 momentista tai kansainvälistä apua, yhteistoimintaa tai muuta kansainvälistä toimintaa koskevasta päätöksenteosta annetusta laista muuta johdu. Ulkoministeriön toimivallasta pyytää tukea säädettäisiin konsulipalvelulaissa.
Momentissa tarkoitettuja keskushallintoviranomaisia ovat Poliisihallitus ja suojelupoliisi. Koska tuen antaminen ehdotetaan mahdolliseksi myös silloin kun kohdevaltio ei ole kriisitilanteensa vuoksi toimittanut nimenomaista avunpyyntöä, korostuu tuen antamisen edellytysten ja mahdollisuuksien arviointi myös toiminnallisesta näkökulmasta. Päätöksentekovalta on asian luonteen vuoksi tarkoituksenmukaista osoittaa sisäministeriölle. Voimassa olevan poliisilain 9 luvun 9 a §:n mukaan Poliisihallitus päättää Prüm-yhteistyön käynnistämisestä Suomen alueella ja osallistumisesta vieraan valtion pyynnöstä tämän alueella tapahtuvaan yhteistyöhän sekä Atlas-päätöksessä tarkoitetun erityistoimintayksikön avun antamisesta toiselle jäsenvaltiolle tai avun pyytämisestä toiselta jäsenvaltiolta. Sisäministeriö voi kuitenkin päättää tällaisen yhteistyön tai avun jatkamisesta tai lopettamisesta. Sisäministeriö tekee päätöksen myös silloin kun asialla on erityistä merkitystä Suomen sisäisen turvallisuuden kannalta. Kun kyse on muusta kuin Prüm- ja Atlas-yhteistyössä tarkoitetusta avusta vieraalle valtiolle, päätöksentekovalta on niin ikään sisäministeriöllä.
Lisäksi on huomioitava, että tukipyyntö edellyttää kokonaisuuden arviointia, jossa ministeriön on harkittava hallinnonalansa laajempaa osallistumista yksittäisen viranomaisen osallistumisen sijaan tai tukipyyntöön voi liittyä sisäministeriön toimialan kannalta merkityksellisiä ulko- ja turvallisuuspoliittisia näkökulmia, jolloin ministeriön rooli päätöksentekijänä korostuu. Jos kansainvälistä apua, yhteistoimintaa tai muuta kansainvälistä toimintaa koskevasta päätöksenteosta annetun lain soveltamisala ylittyisi esimerkiksi tuen ollessa ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävää, päätöksentekoon sovellettaisiin mainittua lakia.
Myös tukipyyntöön liittyvä yhteistyö sisäministeriön ja ulkoministeriön välillä on keskeistä. Päätöstä tehdessä sisäministeriö huomioi Poliisihallituksen ja suojelupoliisin asiantuntemuksen tukipyynnön toteuttamiseksi. Jos tuen antaminen sisältäisi poliisilain 5 a luvun 39 §:ssä tarkoitettua siviilitiedustelua tai tiedustelumenetelmien käyttöä tai 57 §:ssä tarkoitettua kansainvälistä yhteistyötä, on näissä tilanteissa huomioitava suojelupoliisin päällikön päätösvalta. Suojelupoliisin osalta kyse voisi myös olla esimerkiksi ulkoasiainhallinnolle annettavasta tuesta oman toimialansa asiantuntijatehtävissä. Suojelupoliisin ulkomaantoiminnassa tarvittavat tiedot pyritään ulkomailla toimittaessa hankkimaan kevyimmällä mahdollisella keinolla kohdevaltion suvereniteettiin mahdollisimman vähän puuttuen. Sisäministeriöllä on valmius vastaanottaa ulkoministeriön tukipyyntö myös virka-ajan ulkopuolella.
Pykälän 3 momentin mukaan poliisi vastaa tukitilanteen turvallisen suorittamisen kannalta tarpeellisesta yleisjohdosta. Vastaavasti on säädetty poliisilain 9 luvun 2 a §:n 3 momentissa sillä poikkeuksella, että poliisin tukiessa ulkoasiainhallintoa, ulkoasiainhallinto vastaisi osapuolten toimintojen yhteensovittamisesta. Edelleen pykälän 3 momentissa säädettäisiin siitä, että poliisimiehen toimivaltuuksista, siviili- ja rikosoikeudellisesta vastuusta sekä oikeudellisesta asemasta olisi voimassa, mitä poliisilain 9 luvun 9 e – 9 g §:ssä säädetään. Poliisimiehen toimivaltuuksia, vastuita ja oikeudellista asemaa koskevan sääntelyn olisi tarkoituksenmukaista olla yhdenmukainen voimassa olevan poliisin kansainvälisen avun antamista koskevan sääntelyn kanssa.
2 c §. Toisen viranomaisen tuki poliisille sen antaessa tukea ulkoasiainhallinnolle.Pykälä olisi uusi. Siinä säädettäisiin toisen viranomaisen tuesta poliisille sen antaessa tukea ulkoasiainhallinnolle. Sääntely on tarpeen, koska kyse ei pääsääntöisesti olisi 2 a §:ssä tarkoitetusta kansainvälisen avun tilanteesta vaan 2 b §:ssä tarkoitetusta tilanteesta, jossa ulkoministeriö pyytää poliisin tukea konsulipalvelulaissa säädettyjen tehtäviensä suorittamiseksi. Poliisi voisi näin ollen antaa poliisilain 9 luvun 9 a ja 9 b §:n nojalla poliisin toimivaltaan kuuluvaa kansainvälistä apua vieraalle valtiolle, EU:lle tai kansainväliselle järjestölle niiden pyynnöstä. Muissa tilanteissa poliisi ei voisi toimia Suomen alueen ulkopuolella itsenäisesti vaan vain tukeakseen ulkoasiainhallintoa (2 b §) sille konsulipalvelulaissa säädettyjen tehtävien suorittamiseksi. Sekä kansainvälisen avunannon tilanteissa että ulkoasiainhallintoa tukiessaan poliisilla olisi oikeus saada tukea muilta viranomaisilta poliisitehtävän suorittamiseksi (2 a ja 2 c §). Tuki voisi molemmissa tilanteissa sisältää poliisitehtävän suorittamiseen soveltuvan sotilaan henkilökohtaista aseistusta voimakkaamman aseistuksen käyttöä, mutta rajaturvallisuustehtävien suorittamiseksi hyväksytyn Rajavartiolaitoksen aseistusta voimakkaamman aseistuksen käyttö on rajattu rajavartiolain 77 a §:ssä vain tilanteisiin, jossa toinen EU:n jäsenvaltio on pyytänyt apua ja poliisi toimii EU:n jäsenvaltion merialueella tai talousvyöhykkeellä (2 a §:n 3 momentti ja 2 c §).
Pykälä on kirjoitettu pääosin poliisilain 9 luvun 2 a §:n 1 momenttia vastaavalla tavalla. Muilta osin poliisille annettavan tuen antamiseen sovellettaisiin 2 a §:n muita säännöksiä. Ulkoministeriö voisi pyytää polisilta tukea konsulipalvelulaissa tarkoitetun tehtävän suorittamiseksi, jos siihen tarvittaisiin sellaista tukea, johon poliisi olisi kotimaan tilanteessa toimivaltainen. Sisäministeriö päättäisi tuen pyytämisestä poliisin toimintaa varten toiselta viranomaiselta, lähinnä Rajavartiolaitokselta tai Puolustusvoimilta. Sääntely on tarpeen poliisin tukiessa ulkoasianhallintoa tilanteissa, joissa poliisi tarvitsee tuen antamiseksi lisätukea toiselta viranomaiselta, kuten sotilaan henkilökohtaista aseistusta voimakkaamman aseistuksen käyttöä. Sisäministeriön tehtävänä on arvioida poliisin tarvitsema lisätuki.
9 §. Kansainvälinen oikeus- ja virka-apu. Poliisilain 9 luvun 9 §:n 2 momentissa säädetään sisäministeriön toimivallasta tehdä poliisin toimialaan kuuluvia tavanomaisina pidettäviä yhteistoimintasopimuksia momentissa erikseen mainittujen valtioiden kanssa asioissa, jotka eivät kuulu lainsäädännön alaan tai muuten vaadi eduskunnan suostumusta. Rajavartiolain 83 § sisältää vastaavan säännöksen.
Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Ministeriöiden tai muiden viranomaisten on katsottu voivan tehdä oikeudellisesti sitovia kansainvälisiä hallintosopimuksia toimialansa ja määrärahojensa puitteissa. Kansainväliseen hallintosopimukseen ei saa sisältyä eduskunnan toimivaltaan kuuluvia asioita eikä sillä saa sitoa Suomen valtiota kansainvälisen oikeuden subjektina. Kansainvälinen hallintosopimus voi sisältää määräyksiä vain asianomaisten viranomaisten väliseen tavanomaiseen yhteistyöhön liittyvistä teknisistä tai muutoin asialliselta merkitykseltään vähäisistä kysymyksistä.
