Viimeksi julkaistu 3.11.2021 12.10

Hallituksen esitys HE 231/2016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi yleisestä asumistuesta annetun lain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi yleisestä asumistuesta annettua lakia. Opiskelijat siirrettäisiin yleisen asumistuen piiriin niin, että opiskelijoiden oikeus asumistukeen ratkaistaisiin yleisestä asumistuesta annetun lain perusteella. Ulkomailla vuokralla asuvat opiskelijat sekä Suomessa kansanopistossa, liikunnan koulutuskeskuksessa tai Saamelaisalueen koulutuskeskuksessa maksullisella linjalla opiskelevat ja oppilaitoksen asuntolassa asuvat opiskelijat jäisivät asumislisän piiriin. 

Lakiin tehtäisiin järjestelmien yhdistämisestä johtuvia muutoksia. Yleisen asumistuen myöntämisessä huomioon otettavia tuloja muutettaisiin siten, että opintotuen opintoraha otettaisiin tulona huomioon. Ruokakunnalle maksettavaa asumistukea sekä tuensaajan ja hakijan ilmoitusvelvollisuutta koskevista säännöksistä poistettaisiin opiskelijoita koskevat erityissäännökset. Lisäksi yleisen asumistuen tarkistamis- ja lakkauttamisperusteita täsmennettäisiin. 

Lisäksi yleisen asumistuen enimmäisasumismenoja rajoitettaisiin valtion talousarvioesityksessä esitettyjen yleisen asumistuen säästötavoitteiden sekä opiskelijoiden siirtämisestä aiheutuvien lisäkustannusten kattamiseksi. Kuntaryhmissä 1 ja 2 sovellettaisiin vuonna 2017 samoja enimmäisasumismenoja kuin vuonna 2016. Kuntaryhmissä 3 ja 4 enimmäisasumismenoja alennettaisiin 5 prosentilla. 

Esitys perustuu valtion vuoden 2017 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. 

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä elokuuta 2017. Yleisen asumistuen menojen säästöjä koskevat lakimuutokset tulisivat kuitenkin voimaan 1 päivänä tammikuuta 2017. 

YLEISPERUSTELUT

1  Johdanto

Valtio tukee pienituloisten kotitalouksien asumismenoja kolmen eri asumistukijärjestelmän kautta. Yleinen asumistuki on tarkoitettu pienituloisen ruokakunnan asumismenojen vähentämiseksi. Eläkkeensaajan asumistuki on puolestaan tarkoitettu pienituloisen eläkkeensaajan asumismenojen vähentämiseksi ja kotona asumisen tukemiseksi. Opintotuen asumislisää maksetaan vuokra- tai asumisoikeusasunnossa asuville opiskelijoille. Varsinaisten asumistukijärjestelmien lisäksi asumismenoja korvataan sotilasavustuksen asumisavustuksella. Henkilöllä on myös mahdollisuus hakea toimeentulotukea, jos hänen tulonsa eivät riitä välttämättömien menojen kattamiseen. 

Yleistä asumistukea on myönnetty 1940-luvulta alkaen, aluksi perheenasuntoavustuksena osana aravajärjestelmää monilapsisille perheille ja vuodesta 1962 alkaen vuokra-asunnoissa asuville lapsiperheille lapsiperheiden asumistuesta annetun lain (586/1961) mukaisesti. Asumistukilain (408/1974) voimaan tullessa heinäkuussa 1975 asumistuki ulotettiin lapsiperheiden lisäksi nuoriin lapsettomiin aviopareihin, opiskelijoihin ja uusiin omistusasuntoihin. Asumistuki laajeni asteittain 1980-luvulla koskemaan vuokra-asuntojen lisäksi kaikkia asunnon hallintamuotoja ja ruokakuntatyyppejä, kun tuki ulotettiin kaiken ikäisiin omistusasuntoihin ja alivuokra-asuntoihin sekä yksinasuviin, avopareihin ja muihin lapsettomiin ruokakuntiin. Viimeksi asumistukijärjestelmää uudistettiin vuoden 2015 alussa voimaan tulleella lailla yleisestä asumistuesta (938/2014). 

Vuonna 1977 opintotuen osaksi rakennettiin erillinen opiskelijoiden asumislisäjärjestelmä, koska perhekohtainen ja asuntoon sekä sen tasoon kiinteästi sidotun asumistuen katsottiin soveltuvan huonosti opiskelijoille, jotka vaihtoivat usein asuntoa. Opiskelijoiden asumislisäjärjestelmän piiriin tulivat aluksi yksin vuokralla asuvat ja myöhemmin myös lapsettomat opiskelijaparit ja muut yhdessä asuvat. Opintotuen osana olevaa asumislisäjärjestelmää on kehitetty yksilöllisempään suuntaan poistamalla viimeksi puolison tuloharkinta vuonna 2009. Omistusasunnossa asuvat opiskelijat ja opiskelijalapsiperheet ovat kuuluneet aina yleisen asumistuen piiriin. 

Asumistukijärjestelmien välisiä eroja ja yhdistämistä on selvitetty vuosien varrella useassa eri selvityksessä. Yhdistämistä on perusteltu asumistukijärjestelmän yksinkertaistamisen ja hallinnon tehostamisen näkökulmasta. Koska eläkkeensaajan asumistuki ja opiskelijoiden asumislisä sisältävät kuitenkin näille ryhmille sovitettuja perusteltuja erityispiirteitä, yhdistämisen on katsottu edellyttävän jatkoselvittämistä. 

Vuosien 2017–2020 julkisen talouden suunnitelman yhteydessä hallitus päätti, että Suomessa opiskelevat opiskelijat siirretään yleisen asumistuen piiriin. Ulkomailla opiskelevat säilyvät edelleen opintotuen asumislisän piirissä. 

2  Nykytila

2.1  Lainsäädäntö ja käytäntö

2.1.1  Yleinen asumistuki

Yleisen asumistuen tarkoituksena on alentaa pienituloisten asumismenoja ja turvata kohtuullinen asumistaso. Yleistä asumistukea voidaan maksaa Suomessa asuvalle pienituloiselle ruokakunnalle. Samaan ruokakuntaan kuuluviksi katsotaan samassa asunnossa pysyvästi asuvat henkilöt. 

Asumistukea myönnetään Suomessa sijaitsevan vakinaiseksi asunnoksi katsottavan vuokra-asunnon, asumisoikeusasunnon tai omistusasunnon asumismenoista. Vuokra-asunnossa edellytyksenä on, että asunnon hallinta perustuu asuinhuoneiston vuokrauksesta annetun lain (481/1995) mukaisen vuokrasopimukseen. Asumistuen saajalla tulee olla käytössään oma asunto, jonka hallinnasta hän määrää ja josta hän maksaa vuokraa. Asumistukea ei myönnetä näin ollen laitoksiin, vapaa-ajan asuntoihin, liikehuoneistoihin eikä majoitusliikkeisiin. 

Yleistä asumistukea selkeytettiin ja yksinkertaistettiin vuoden 2015 alusta voimaan tulleella lailla (938/2014). Asumistuen myöntäminen perustuu ruokakunnan koon ja asunnon sijainnin mukaan määräytyviin kokonaisvuokriin ja lineaarisesti määräytyviin bruttotulojen mukaisiin omavastuuosuuksiin. Myös valintaoikeus eläkkeensaajan asumistuen ja yleisen asumistuen välillä poistui, minkä vuoksi eläkkeensaajan asumistukea saaneet lapsiperheet siirtyvät seuraavassa tarkistuksessa yleisen asumistuen piiriin. 

Yleinen asumistuki on 80 prosenttia hyväksyttävän asumismenon ja perusomavastuuosuuden erotuksesta. Hyväksyttävä asumismeno muodostuu asumistuessa huomioon otettavista asumismenoista laissa määriteltyyn enimmäismäärään asti. Perusomavastuuosuus on 42 prosenttia niistä tuloista, jotka ylittävät täysimääräiseen tukeen oikeuttavan tulorajan. Tuloraja riippuu ruokakunnan aikuisten ja alaikäisten lasten lukumäärästä: samalla tulotasolla omavastuu pienenee ruokakunnan koon ja alaikäisten lasten lukumäärän kasvaessa. Samaa laskentakaavaa sovelletaan kaikissa kuntaryhmissä, ruokakunnissa ja kaikilla tulotasoilla. Täysimääräiseen tukeen oikeuttava tuloraja on sovitettu yhteen työmarkkinatuen tason kanssa. Työmarkkinatukea tai peruspäivärahaa saava yksin asuva henkilö maksaa omavastuuosuutena 20 prosenttia hyväksytyistä asumismenoista. 

Yleisessä asumistuessa vuokra- ja osakehuoneistoissa asumismenoina otetaan huomioon vuokra tai vastike, johon lisätään erikseen maksetut lämmitys- ja vesimaksut. Vesi- ja lämmityskustannuksina käytetään ruokakunnan koon mukaan määräytyviä keskimääräisiä arvoja. Muissa omistusasunnoissa hoitomenoina otetaan huomioon asunnon sijainnin ja ruokakunnan koon mukaan määräytyvät hoitomenoerät. Kaikissa omistusasunnoissa asumismenoihin luetaan lisäksi rahoitusmenoina 73 prosenttia henkilökohtaisten asuntolainojen koroista. Tontin vuokraa ja kiinteistöveroa ei hyväksytä asumismenoiksi. 

Yleisessä asumistuessa hyväksyttävät enimmäisasumismenot määräytyvät ruokakunnan koon ja asunnon sijainnin mukaan. Enimmäisasumismenot on sidottu Tilastokeskuksen vuokraindeksiin. Vuokra-asunnoissa yhden hengen ruokakuntien enimmäisasumismeno on asunnon sijainnista riippuen 362–508 €/kk, kahden hengen ruokakunnilla 527–735 €/kk, kolmen hengen ruokakunnilla 675–937 €/kk ja neljän hengen ruokakunnilla 804–1095 €/kk. Osakeasunnoissa enimmäisasumismenon kokonaismäärä on sama kuin vuokra-asunnoissa, mutta se on jaettu hoitomenoihin ja rahoitusmenoihin. Enimmäishoitomeno on 30 prosenttia vuokra-asuntojen enimmäisasumismenon määrästä (yhden hengen ruokakunnassa 109–152 €/kk), loput 70 prosenttia määrästä voidaan hyväksyä enimmäisrahoitusmenoina (yhden hengen ruokakunnassa 253–356 €/kk). Jos omistusasunnon hoitomenot ylittävät hoitomenojen enimmäismäärän, hyväksytään ylimenevästä osasta 73 prosenttia rahoitusmenoina. 

Yleistä asumistukea myönnetään ruokakunnalle ruokakunnan täysi-ikäisten jäsenten yhteisten jatkuvien kuukausitulojen perusteella. Jatkuvana pidetään vähintään kolmen kuukauden ajalta saatavaa tuloa. Jos ruokakunnan tulot vaihtelevat, kuukausitulo lasketan keskiarvotulon perusteella. Keskiarvotuloa käytetään, jos tulo ei kestä kolmea kuukautta asumistuen myöntö- tai tarkistushetkestä lukien. Keskiarvotulo lasketaan sen tulon perusteella, jota ruokakunnan arvioidaan saavan vuoden aikana. 

Yleisen asumistuen määrä tarkistetaan vuoden välein. Asumistuen taso voi kuitenkin tulla tarkistettavaksi ennen vuositarkistusta, jos esimerkiksi ruokakunnan koko muuttuu, ruokakunnan tulot nousevat yli 400 euroa tai laskevat yli 200 euroa kuukaudessa tai ruokakunnan asumismenot muuttuvat yli 50 euroa kuukaudessa. 

Syyskuun 2015 alusta alkaen asumistuen määrittelyssä otettiin käyttöön 300 euron suuruinen ansiotulovähennys. Ansiotulovähennys tehdään jokaisen ruokakunnan jäsenen yhteenlasketuista palkka- ja yrittäjätuloista. Ansiotulovähennyksen tavoitteena on alentaa työn vastaanottokynnystä. 

2.1.2  Opiskelijoiden asumislisäjärjestelmä

Opintotuen ja sen osaksi rakentuneen asumislisäjärjestelmän tavoitteet ovat pääosin koulutuspoliittisia. Opintotuen saamisen edellytyksenä on opintojen päätoimisuus, opintojen edistyminen ja taloudellisen tuen tarve. Lisäksi tuen saamiseen vaikuttavat keskeisesti opiskelijan ikä, opinnot ja opintojen kesto. Asumislisän myöntäminen on sidottu opintotuen saamiseen. 