Nykyisin ministeriöiden tai muiden viranomaisten on katsottu voivan tehdä kansainvälisiä hallintosopimuksia ilman, että tällaisesta valtuudesta olisi erikseen säädetty. Poliisilain 9 luvun 9 §:n 2 momenttia sisällöltään vastaava aluevalvontalain (755/2000) 42 § kumottiin tästä syystä tarpeettomana lailla 195/2015 (HE 296/2014 vp). Poliisilain 9 luvun 9 §:n 2 momentti ehdotetaan siksi myös kumottavaksi. Samalla pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan pykälän muutettavaksi ehdotettua sisältöä. Pykälän 1 momenttia ei ehdoteta muutettavaksi.
Kansainvälinen oikeus- ja virka-apu poikkeaa 1. lakiehdotuksessa tarkoitetusta toiminnasta. Kansainvälinen virka-apu kattaa varsinaista esitutkintaa edeltävissä tiedustelu- ja muissa vaiheissa tapahtuvan lainvalvontaviranomaisten välisen yhteistyön. Lisäksi yhteisistä tutkintaryhmistä annetun lain (1313/2002) nojalla toimivaltainen esitutkintaviranomainen voi perustaa toisen valtion toimivaltaisen viranomaisen kanssa yhteisen tutkintaryhmän rikoksen esitutkinnan suorittamiseksi.
Kansainvälisellä oikeusavulla tarkoitetaan jo tapahtuneen rikoksen selvittämiseen liittyviä pyyntöjä. Kansainvälisestä oikeusavusta rikosasioissa annetun lain (4/1994) 1 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan kansainväliseen oikeusapuun kuuluu muu rikosasian käsittelyä varten tarvittava oikeusapu, tietojen antaminen lainsäädännöstä ja yhteistoiminta. Lain soveltamisalaan voi kuulua myös muut kuin nimenomaisesti säännöksessä luetellut toimenpiteet, joita ei ole suljettu lain soveltamisalan ulkopuolelle. Kansainvälisestä oikeus- ja virka-avusta on näin ollen voimassa oma erityissääntelynsä.
9 a §. Päätöksenteko Prüm- ja Atlas-yhteistyössä. Voimassa olevassa pykälässä säädetään päätöksenteosta poliisin kansainvälisessä Prüm- ja Atlas-yhteistyössä. Pykälän 1 momentin mukaan Poliisihallitus päättää Prüm-päätöksen 5 luvussa tarkoitetun yhteistyön käynnistämisestä Suomen alueella ja osallistumisesta vieraan valtion pyynnöstä tämän alueella tapahtuvaan yhteistyöhön sekä Atlas-päätöksessä tarkoitetun erityistoimintayksikön avun antamisesta toiselle jäsenvaltiolle tai avun pyytämisestä toiselta jäsenvaltiolta. Pykälän 2 momentin mukaan Poliisihallituksen on viipymättä ilmoitettava sisäministeriölle 1 momentissa tarkoitetun yhteistyön vireilletulosta ja päätöksestä käynnistää yhteistyö.
Suojelupoliisilla on tarve tehdä kansainvälisten kumppaneidensa kanssa Prüm-päätöksen 5 luvun 17 artiklan mukaista oman toimialansa Prüm-yhteistyötä. Sillä on myös poliisilain 9 lukuun perustuva oikeus tällaisen yhteistyön tekemiseen. Koska suojelupoliisi ei kuitenkaan ole Poliisihallituksen alainen poliisiyksikkö, ei ole perusteita sille, että Poliisihallitus päättää myös siitä Prüm-yhteistyöstä, jota suojelupoliisi tekee omien kansainvälisten kumppaniensa kanssa. Nykyinen päätöksentekoa koskeva sääntelyratkaisu muodostaa tosiasiallisen esteen Prüm-yhteistyön harjoittamiselle suojelupoliisin toiminnassa. Poliisihallituksen päätösvallan käyttäminen suojelupoliisin Prüm-yhteisoperaatioita koskevissa asioissa edellyttäisi, että suojelupoliisi olisi pakotettu antamaan sille sellaisia operatiivista kansainvälistä yhteistoimintaansa koskevia tietoja, joiden antaminen ei ole salassapitosyistä mahdollista. Siksi pykälän 1 ja 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että suojelupoliisi päättäisi toimialaansa kuuluvan Prüm-yhteistyön käynnistämisestä sekä olisi velvollinen ilmoittamaan sisäministeriölle tällaisen yhteistyön vireilletulosta ja päätöksestä käynnistää yhteistyö.
Esitykseen sisältyvässä 1. lakiehdotuksessa ehdotetaan, että kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain nimike muutettaisiin. Näin ollen myös poliisilain 9 luvun 9 a §:n 5 momentin viittaus mainittuun lakiin ehdotetaan muutettavaksi.
9 b §.Kansainvälisen avun antaminen tai vastaanottaminen muissa tilanteissa. Voimassa olevan 9 b §:n 2 momentin mukaan muuta kuin 9 a §:ssä säädettyä poliisin toimialaan kuuluvaa kansainvälistä apua voidaan antaa vain vieraalle valtiolle sen pyynnöstä ja vastaavasti pyytää vain vieraalta valtiolta.
Momenttia muutettaisiin siten, että sisäministeriö voisi päättää poliisin toimialan avun antamisesta myös EU:lle tai kansainväliselle järjestölle näiden pyynnöstä. Avun antaminen voisi tulla kyseeseen esimerkiksi silloin, jos YK toimisi EU:n alueen ulkopuolella ad hoc -pohjalta ja toimittaisi laaja-alaisen yksilöidyn avunpyynnön EU:lle. EU koordinoisi avunpyynnön edelleen jäsenvaltioille ja vastuuviranomaisille esimerkiksi EU:n kriisinhallinamekanismin kautta. Avun antaminen voisi tulla kyseeseen myös silloin, jos kansainvälinen rikospoliisijärjestö Interpol pyytäisi tukea poliisin erityisosaamista tai resursseja edellyttävään tehtävään. Vastaavasti sisäministeriö voisi pyytää poliisin toimialan kansainvälistä apua EU:lta tai kansainväliseltä järjestöltä. Ehdotetulla sääntelyllä varmistetaan, ettei Suomessa ole lainsäädännöllisiä esteitä poliisin toimialaan kuuluvan kansainvälisen avun antamiselle tai vastaanottamiselle. Koska EU:n ja kansainvälisen järjestön palveluksessa olevat eivät välttämättä ole virkamiehiä, momentissa puhuttaisiin henkilöistä.
9 d §.Vieraan valtion virkamiehen sekä Euroopan unionin tai kansainvälisen järjestön palveluksessa olevan asema muissa tilanteissa Suomen alueella. Edellä 9 b §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että sisäministeriö voisi pyytää poliisin toimialaan kuuluvaa apua myös EU:lta tai kansainväliseltä järjestöltä. Virkamiehen käsitettä ja asemaa koskevaa sääntelyä ehdotetaan vastaavasti tarkistettavaksi kattamaan myös EU:n tai kansainvälisen järjestön palveluksessa olevat. Samalla pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan pykälän muutettavaksi ehdotettua sisältöä.
9 e §. Poliisimiehen toimivaltuudet kansainvälistä apua annettaessa. Pykälän 2 momentissa viitataan siviilihenkilöstön osallistumisesta kriisinhallintaan annettuun lakiin. Säädöksen nimike on muutettu lailla 1359/2018. Momentissa mainittu lain nimike ehdotetaan siksi muutettavaksi.
9 h §. Valtuuskirja.Pykälään tehtäisiin 9 d §:n tavoin muutokset, jotka johtuvat siitä, että 9 b §:n mukaan poliisin toimialan kansainvälistä apua voitaisiin pyytää vieraan valtion lisäksi myös EU:lta tai kansainväliseltä järjestöltä. Lisäksi pykälässä huomioitaisiin se, että 9 a §:ään ehdotettujen muutosten mukaan suojelupoliisi voisi päättää toimialaansa kuuluvan Prüm-yhteistyön käynnistämisestä Suomen alueella. Niissä tilanteissa suojelupoliisi voisi antaa tämän pykälän mukaiset valtuuskirjat, jotka olisi myös palautettava suojelupoliisille.
9 i §.Eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon ja Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan osallistuminen. Esitykseen sisältyvässä 1. lakiehdotuksessa ehdotetaan, että kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain nimike muutettaisiin. Näin ollen myös poliisilain 9 luvun 9 i §:n 6 momentin viittaus mainittuun lakiin ehdotetaan muutettavaksi.
7.7
Laki ampuma-aselain 17 §:n muuttamisesta
17 §. Soveltamisalaa koskevat poikkeukset. Ampuma-aselain 1 luvun 17 §:ssä säädetään lain soveltamisalaa koskevista poikkeuksista. Pykälän 2 momentin 5 kohdan mukaan lakia ei sovelleta SEUT 222 artiklan perusteella käynnistetyn yhteistyön johdosta Suomen alueella toimiville jäsenvaltioiden virkamiehille kuuluvien ampuma-aseiden, aseen osien, patruunoiden ja erityisen vaarallisten ammusten siirtoon Suomeen tai Suomesta eikä niiden hallussapitoon.