Opintotukilain 14 §:n perusteella asumislisään on oikeutettu opiskelija, joka asuu vuokra- tai asumisoikeusasunnossa. Asumislisään ei kuitenkaan ole oikeutettu opiskelija, joka asuu vanhempansa luona tai asuu samassa asunnossa oman tai puolisonsa lapsen kanssa taikka asuu puolisonsa omistamassa asunnossa. Myöskään opiskelija, joka on oikeutettu maksuttomaan asuntolapaikkaan, ei ole oikeutettu asumislisään, ellei ole erityisen painavia syitä sille, että opiskelija ei voi ottaa asuntolapaikkaa vastaan. Opiskelija, joka saa eläkkeensaajan asumistuesta annetun lain (571/2007) mukaista asumistukea tai asuu samassa asunnossa mainitun lain mukaista asumistukea saavan puolisonsa kanssa, ei myöskään voi saada asumislisää. 

Opiskelijalle voidaan kuitenkin myöntää asumislisä sellaisen asunnon asumismenoihin, joka on vuokrattu opiskelun vuoksi ja sijaitsee muulla paikkakunnalla kuin perheen vakituinen asunto. Ulkomailla opiskelevalle myönnetään asumislisää samoin edellytyksin kuin Suomessa opiskelevalle. Ulkomailla opiskelevalla ja asuvalla on oikeus asumislisään myös silloin, kun hän asuu samassa asunnossa oman tai puolisonsa lapsen kanssa. 

Asumislisän määrä on 80 prosenttia kuukausivuokrasta, käyttövastikkeesta taikka niihin rinnastettavista vuokrasopimuksen tai asumisoikeussopimuksen mukaisista kiinteän suuruisista kuukausittaisista asumismenoista. Asumislisää myönnettäessä asumismenoja ei oteta huomioon 252 euron ylittävältä osalta. Opiskelijan osuus asumismenoista saadaan jakamalla koko asunnon asumismenot asukkaiden lukumäärällä, jollei erityisestä syystä hyväksytä muuta jakoperustetta. Asumislisää ei makseta, jos asumismenot ovat alle 33,63 euroa kuukaudessa. 

Jos opiskelija asuu vanhemmaltaan vuokraamassaan tai vanhempansa omistamassa asunnossa, asumislisän määrä on enintään 58,87 euroa kuukaudessa. Kansanopiston tai liikunnan koulutuskeskuksen maksullisella linjalla opiskelevan, oppilaitoksen asuntolassa asuvan opiskelijan asumislisän määrä on 88,87 euroa kuukaudessa. Asumislisän määrä on 210 euroa kuukaudessa, jos opiskelija opiskelee ja asuu ulkomailla. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää asumislisän määrästä maissa, joissa vuokrataso on alhainen. 

Lapsen kanssa asuvat tai omistusasunnossa asuvat opiskelijat kuuluvat yleisestä asumistuesta annetun lain (938/2014) piiriin. 

2.2  Nykytilan arviointi

2.2.1  Johdanto

Vuonna 2015 asumistukia maksettiin kaikkiaan eri asumistukijärjestelmistä 1 732 miljoonaa euroa, josta yleisen asumistuen osuus oli 918 miljoonaa euroa, eläkkeensaajan asumistuen osuus 532 miljoonaa euroa ja opintotuen asumislisän osuus 266 miljoonaa euroa. Tuensaajia oli yhteensä 549 000. Lisäksi sotilasavustuksen asumisavustusta maksettiin 16,5 miljoonaa euroa 3 800 henkilölle. 

Yleistä asumistukea sai vuoden 2015 lopussa 246 400 ruokakuntaa, joihin kuului yhteensä 461 000 henkilöä. Keskimääräinen ruokakunnalle maksettu asumistuki oli 330 euroa kuukaudessa ja asumismenot keskimäärin 598 euroa kuukaudessa. Yleinen asumistuki kattoi keskimäärin 55 prosenttia asumismenoista. 

Valtion talouden säästöjen vuoksi yleisen asumistuen enimmäisasumismenoja ei ole korotettu vuosina 2015 ja 2016. Enimmäisasumismenoja tulisi tarkistaa ensimmäisen kerran vuokraindeksin muutosta vastaavasti vuoden 2017 alusta lukien. Vuokraindeksitilaston perusteella enimmäisasumismenoja tulisi korottaa 3 prosentilla. Enimmäisasumismenot ylittyvät kaikissa kuntaryhmissä noin 70 prosentilla tuensaajista. Kuntaryhmissä 1 (Helsinki) ja 2 (muu pääkaupunkiseutu) keskimääräinen ylitys (177 €/kk) on kuitenkin korkeampi kuin kuntaryhmissä 3 ja 4 (104–116 €/kk), vaikka asunnot ovat keskimääräisesti isompia. Enimmäisasumismenot ovat siten yleisen asumistuen vuokratasoon suhteutettuna korkeampia kuntaryhmissä 3 ja 4 kuin kuntaryhmissä 1 ja 2. 

Opintotuen asumislisää sai vuoden 2015 lopussa 151 700 opiskelijaa. Keskimääräinen vuokra normaalin määräistä asumislisää saavilla oli 376 euroa ja asumislisä 195 euroa kuukaudessa. Asumislisä kattoi keskimäärin 52 prosenttia asumismenoista. Päävuokralaisina asuvien keskimääräinen vuokra oli 398 euroa kuukaudessa ja opiskeluasunnoissa asuvien 398 euroa kuukaudessa. Valtaosalle (90 %) saajista maksettiin normaalin määräistä asumislisää. Heistä 71 prosenttia asui päävuokralaisena ja 26 prosenttia opiskelija-asunnossa. Rajoitetun määräisenä asumislisän sai 14 600 opiskelijaa, joista 68 prosenttia opiskeli ulkomailla. Vanhemman omistamassa tai vanhemmalta vuokratussa asunnossa asui 3 200 opiskelijaa. Asumislisää saaneista oli yliopistossa opiskelleita 36 prosenttia ja ammattikorkeakoulussa opiskelleita 35 prosenttia. Ammatillisissa oppilaitoksissa opiskelevia oli 21 prosenttia ja lukioissa opiskelevia 3 prosenttia. 

Asumistukien lisäksi pienituloisimpien kotitalouksien asumista tuetaan yhä enenevässä määrin myös viimesijaiseksi ja tilapäiseksi tarkoitetun toimeentulotukijärjestelmän kautta. Asumismenoihin myönnetyn perustoimeentulotuen määrästä ei kuitenkaan ole tarkkoja tietoja. Ympäristöministeriön asumisen tukijärjestelmien vaikutuksia selvittänyt työryhmä (Asumisen tuki- ja verojärjestelmien vaikuttavuus, ympäristöministeriön raportteja 4/2015) arvioi, että asumismenoihin myönnettävä perustoimeentulotuen määrä olisi noin 300 miljoonaa euroa ja että yleisen asumistuen saajista lähes joka toinen asuntokunta saisi myös toimeentulotukea.Työryhmän mukaan olisi selvitettävä tarkemmin, kuinka paljon toimeentulotuella korvataan asumismenoja. Sekä ympäristöministeriön työryhmä että sosiaali- ja terveysministeriön asettama toimeentulotuen uudistamista selvittänyt työryhmä (Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja 2015:28) totesivat, että asumistuen hyväksyttäviä enimmäisasumismenoja tulisi nostaa asumismenoihin tarvittavan toimeentulotuen ja toimeentulotukeen liittyvien kannustinloukkujen vähentämiseksi. 

2.2.2  Asumistukijärjestelmien yhdistämisen edellytykset

Asumistukijärjestelmien eroja ja yhdistämistä on selvitetty useassa yhteydessä alkaen ympäristöministeriön asumistukijärjestelmien vertailuselvityksestä vuodelta 1985 (Ympäristöministeriö, Helsinki 1985) ja päätyen ympäristöministeriön asumisen tukijärjestelmien vaikutuksia koskevaan selvitykseen vuodelta 2015 (Asumisen tuki- ja verojärjestelmien vaikuttavuus, ympäristöministeriön raportteja 4/2015). Keskeisenä ongelmana järjestelmien yhdistämiselle on kuitenkin pidetty asumistuen tason eroja eri järjestelmissä, minkä vuoksi yhdistämisestä aiheutuisi merkittäviä muutoksia suurelle osalle tuensaajista. Tukijärjestelmän yksinkertaistamisen ohella tavoitteena on pidetty kullekin asumistukijärjestelmälle asetettujen tavoitteiden toteutumista. 

Opintotuen asumislisän ja asumistuen yhteensovitusta pohdittiin erillisenä kysymyksenä vuonna 1998 opetusministeriön asettamassa työryhmässä (Opintotuen asumislisän ja asumistuen yhteensovitus. Opetusministeriön työryhmien muistioita 23/1998). Työryhmä ehdotti asumislisän tukiprosentin korottamista samaksi kuin asumistuen tukiprosentti. Lisäksi työryhmä ehdotti, että asumislisän piiriin siirtyisivät vuokralla asuvat lapsettomat avio- tai avoliitossa olevat opiskelijat, alivuokralaiset sekä muut osa-asunnoissa ja yhteisöruokakunnissa asuvat opiskelijat. Lisäksi asumislisän piiriin ehdotettiin siirtyvän alle 18-vuotiaat osa-asunnossa asuvat opiskelijat, jotka eivät kuuluneet kummankaan järjestelmän piiriin. Uudistus toteutettiin vuonna 2000 työryhmän ehdotusten mukaisesti. Puolison tulojen huomioonottamisesta luovuttiin kuitenkin vasta vuoden 2009 alusta lukien, mikä lisäsi asumislisän yksilöperusteisuutta. 

Asumistukijärjestelmien eroja ja tukien yhdistämismahdollisuuksia selvitettiin myös sosiaaliturvan uudistamiskomiteassa (Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2009:32) ja sen asettamassa erillisessä asumistukityöryhmässä. Asumistukijärjestelmien yhdistämisen tarpeellisuutta komitea perusti ensisijaisesti hallinnollisen tehokkuuden lisäämisellä. Lisäksi neljän asumistukijärjestelmän katsottiin aiheuttavat ongelmia siirtymätilanteissa, kun etuudensaajan elämäntilanne muuttuu ja hän siirtyy tämän vuoksi asumistukijärjestelmästä toiseen. 

Sosiaaliturvan uudistamiskomitean asumistukityöryhmä valmisteli mallia yhtenäisestä asumistukijärjestelmästä, jossa yhdistettäisiin yleinen asumistuki, eläkkeensaajan asumistuki ja opintotuen asumislisä. Asumistukityöryhmän selvityksen perusteella opiskelijoiden siirtäminen yleiseen asumistukeen johtaisi siihen, että merkittävä osa opiskelijoista menettäisi asumisen tukensa ja osalla tuki säilyisi samalla tasolla tai nousisi jonkin verran. Ne opiskelijat, jotka saisivat yleistä asumistukea, saisivat sitä useammalta kuukaudelta. Lisätukikuukausia tulisi erityisesti kesäkuukausille. Tuen tarve arvioitaisiin ruokakunnan taloudellisen aseman perusteella, kuten muillakin väestöryhmillä. Tällöin asumistukea myönnettäessä otettaisiin huomioon pariskunnan yhteenlasketut tulot, jonka vuoksi asumisen tuen poistuminen tai pienentyminen kohdistuisi erityisesti lapsettomiin pariskuntiin, joista vain toinen on opiskelija. Perheettömillä opiskelijoilla tuen paraneminen johtuisi ympärivuotisesta asumistuesta ja korkeammasta vuokrakatosta. Tuen poisjäänti tai mahdollinen pienentyminen johtuisi opiskelijan tuloista. 

Sosiaaliturvan uudistamiskomitean alkuperäisenä tavoitteena oli tehdä ehdotus asumistukijärjestelmien yhdistämisestä, mutta se esitti lopulta vaiheittaista etenemistä niin, että asumistukijärjestelmän yksinkertaistaminen aloitetaan yleisestä asumistuesta ja myöhemmässä vaiheessa jatkettaisiin asumistukijärjestelmien yhdistämisen selvittämistä. Sosiaaliturvan uudistamiskomitean asettamia tavoitteita yleisen asumistuen uudistukselle olivat selkeys, kannustavuus, hallinnollinen yksinkertaisuus, lapsiperhepainotteisuus sekä kustannusneutraalisuus. Lisäksi uudistusta valmisteltaessa tuli ottaa huomioon asumisen tukien mahdollinen yhdistäminen tulevaisuudessa. 

Vuoden 2015 alusta voimaan tullut uusi laki yleisestä asumistuesta perustuu pitkälti sosiaaliturvan uudistamiskomitean ehdotuksiin. Enimmäisasumismenojen määrittelyssä siirryttiin kokonaisvuokraan. Samoin tuloista johtuva omavastuu määriteltiin laskukaavalla kuten eläkkeensaajan tuessakin. Yleistä asumistukea pyrittiin yhdenmukaistamaan eläkkeensaajan tuen kanssa monissa hallinnollista menettelyä koskevissa säännöksissä. Tehdyt ratkaisut muodostavat omalta osaltaan aikaisempaa paremmat edellytykset tukijärjestelmien yhdistämiselle. 

Sosiaaliturvan uudistamiskomitean jälkeen opiskelijoiden siirtämisen edellytyksiä yleisen asumistuen piiriin on käsitelty opetus- ja kulttuurinministeriön asettamissa työryhmissä Opintotuen rakenteen kehittäminen. Toisen asteen opintotuen ja opiskelijoiden asumisen tukemisen kehittämislinjaukset (Opetus- ja kulttuuriministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2010:8) sekä Opintotuen rakenteen kehittäminen 2012 (Opetus- ja kulttuuriministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2012:29). Työryhmät eivät kuitenkaan päätyneet esittämään opiskelijoiden siirtämistä yleiseen asumistukeen muun muassa sen vuoksi, että asumistuen erilaisen tarveharkinnan vuoksi merkittävä osa nykyisin asumislisää saavista ei saisi tukea lainkaan ja merkittävällä osalla asumisen tuki olisi asumislisää pienempi. Työryhmien mielestä opiskelijoiden siirtämisestä asumistuen piiriin tulisi tehdä vielä lisäselvityksiä uuden asumistukijärjestelmän toimeenpanon vakiinnuttua. 

Viimeksi kantaa asumistukijärjestelmien yhteensovittamiseen otti ympäristöministeriön asumisen tuki- ja verojärjestelmien vaikuttavuutta selvittänyt hankeryhmä vuonna 2015 julkaistussa loppuraportissaan (Asumisen tuki- ja verojärjestelmien vaikuttavuus, ympäristöministeriön raportteja 4/2015). Hankeryhmä katsoi, että eläkkeensaajan asumistuen ja opintotuen asumislisän yhdistäminen yleiseen asumistukeen tai järjestelmien määräytymisperusteiden yhdenmukaistaminen yksinkertaistaisi tukijärjestelmää sekä asukkaiden että hallinnon kannalta. Toisaalta hankeryhmä katsoi, että yhdistäminen heikentäisi useiden asumistuen saajien asemaa ja saattaisi edelleen lisätä toimeentulotuen tarvetta asumismenojen kattamiseksi. Tämän vuoksi hankeryhmä katsoi tarpeelliseksi ensivaiheessa arvioida uuden yleisen asumistukijärjestelmän vaikutukset ja selvittää tämän jälkeen edellytykset yhdistää eläkkeensaajan asumistuki ja opintotuen asumislisä yleiseen asumistukeen tai yhdenmukaistaa järjestelmien määräytymisperusteita ottaen kuitenkin huomioon eläkeläisten ja opiskelijoiden asumiseen liittyvät erityiskysymykset. 

2.2.3  Yleisen asumistuen ja opintotuen asumislisän keskeiset erot

Yleisen asumistuen sosiaalipoliittisena tavoitteena on alentaa pienituloisille ruokakunnille asumismenoista aiheutuvia kustannuksia sekä turvata perheen kohtuullinen asumistaso tulojen alentuessa. Tiiviisti opintotukeen kytköksissä olevan asumislisän tavoitteet ovat puolestaan koulutuspoliittisia. Opintotuen saamisen edellytyksenä on opintojen päätoimisuus, opintojen edistyminen ja taloudellisen tuen tarve. Lisäksi tuen saamiseen vaikuttavat keskeisesti opiskelijan ikä, opinnot ja opintojen kesto. Muita kuin varsinaisia koulutuspoliittisia tuen myöntämisessä huomioon otettavia tekijöitä ovat tulot, asumismuoto ja perhesuhteet. 

Opiskelijat poikkeavat tulojensa ja asumismenojensa suhteen asumistuen saajista. Opiskelijoiden tulot voivat vaihdella opintojen eri vaiheissa. Lisäksi opiskelijat muuttavat opintojensa aikana useasti. Yleinen asumistuki on rakennettu vakiintuneeseen asumistilanteeseen ja pienituloisuuteen, jolloin on keskeistä muun muassa tuen saamisedellytysten ennakoitavuus. 

Yleinen asumistuki on koko ruokakunnalle tarkoitettu tuki. Yleisessä asumistuessa kaikkien ruokakunnassa asuvien tulot vaikuttavat asumistuen määrään. Asumislisä on puolestaan luonteeltaan yksilöllinen ja kaavamaisin perustein maksettava osa opintotukea. Opintotuen asumislisään ei vaikuta muiden samassa taloudessa asuvien tulot. 

Opintotuen asumislisää maksetaan vain opintotukeen oikeuttavalta ajalta, joka on pääsääntöisesti yhdeksän kuukautta vuodessa. Opintotuen asumislisän saaminen edellyttää siten opinnoissa edistymistä. Yleistä asumistukea maksetaan lähtökohtaisesti kaikilta kuukausilta. 

Opintotuen asumislisään on oikeutettu opiskelija, joka asuu vuokra- tai asumisoikeusasunnossa. Yleisestä asumistuesta voidaan vuokra- ja asumisoikeusasuntojen lisäksi tukea omistusasunnossa asuvien asumismenoja. Yleisen asumistuen maksaminen vuokra-asuntoon edellyttää aina vuokrasopimusta, joka täyttää asuinhuoneiston vuokrauksesta annetun lain mukaiset edellytykset. Opintotuen asumislisää voidaan kuitenkin maksaa myös asuntolatyyppiseen majoitukseen, joka ei perustu vuokrasopimukseen. 

Yleisessä asumistuessa huomioon otettava enimmäisvuokra on suurempi kuin opintotuen asumislisän enimmäisvuokra. Yleisen asumistuen enimmäisvuokra vaihtelee yksinasuvalla kuntaryhmästä riippuen 362 eurosta 508 euroon kuukaudessa. Opintotuen asumislisän enimmäisvuokra on 252 euroa kuukaudessa. Yleisen asumistuen saajien yksin asuvien keskimääräinen vuokra on myös suurempi (484 €/kk) kuin opintotuen asumislisän saajien keskimääräinen vuokra (376 €/kk) eli opintotuen asumislisän saajat asuvat keskimäärin halvemmissa asunnoissa kuin yleisen asumistuen saajat. 

Yleisessä asumistuessa huomioon otettavat tulot poikkeavat opintotuen asumislisässä huomioon otettavista tuloista. Asumistukea laskettaessa kuukausitulona otetaan huomioon ruokakunnan jäsenen jatkuvat tai vuosittain toistuvasti saamat bruttotulot. Jatkuvana tulona pidetään vähintään kolmen kuukauden ajan tuen myöntämis- tai tarkistamisajankohdasta jatkuvaa tuloa. Jos tulot vaihtelevat, jatkuva kuukausitulo lasketaan keskiarvotulona sen tulon perusteella, jota ruokakunnan arvioidaan saavan vuoden aikana. Tuloina ei asumistukea laskettaessa oteta huomioon esimerkiksi lapsilisää, äitiysavustusta, toimeentulotukea tai opintotukea. Lisäksi yleisessä asumistuessa ruokakunnan yhteenlasketuista ansio- ja yrittäjätuloista tehdään 300 euron suuruinen ansiotulovähennys kuukaudessa asumistuen määrää laskettaessa. Opintotuen ja asumislisän myöntämisessä puolestaan opiskelijan tulot vaikuttavat siihen, kuinka monelta kuukaudelta opiskelijalle voidaan maksaa opintotukea. Yleisessä asumistuessa tukeen oikeuttavien tulojen yläraja on yksin asuvalla kuntaryhmästä riippuen 1820–2167 euroa kuukaudessa ja opintotuen asumislisässä 1879 euroa kuukaudessa. 

Keskimääräisen tuen määrä on yleisessä asumistuessa suurempi kuin opintotuen asumislisässä. Yleisessä asumistuessa yksin asuvien keskimääräinen tuki on 271 euroa kuukaudessa (2 226 €/vuosi) ja opintotuen asumislisässä 195 euroa kuukaudessa (1 236 €/vuosi). 

Opiskelijalapsiperheet ja omistusasunnossa asuvat opiskelijat kuuluvat yleisen asumistuen piiriin. Opiskelija voi siirtyä myös opintojen aikana asumistuen piiriin, jos hänellä ei ole oikeutta saada opintotukea esimerkiksi opintotuen enimmäistukiajan päättymisen, opintojen riittämättömän edistymisen tai sairauspäivärahan saamisen vuoksi. Opiskelija siirtyy tällöin takaisin asumislisän piiriin, kun hänelle voidaan taas myöntää opintotukea. 

 

Opintotuen asumislisä 

Yleinen asumistuki 

Tuensaaja 

yksilö 

ruokakunta 

Tukiaika 

opintotukeen oikeuttava opiskeluaika (tyypillisimmin 9 kk/v) 

ympärivuotinen 

Keskimääräinen vuokra 

376 e/kk 

484 e/kk (opiskelijat 439 e/kk) 

Huomioitava enimmäisvuokra 

252 e/kk 

362 – 508 e/kk 

Tulot alkavat pienentää tukea 

1 006 e/kk 

1 026 e/kk (sis. ansiotulovähennys) 

Saajamäärä 

151 728 henkilöä 

246 357 ruokakuntaa 

2.2.4  Nykytilan ongelmat

Nykyistä asumistukijärjestelmää on pidetty hallinnollisesti raskaana etuusjärjestelmänä. Monta eri asumisen tukijärjestelmää aiheuttaa ongelmia siirtymätilanteissa, kun tuen saajan elämäntilanne muuttuu. Esimerkiksi opiskelijan sairastuessa tai saadessa lapsen, hän siirtyy yleisen asumistuen piiriin. Seurauksena on tuen muutos ja hallinnollista työtä. Eri elämäntilanteita varten rakennetuissa asumisen etuusjärjestelmissä voidaan kuitenkin ottaa huomioon kunkin ryhmän erityispiirteet ja - tarpeet. 

Nykyisen opintotuen asumislisän etuna on yksilökohtaisuus ja selkeys. Opiskelijan on helppo ennakoida hänelle maksettavan asumislisän määrä. Asumislisän taso on kuitenkin riittämätön suhteessa todellisiin asumiskustannuksiin. Asumislisän määrä ei seuraa asumiskustannusten ja vuokratason kehitystä. Lisäksi asumislisää saa vain opiskelukuukausien ajaksi, jolloin opiskelijalla tulee olla esimerkiksi kesäajan asumiskustannuksia varten riittävästi muita varoja. Opiskelijat ovat siten eriarvoisessa asemassa asumisen tukemisen suhteen kuin muut pienituloiset ruokakunnat. 

3  Esityksen tavoitteet ja keskeinen sisältö

3.1.1  Ehdotetut muutokset

Pääministeri Juha Sipilän hallitus on vuosia 2017–2020 koskevassa julkisen talouden suunnitelmassa päättänyt, että toisen ja korkea-asteen opiskelijat siirretään yleisen asumistuen piiriin. Ulkomailla opiskelevat säilyisivät edelleen opintotukijärjestelmän mukaisen asumislisän piirissä. Kirjauksen mukaan siirrosta mahdollisesti aiheutuvat asumistukimenojen kasvu katetaan sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan menokehyksen sisällä. Tavoitteena on yksinkertaistaa ja yhdenmukaistaa asumistukijärjestelmää, parantaa korkeita asumismenoja maksavien opiskelijoiden asemaa sekä lisätä kansalaisten yhdenvertaisuutta asumisen tukemisessa. 

Lisäksi julkisen talouden suunnitelman mukaan kansaneläkeindeksiin sidottujen etuuksien menoihin tehdään 0,85 prosentin alennus vuonna 2017. Yleisen asumistuen määrärahaa vähennetään vuoden 2017 alusta 9,5 miljoonaa euroa, joka vastaa 0,85 prosentin suuruista vähennystä määrärahasta. 

Opiskelijoiden siirtäminen yleiseen asumistukeen edellyttää yleisestä asumistuesta annetun lain ja opintotukilain muuttamista. Esityksessä ehdotetaan, että Suomessa opiskelevien opiskelijoiden oikeus asumisen tukeen ratkaistaisiin vuoden 2017 elokuusta alkaen yleisestä asumistuesta annetun lain perusteella. Kansaneläkelaitos tekisi päätökset yleisestä asumistuesta hakemusten perusteella. Vuokralla ulkomailla asuvat opiskelijat ja Suomessa kansanopistossa, liikunnan koulutuskeskuksessa tai Saamelaisalueen koulutuskeskuksessa maksullisella linjalla opiskelevat ja oppilaitoksen asuntolassa asuvat opiskelijat jäisivät asumislisän piiriin. 