Käsitellessään sisäministeriön hallinnonalan kansainvälisen avun antamista ja vastaanottamista koskevan lainsäädännön muuttamisesta annettua hallituksen esitystä (HE 107/2016 vp) hallintovaliokunta totesi, että SEU 42 artiklan 7 kohta ei välttämättä rajoitu vain sotilaallisiin voimavaroihin ja että Suomi voisi antaa toiselle avunantolausekkeeseen vedonneelle jäsenvaltiolle myös sisäministeriön hallinnonalaan kuuluvaa apua. Vastaavasti Suomi voi pyytää avunantolausekkeeseen vedoten toiselta jäsenvaltiolta vastaavaa apua (HaVM 9/2017 vp, s. 4). Näin ollen edellä mainittua 5 kohtaa ehdotetaan täydennettäväksi siten, että laki ei koskisi SEU 42 artiklan 7 kohdan perusteella käynnistetyn yhteistyön johdosta Suomen alueella toimiville jäsenvaltioiden virkamiehille kuuluvien ampuma-aseiden, aseen osien, patruunoiden ja erityisen vaarallisten ammusten siirtoa Suomeen tai Suomesta eikä niiden hallussapitoa.
Pykälän 2 momentin 6 kohdan pykäläviittausta poliisilakiin tarkistettaisiin. Kohtaan tehtäisiin muutokset, jotka johtuvat siitä, että poliisilain 9 luvun 9 b §:n mukaan poliisin toimialan kansainvälistä apua voitaisiin pyytää vieraan valtion lisäksi myös EU:lta tai kansainväliseltä järjestöltä.
7.8
Laki pelastuslain 38 §:n muuttamisesta
38 §.Kansainvälinen pelastustoiminta. Voimassa olevan pykälän 1 momentin mukaan sisäministeriö voi päättää pelastustoimeen kuuluvan avun antamisesta ulkomaille Euroopan unionin, toisen valtion tai kansainvälisen järjestön esittämän pyynnön perusteella. Vastaavasti sisäministeriö voi pyytää kyseisiltä tahoilta pelastustoimeen kuuluvaa kansainvälistä apua. Pykälään esitetään lisättäväksi sisäministeriölle mahdollisuus päättää toimivaltaisen viranomaisen pyynnöstä pelastustoimeen kuuluvan tuen antamisesta toiselle Suomen viranomaiselle kyseisen viranomaisen tehtävän suorittamiseksi Suomen alueen ulkopuolella. Samalla 1 momentin rakenne muutettaisiin luetteloksi. Lisäksi momentissa huomioitaisiin kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain nimikkeeseen tehtävä muutos.
Muutoksen taustalla on tarve mahdollistaa Suomen kansallisesta tarpeesta tapahtuva toiminta Suomen alueen ulkopuolella kansainvälisen oikeuden rajoitukset huomioiden. Toisen suomalaisen viranomaisen pyynnöstä sille voitaisiin antaa pelastustoimeen kuuluvaa tukea ulkomailla vain sillä edellytyksellä, ettei se olisi vastoin kansainvälisen oikeuden sääntöjä.
Säännös mahdollistaisi tuen antamisen Suomen viranomaisille niiden toimiessa ulkomailla. Esimerkiksi ulkoasiainhallinto voisi tarvita pelastustoimeen kuuluvaa tukea sen hoitaessa konsulipalvelulain mukaisia tehtäviään ulkomailla. Pelastustoimeen kuuluvan tuen antaminen voisi tulla kysymykseen tilanteessa, jossa suomalaisia on esimerkiksi joutunut onnettomuuteen eikä kohdevaltion viranomaisilla ole mahdollisuutta tai kykyä heitä pelastaa ja auttaa. Tukea voitaisiin antaa myös esimerkiksi evakuoinneissa. Pelastustoimen henkilöstön tehtävänä olisi tuen antaminen toiselle suomalaiselle viranomaiselle sen tehtävissä, eikä pelastustoimintaan kuuluvien ulkomaisiin henkilöihin tai omaisuuteen kohdistuvien toimivaltuuksien käyttäminen tulisi siten kyseeseen.
Päätöksen pelastustoimeen kuuluvan tuen antamisesta toiselle viranomaiselle tekisi sisäministeriö tapauskohtaisen harkinnan perusteella. Päätöksenteossa noudatettaisiin kuitenkin kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettua lakia, jos asiassa on kyse lain soveltamisalaan kuuluvasta tilanteesta.
Sisäministeriöllä ei ole palveluksessaan tehtävään soveltuvaa henkilöstöä, vaan sisäministeriön tulisi erikseen palkata työsuhteeseen tehtävässä tarvittavat henkilöt. Palkattavan henkilöstön palvelussuhteeseen sovellettaisiin lakia siviilihenkilöiden osallistumisesta kriisinhallintaan
Pykälän 2 momentissa määritellään, mitä ulkomaille annettavalla pelastustoimeen kuuluvalla avulla tarkoitetaan. Säännöstä esitetään muutettavaksi siten, että määritelmä kattaisi myös toiselle viranomaiselle annettavan pelastustoimeen kuuluvan tuen. Lisäksi pelastuslain 32 §:ssä tarkoitetuissa pelastustoimintaan kuuluvissa tehtävissä avustaminen muutettaisiin muotoon pelastustoimintaan kuuluvien tehtävien hoitaminen, joka kuvaa tarkemmin pelastustoimintaan kuuluvan avun ja toiselle viranomaiselle annettavan pelastustoimeen kuuluvan tuen sisältöä.
Pykälän 4 momenttia laajennettaisiin kattamaan myös toiselle viranomaiselle annettava pelastustoimintaan kuuluva tuki. Toiselle viranomaiselle tukea antavan suomalaisen henkilöstön palvelussuhteeseen, kelpoisuuteen ja henkilöstön asemaan avustustoiminnassa säädettäisiin siviilihenkilöiden osallistumisesta kriisinhallintaan annetussa laissa. Lisäksi momentissa huomioitaisiin siviilihenkilöstön osallistumisesta kriisinhallintaan annetun lain nimikkeeseen lailla 1359/2018 tehty muutos.
7.9
Laki rajavartiolain muuttamisesta
15 a §–15 c §. Tuki Euroopan raja- ja merivartiovirastolta, eurooppalaisen raja- ja merivartioston pysyvän joukon ja Euroopan raja- ja merivartioviraston toimintaan osallistuminen sekä Rajavartiolaitoksen osallistuminen kansainväliseen tehtävään.
Esitykseen sisältyvässä 1. lakiehdotuksessa ehdotetaan, että kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain nimike muutettaisiin. Näin ollen myös rajavartiolain 15 a §–15 c §:n viitaukset mainittuun lakiin ehdotetaan muutettavaksi.
15 d §.Rajaturvallisuusavun pyytäminen ja antaminen. Voimassa olevan 15 d §:n mukaan Rajavartiolaitos voi antaa ja vastaanottaa rajaturvallisuusapua SEU 42 artiklan 7 kohdan tai SEUT 222 artiklan mukaisissa tilanteissa. Rajaturvallisuutta ei myöskään ole määritelty unionin tasolla tarkasti ja käsitteen sisällössä on jäsenvaltiokohtaista vaihtelua, mikäli sitä käytetään.
Pykälään lisättäisiin mahdollisuus antaa ja ottaa vastaan rajaturvallisuusapua myös suoraan toiselta valtiolta. Kahdenvälinen apu voisi tarkoittaa avun antamista tai vastaanottamista toiselta EU:n jäsenvaltiolta tai Schengenin rajasäännöstöä soveltavalta valtiolta, taikka muultakin valtiolta kuin EU:n jäsenvaltiolta tai Schengenin rajasäännöstöä soveltavalta valtiolta.
Frontex-mekanismin kautta rajaturvallisuusapua voidaan pyytää vain ulkorajalla tehtäviin toimenpiteisiin. Unionin ja viraston toimivalta ulkorajavalvonnassa perustuu SEUT 77 artiklaan. Viimeisen kahden vuoden aikana sisärajavalvonta on ollut palautettuna pitkiä aikoja kansanterveyteen kohdistuvan uhan vuoksi. Pandemiatilanteen vuoksi niin sisä- kuin ulkorajaliikenne oli tällöin huomattavasti normaalia vähäisempää, mikä mahdollisti Rajavartiolaitoksen resurssien kohdistamista sisärajavalvontaan. Normaalissa tilanteessa tämä ei olisi mahdollista. On myös mahdollista, että sisärajavalvonnan palauttaminen liittyy vaikeutuneeseen ulkorajatilanteeseen, eikä tilanne mahdollista riittävien resurssien kohdentamista sisärajavalvontaan Rajavartiolaitoksen tai muiden kansallisten viranomaisten toimesta. Tällöin Suomi tarvitsee apua rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi. Frontex-mekanismin kautta saatavaa rajaturvallisuusapua ei ole mahdollista käyttää sisärajalla, minkä vuoksi kahdenvälisen avun mahdollistaminen suoraan eri EU- ja Schengen-maista olisi tarpeellista.