Uudistuksen lähtökohtana on, että opiskelijoihin sovelletaan samoja yleisen asumistuen saamisen edellytyksiä kuin muihin pienituloisiin asumistuen saajiin. Asumistuen maksaminen opiskelijalle edellyttää siten, että asunto on kelvollinen asuntona käytettäväksi ja viralliselta käyttötarkoitukseltaan asunnoksi tai muutoin vakinaiseen asuinkäyttöön tarkoitettu. Asumistuen maksaminen vuokra-asuntoon edellyttää, että asunnon hallinta perustuu asuinhuoneiston vuokrauksesta annetun lain mukaiseen vuokrasopimukseen. 

Yleisestä asumistuesta annettuun lakiin ehdotetaan tehtäväksi järjestelmien yhdistämisen vuoksi eräitä muutoksia. Yleisen asumistuen myöntämisessä huomioon otettavia tuloja ehdotetaan muutettavaksi siten, että opintotuen opintoraha vaikuttaisi asumistuen määrään. Ruokakunnalle maksettavaa asumistukea sekä tuensaajan ja hakijan ilmoitusvelvollisuutta koskevista säännöksistä ehdotetaan poistettaviksi opiskelijoita koskevat erityissäännökset. Asumistuen tarkistamisperusteisiin ehdotetaan lisättäväksi ruokakunnan henkilöiden lukumäärän muuttumisen rinnalle ruokakunnan kokoonpanon muuttuminen. Lisäksi asumistuen lakkauttamisperusteisiin ehdotetaan lisättäväksi nykyistä soveltamiskäytäntöä vastaava säännös asumistuen lakkauttamisesta, jos ruokakunta on asunut kolme kuukautta muualla kuin asunnossa, johon asumistukea on myönnetty. Opiskelijoiden siirtyessä yleisen asumistuen piiriin myös vakiintunutta soveltamiskäytäntöä muutettaisiin niin, että asumistukea voitaisiin maksaa myös itsenäisesti asuvalle alle 18-vuotiaalle opintotukea saavalle opiskelijalle. 

Opiskelijoiden siirtäminen yleiseen asumistukeen lisää yleisen asumistuen ja valtion menoja. Opiskelijoiden siirtämisestä aiheutuvat lisäkustannukset sekä julkisen talouden suunnitelmassa päätetty yleisen asumistuen 9,5 miljoonan euron indeksisidonnainen säästö ehdotetaan katettaviksi yleisen asumistuen enimmäisasumismenoja rajoittamalla. 

Yleisestä asumistuesta annetussa laissa säädetyt enimmäisasumismenot on sidottu Tilastokeskuksen vahvistamaan koko maan vuokratason kehitystä ja kaikkia vuokra-asuntoja koskevaan vuositason vuokraindeksiin. Vuonna 2016 sovellettavia enimmäisasumismenoja tarkistetaan ensimmäisen kerran vuokraindeksin muutosta vastaavasti vuoden 2017 alusta lukien. Lakia ehdotetaan muutettavaksi niin, että yleisessä asumistuessa sovellettaisiin vuonna 2017 vuoden 2016 enimmäisasumismenoja eli enimmäisasumismenoja ei korotettaisi vielä vuonna 2017. Laissa säädetyt enimmäismäärät sidottaisiin vuoden 2014 vuokraindeksin sijaan vuoden 2015 vuokraindeksiin, jotta yleisen asumistuen menot alenisivat pysyvästi. Lisäksi kuntaryhmien 3 ja 4 enimmäisasumismenoja ehdotetaan alennettaviksi 5 prosentilla, jolloin enimmäisasumismenojen ylitykset lähentyisivät kuntaryhmien 1 ja 2 enimmäisasumismenojen ylityksiä. 

3.1.2  Vaihtoehtoiset toteuttamistavat

Vaihtoehtoisten toteuttamistapojen arvioinnissa on lähdetty siitä, että opiskelijat siirretään hallituksen päätöksen mukaisesti yleisen asumistuen piiriin. Vaihtoehtojen arvioinnissa on näin ollen keskitytty siirron toteutustavan sekä siirron aiheuttamien lisäkustannusten kattamisen vaihtoehtoihin. 

Esityksen valmistelussa on selvitetty vaihtoehtoa, jossa opintorahaa ei otettaisi tulona huomioon asumistukea määrättäessä. Opintorahan katsominen etuoikeutetuksi tuloksi asumistukea määrättäessä nostaisi opiskelijoille maksettavan asumistuen määrää ja pitäisi ennallaan jo nyt yleisen asumistuen piirissä olevien opiskelijoiden eli lähinnä opiskelijalapsiperheiden tuen tason. Opintorahan säilyttäminen etuoikeutettuna tulona lisäisi opiskelijoiden yleiseen asumistukeen siirtämisestä aiheutuvia kustannuksia noin 20–30 miljoonalla eurolla suhteessa siihen, että opintoraha otettaisiin tulona huomioon. Tämä tarkoittaisi merkittäviä lisäsäästöpaineita yleisen asumistuen menoihin ja vaikuttaisi myös opiskelijoille maksettavaksi tulevan asumistuen tasoon, koska hallituksen päätöksen mukaisesti kaikki opiskelijoiden siirtämisestä aiheutuvat lisäkustannukset tulee kattaa yleisen asumistuen menoista. 

Valmistelussa on lisäksi selvitetty erilaisia vaihtoehtoja kattaa opiskelijoiden siirtämisestä aiheutuvat lisäkustannukset yleisen asumistuen korvausprosenttia alentamalla, ansiotulovähennystä pienentämällä ja enimmäisasumismenoja rajoittamalla. 

Yleisen asumistuen määrä on 80 prosenttia hyväksyttävien asumismenojen ja perusomavastuuosuuden erotuksesta. Opiskelijoiden siirtämisestä aiheutuvien lisäkustannusten kattaminen yleisen asumistuen 80 prosentin korvausprosenttia alentamalla edellyttäisi korvausprosentin alentamista noin 77 prosenttiin. Korvausprosentin alentaminen olisi yksinkertainen toteutustapa, joka kohdistuisi kaikkiin asumistuensaajiin. Asumistuen taso laskisi keskimäärin noin 12 eurolla kuukaudessa. Yksinasuvilla ja lapsettomilla perheillä asumistuen taso laskisi keskimäärin reilu 10 eurolla kuukaudessa ja yksinhuoltajaperheillä sekä muilla lapsiperheillä reilu 16 euroa kuukaudessa. Korvausprosentin alentamine kuitenkin kohdistuisi myös kaikista pienituloisimpiin asumistuen saajiin ja lisäisi selvitetyistä vaihtoehtoista eniten toimeentulotukimenoja. 

Opiskelijoiden siirtämisestä aiheutuvat lisäkustannukset voitaisiin kattaa pienentämällä yleisen asumistuen 300 euron ansiotulovähennystä kaikilla tuensaajilla 150 euroon, joka vastaa toimeentulotuen etuoikeutettua tuloa. Ansiotulovähennys tarkoittaa sitä, että asumistuen määrää laskettaessa jokaisen ruokakunnan jäsenen yhteenlasketuista ansio- ja yrittäjätuloista vähennetään 300 euroa kuukaudessa. Ansiotulovähennys perustuu vuoden 2013 rakennepoliittiseen ohjelmaan ja sen tarkoituksena on alentaa työn vastaanottamiskynnystä. 

Ansiotulovähennys on lisännyt asumistukimenoja vuositasolla yli 70 miljoonalla eurolla. Kesäkuussa 2016 ansiotulovähennyksen piirissä oli noin 80 000 ruokakuntaa, joista noin 13 000 oli sellaista, jotka eivät saisi asumistukea ilman ansiotulovähennystä. Ansiotulovähennys on siten lisännyt uusien asumistukea saavien ruokakuntien määrää. Arvioiden mukaan noin 5000 pienituloista ruokakuntaa on vastaanottanut työtä ansiotulovähennyksen ansiosta. Toisaalta ansiotulovähennys on ollut voimassa vasta 1.9.2015 alkaen, joten sen vaikutusten arviointia vielä aikaista tehdä. 

Ansiotulovähennyksen pienentäminen kohdistuu asumistukijärjestelmän parempiosaisiin eli työssäkäyviin eikä vaikuttaisi työtuloja vailla olevien etuudensaajien asumistuen tasoon. Ansiotulovähennyksen pienentäminen rajaisi asumistukijärjestelmän ulkopuolelle osan niistä ruokakunnista, jotka ovat ansiotulovähennyksen johdosta tulleet uusina saajina asumistukijärjestelmän piiriin. Tämä toteutustapa lisäisi säästövaihtoehdoista vähiten toimeentulotukimenoja, koska ansiotulovähennyksen piirissä olevat ovat asumistuen saajista parempituloisia. Ansiotulovähennyksen alentaminen lisäisi kuitenkin työn vastaanottamisen kynnystä. 

Yleisen asumistuen enimmäisasumismenojen rajoittamista on viimevuosina käytetty asumistukimenojen alentamiseksi. Yleisen asumistuen enimmäisasumismenoja ei ole korotettu vuokraindeksin muutosta vastaavasti vuosina 2015 ja 2016. Enimmäisasumismenojen rajoittaminen on yksinkertainen säästökeino, joka noudattaa aikaisempien vuosien säästölinjauksia. Yleisen asumistuen enimmäisasumismenojen nostamatta jättäminen ei vaikuta niiden ruokakuntien asumistuen tasoon, joiden vuokra ei nouse. Enimmäisasumismenojen rajoittaminen lisää kuitenkin enimmäisasumismenot ylittävien määrää ja asumistuen saajien omavastuuta asumismenoista silloin, jos asumismenot ovat korkeat. 

Enimmäisasumismenojen nostamatta jättäminen ei kuitenkaan riitä opiskelijoiden siirtämisestä aiheuttamien lisäkustannusten kattamiseen, vaan enimmäisasumismenoja tulisi alentaa. Lisäkustannusten kattamiseksi kaikkien kuntaryhmien enimmäisasumismenoja tulisi alentaa 2 prosentilla. Enimmäisasumismenot ovat kuitenkin kuntaryhmissä 3 ja 4 vuokratasoon suhteutettuna korkeampia kuin kuntaryhmissä 1 ja 2. Kaikissa kuntaryhmissä enimmäisasumismenot ylittää noin 70 prosenttia tuensaajista, mutta kuntaryhmissä 1 ja 2 keskimääräinen ylitys (175–176 e/kk) on korkeampi kuin kuntaryhmissä 3 ja 4 (114 e/kk ja 99 e/kk), vaikka asunnot ovat kuntaryhmissä 3 ja 4 keskimääräisesti isompia. Tämän lisäksi vuodesta 2018 alkaen enimmäisasumismenoja korotetaan koko maata koskevan vuokra-indeksin muutoksen mukaisesti. Kuntaryhmissä 1 ja 2 vuokrien nousu on ollut viime vuosina voimakkaampaa kuin kuntaryhmissä 3 ja 4. Näin ollen enimmäisasumismenojen alentaminen olisi perusteltua kohdistaa kuntaryhmiin 3 ja 4 ja pitää kuntaryhmien 1 ja 2 enimmäisasumismenot ennallaan. 

4  Esityksen vaikutukset

4.1  Taloudelliset vaikutukset

Vuonna 2015 opintotuen asumislisää maksettiin 267 miljoonaa euroa. Suomessa opiskelevien asumislisämenot olivat 247 miljoonaa euroa ja ulkomailla opiskelevien 20 miljoonaa euroa. Yleisen asumistuen menot olivat 918 miljoonaa euroa vuonna 2015. 

Opiskelijoiden siirtäminen yleiseen asumistukeen pienentää opintotuen asumislisän määrärahan tarvetta noin 114,5 miljoonalla eurolla vuonna 2017 ja 250 miljoonalla eurolla vuonna 2018. Yleisen asumistuen kustannukset nousisivat siirrosta johtuen 137 miljoonalla eurolla vuonna 2017 ja 304 miljoonalla eurolla vuonna 2018. Yleisen asumistuen menot lisääntyisivät siten yhteensä 22,5 miljoonalla eurolla vuonna 2017 ja vuositasolla 54 miljoonalla eurolla. Opiskelijoiden siirtäminen yleiseen asumistukeen arvioidaan vähentävän toimeentulotukimenoja noin 6,8 miljoonalla eurolla vuonna 2017 ja vuositasolla noin 15 miljoonalla eurolla, josta valtion rahoitusosuus on puolet. Opiskelijoiden siirtäminen yleiseen asumistukeen nostaa siten julkisen talouden menoja vuositasolla 39 miljoonalla eurolla. Lisäksi Kansaneläkelaitoksen toimintamenojen arvioidaan nousevan 6,7 miljoonalla eurolla vuonna 2017 ja vuositasolla 10 miljoonalla eurolla.  