Rajaturvallisuusavun vastaanottaminen kolmannelta maalta mahdollistaisi sen, että Suomi voisi saada tukea rajaturvallisuuden ylläpitämiseen esimerkiksi Isolta-Britannialta tai Yhdysvalloilta. Rajaturvallisuusapua antavan toisen maan viranomaisen toimivaltuuksista säädetään rajavartiolain 35 c §:ssä. Toimivaltuuksien käyttäminen rajattaisiin edelleen vain EU:n jäsenvaltioiden ja Schengenin rajasäännöstöä soveltavien valtioiden virkamiehiin. Rajauksen tarkoituksena on varmistaa, että toimivaltaa käyttävillä viranomaisilla on riittävän yhdenmukainen koulutustausta ja ne noudattavat toiminnassaan muun muassa EU:n perussopimuksissa määritettyjä velvoitteita, esimerkiksi perusoikeuksia. Muilta kuin EU:n jäsenvaltiolta ja Schengenin rajasäännöstöä soveltavilta valtiolta voitaisiin tarvittaessa pyytää esimerkiksi asiantuntija- tai kalustotukea tai muuta sellaista apua, jossa ei tarvita toimivaltuuksia.
Pykälän 3 momentin mukaan päätöksenteosta rajaturvallisuusavun antamisessa ja pyytämisessä SEU 42 artiklan 7 kohdan ja SEUT 222 artiklan mukaisissa tilanteissa säädetään kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetussa laissa. Momenttia muutettaisiin siten, että muussa tilanteessa sisäministeriö päättäisi rajaturvallisuusavun pyytämisestä ja antamisesta toiselle valtiolle, jollei kansainvälistä apua, yhteistoimintaa tai muuta kansainvälistä toimintaa koskevasta päätöksenteosta annetussa laissa muuta johdu. Näin ollen sisäministeriö voisi päättää kahdenvälisestä avusta silloin, kun siihen ei sisältyisi merkittäviä sotilaallisia voimavaroja eikä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä ja kun kyseessä ei olisi apu, joka olisi ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävää taikka laajakantoista ja periaatteellisesti tärkeää.
35 e §.Rajaturvallisuusapua antavan toisen valtion virkamiehen toimivaltuudet ja oikeus voimakeinojen käyttämiseen. Voimassa olevan pykälän 1 momentissa säädetään Suomeen lähetetyn raja- ja merivartioviraston operaatioon osallistuvan virkamiehen toimivaltuuksista ja oikeudesta voimakeinojen käyttämiseen. Ulkomaan viranomaisen Suomen alueella käytettävissä oleviin toimivaltuuksiin ja voimakeinoihin taikka niiden käyttämisen edellytyksiin ei esitetä muutoksia. Sääntely pysyisi muutoin ennallaan, mutta momentissa säädettäisiin EU:n jäsenvaltion virkamiehen lisäksi muun Schengenin rajasäännöstöä soveltavan valtion virkamiehen oikeudesta toimivaltuuksien ja voimakeinojen käyttämiseen. Tällöin esimerkiksi Norja, joka soveltaa Schengenin rajasäännöstöä, mutta ei ole Euroopan unionin jäsen, voisi antaessaan rajaturvallisuusapua tarvittaessa valtuuttaa virkamiehensä käyttämään Suomessa toimivaltuuksia ja voimakeinoja vastaavalla tavalla kuin EU:n jäsenvaltiot.
Pykälän 1 momentissa Rajavartiolaitoksen nimi muutettaisiin kirjoitettavaksi isolla alkukirjaimella nykyisen oikeinkirjoitussuosituksen mukaisesti.
Pykälän 2 momenttiin tehtäisiin vastaavasti myös muilta kuin EU:n jäsenvaltiolta saatavan avun vastaanottamisen edellyttämä muutos, eli virkamiehen kotijäsenvaltion sijasta viitattaisiin virkamiehen kotivaltioon. Momentissa virka-aseen kantamisesta Suomen alueella säädetty säilyisi muutoin ennallaan.
Pykälän otsikossa viitataan kirjoitusteknisistä syistä toiseen valtioon, mutta toimivaltuudet koskisivat vain EU- ja Schengen-valtioiden virkamiehiä. Oikeus toimivaltuuksien käyttöön on perusteltua rajata EU:n jäsenvaltioihin ja Schengenin rajasäännöstöä soveltaviin valtioihin, joissa koulutus ja toimivaltuuksien käyttöä koskevat periaatteet ovat pitkälti yhtenevät Suomen viranomaistoiminnan kanssa, ja joissa viranomainen on koulutettu Schengenin rajasäännöstön mukaisiin tehtäviin. Näin voidaan varmistua siitä, että Suomen perustuslain mukaiset perusoikeusvaatimukset ja Suomea sitovat kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet toteutuvat myös Suomen vastaanottaessa rajaturvallisuusapua.
35 f §.Rajaturvallisuusapua antavan toisen valtion virkamiehen muut oikeudet ja velvollisuudet.Pykälässä säädettäisiin rajaturvallisuusapua antavan toisen valtion virkamiehen oikeuksista ja velvollisuuksista. Voimassa oleva pykälä koskee vain toisen EU:n jäsenvaltion virkamiehen oikeuksia ja velvollisuuksia. Oikeuksia ja velvollisuuksia ei sisällöllisesti muutettaisi verrattuna voimassa olevaan. Koska rajaturvallisuusapua olisi mahdollista vastaanottaa muistakin kuin EU:n jäsenvaltioista, pykälässä säädetyt oikeudet ja velvollisuudet muutettaisiin vastaavasti koskemaan yleisesti kaikkien rajaturvallisuusapua antavien valtioiden virkamiehiä.
Pykälän otsikossa EU:n jäsenvaltion virkamiehen sijasta viitattaisiin yleisesti rajaturvallisuusapua antavan toisen valtion virkamieheen.
Voimassa olevan pykälän 1 ja 2 momentissa säädetään toimivaltuuksia käyttävän rajaturvallisuusapua antavan virkamiehen velvollisuuksista. Pykälän 1 momentissa valtuuskirjasta säädetty pysyisi sisällöllisesti ennallaan, mutta momenttia täsmennettäisiin siten, että se koskisi vain 35 e §:ssä tarkoitettuja tehtäviä suorittavia, eli tehtäviä, jotka voivat sisältää toimivaltuuksien käyttämistä. Momenttiin lisättäisiin EU:n jäsenvaltion virkamiehen lisäksi maininta Schengenin rajasäännöstä soveltavan muun valtion virkamiehestä, koska toimivaltuuksia ja voimakeinoja voisivat 35 e §:n mukaan käyttää myös virkamiehet, jotka ovat valtiosta, joka ei ole EU:n jäsenvaltio, mutta joka soveltaa Schengenin rajasäännöstöä.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin toisen valtion virkamiehen velvollisuudesta käyttää omaa virkapukuaan 35 e §:ssä tarkoitettuja tehtäviä suorittaessaan, jollei toimivaltainen suomalainen virkamies toisin määrää. Lähtökohtainen velvollisuus käyttää virkapukua koskisi näin ollen niitä tehtäviä, joissa voitaisiin käyttää toimivaltuuksia ja voimakeinoja.
Vastaavasti pykälän 3 momenttiin tehtäisiin myös muilta kuin EU:n jäsenvaltiolta saatavan avun vastaanottamisen edellyttämä muutos, eli virkamiehen kotijäsenvaltion sijasta viitattaisiin virkamiehen kotivaltioon. Momentissa säädettyyn apua antavan valtion virkamiehen vastuun sisältöön ei tehtäisi muutoksia. Virkamiehen vastuusta säädetty koskisi kaikkia rajaturvallisuusapua antavia virkamiehiä, toisin sanoen myös kolmansien maiden virkamiehiä, jotka voisivat antaa sellaista rajaturvallisuusapua, joka ei edellytä toimivaltuuksien käyttämistä.
35 g §.Rajavartiomiehen toimivaltuudet ja oikeus voimakeinojen käyttämiseen rajaturvallisuusapua annettaessa. Voimassa olevassa pykälässä säädetään rajavartiomiehen toimivaltuuksista ja voimakeinojen käyttämisestä rajaturvallisuusapua annettaessa. Pykälän 1 momenttiin tehtäisiin muutokset, jotka mahdollistaisivat toimivaltuuksien ja voimakeinojen käyttämisen annettaessa rajaturvallisuusapua EU:n jäsenvaltion lisäksi Schengenin rajasäännöstöä soveltavalle muulle valtiolle. Momenttiin lisättäisiin maininta siitä, että rajavartiomiehellä olisi rajaturvallisuusapua antaessaan rajavartiolaissa säädetty toimivalta suorittaa Schengenin rajasäännöstön mukaisia tehtäviä myös Schengenin rajasäännöstöä soveltavan muun valtion pyynnöstä. Vastaavasti pykälän 2 ja 3 momentissa viitattaisiin jäsenvaltion sijasta pelkästään valtioon, mikä ei rajaisi toimivaltuuksia EU:n jäsenvaltioihin. Toimivaltuuksien ja voimakeinojen käytön ulottuvuuteen tai käyttämisen edellytyksiin ei tehtäisi muutoksia.
Momentin viimeiseen virkkeeseen ehdotetaan tehtäväksi kieliopillinen muutos.
77 §. Rajavartiolaitoksen antama virka-apu ja tuki. Voimassa olevassa pykälässä säädetään Rajavartiolaitoksen antamasta virka-avusta ja virka-apua vastaavasta Suomen alueen ulkopuolella annettavasta tuesta. Rajavartiolaitoksen Suomessa pelastusviranomaiselle, poliisille, Tullille ja Puolustusvoimille annettavaan virka-apuun ei esitetä muutoksia. Rajavartiolaitos on velvollinen antamaan pelastusviranomaiselle, poliisille, Tullille ja Puolustusvoimille virka-apua, joka edellyttää sellaisen Rajavartiolaitokselle kuuluvan kaluston, henkilövoimavarojen tai erityisasiantuntijapalvelujen käyttöä, jota mainituilla viranomaisilla ei sillä hetkellä ole käytettävissään. Rajavartiolaitos on harkinnanvaraisesti voinut antaa vastaavaa tukea Suomen alueen ulkopuolella mainituille viranomaisille. Suomen alueen ulkopuolella annettavan tuen osalta laajennettaisiin mahdollisuutta antaa tukea myös muille Suomen viranomaisille kuin pelastusviranomaiselle, poliisille tai Tullille.
Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain uudistamisen taustalla on tarve mahdollistaa Suomen kansallisesta tarpeesta, ilman ulkopuolista pyyntöä tapahtuva toiminta ulkomailla kansainvälisen oikeuden rajoitukset huomioiden. Suomen eri viranomaisten tulisi tällöin pystyä toimimaan omalla toimialallaan kuuluvassa tehtävässä myös Suomen alueen ulkopuolella. Rajavartiolaitos voisi tällaisessa tilanteessa tukea eri viranomaisten tehtävää. Esimerkiksi ulkoasiainhallinto voisi tarvita Rajavartiolaitoksen tukea konsulipalvelulain mukaisissa tehtävissään ulkomailla. Rajavartiolaitos voisi antaa Suomen alueen ulkopuolella toiselle suomalaiselle viranomaiselle sellaista tukea, joka olisi Rajavartiolaitokselle kuuluvien toimivaltuuksien, erityisosaamisen tai -varustuksen takia tarpeen. Sääntelyllä mahdollistettaisiin Rajavartiolaitoksen suorituskykyjen käyttö poliisin vastaavien resurssien kanssa rinnakkaisesti tai yhteistyössä toteutettavina toimenpiteinä. Tuki ei sisällä rajaturvallisuustehtävien suorittamiseksi hyväksyttyä Rajavartiolaitoksen aseistusta voimakkaamman aseistuksen käyttöä. Rajavartiolaitoksen vaativaa virka-apua vastaavasta tuesta poliisille säädetään rajavartiolain 77 a §:n 3 momentissa.
Lisäksi Rajavartiolaitoksen ja 2 momentissa Puolustusvoimien nimi ehdotetaan kirjoitettavan isolla alkukirjaimella nykyisen oikeinkirjoitussuosituksen mukaisesti
77 a §. Vaativa virka-apu poliisille. Rajavartiolain 77 a §:n 3 momentissa säädetään poliisin oikeudesta saada virka-apua vastaavaa tukea toimiessaan EU:n jäsenvaltion merialueella ja talousvyöhykkeellä jäsenvaltion pyynnöstä sellaisessa poliisin toimialaan kuuluvassa tehtävässä, joka perustuu EU:n lainsäädäntöön tai Suomea sitovaan kansainväliseen sopimukseen, EU:n lainsäädännössä tai Suomea sitovassa kansainvälisessä sopimuksessa määriteltyjen terrorististen tekojen estämiseksi tai keskeyttämiseksi. Momentin mukaan tukeen sovelletaan, mitä 77 a §:ssä ja 77 c–77 g §:ssä säädetään virka-avusta. Lain 77 c §:ssä säädetään vaativaa virka-apua koskevasta päätöksenteosta. Rajavartiolain 77 a §:n 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös siitä, että päätös vaativaa virka-apua vastaavasta tuesta tehdään kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain mukaan silloin kun mainitun lain soveltamiskynnys ylittyy. Vastaavasti puolustusvoimista annetun lain 12 §:n 3 momentin mukaan päätös Puolustusvoimien tuesta toiselle viranomaiselle tehdään kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain nojalla silloin, kun sen soveltamiskynnys ylittyy. Pelastuslain 38 §:ään ehdotetaan vastaavaa sääntelyratkaisua. Samoin poliisilain 9 luvun 2 a §:n mukaan tuen antamista koskevasta päätöksenteosta säädetään erikseen.
79 a §.Puolustusvoimien tuki Rajavartiolaitokselle kansainvälistä apua annettaessa. Pykälän otsikossa ja 1 momentissa Rajavartiolaitoksen nimi ja 2 momentissa Puolustusvoimat kirjoitettaisiin isolla alkukirjaimella nykyisen oikeinkirjoitussuosituksen mukaisesti
Esitykseen sisältyvässä 1. lakiehdotuksessa ehdotetaan, että kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain nimike muutettaisiin. Näin ollen myös pykälän 2 momentin viittaus mainittuun lakiin ehdotetaan muutettavaksi.
83 §.Kansainväliset yhteistoimintasopimukset. Rajavartiolain 83 § koskee sisäministeriön toimivaltaa tehdä tavanomaisena pidettäviä yhteistoimintasopimuksia muiden valtioiden Rajavartiolaitoksen toimialalla toimivien viranomaisten kanssa. Nykyisin viranomaisten on katsottu voivan tehdä tällaisia sopimuksia toimialansa ja määrärahojensa puitteissa lakisääteisiin tehtäviinsä liittyen ilman nimenomaista laissa säädettyä valtuutusta. Pykälä ehdotetaan siksi kumottavaksi tarpeettomana.
7.10
Laki henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa annetun lain 36 ja 38 §:n muuttamisesta
36 §. Henkilötietojen luovuttaminen Euroopan unionin rajavalvontayhteistyössä. Voimassa olevassa pykälässä säädetään Rajavartiolaitoksen oikeudesta luovuttaa salassapitosäännösten estämättä lain 7 – 11 ja 15 §:ssä tarkoitettuja henkilötietoja. Pykälään tehtäisiin rajavartiolain 15 d §:ään ehdotetun muutoksen edellyttämä muutos. Pykälän 1 momentin 3 kohdan muutoksen mukaan Rajavartiolaitos voisi luovuttaa edellä sanottuja henkilötietoja EU:n jäsenvaltion virkamiehen lisäksi Schengenin rajasäännöstöä soveltavan muun valtion virkamiehelle Suomen esittämän avunpyynnön edellyttämien toimenpiteiden suorittamista varten. Voimassa olevan 36 §:n 1 momentin nojalla Rajavartiolaitos saa jo luovuttaa samat tiedot toisen Euroopan unionin jäsenvaltion ja Schengenin rajasäännöstöä soveltavan muun valtion rajavalvonnasta vastaavalle viranomaiselle rajavalvonnan suorittamista varten. Jos henkilötietoja luovutettaisiin EU:n ja Euroopan talousalueen ulkopuolelle, tulisi noudattaa yleisen tietosuoja-asetuksen (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 679/2016, annettu 27 päivänä huhtikuuta 2016, luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta) V luvussa ja rikosasioiden tietosuojalain (laki henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä, 1054/2018) 7 luvussa säädettyjä edellytyksiä henkilötietojen siirrosta kolmansille maille.
38 §.Tietojen muu luovuttaminen ulkomaille. Voimassa olevassa pykälässä säädetään tietojen muusta luovuttamisesta ulkomaille. Pykälän 2 momenttiin lisättäisiin uusi 3 kohta, jossa säädettäisiin oikeudesta luovuttaa salassapitosäännösten estämättä 7 – 11 ja 15 §:ssä tarkoitettuja henkilötietoja rajavartiolain 15 d §:n 1 momentissa tarkoitettua rajaturvallisuusapua antavalle muun kuin EU:n tai Schengenin rajasäännöstöä soveltavan muun valtion virkamiehelle. Tietojen luovuttamisen edellytyksenä olisi, että niiden luovuttaminen on välttämätöntä Suomen esittämän avunpyynnön edellyttämien toimenpiteiden suorittamista varten. Jos henkilötietoja luovutettaisiin EU:n ja Euroopan talousalueen ulkopuolelle, tulisi noudattaa yleisen tietosuoja-asetuksen V luvussa ja rikosasioiden tietosuojalain 7 luvussa säädettyjä edellytyksiä henkilötietojen siirrosta kolmansille maille.
Muutettavaksi ehdotetun rajavartiolain 15 d §:n mukaan Suomi voisi jatkossa pyytää rajaturvallisuusapua myös muilta kuin EU:n jäsenvaltioilta tai Schengenin rajasäännöstöä soveltavilta valtioilta. Myös näissä tilanteissa saattaa olla välttämätöntä tehtävän suorittamiseksi luovuttaa tietoja toisen valtion virkamiehelle. Edellytys tietojen luovuttamiseen olisi korkeampi kuin luovutettaessa tietoja EU:n jäsenvaltion tai Schengenin rajasäännöstöä soveltavan muun valtion virkamiehelle, mistä säädetään henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa annetun lain 36 §:ssä.