Taloudellisten vaikutusten arviointi perustuu laskelmiin, joissa opintoraha on laskettu yleisessä asumistuessa huomioon otettavaksi tuloksi julkisen talouden suunnitelman mukaisilla alennetuilla opintorahoilla. Laskelmissa on myös otettu huomioon yleisen asumistuen enimmäisasumismenojen jäädyttäminen ja alentaminen. Lisäksi laskemissa on oletettu, että 10 prosenttia opiskelijoista, joilla nykyinen vuokra on 100–400 euroa kuukaudessa, muuttaisi 100 euroa kuukaudessa kalliimpaan asuntoon. 

Opiskelijoiden siirtäminen yleisen asumistuen piiriin toteutetaan hallituksen päätöksen mukaisesti siten, että se on julkisen talouden näkökulmasta kustannusneutraali myös jatkovuosina. Mahdolliset tarvittavat lisäsäästöt toteutetaan sosiaali- ja terveysministeriön pääluokan sisällä. Tämä tarkoittaa sitä, että esimerkiksi Kansaneläkelaitoksen edellytykset hoitaa lisääntyvät tehtävät nykyisten määrärahojen puitteissa ja opintotukisäästöihin syntyvän vajauksen kompensointikeinot tullaan arvioimaan ja ratkaisemaan osana budjetti- ja kehysvalmistelua. Siirron kustannusneutraalisuuden toteutuminen voi tuolloin edellyttää lisäsäästöjä. 

Yleisen asumistuen 9,5 miljoonan euron indeksisidonnaisen säästön toteuttaminen enimmäisasumismenoista merkitsisi enimmäisasumismenojen nousun rajoittamista 1,2 prosenttiin vuonna 2017. Enimmäisasumismenojen nousun rajoittaminen 1,2 prosenttiin vähentäisi yleisen asumistuen menoja 9,9 miljoonalla eurolla vuonna 2017 ja vuositasolla 17,3 miljoonalla eurolla. Toimeentulotukimenot kasvaisivat arviolta 2,5 miljoonalla eurolla vuonna 2017 ja vuositasolla 4,1 miljoonalla eurolla, josta valtion rahoitusosuus on puolet. Yleinen asumistuki tarkistetaan kerran vuodessa ja kaikkien etuudensaajien asumistuen taso ei tule tarkistettavaksi vuoden 2017 aikana. Tämän vuoksi voimaantulovuonna saavutettava säästö on pienempi kuin vuositason säästö. Vuositason 9,5 miljoonan euron indeksisidonnaisen säästön ylittävä osuus käytetään opiskelijoiden asumistukisiirrosta aiheutuvan lisäkustannuksen kompensointiin. 

Esityksessä ehdotetaan, että myös opiskelijoiden asumistukisiirrosta aiheutuvat lisäkustannukset katettaisiin yleisen asumistuen enimmäisasumismenoja rajoittamalla. Enimmäisasumismenojen korottamatta jättäminen ja kuntaryhmien 3 ja 4 enimmäisasumismenojen alentaminen 5 prosentilla pienentää yleisen asumistuen menoja 27,9 miljoonalla eurolla vuonna 2017 ja vuositasolla 49,5 miljoonalla eurolla, kun laskelmassa otetaan vähentävästi huomioon indeksisidonnaisen säästön toteuttaminen. Toimeentulotukimenot lisääntyisivät 5,9 miljoonalla eurolla vuonna 2017 ja vuositasolla 9,7 miljoonalla eurolla. 

Kokonaisuudessaan enimmäisasumismenojen korottamatta jättäminen ja 3 ja 4 kuntaryhmien enimmäisasumismenojen alentaminen 5 prosentilla vähentää yleisen asumistuen menoja 37,8 miljoonalla eurolla vuonna 2017 ja vuositasolla 66,8 miljoonalla eurolla. Toimeentulotukimenot lisääntyisivät 8,4 miljoonalla eurolla vuonna 2017 ja vuositasolla 13,8 miljoonalla eurolla. 

4.2  Vaikutukset tuensaajien asemaan

Opiskelijoiden asumislisää sai vuoden 2015 lopussa noin 151 728 henkilöä. Opiskelijoiden asumislisän määrä oli keskimäärin 194,64 euroa ja saajien asumismenot olivat keskimäärin 376 euroa kuukaudessa. Opiskelijoiden asumislisä kattoi keskimäärin 57 prosenttia asumismenoista. 

Yleistä asumistukea sai vuoden 2015 joulukuussa 246 357 ruokakuntaa. Keskimääräinen ruokakunnalle maksettu asumistuki oli 330,42 euroa kuukaudessa, ja ruokakuntien asumismenot olivat keskimäärin 596,21 euroa kuukaudessa. Yleinen asumistuki kattoi keskimäärin 55 prosenttia asumismenoista. 

Järjestelmien välisten erojen vuoksi opiskelijoiden asumistuen tasossa tapahtuu muutoksia yleiseen asumistuen piiriin siirryttäessä. Ruokakunnan asumismenoja korvaava yleinen asumistuki kohdentuu eri lailla kuin kaavamainen opiskelijoiden asumislisä. Lisäksi muutoksia aiheuttaa yleisen asumistuen ja opintotuen asumislisän hyväksyttävien enimmäisasumismenojen ja tuen määräytymisen erot. Osa opiskelijoista menettäisi asumisen tukensa kokonaan ja osalla taas asumistuen määrä pienenisi, nousisi tai pysyisi ennallaan. Lähtökohtaisesti yleiseen asumistukeen oikeutettuja opiskelijoita olisi vähemmän kuin opintotuen asumislisään oikeutettuja opiskelijoita, mutta keskimääräisen asumistuen määrä olisi suurempi kuin asumislisä. Asumistuki kohdentuisi siten nykyisistä harvemmille opiskelijoille ja niille, joilla on suuret asumismenot suhteessa tuloihin. 

Asumisen tuki pysyisi vähintäänkin nykytasolla tai nousisi 64 prosentilla nykyisistä asumislisän saajista eli noin 120 000 opiskelijalla, joilla asumistuen määrä nousisi keskimäärin 59 euroa kuukaudessa. Korkeakouluopiskelijoiden osuus on korkeampaa asumistukea saavista 67 prosenttia (79 000) ja heillä korotus on keskimäärin 59 euroa kuukaudessa. Muiden kuin korkeakouluopiskelijoiden osuus korotuksen saajista on 33 prosenttia (41 000) ja heillä korotus on keskimäärin 57 euroa kuukaudessa. Asumisen tuki säilyisi ennallaan noin 15 000 opiskelijalla. Lisäksi asumisen tuki säilyisi ennallaan ulkomailla opiskelevilla opiskelijoilla sekä Suomessa kansanopiston, liikunnan koulutuskeskuksen tai Saamelaisalueen koulutuskeskuksen maksullisella linjalla opiskelevalla ja oppilaitoksen asuntolassa asuvilla opiskelijoilla, joille maksettaisiin edelleen asumislisää. 

Asumisen tukensa menettäisi kokonaan arviolta 22 prosenttia nykyisistä asumislisän saajista eli noin 42 000 opiskelijaa. Yksin vuokralla asuvista opiskelijoista asumistukensa menettäisi noin 10 500 opiskelijaa. Pariskunnista, joista molemmat ovat saaneet asumislisää, asumistukensa menettäisi noin 4 100 opiskelijaa. Pariskunnista, joista vain toinen on saanut asumislisää, asumistukensa menettäisi 20 500 opiskelijaa. Korkeakouluopiskelijoiden osuus asumisen tuen menettäjistä on 71 prosenttia (30 000) ja heillä menetys on keskimäärin 110 euroa kuukaudessa. Muiden kuin korkea-kouluopiskelijoiden osuus asumisen tuen menettäjistä on 29 prosenttia (12 000) ja heillä menetys on keskimäärin 88 euroa kuukaudessa. 

Opiskelijoiden siirtäminen yleiseen asumistukeen pienentää noin 54 000 opiskelijan asumisten tukea vähintään 300 euroa vuodessa eli 25 euroa kuukaudessa. Noin 22 700 opiskelijaa menettää asumisen tukea keskimäärin vähintään 100 euroa kuukaudessa. Lasta huoltavista asumislisää nykyisin saavista opiskelijoista yli 100 euroa kuukaudessa menettäviä olisi 70. Kysymys on tällöin perheellisistä, jotka asuvat opintojen vuoksi eri paikkakunnalla kuin muu perhe. 

Yleiseen asumistukeen siirtymisestä hyötyisivät pääsääntöisesti yksin asuvat opiskelijat. Heistä 81 prosentilla tuki suurenisi ja 19 prosentilla tuki pienenisi tai poistuisi kokonaan. Yleiseen asumistukeen siirtymisestä häviäisivät eniten pariskunnat ja yhteisellä vuokrasopimuksella asuntonsa vuokranneet yhdessä asuvat, koska yleinen asumistuki maksetaan ruokakuntakohtaisesti. Eniten menettäisivät pariskunnat, joissa on vain yksi asumislisän saaja, koska kaikki ruokakunnan tulot eli myös puolison tulot vaikuttavat yleisen asumistuen määrään. Heillä asumisen tuen määrä pienisi tai poistuisi kokonaan noin 84 prosentilla. Kaikilla pariskunnilla asumisten tuen määrä pienenisi tai poistuisi kokonaan noin 73 prosentilla ja suurenisi noin 27 prosentilla. 

Oppilaitosasteittain tarkasteltuna toisen asteen oppilaitosten opiskelijoissa olisi enemmän hyötyjiä kuin menettäjiä, koska toisen asteen opiskelijoissa on vähemmän pariskuntia. Myös korkeakouluopiskelijoissa on enemmän hyötyjiä kuin on menettäjiä. Korkeakouluopiskelijoilla on kuitenkin pääsääntöisesti korkeammat tulot kuin toisen asteen oppilaitosten opiskelijoilla, minkä vuoksi asumistuen korotukset voivat jäädä pienemmiksi kuin toisen asteen oppilaitosten opiskelijoilla. 

Pääkaupunkiseudulla opiskelevissa tukensa menettäisi hieman useampi kuin muualla Suomessa asuva. Toisaalta Helsingissä ja muualla pääkaupunkiseudulla opiskelevilla keskimääräinen tuki kasvaisi muuta Suomea hieman enemmän. Muissa kaupungeissa ja kunnissa hyötyjiä olisi noin 50 prosenttia enemmän kuin on häviäjiä. 

Alla olevaan taulukkoon on koottu uudistuksen laskennallisia muutoksia opiskelijoiden asumistuen määrään ja asumistuen saajien määrään eri opiskelijaryhmissä. 

Taulukko 1. Asumistukisiirron vaikutukset eri opiskelijaryhmissä 

Asumislisän piirissä olevat opiskelijat 

Asumislisä €/kk 2016 

Asumistuki €/kk 2017 

Saajamäärämuutos 

Vuokralla yksin asuvat (yhteensä) 

195 

261 

-10 500  

18 vuotta täyttänyt, asuu itsenäisesti 

195 

245 

-41 000  

17 vuotta, asuu itsenäisesti 

170 

220 

-600  

Korkeakouluopiskelijat 

197 

235 

-30 000  

Muut opiskelijat 

191 

237 

-12 000  

Asuu puolison kanssa, molemmat asumislisän saajia 

191 

151 

-4 100  

Asuu puolison kanssa, toinen asumislisän saaja 

186 

182 

-20 500  

Jaetussa asunnossa asuvat  

195 

188 

-6 600  

Asumistuen huomioon ottaminen tulona vaikuttaisi niiden jo nykyisinkin yleistä asumistukea saavien ruokakuntien, lähinnä lapsiperheiden, asumistuen määrään, joihin kuuluu opintorahaa saava opiskelija. Ruokakuntia, joihin kuuluu opintorahaa saava opiskelija, on noin 17 230. Näiden ruokakuntien keskimääräinen tuki alenisi 28 euroa kuukaudessa. Ruokakunnista noin 6090:lla asumistuen määrä alenisi alle 50 euroa kuukaudessa, 3550:lla 50–100 euroa kuukaudessa ja 200:lla yli 100 euroa kuukaudessa. Opintorahaa saavia lapsiperheitä on yleisen asumistuen piirissä noin 13 000. Lapsiperheiden keskimääräisen tuen määrä laskisi uudistuksesta johtuen 27 eurolla kuukaudessa. Kahden huoltajan perheissä keskimääräinen asumistuen määrä alenisi 41 euroa kuukaudessa ja yksinhuoltajaperheissä 17 euroa kuukaudessa. Yleisen asumistuen piirissä nykyisin olevista ruokakunnista yli 100 euroa kuukaudessa menettäisi tyypillisesti ruokakunnat, joissa on kaksi opiskelijaa. Näitä nykyisin asumistuen piirissä olevia yli 100 euroa kuukaudessa menettäviä on noin 200 ruokakuntaa, joista noin 130 ovat lapsiperheitä. 