7.11
Laki siviilihenkilöiden osallistumisesta kriisinhallintaan annetun lain 2 §:n muuttamisesta
2 §.Lain soveltamisala. Siviilihenkilöiden osallistumisesta kriisinhallintaan annetun lain 2 §:n 2 momentin mukaan lain säännöksiä sovelletaan muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta pelastuslain 38 §:n nojalla pelastustoimeen kuuluvan avun antamiseen osallistuvan suomalaisen henkilöstön palvelussuhteisiin ja henkilöstön asemaan avustustoiminnassa. Momenttiin lisättäisiin maininta siitä, että lakia sovellettaisiin myös toisen viranomaisen tukemiseen osallistuvan suomalaisen henkilöstön palvelussuhteisiin ja asemaan.
9
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Täysivaltaisuus ja julkisen vallan käyttö
Perustuslain 1 §:n mukaan Suomi on täysivaltainen tasavalta. Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Suomi on Euroopan unionin jäsen. Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee aina olla palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (HE 1/1998 vp, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta.
Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että kansainvälisen avun antamista tai pyytämistä koskevan päätöksenteon lisäksi laki koskisi myös päätöksentekoa yhteistoiminnasta tai muusta kansainvälisestä toiminnasta lain soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa. Lain 1 §:ssä määritellyt, lain soveltamisalaan kuuluvat asiaryhmät ovat luonteeltaan sellaisia, että ne kuuluvat ylimpien valtioelinten päätöksenteon piiriin. Lain 1 §:ssä luetellut tilanteet sekä kansainvälisen oikeuden reunaehdot rajaavat myös merkittävästi lain soveltamisalaa.
Yhteistoiminnalla tarkoitettaisiin toimintaa, jota Suomi toteuttaa ilman varsinaista avunpyyntöä yhdessä kumppaneiden kanssa joko Suomen alueella tai Suomen rajojen ulkopuolella. Muulla kansainvälisellä toiminnalla tarkoitetaan puolestaan Suomen omista tarpeista lähtevää toimintaa Suomen alueen ulkopuolella. Yhteistoiminta lisättäisiin myös puolustusvoimista annettuun lakiin, aluevalvontalakiin ja asevelvollisuuslakiin. Yhteistoiminnan ja muun kansainvälisen toiminnan lisääminen käsitteinä lainsäädäntöön ei muuttaisi lakien perusteluista ilmennyttä nykytilaa, vaan selkeyttäisi ja täsmentäisi sääntelyä. Käsitteiden sisällössä on ollut kuitenkin tarve säilyttää tietty yleisyys ottaen huomioon lakiehdotuksen tavoite lisätä soveltamisen joustavuutta muun muassa saatujen kokemusten perusteella. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin antanut jossakin määrin merkitystä sotilaallisen maanpuolustuksen erityiselle luonteelle arvioitaessa sääntelyn täsmällisyyttä (PeVL 51/2006 vp, s. 2—3). Myös kansainvälisen avun ja muun kansainvälisen toiminnan osalta perustusvaliokunta on todennut, että Puolustusvoimien kansainvälisen tehtävän määrittelyn jonkinasteinen väljyys ei muodostunut ongelmalliseksi, erityisesti ottaen huomioon avun antamisessa noudatettava päätöksentekomenettely (PeVL 65/2016 vp, s. 3). Perustuslakivaliokunta kuitenkin kehotti asiasta mietintöä laativaa puolustusvaliokuntaa vielä harkitsemaan Puolustusvoimien tehtäväsääntelyn täsmentämistä hallituksen esityksen perusteluissa esitettyjen seikkojen kaltaisilla tarkentavilla maininnoilla. Puolustusvaliokunnan mietinnön (PuVM 2/2017 vp) perusteella Puolustusvoimien tehtäviä koskevaan puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 1 momentin 3 kohtaan nostettiin esimerkkeinä kansainvälisen avun antamisesta ja muusta kansainvälisestä toiminnasta EU:n yhteisvastuulausekkeeseen ja avunantolausekkeeseen perustuvaan apuun sekä aluevalvontayhteistyöhön osallistuminen.
Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetussa laissa ja toimialakohtaisessa lainsäädännössä edellytetään Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan päämäärien ja periaatteiden sekä muiden kansainvälisen oikeuden sääntöjen huomioon ottamista, mukaan lukien voimakeinojen käyttö. Tämä merkitsee, että lainsäädännön mukaisessa päätöksenteossa ja toiminnassa noudatetaan perus- ja ihmisoikeuksia. Edellä sanottu vastaa myös perustuslain 1 §:n 3 momentin asettamia tavoitteita Suomen osallistumiselle kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Toimivaltuuksien ja voimankäytön sisällöllisiin edellytyksiin ei esitetä muutoksia. Poliisilakia ehdotetaan päivitettäväksi vastaamaan puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 8 §:n ja rajavartiolain 77 a §:n muutoksia.
Keskeinen kansainvälisen oikeuden periaate on valtion suvereenisuus, jolla tarkoitetaan kunkin valtion yksinomaista toimivaltaa omalla alueellaan. Viranomaistoiminta toisen valtion alueella edellyttää siten aluevaltion suostumusta ja/tai YK:n turvallisuusneuvoston mandaattia. Viranomaistoiminta toisen valtion alueella on lähtökohtaisesti oikeudenvastainen teko. Aluevaltion suostumus on kuitenkin oikeudenvastaisuuden poistava peruste. Kansainvälisen oikeuden reunaehtoja toiminnalle toisen valtion alueella tai alueella, joka ei kuulu minkään valtion suvereniteettiin, on käsitelty tarkemmin edellä jaksossa 2.2.
Puolustusvoimista annetun lain 4 a ja 4 b §:n kansainvälisen avun pyytämistä ja vastaanottamista koskeva sääntely ulotetaan koskemaan nimenomaisesti myös yhteistoimintaa. Lähtökohtana myös voimassaolevassa laissa on ollut, että säännökset soveltuisivat myös yhteistoimintaan, vaikka sitä ei ole säännöksissä nimenomaisesti mainittu. Yhteistoiminnan lisäämisellä ei muutettaisi nykytilaa, vaan sillä selkeytettäisiin ja täsmennettäisiin sääntelyä. Samat edellytykset, jotka on säädetty puolustusvoimista annetun lain 4 b §:ssä, koskisivat siten myös yhteistoimintaa (PeVL 65/2016 vp, PuVM 2/2017 vp).
Poliisilain 9 luvun 9 b §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että sisäministeriö voisi pyytää poliisin toimialaan kuuluvaa kansainvälistä apua myös EU:lta tai kansainväliseltä järjestöltä. Rajavartiolain 15 d §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että sisäministeriö voisi päättää rajaturvallisuusavun pyytämisestä myös suoraan toiselta valtiolta. Molemmissa lakiehdotuksissa ehdotetaan, että voimassa olevat säännökset Suomeen pyydetyn toisen valtion virkamiehen toimivaltuuksista, rikosoikeudellisesta vastuusta, vahingonkorvausvelvollisuudesta ja Suomen viranomaisten ohjaus- ja johtovallasta ulotettaisiin koskemaan myös ehdotettujen lainmuutosten nojalla Suomeen pyydettyä henkilöä.
Ehdotettu sääntely on merkityksellistä perustuslain 1 §:ssä tarkoitetun Suomen täysivaltaisuuden kannalta. Perustuslakivaliokunta lausui sisäministeriön hallinnonalan kansainvälisen avun antamista ja vastaanottamista koskevan lainsäädännön muuttamisesta annettuun hallituksen esitykseen (HE 107/2016 vp) sisältyvien lakiehdotusten suhteesta perustuslain täysivaltaisuussäännöksiin (PeVL 66/2016 vp, s. 2 - 3). Valiokunta katsoi, ettei ehdotettu sääntely ollut ongelmallinen perustuslain kannalta. Vastaavin perustein käsillä olevat poliisilain ja rajavartiolain muuttamista koskevat lakiehdotukset eivät hallituksen käsityksen mukaan ole ongelmallisia perustuslain täysivaltaisuussäännösten kannalta.
Suomen viranomaisten toimivaltuudet Suomen alueen ulkopuolella
Esityksessä esitetään lisättäväksi yhteistoiminta puolustusvoimista annetun lain 12 a §:ään, joka koskee Puolustusvoimien toimivaltaa ja voimakeinojen käyttöä Suomen alueen ulkopuolelta. Poliisilain 9 luvun 9 b §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että sisäministeriö voi antaa poliisin toimialaan kuuluvaa kansainvälistä apua myös EU:lle tai kansainväliselle järjestölle. Rajavartiolain 15 d §:ää muutettaisiin siten, että Rajavartiolaitos voisi antaa rajaturvallisuusapua myös toiselle valtiolle.
Viranomaisen toimivaltuuksien sääntely on merkityksellistä perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistetun oikeusvaltioperiaatteen kannalta (ks. esim. PeVL 51/2006 vp, s. 2/I). Säännöksen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (HE 1/1998 vp, s 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta. Toimivaltasääntely on perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan yleensä merkityksellistä myös perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien näkökulmasta (ks. PeVL 67/2016 vp ja PeVL 10/2016 vp). Selvää on, että suomalainen virkamies ei voisi ulkomaillakaan toimia perus- ja ihmisoikeuksien vastaisesti.
Valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriöiden välinen toimivallanjako
Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain soveltamisalan laajentaminen koskemaan yhteistoimintaa ja muuta kansainvälistä toimintaa ei vaikuta valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriöiden väliseen toimivallanjakoon. Tämä lähestymistapa vastaisi perustuslain 67 §:ää, jonka mukaan valtioneuvoston yleisistunnossa ratkaistaan laajakantoiset ja periaatteellisesti tärkeät asiat sekä ne muut asiat, joiden merkitys sitä vaatii. Valtioneuvostolain (175/2003) 12 §:n 2 momentin mukaan yleisistunnossa ratkaistaan muun muassa muut asiat, joiden yhteiskuntapoliittinen tai taloudellinen merkitys sitä edellyttää.
Valtioneuvoston kanslia yhteensovittaa Euroopan unionissa päätettävien asioiden valmistelun ja käsittelyn, jollei valtioneuvoston asetuksella jonkin asiaryhmän osalta toisin säädetä (valtioneuvostolain 9 §:n 2 momentti). Valtioneuvostolain 2 §:n 2 momentin (1137/2014) mukaan ministeriöt toimivat tarpeen mukaan yhteistyössä asioiden valmistelussa. Yhteistyön järjestämisestä vastaa se ministeriö, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu.
Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston välinen toimivallanjako
Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain soveltamisalan laajentaminen koskemaan yhteistoimintaa ja muuta kansainvälistä toimintaa ei vaikuta tasavallan presidentin ja valtioneuvoston väliseen toimivallanjakoon. Suomen ulkopolitiikkaa johtaa perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Valtioneuvosto vastaa perustuslain 93 §:n 2 momentin mukaan Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä. Muodostettaessa kantaa merkittäviin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin EU-asioihin valtioneuvostolla on velvollisuus toimia läheisessä yhteistyössä tasavallan presidentin kanssa (PeVL 64/2016 vp).
Eduskunnan osallistuminen päätöksentekoon lain 3 §:ssä tarkoitetussa menettelyssä
Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain soveltamisalan laajentaminen koskemaan yhteistoimintaa ja muuta kansainvälistä toimintaa ei vaikuta eduskunnan osallistumiseen päätöksentekoon lain 3 §:n mukaisessa menettelyssä. Eduskunta on kytketty lakiehdotuksen 3 §:n mukaisesti päätöksentekomenettelyyn, jos yhteistoiminta tai muu kansainvälinen toiminta voi sisältää sotilaallisten voimakeinojen käyttöä.
Ministeriön toimivalta kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain 4 §:ssä tarkoitetussa kiireellisyysmenettelyssä
Esityksessä ehdotetaan, että 4 §:ssä säädettyä kiireellisiä asioita koskevaa päätöksentekomenettelyä sovelletaan kansainvälisen avun lisäksi myös yhteistoimintaan ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Lisäksi ehdotetaan lain 4 §:ään sisältyvän maantieteellisen rajauksen poistamista.
Maantieteellistä rajausta Suomen ja Euroopan unionin tai sen muiden jäsenvaltioiden kesken taikka Suomen ja muiden Pohjoismaiden välillä perusteltiin alun perin hallituksen esityksessä HE 72/2016 vp, s. 57 sillä, että kyse oli Suomen kannalta läheisistä valtioyhteisöistä, joihin Suomella on vakiintuneesti kiinteät suhteet ja joiden kanssa myös viranomaisyhteistyö on tiivistä ja muodoiltaankin usein sääntelyyn perustuvaa. Perusteluna rajaukselle on myös perustuslain 1 §:n 3 momentin säännös Suomen jäsenyydestä Euroopan unionissa.
Eduskuntakäsittelyssä perustuslakivaliokunta edellytti, että ministeriön toimivallan ulkopuolelle tulee perustuslain 67 §:stä johtuvista syistä rajata lakiehdotuksen 1 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu apu, johon voi sisältyä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä, 5 kohdassa tarkoitettu ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävä apu ja 6 kohdassa tarkoitettu laajakantoisesti ja periaatteellisesti tärkeä apu. Valiokunta katsoi, että tällaiset muutokset ovat edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 64/2016 vp). Tämän johdosta lain 4 § säädettiin koskemaan ainoastaan 1 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua EU:n yhteisvastuulauseketta, 2 kohdassa tarkoitettua keskinäisen avunannon lauseketta ja 3 kohdassa tarkoitettua merkittäviä sotilaallisia voimavaroja koskevaa apua. Pykälässä kuitenkin säilytettiin esitykseen sisältynyt maantieteellinen rajaus huolimatta siitä, että EU-lausekkeet sisältävät jo itsessään maantieteellisen rajauksen, koska lausekkeita sovelletaan vain EU:ssa ja EU:n jäsenvaltioiden välillä. Perustuslakivaliokunta ei ottanut lausunnossaan kantaa säännöksen alkuperäiseen maantieteelliseen rajaukseen. Alkuperäisellä, EU:ta, EU:n jäsenvaltioita ja Pohjoismaita koskevalla maantieteellisellä rajauksella on perustuslakivaliokunnan esittämän 4 §:n tilanteita koskevan soveltamisalan rajauksen jälkeen merkitystä käytännössä vain silloin, kun kyse on avusta, johon sisältyy merkittäviä sotilaallisia voimavaroja ja vain silloin, kun tilanteessa ei samalla ole kyse ulko- ja turvallisuuspoliittisesta merkittävästä avusta tai laajakantoisesta ja periaatteellisesti tärkeästä avusta taikka avusta, johon voi sisältyä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä.
Edellä sanottu huomioon ottaen maantieteellisen rajauksen poistamisen jälkeen pykälän soveltamisala koskisi edelleen suurelta osin vain EU-lausekkeita. Käytännössä maantieteellisellä rajauksella olisi EU-lausekkeiden ulkopuolella merkitystä vain merkittävien sotilaallisten voimavarojen ollessa kyseessä ja vain silloin, kun tilanteessa ei samalla ole kyse ulko- ja turvallisuuspoliittisesta merkittävästä avusta tai laajakantoisesta ja periaatteellisesti tärkeästä avusta taikka avusta, johon voi sisältyä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä. Edellä todettu ja perustuslain 67 § huomioiden ei hallituksen käsityksen mukaan ole estettä sille, että 4 §:n kiireellisyysmenettelyä koskeva päätöksenteko säilyisi edelleen ministeriötasolla.
Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetun lain 5 §:ssä tarkoitettu sotilaallisia voimakeinoja koskeva kiireellisyysmenettely
Kabulin evakuointioperaation yhteydessä tunnistettiin tarve selvittää, voitaisiinko 5 §:ssä säädettyjä kiireellisen päätöksentekomenettelyn soveltamisedellytyksiä muuttaa vähemmän tilannekohtaisiksi kuitenkin siten, että menettelyn poikkeuksellisuus säilyisi. Sotilaallisia voimakeinoja koskevalla 5 §:llä on merkitystä eduskunnan osallistumisen kannalta. Muilta osin 5 §:n mukainen päätöksentekomenettely vastaa lain 2 §:ssä säädettyä normaalia päätöksentekomenettelyä.
Lain 5 §:ää ehdotetaan muutettavaksi niin, että suuren ihmismäärän henkeä tai terveyttä välittömästi uhkaavan terrori-iskun sijaan säännöstä sovellettaisiin ihmisten henkeä ja terveyttä vakavasti uhkaavan vaaran torjumiseksi. Säännöstä sovellettaisiin edelleen lisäksi valtakunnan turvallisuutta vakavasti uhkaavan vaaran torjumiseksi. Toiseksi säännökseen lisättäisiin näihin vaikutuksiltaan rinnastettavat tilanteet. Kolmanneksi esitetään vaaran välittömyyden edellytyksestä luopumisesta. Neljänneksi ehdotetaan maantieteellisen rajauksen poistamista. Lain 5 §:ssä säädetty päätöksentekomenettely säilytettäisiin ennallaan. Säännös rajattaisiin edelleen poikkeuksellisen kiireellisiin ja vakaviin tilanteisiin. Perustuslakivaliokunta katsoi hallituksen esitykseen HE 72/2016 vp sisältynyttä sotilaallisia voimakeinoja koskevaa kiireellisyysmenettelyä käsitellessään, että sääntely 5 §:ssä ei kokonaisuutena arvioituna ole ristiriidassa valiokunnan aikaisemman eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien huomioon ottamista koskevan käytännön kanssa, eikä se muodostu ongelmalliseksi perustuslain kannalta. Valiokunta korosti vielä myös sitä seikkaa, ettei ehdotettu sääntely eduskunnan osallistumisen muodoista vaikuta perustuslain 47 ja 97 §:stä johtuvaan eduskunnan tietojensaantioikeuteen eikä perustuslain 96 §:stä johtuvaan eduskunnan osallistumiseen EU-asioiden kansalliseen valmisteluun (PeVL 17/2017 vp). Säännökseen nyt ehdotettujen muutosten ei arvioida merkittävästi vaikuttavan eduskunnan toimivaltaan tai vaikutusmahdollisuuksiin, koska säännös olisi edelleen rajattu poikkeuksellisen kiireellisiin ja vakaviin tilanteisiin ja koska kiireellisyysmenettelyn käyttöönoton kynnys jäisi edelleen riittävän korkeaksi. Kuten voimassa olevassa laissakin edellytetään, valtioneuvoston on edelleen annettava asiasta selvitys eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle ennen 5 §:ssä tarkoitettua päätöksentekoa. Päätöksenteon jälkeen asia saatetaan välittömästi eduskunnan käsiteltäväksi, jolloin avun tai toiminnan jatkamisesta tai lopettamisesta päätetään lain 2 ja 3 §:ssä säädetyssä normaalissa päätöksentekomenettelyssä. Ehdotetuilla muutoksilla ei ole vaikutusta eduskunnan perustuslain 47 ja 97 §:n mukaiseen tiedonsaantioikeuteen.