Taulukko 2. Asumistukisiirron vaikutus yleisen asumistuen piirissä oleviin lapsiperheisiin 

Asumistuen piirissä olevat opiskelijat 

Ruokakunnat 

Asumistuki ei muutu 

Asumistuki €/kk 2016 

Asumistuki €/kk 2017 

Avioliitossa tai elatusvelvollinen (yhteensä) 

13 260 

5950 

478 

451 

Yksinhuoltajaruokakunnat (yhteensä) 

7600 

4220 

477 

461 

Opintorahaa saava yksinhuoltaja 

2460 

2280 

513 

509 

Ruokakunta, jossa toinen huoltajista opintotuen saaja 

3140 

1080 

471 

424 

Ruokakunta, jossa molemmat huoltaja opintotuen saajia 

250 

170 

576 

539 

Ruokakunta, jossa opintorahaa saava vanhempansa luona asuva opiskelija 

7200 

2400 

477 

452 

Uudistuksen vaikutuksia opiskelijoiden toimeentuloon tulee tarkastella yhdessä hallituksen vuosien 2017–2010 julkisen talouden suunnitelmassa sopiman opintotukiuudistuksen kanssa. Opintotukiuudistusta koskevan hallituksen esityksen mukaan korkeakouluopiskelijoiden opintorahan tasot yhtenäistetään toisen asteen opintorahan tasojen kanssa siten, että opintoraha on enintään 250,28 euroa kuukaudessa. Opintolainan valtiontakauksen määrä nousee Suomessa opiskelevalla 400 eurosta 650 euroon kuukaudessa. Muussa kuin korkeakoulussa opiskelevien alle 18-vuotiaiden takauksen määrä nousee 260 eurosta 300 euroon. 

Jos kokonaistarkastelussa otetaan huomioon opintolainan valtiontakauksen korotus (250 €/kk) opiskelijoiden siirtäminen yleiseen asumistukeen ei heikennä niiden opiskelijoiden toimeentuloa, joiden asumistuen laskee alle 250 euroa kuukaudessa. Asumistukisiirto heikentää kuitenkin niiden opiskelijoiden toimeentulon tasoa, joiden opintoraha leikkaantuu ja samalla asumisen tuki laskee siten, että lainatakauksen korotus ei kompensoi tuen pienentymistä. Yksin vuokralla asuvista opiskelijoista keskimäärin kuussa yli 250 euroa tukea (opintorahan ja asumisen tuen pienentyminen yhdessä) menettäviä on arviolta 60. Kahden henkilön ruokakuntia, jotka menettäisivät yli 500 euroa, arvioidaan olevan 35. Kun valtiontakauksenkaan korotus ei kompensoi muutoksesta aiheutuvaa rahallista menetystä, se on katettava muista varoista tuloista. Erityisesti jaetussa asuinnossa asuvien opiskelijoiden olisi katettava aiempaa isompi osa toimeentulosta muilla tuloilla, koska asumisen tuki kohdentuu jatkossa ruokakuntakohtaisesti ja nykyistä tarveharkintaisemmin. 

Yleisen asumistuen enimmäisasumismenojen korottamatta jättäminen ja alentaminen vuonna 2017 lisäävät enimmäisasumismenot ylittävien tuensaajien lukumäärää, jos asumismenot ovat korkeat ja vuokrat nousevat. Vuonna 2015 yleisen asumistuen enimmäisasumismenot ylittyivät noin 70 prosentilla tuensaajista ja keskimääräinen ylitys on noin 122 euroa. Syyskuussa 2016 keskimääräinen ylitys oli 127 euroa kuukaudessa. Vuonna 2017 yleisen asumistuen enimmäisasumismenojen korotus olisi 3,00 prosenttia. 

Enimmäisasumismenojen korottamatta jättäminen ja alentaminen nostavat enimmäisasumismenot ylittävien asumistuen saajien osuudet kuntaryhmässä I 68 prosentista 72 prosenttiin, kuntaryhmässä II 75 prosentista 79 prosenttiin, kuntaryhmässä III 72 prosentista 82 prosenttiin ja kuntaryhmässä IV 69 prosentista 79 prosenttiin. Keskimääräiset ylitykset nousisivat kuntaryhmässä I 175 eurosta 183 euroon, kuntaryhmässä II 176 eurosta 186 euroon, kuntaryhmässä III 114 eurosta 135 euroon ja kuntaryhmässä IV 99 eurosta 117 euroon. Kuntaryhmässä I enimmäisasumismenojen vaikutus keskimääräiseen tuen tasoon olisi 10 euroa kuukaudessa, kuntaryhmässä II 12 euroa kuukaudessa, kuntaryhmässä III 23 euroa kuukaudessa ja kuntaryhmässä IV 20 euroa kuukaudessa. 

4.3  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Uudistuksen myötä opiskelijat ovat asumistuen hakijoina ja saajina samassa asemassa kuin muut pienituloiset kotitaloudet. Uudistus lisää siten kansalaisten yhdenvertaisuutta asumisen tukemisessa. Uudistus parantaa etenkin yksin asuvien pienituloisten ja korkeita asumismenoja maksavien opiskelijoiden asumistuen tasoa. Asumistukijärjestelmän yhteensovitusongelmat poistuisivat tilanteissa, joissa henkilö siirtyy asumistukijärjestelmästä toiseen. Uudistus myös yksinkertaistaa opintotuen hakemista, myöntämistä ja tarkistamista. Lisäksi uudistus ratkaisee opintotukeen liittyviä erityisongelmia, kuten kesäkatkokset asumislisässä. 

Uudistus kuitenkin vähentää asumisen tukeen oikeutettujen opiskelijoiden määrää noin 26 prosentilla ja osalla opiskelijoista asumisen tuen määrä pienentyisi. Yleisen asumistuen ruokakuntakohtaisuus palauttaa opiskelijoille yhdessä asumisen ja avoliiton selvittämiseen liittyvät ongelmat ja kiristää tarveharkintaa, koska muiden ruokakunnan jäsenten tulot vaikuttavat asumistuen määrään. Uudistus myös monimutkaistaa opiskelijoiden asumisen tukemista ja opiskelijat joutuisivat hakemaan erikseen opintotukea ja asumistukea ja seuraamaan erikseen opintotuen ja asumistuen tulorajoja. 

Uudistuksella voi olla myös välillisiä vaikutuksia asuntomarkkinoihin ja opiskelijoiden käyttäytymiseen, joita on tässä vaiheessa vaikea ennakoida. Pitkällä aikavälillä uudistus voi entisestään kiihdyttää pienten vuokra-asuntojen vuokrannousua, jos opiskelijat muuttavat kalliimpiin vuokra-asuntoihin. Opiskelijoiden mahdollinen laajamittainen siirtyminen vapaille vuokramarkkinoille voi myös vaikeuttaa ainakin pienempien paikkakuntien opiskelija-asuntosäätiöiden toimintaa. 

Uudistuksen vaikutuksia tulee myös tarkastella yhdessä hallituksen vuosien 2017–2010 julkisen talouden suunnitelmassa sopiman opintotukiuudistuksen kanssa. Kehyspäätöksen mukaisesti korkeakouluopiskelijoiden opintorahan määrää alennetaan, tukiaikaa lyhennetään ja opintolainan valtiontakauksen määrää nostetaan. Osalla opiskelijoista mahdollisuus päätoimiseen opiskeluun paranee opintolainan valtiontakauksen ja asumistuen nousun myötä. Osalla opiskelijoista yhteiskunnan taloudellinen tuki opiskelun ajalle voi kuitenkin heikentyä, jos asumiseen ei makseta lainkaan tukea. Ratkaisulla saattaa olla pidemmällä aikavälillä vaikutuksia myös opiskeluaikoihin, jos opiskelijat turvautuvat työtuloihin eivätkä hyödynnä opintolainan valtiontakausta täysimääräisesti. 

Uudistus myös siirtää yhteiskunnan rahamuotoisen tuen painopistettä opintojen tukemisesta asumisen tukemiseen. Opintotukijärjestelmä asumislisän saamisen edellytys on tuen tarpeen lisäksi päätoiminen opiskelu, mutta yleistä asumistukea maksetaan ilman opiskeluvelvoitetta. Näin ollen opintotuen kannustavuus opiskeluun voi vähentyä. Toisaalta yleistä asumistukea saadakseen opiskelijan ei kannata lisätä työssä käyntiään, mikä voi lisätä kannustavuutta opiskeluun. 

4.4  Sukupuolivaikutukset

Tuen menettäjissä on hieman enemmän naispuolisia opiskelijoita ja miespuolisilla opiskelijoilla asumisentuki kasvaa keskimäärin hieman enemmän kuin naispuolisilla opiskelijoilla. Puolison tulojen huomioon ottaminen pienentää enemmän naispuolisten opiskelijoiden asumistukea kuin miespuolisten opiskelijoiden, koska miehillä on suuremmat tulot kuin naisilla. 

4.5  Vaikutuksen viranomaisten toimintaan

Opiskelijoiden siirtäminen yleiseen asumistukeen lisää Kansaneläkelaitoksen työmäärää asumistuen toimeenpanossa, koska asumistuen saajien ja ratkaisujen määrä nousisi ja opiskelijoiden asumisolosuhteet ja tulot muuttuvat useasti tukiaikana. Työmäärä asumistuen toimeenpanossa lisääntyisi erityisesti uudistuksen voimaantulessa, koska siirtyvien tuen saajien määrä on suuri. Toisaalta uudistus yksinkertaistaa opintotuen toimeenpanoa, koska asumislisään liittyvät liitteet ja niiden selvittely poistuvat opintotuen myöntämisen yhteydestä. Kansaneläkelaitos on arvioinut, että opiskelijoiden siirtäminen yleiseen asumistukeen lisää henkilötyövuosien tarvetta Kansaneläkelaitoksessa 94:llä vuonna 2017 ja vuositasolla 140:lla. Kansaneläkelaitoksen arvion mukaan tämä lisää Kansaneläkelaitoksen toimintamenoja 6,7 miljoonalla eurolla vuonna 2017 ja vuositasolla 10 miljoonalla eurolla.  

5  Asian valmistelu

Pääministeri Juha Sipilän hallitus päätti vuotta 2017 koskevan talousarvion valmistelun yhteydessä opiskelijoiden siirtämisestä asumistuen piiriin siten, että mahdolliset tarvittavat lisäsäästöt toteutetaan sosiaali- ja terveysministeriön pääluokan sisällä. Ulkomailla vuokralla asuvat ja opiskelevat säilyisivät edelleen opintotukijärjestelmän mukaisen asumislisän piirissä. 

Hallituksen esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä yhteistyössä Kansaneläkelaitoksen kanssa. Esitysehdotus on käsitelty kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa. 

Hallituksen esityksestä on järjestetty kuulemistilaisuus 19.10.2016 yhteistyössä opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa. Tilaisuuteen saapui kuultaviksi valtiovarainministeriö, Kansaneläkelaitos, Suomen kuntaliitto ry, SOSTE Suomen sosiaali- ja terveys ry, Suomen Ammattiin Opiskelevien liitto - SAKKI ry, Suomen Lukiolaisten Liitto ry, Suomen opiskelijakuntien liitto – SAMOK ry, Suomen Ylioppilaskuntien liitto (SYL) ry, Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto – ARENE ry, Svenska handelshögskolans studentkår (SHS), Suomen kansanopistoyhdistys ja Suomen Vuokranantajat ry. Kuultavista kirjallisen lausunnon jättivät Kansaneläkelaitos, Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto – ARENE ry, Suomen Ammattiin Opiskelevien liitto - SAKKI ry, Suomen Ylioppilaskuntien liitto (SYL) ry, Suomen Lukiolaisten liitto, Svenska handelshögskolans studentkår (SHS), Suomen Kansanopistoyhdistys ry ja Suomen Vuokranantajat ry. 