Asevelvollisten osallistuminen yhteistoimintaan
Perustuslain 127 §:n mukaan jokainen Suomen kansalainen on velvollinen osallistumaan isänmaan puolustukseen tai avustamaan sitä sen mukaan kuin laissa säädetään. Perustuslain 80 §:n mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Maanpuolustusvelvollisuuden sisältöä ei ole määritelty perustuslain 127 §:ssä tarkemmin, mutta perustuslain esitöiden (HE 1/1998 vp) mukaan se kattaa sotilaallisen maanpuolustuksen lisäksi muutkin isänmaan puolustamisen muodot. Perustuslain perusteluissa ei ole mainintaa maanpuolustusvelvollisuuden alueellisesta ulottuvuudesta. Perustuslain mukainen maanpuolustusvelvollisuus ei kuitenkaan aseta Suomen kansalaisille velvollisuutta minkään muun maan kuin Suomen puolustamiseen.
Esityksen mukaan varusmiespalvelusta suorittava tai kertausharjoitukseen osallistuva asevel-vollinen voidaan määrätä lyhytaikaiseen palvelukseen ulkomailla, jos hän osallistuu nimenomaisen suostumuksensa mukaisesti yhteistoimintaan, silloin kun kyse ei ole Suomen sotilaallisesta puolustamisesta. Edellä asevelvollisuuslain 62 §:n muuttamista koskevien perustelujen yhteydessä on viitattu perustuslakivaliokunnan lausuntoon (PeVL 65/2016 vp), jonka mukaan puolustusvoimilla on korostunut informointivelvollisuus siitä, ettei perustuslain 127 §:ään perustuva maanpuolustusvelvollisuus kata kansainvälisiin tehtäviin osallistumista. Varusmiespalvelusta suorittavan tai kertausharjoitukseen osallistuvan asevelvollisen osallistuessa lyhytaikaisesti ulkomailla Suomen sotilaalliseen puolustamiseen tavanomaisen laivapalveluksen aikana nimenomaista suostumusta ei edellytetä. Suomen sotilaallinen puolustaminen voi joissakin tilanteissa erityisesti yhteistoiminnan ja tavanomaisen laivapalveluksen osalta tapahtua Suomen alueen ulkopuolella. Yhteistoimintaa voidaan harjoittaa toisen valtion, EU:n tai kansainvälisen järjestön kanssa esimerkiksi aluevalvontaan liittyen. Näissä tapauksissa, joissa kyseen voitaisiin katsoa olevan Suomen sotilaallisesta puolustamisesta, nimenomaista suostumusta ei edellytettäisi. Asevelvollisuuslaissa säädettyjä rajoituksia asevelvollisen määräämisestä muuhun tehtävään kuin Suomen sotilaalliseen puolustamiseen ei myöskään sovellettaisi. Asevelvollisten osallistumisessa yhteistoimintaan ei hallituksen näkemyksen mukaan arvioida olevan perustuslaillisia ongelmia edellä mainitut rajaukset huomioon ottaen. Ratkaisevaa on tehtävän luonne ja alueellinen ulottuvuus.
Sotavarustein tapahtuvaa asevoiman käyttöä sisältävä tuki poliisille
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi poliisilain säännöksiä Puolustusvoimien tai Rajavartiolaitoksen mahdollisuudesta antaa poliisille sotavarustein tapahtuvaa asevoiman käyttöä sisältävää tukea. Poliisilain 9 luvun 2 a §:n 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että poliisille annettava tuki voi sisältää poliisitehtävän suorittamiseen soveltuvan sotilaan henkilökohtaista aseistusta tai rajaturvallisuustehtävien suorittamiseksi hyväksyttyä Rajavartiolaitoksen aseistusta voimakkaamman aseistuksen käyttöä. Tällaista Puolustusvoimien tukea voitaisiin antaa silloin, kun sen on tilanteesta, tapahtumasta tai tilaisuudesta tehtyjen havaintojen tai siitä muutoin saatujen yksilöityjen tietojen perusteella perusteltua olettaa olevan välttämätöntä eräiden pykälässä yksilöityjen terrorismirikosten taikka niihin vaikutuksiltaan rinnastuvien rikosten estämiseksi tai keskeyttämiseksi. Rajavartiolaitoksen vastaavasta tuesta otettaisiin viittaussäännös Rajavartiolain 77 a §:n 3 momenttiin. Tarkoituksena olisi saattaa poliisin ulkomailla Puolustusvoimilta tai Rajavartiolaitokselta tarvitseman tuen sisältö pitkälti yhdenmukaiseksi Puolustusvoimien virka-avusta annetun uuden lain sekä sen säätämisen yhteydessä rajavartiolakiin tehtyjen muutosten kanssa.
Poliisilain 9 luvun 9 b §:ään ehdotetuilla muutoksilla sisäministeriö voisi päättää poliisin toimialan avun antamisesta vieraan valtion lisäksi myös EU:lle tai kansainväliselle järjestölle niiden pyynnöstä sekä pyytää niiltä apua. Näissä tilanteissa Puolustusvoimat voi antaa poliisille poliisilain 9 luvun 2 a §:n 3 momentissa säädettyä voimakeinoapua. Rajavartiolaitos voisi antaa vastaavaa tukea ottaen huomioon rajavartiolain 77 a §:n 3 momentin rajoitukset. Ehdotettu sääntely laajentaisi niitä tahoja, joille apua voitaisiin antaa tai joilta sitä pyytää. Avun sisältöä ei tällä muutoksella muutettaisi.
Poliisilain 9 lukuun ehdotetaan uutta 2 c §:ää, jossa säädettäisiin toisen viranomaisen tuesta poliisille sen antaessa tukea ulkoasiainhallinnolle. Sisäministeriö päättäisi tuen pyytämisestä poliisin toimialaa kuuluvaa tehtävää varten toiselta viranomaiselta, lähinnä Rajavartiolaitokselta tai Puolustusvoimilta. Koska pykälässä viitataan 2 a §:ään, poliisille annettava tuki voi sisältää mainitun pykälän mukaisia voimakeinoja.
Poliisilain 9 luvun 2 a §:n ja rajavartiolain 77 a §:n suhdetta perustuslakiin on arvioitu perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 66/2016 vp sekä siinä arvioidussa hallituksen esityksessä sisäministeriön hallinnonalan kansainvälisen avun antamista ja vastaanottamista koskevan lainsäädännön muuttamiseksi (HE 107/2016 vp, s. 57-59.). Perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 3/2022 vp) säädettyjen Puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 8 §:n ja rajavartiolain 77 a §:n suhdetta perustuslakiin on arvioitu seikkaperäisesti mainitun lain esitöissä (HE 106/2021 vp, s. 91-103). Näissä lausunnoissa ja esitöissä sotavarustein tapahtuvaa asevoiman käyttöä ja sotilaallisten voimakeinojen käyttöä viranomaisten välisissä virka-apu- ja tukitilanteissa on arvioitu erityisesti perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten ja perustuslain 2 §:n 3 momentin näkökulmasta.
Edellä mainittuihin poliisilain muutosehdotuksiin ei hallituksen käsityksen mukaan sisälly sellaista valtiosääntöoikeuden kannalta merkityksellistä uutta sääntelyä, jonka vuoksi ne vaikuttaisivat lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Henkilötietojen käsittely Rajavartiolaitoksessa
Laki henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella täydentämään Euroopan unionin yleistä tietosuoja-asetusta ja rikosasioiden tietosuojadirektiiviä. Rajavartiolaitoksen suorittaman henkilötietojen käsittelyn perusoikeusvaikutuksia sekä lain säätämisjärjestystä on arvioitu hallituksen esityksessä HE 241/2018 vp.
Tässä ehdotetut muutokset henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa annetun lain 36 ja 38 §:ään tarkoittavat käytännössä vähäisiä muutoksia henkilötietojen luovuttamiseen. Luovutettavat tiedot olisivat samoja kuin mitä jo voimassa olevan sääntelyn perusteella voidaan luovuttaa. Samoin vastaanottavat tahot olisivat käytännössä samoja, joille jo voimassa olevan sääntelyn perusteella voidaan luovuttaa henkilötietoja. Muutoksilla ei ole voimassa olevaan sääntelyyn nähden merkittäviä perusoikeusvaikutuksia.
Esitykseen ei sisälly säännöksiä, jotka edellyttäisivät perustuslain mukaista säätämisjärjestystä ja lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.