Kuulemistilaisuuteen oli lisäksi kutsuttu kuultaviksi oikeusministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, ympäristöministeriö, Ammattiosaamisen kehittämisyhdistys AMKE ry, Suomen Yliopistot UNIFI ry, Vuokralaiset ry (VKL), Asukasliitto ry, Valtion asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus (ARA) ja Suomen kiinteistöliitto ry. Terveyden ja hyvinvoinninlaitos ilmoitti, ettei sillä ole lausuttavaa asiasta. 

Suurin osa kuultavista kannatti opiskelijoiden siirtämistä yleiseen asumistukeen. Kuultavat korostivat, että uudistusta tehtäessä on tärkeää turvata kaikille opiskelijoille edellytykset keskittyä täysipäiväisesti opintoihin ja niiden etenemiseen. Kuultavat katsoivat, että opiskelijoiden siirtäminen yleiseen asumistukeen poistaa päällekkäisyyksiä asumisen tuissa ja vähentää siirtymävaiheen ongelmia, kun opiskelija siirtyy tuen piiristä toiseen. Lisäksi kuultavat pitivät myönteisenä sitä, että yksinasuvien ja pienituloisten opiskelijoiden tulotaso paranee, asumislisän kesäajan katkosten ongelmat poistuvat sekä asumistuen myöntämistä myös omistusasunnon menoihin.  

Kuultavat pitivät kuitenkin huolestuttavana, että noin 50 000 opiskelijaa menettää uudistuksen johdosta asumisen tuen. Erityisesti nostettiin esille uudistuksen kielteiset vaikutukset lapsiperheiden toimeentuloon ja toivottiin lapsiperheiden toimeentulon parantamista esimerkiksi korottamalla opintorahaa erillisellä huoltajakorotuksella, jota ei otettaisi asumistuessa tulona huomioon. Erityisesti opiskelijajärjestöt korostivat, että asumistuen toimeenpanossa tulisi ottaa huomioon opiskelijoiden asumisen ja elämäntilanteen erityispiirteet ja toivottiin yhteistyötä Kansaneläkelaitoksen kanssa lain täytäntöönpanossa. Lisäksi toivottiin, että edellytykset asumistuen yksilökohtaisuuden lisäämiselle selvitettäisiin jatkossa. Kuultavat myös edellyttivät, että asumistukea maksetaan myös itsenäisesti asuville alle 18-vuotiaille opiskelijoille, vaikka vakiintuneen soveltamiskäytännön johdosta asumistukea ei pääsääntöisesti ole maksettu alaikäisillä, joilla ei ole riittäviä tuloja itsenäiseen asumiseen. Lisäksi opiskelijajärjestöt nostivat esille maaliskuussa 2017 voimaantulevan tasa-arvoisen avioliittolain vaikutukset yleiseen asumistukeen ja toivoivat toimeenpanoon avointa ja selkeää tapaa selvittää samaa sukupuolta olevien opiskelijoiden siviilisääty. 

Suomen Kansanopistoyhdistys edellytti kuulemisessa, että kansanopisto-opiskelijoiden kiinteä 88,87 euron suuruinen asumislisä säilytetään. Yleisen asumistuen maksaminen asuntolaan edellyttää, että asuminen perustuu asuinhuoneiston vuokrauksesta annetun lain mukaiseen vuokrasopimukseen. Kansanopistoyhdistys korosti, että kansanopistojen kokonaisvaltainen ja yhteisöllinen pedagogiikka perustuu sisäoppilaitosmuotoon, johon olennaisesti liittyy asuntolatoiminta. Asuntolatoiminnan järjestämiseen liittyy useita erilaisia opiskelijahuollollisia näkökulmia eikä se ole verrannollinen asuntojen vuokraustoimintaan.  

Osa kuultavista piti valitettavana sitä, että opiskelijoiden siirtämisestä yleiseen asumistukeen aiheutuvat lisäkustannukset katetaan yleisen asumistuen enimmäisasumismenoja rajoittamalla eli muiden pienituloisten asumistukia leikkaamalla. Enimmäisasumismenojen rajoittaminen heikentää pienituloisten ruokakuntien toimeentuloa erityisesti, kun otetaan huomioon muut samanaikaisesti toimeenpantavat säästöt, kuten indeksisidonnaisten etuuksien leikkaukset. Säästöt yleisessä asumistuessa johtavat lisääntyneisiin toimeentulotukimenoihin eli viimesijaisella toimeentulotuella katetaan osittain ensisijaisen etuuden säästöjä. 

Kansaneläkelaitos nosti kuulemisessa esille uudistuksen aiheuttaman työmäärän lisäyksen toimeenpanossa ja korosti, että Kansaneläkelaitokselle tulee taata riittävät resurssit siirron toimeenpanon ja asumistukien käsittelyn turvaamiseksi. Lisäksi Kansaneläkelaitos piti maksuttomia asuntoloita koskevaa poikkeusta asumistuessa hallinnollisesti työläänä, koska poikkeus koskisi vain pientä joukkoa, mutta aiheuttaisi huomattavan määrän selvitystyötä toimeenpanossa.  

Kuntaliitto piti esityksen toimeentulotukivaikutusten arviointia alimitoitettuna ja toivoi esitykseen täsmällisempää kuntavaikutusten arviointia.  

Esitystä on kuulemisen johdosta täsmennetty niin, että Suomessa kansanopiston, liikunnan koulutuskeskuksen tai Saamelaisalueen koulutuskeskuksen maksullisella linjalla opiskelevan ja oppilaitoksen asuntolassa asuvalle opiskelijalle maksettaisiin edelleen opintotuen asumislisää. Lisäksi esityksen perusteluihin on lisätty maininta mahdollisuudesta maksaa yleistä asumistukea itsenäisesti asuvalle alle 18-vuotiaalle opiskelijalle. 

Lisäksi esitystä on kuulemisen jälkeen muutettu siten, että kuntaryhmien 3 ja 4 enimmäisasumismenoja alennetaan 4 prosentin sijaan 5 prosentilla, jotta esitys olisi myös Kansaneläkelaitoksen toimintamenojen osalta kustannusneutraali. Näin ollen esityksen taloudellisissa vaikutuksissa esitetyt luvut poikkeavat vuoden 2017 talousarvioesityksessä esitetyistä luvuista. 

6  Riippuvuus muista esityksistä

Esitys liittyy valtion vuoden 2017 talousarvioon ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. 

Hallitus antaa eduskunnalle syksyllä 2016 esityksen laeiksi opintotukilain ja tuloverolain 127 d §:n muuttamisesta. Esityksen mukaan korkeakouluopiskelijoiden opintorahan tasot ehdotetaan yhtenäistettäväksi toisen asteen opintorahan tasojen kanssa siten, että opintoraha on enintään 250,28 euroa kuukaudessa. Opintolainan valtiontakauksen määrä nousee 400 eurosta 650 euroon kuukaudessa Suomessa opiskelevalla. Esitys on tarkoitus käsitellä samanaikaisesti tämän esityksen kanssa esityksiin liittyvien yhteisten tavoitteiden vuoksi. Esitysten yhteisenä tavoitteena on parantaa opiskelijan toimeentuloa ja toteuttaa hallitusohjelmassa julkisiin menoihin asetettuja säästötavoitteita. 

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1  Lakiehdotuksen perustelut

4 §.Ruokakunta. Pykälässä säädetään ruokakunnan käsitteestä. Lähtökohtana on, että asunnossa asuvat vastaavat koko asunnon asumismenoista, ellei asunnon osan hallinnasta ole erikseen sovittu. Asumistuessa sovellettava ruokakuntakäsite lähtee asumistuen perustarkoituksesta, asunnossa asuvien asumismenojen alentamisesta. Lähtökohtana on, että asunnossa asuvat vastaavat asumistukilain tarkoittamalla tavalla koko asunnon asumismenoista ellei asunnon osan hallinnasta ole erikseen sovittu. Asunnon osan hallinnasta voidaan sopia vuokrasopimuksella taikka muulla esimerkiksi kodin hoitoa varten tarpeellisen henkilön työsuhteeseen liittyvällä sopimuksella. 

Voimassa olevan pykälän 4 momentin perusteella ruokakuntaan ei kuulu opiskelija, joka opintotukilain 14 §:n mukaan on oikeutettu asumislisään, paitsi jos asumislisä on myönnetty opiskelijan toisella paikkakunnalla olevaa asuntoa varten, eikä opiskelija, joka saa vieraan valtion opintotukea tai vastaavaa etuutta. Lainkohta estää asumistuen maksamisen asumislisää saavalle opiskelijalla. Poikkeuksena ovat kuitenkin tilanteet, joissa asumistukiruokakuntaan kuuluva henkilö saa asumislisää toisella paikkakunnalla olevaan opiskelija-asuntoon. Toisella paikkakunnalle sijaitsevaan opiskelija-asuntoon myönnettävä asumislisä ei estä asumistuen myöntämistä koko ruokakunnalle. 

Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että 4 momentti poistetaan opiskelijoiden siirtyessä yleisen asumistuen piiriin. Lisäksi pykälän 2 momentista poistettaisiin viittaus 4 momenttiin. Toisella paikkakunnalla opiskeleva opiskelija voitaisiin katsoa kuuluvan ruokakuntaan, jos asuminen olisi tilapäistä. Asumistukea ei kuitenkaan myönnetä kahteen asuntoon, joten toisella paikkakunnalla opiskelevan opiskelijan tulisi muodostaa oma ruokakunta, jotta hänelle voitaisiin maksaa asumistukea opiskelija-asuntoon. Ulkomailla opiskeleva asumislisää saava opiskelija ja Suomessa kansanopistossa, liikunnan koulutuskeskuksessa tai Saamelaisalueen koulutuskeskuksessa maksullisella linjalla opiskeleva ja oppilaitoksen asuntolassa asuva opiskelija voisi kuitenkin kuulua edelleen kuulua ruokakuntaan, jos opiskelu olisi tilapäistä. 

Muilta osin pykälään ei ehdoteta muutoksia. 

8 §. Oikeus asumistukeen. Pykälässä säädetään asumistuen myöntämisen perusteista. Pykälän 1 momentissa säädetään siitä, että ruokakunnalla on oikeus asumistukeen, jos sen asumistuessa hyväksyttävät asumismenot ylittävät tulojen mukaan määräytyvän perusomavastuuosuuden ellei kysymys ole 2 momentissa tarkoitetusta opiskelijan asumislisään tai eläkkeensaajan asumistukeen oikeutetusta henkilöstä. Asumistuki on 80 prosenttia todellisten, enintään enimmäismääräisten, asumismenojen ja perusomavastuun erotuksesta. 

Voimassa olevan pykälän 2 momentissa säädetään niistä henkilöistä, jotka eivät ole oikeutettuja asumistukilain mukaiseen asumistukeen. Näitä ovat 2 momentin 1 kohdan perusteella opintotukilain 14 §:n nojalla opiskelijan asumislisään oikeutetut opiskelijat ja opiskelijat, jotka saavat vieraan valtion opintotukea tai vastaavaa etuutta tai joilla on oikeus maksuttomaan asuntoon oppilaitoksen puolesta. 

Pykälän 2 momentin 1 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin maininta opiskelijoista, jotka saavat opintukilain 14 §:n mukaista asumistukea ja opiskelijat, jotka saavat vieraan valtion opintotukea tai vastaavaa etuutta. Asumistukea ei kuitenkaan olisi oikeutettu opiskelija, jolla on oikeus maksuttomaan asuntoon oppilaitoksen puolesta. Jos asuntolapaikkaan oikeutetulla opiskelijalla on erityisiä syitä kieltäytyä asuntolapaikasta, asumistukea voitaisiin kuitenkin myöntää. Pätevänä syynä voitaisiin pitää esimerkiksi sitä, että opiskelija on jo ennen opintojen alkamista asunut itsenäisesti vakituisessa asunnossa, jossa hän voi asua myös opiskeluajan tai sitä, että maksuttomaan opiskelupaikkaan on oikeus vain arkipäivinä. 

Muilta osin pykälä vastaa sisällöltään voimassa olevaa pykälää. 

9 §. Hyväksyttävät enimmäisasumismenot. Pykälässä säädetään siitä, mitkä asumismenot otetaan huomioon asumistukea laskettaessa. Asumismenoina otetaan huomioon ruokakunnan vakinaisen asunnon asumismenot, jotka muodostuvat osittain laskennallisesti. Asumismenoja tuetaan enintään 10 §:ssä mainittujen enimmäisasumismenojen määrään asti. 

Voimassa olevan pykälän 9 momentissa säädetään asumismenojen jakamisesta silloin, kun asunnossa asuu opiskelija, joka opintotuen asumislisään oikeutettuna ei kuulu asumistukiruokakuntaan. Momentti ehdotetaan poistettavaksi opiskelijoiden siirtyessä yleisen asumistuen piiriin. 

Muilta osin pykälä vastaa sisällöltään voimassa olevaa pykälää. 

10 §. Enimmäisasumismenot. Pykälässä säädetään asumistukea laskettaessa huomioon otettavien, kokonaisvuokraan perustuvien, asumismenojen enimmäismääristä taulukkona. Enimmäisasumismenot porrastuisivat ruokakunnan koon ja asunnon sijainnin mukaan. Tukea ei myönnetä enimmäisasumismenojen ylittävistä asumismenoista. 

Pykälän 1 momentissa säädettyjä enimmäisasumismenoja ehdotetaan muutettaviksi siten, että kuntaryhmien 3 ja 4 enimmäisasumismenoja alennettaisiin 5 prosentilla. Lisäksi pykälän 2 momentissa säädettyjä viiden hengen ja sitä suurempien ruokakuntien enimmäisasumismenojen kuntaryhmän mukaan määräytyviä kiinteitä korotuseriä ehdotetaan alennettavaksi 5 prosentilla kuntaryhmissä 3 ja 4. 

Muilta osin pykälä vastaa sisällöltään voimassa olevaa pykälää. 

15 §. Etuoikeutetut tulot. Pykälässä säädetään siitä, mitä tuloja ei oteta tulona huomioon asumistuen määrää laskettaessa. Voimassa olevan pykälän 7 kohdan perusteella opintotukilain mukaista opintotukea ei oteta huomioon asumistukea laskettaessa. Näin ollen opintoraha ei ole vaikuttanut asumistuen määrään. Lainkohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että asumistukea laskettaessa ei otettaisi huomioon opintotukilain mukaista opintotukea opintorahaa lukuun ottamatta. Opintoraha vaikuttaisi siten jatkossa asumistuen määrään. Opintolainan valtiontakausta ei kuitenkaan jatkossakaan otettaisi huomioon asumistukea laskettaessa. Muilta osin pykälä vastaa sisällöltään voimassa olevaa pykälää. 

20§. Asumistuen saajan ilmoitusvelvollisuus. Pykälässä säädetään tiedoista, joista asumistuen saajan on ilmoitettava Kansaneläkelaitokselle. Pykälän 1 momentissa on kysymys lähinnä tietojen ilmoittamisesta sellaisista olosuhteiden muutoksista, jotka voivat aiheuttaa tuen tarkistamisen. Lisäksi asumistuen saajan tulee ilmoittaa tiedot, joiden perusteella voidaan arvioida ovatko tuen saamisen edellytykset edelleen olemassa. 

Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että pykälästä poistettaisiin 8 kohta, jossa säädetään velvollisuudesta ilmoittaa ruokakuntaan kuuluvalle henkilölle syntyvästä oikeudesta opintotukilain mukaiseen asumistukeen sekä 9 kohta, jossa säädetään velvollisuudesta ilmoittaa samassa asunnossa asuvan opiskelijan asumislisäoikeuden päättymisestä. Lisäksi 3 kohtaa ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että asumistuen saajan olisi ruokakuntaan kuuluvien henkilöiden lukumäärän muuttumisen lisäksi ilmoitettava ruokakunnan kokoonpanon muuttumisesta. 

27§. Asumistuen tarkistamisen edellytykset. Pykälän 1 momentissa säädetään asumistuen säännöllisistä vuositarkistuksista ja pykälän 2 momentissa kesken tukikauden tehtävästä tarkistamisesta, kun ruokakunnan olosuhteissa on tapahtunut tarkistukseen johtava muutos (välitarkistus). 

Pykälän 2 momentin 5 kohdan perusteella asumistuki tarkistetaan, jos ruokakuntaan kuuluva, samassa asunnossa asuva henkilö aloittaa opinnot, joiden perusteella hän on oikeutettu opintotukilain mukaiseen asumislisään tai hän muutoin tulee oikeutetuksi asumislisään taikka jos samassa asunnossa asuvan opiskelijan oikeus asumislisään päättyy. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että momentin 5 kohta poistetaan tarpeettomana opiskelijoiden siirtyessä yleisen asumistuen piiriin. Lisäksi 2 momentin 4 kohtaa ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että ruokakuntaan kuuluvien henkilöiden lukumäärän muuttumisen lisäksi asumistukea tarkistettaisiin myös, jos ruokakunnan kokoonpano muuttuu pysyvästi. 

28§. Tarkistamisen ajankohta. Pykälässä säädetään, mistä ajankohdista lukien 27 §:ssä tarkoitettu tarkistus tehtäisiin. 

Voimassa olevan pykälän 4 kohdan perusteella asumistuki tarkistetaan 28 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa sen kuukauden alusta, josta oikeus asumislisään alkaa tai sitä kuukautta seuraavan kuukauden alusta, jona oikeus asumislisään päättyy. Lain 27 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että 4 kohta poistettaisiin tarpeettomana opiskelijoiden siirtyessä yleisen asumistuen piiriin. 

29§. Asumistuen lakkauttamisen edellytykset. Pykälässä säädetään asumistuen lakkauttamisperusteista ja lakkauttamisen ajankohdasta eri tilanteissa. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 6 kohta, jonka perusteella asumistuki lakkautettaisiin viimeistään neljännen kuukauden alusta, jos tuensaaja asuu muualla kuin asunnossa, jonka asumismenoihin tukea on myönnetty, ellei tukea tarkisteta 27 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaisen ruokakunnan muutoksen perusteella. Ehdotettu muutos vastaa voimassa olevaa soveltamiskäytäntöä. Asumistuen tarkoituksena ei ole tukea tyhjillään olevia asuntoja. Tämän vuoksi tuensaajan tilapäisesti poissa ollessa tuen maksamista jatketaan vakiintuneen käytännön perusteella enintään kolme kuukautta. 

41 §.Asian uudelleen ratkaiseminen etuuden myöntämisen johdosta. Pykälässä säädetään Kansaneläkelaitoksen mahdollisuudesta käsitellä asia uudelleen ilman päätöksen poistamista tai asianosaisen suostumusta pelkästään asianosaista kuultuaan. Säännös koskee tilanteita, joissa tuen saajalle tai ruokakunnan jäsenelle on takautuvasti myönnetty 8 §:n 2 momentissa mainittu asumistuen myöntämisen estävä etuus. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että asian uudelleen käsittely ei edellyttäisi asianosaisen kuulemista, jolloin lainkohta vastaisi muiden etuuslakien sääntelyä vastaavissa tilanteissa. 

51 §. Indeksisidonnaisuus. Pykälän mukaan laissa mainitut rahamäärät on sidottu pääosin kansaneläkeindeksiin. Pykälän 4 momentissa säädetään tarkemmin enimmäisasumismenojen tarkistamisesta vuosittain. Vuokrakehitystä seurataan Tilastokeskuksen vuositason vuokraindeksin muutoksella. Vuokraindeksin muutoksen laskentaperusteena on vuoden 2010 taso (2010=100). Laissa vahvistetut enimmäisvuokratasot vastaavat vuoden 2014 vuokraindeksin pistelukua. Valtion talouden säästöpäätösten vuoksi enimmäisasumismenoja ei ole tarkistettu vuosina 2015 ja 2016 vuokraindeksin muutosta vastaavasti, vaan enimmäisasumismenot tulisi tarkistaa ensimmäisen kerran vuokraindeksin muutosta vastaavasti vuoden 2017 alusta lukien. Valtion talouden säästöpäätösten vuoksi lainkohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että enimmäisasumismenot jätettäisiin tarkistamatta myös vuonna 2017. Laissa vahvistettava enimmäisvuokrataso ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan vuoden 2015 vuokraindeksin pistelukua, jotta vuositason säästö olisi pysyvä. 

2  Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä elokuuta 2017. Opiskelijat voisivat hakea yleistä asumistukea ja Kansaneläkelaitos tehdä hakemusten perusteella päätökset yleisestä asumistuesta 1 päivästä toukokuuta 2017. Yleisen asumistuen enimmäisasumismenojen nostamatta jättämistä ja alentamista koskevat säännökset tulisivat kuitenkin voimaan jo 1 päivänä tammikuuta 2017 ja niitä sovellettaisiin siitä ja myöhemmästä ajankohdasta myönnettävään tai tarkistettavaan tukeen. 

3  Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Asumisen tukea koskevalla sosiaaliturvalla on perusoikeuksien kannalta merkitystä erityisesti perustuslain 19 §:n 4 momentin kannalta (PeVL 10/2011 vp, PeVL17/2014). Säännöksen mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä. Julkinen valta toimeenpanee tätä perustuslain mukaista toimintavelvoitetta erilaisilla asumistukimuodoilla, joita ovat yleinen asumistuki eläkkeensaajan asumistuki, opintotuen asumislisä ja osin sotilasavustus. Lisäksi julkinen valta edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja sen omatoimiseen järjestämiseen myös muilla tavoin, kuten asuntotuotantoon kohdistuvilla tuilla ja omistusasunnon korkokulujen verovähennyksillä. 

Perustuslain 19 §:n 4 momentin lisäksi asumistuki on merkityksellinen myös perustuslain 19 §:n 2 momentin tarkoittaman perustoimeentulon turvan ja 1 momentin mukaisen välttämättömän toimeentulon ja huolenpidon kannalta (PeVL 10/2011 vp, Pe VL 17/2014). Asumistuen avulla alennetaan asumismenoja tuensaajien maksukykyä vastaavalle tasolle. 

Perustuslailla ei ole turvattu mitään nimenomaista lailla säädettyä perustoimentulojärjestelmää sinänsä, vaan ylipäätään yksilön oikeus perustoimeentulon turvaan (PeVL 30/2005 vp, PeVL 60/2002 vp). Olennaista on, että oikeus perustoimeentuloon on perustuslaissa mainituissa sosiaalisissa riskitilanteissa turvattu jonkin sosiaaliturvajärjestelmän kautta (PeVL 42/2004 vp, PeVL 60/2002 vp). Perustoimeentulon turvaamiseen lisäksi perustuslain 19 §:n 2 momentti sisältää lainsäätäjään kohdistuvan toimintavelvoitteen. Sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti ja että kansantalouden ja julkisen talouden tila otetaan huomioon mitoitettaessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta välittömästi rahoittaa. Perustuslain säännöksellä on tarkoitus varmistaa, että myös pitkällä aikavälillä perustoimeentulon turva on taattu (HE 309/1993 vp, PeVL 6/2009 vp). 

Lakiehdotuksen mukaan Suomessa opiskelevien opiskelijoiden oikeus asumisen tukeen ratkaistaisiin jatkossa yleisestä asumistuesta annetun lain perusteella. Muutoksen myötä opiskelijan oikeus asumisen tukeen kohdentuu eri tavalla kuin opintotuen asumislisä. 

Perustuslakivaliokunta on yleistä asumistukea koskevaa esitystä (HE 52/2014) tarkastellessaan (PeVL 17/2014) katsonut, että asumistuen alentuminen esimerkiksi 100 eurolla kuukaudessa voi olla pienituloiselle ruokakunnalle merkittävä muutos, joka voi vaikeuttaa tai estää ruokakuntaa jatkamasta asumista nykyisessä asunnossa. Tuenhakijoiden voi myös olla vaikeaa ennakoida, millaisia vaikutuksia tukiperusteiden muutoksilla heidän kohdallaan tulee olemaan. Perustuslakivaliokunta piti tätä merkityksellisenä perustuslain 19 §:n 1, 2 ja 4 momentin kannalta ja edellytti selvitettävän, onko siirtymäsäännösten avulla mahdollista porrastaa muutosten voimaantuloa siten, että niille ruokakunnille, joita merkittävät tuen alentumiset koskevat, jäisi enemmän aikaa sopeutua uuteen tilanteeseen. 

Esityksen mukaan opintoraha otettaisiin huomioon asumistukeen vaikuttavana tulona, mikä alentaisi arviolta 200:n jo nykyisin yleisen asumistuen piirissä olevien opiskelijoiden tuen tasoa vähintään 100 eurolla kuukaudessa. Nykyisin asumislisän piirissä olevista noin 195 700 opiskelijasta puolestaan 22 700 menettäisi siirron yhteydessä asumisen tukea keskimäärin vähintään 100 euroa kuukaudessa. Lasta huoltavista asumislisää nykyisin saavista opiskelijoista yli 100 euroa kuukaudessa menettäviä olisi 70. Kysymys on tällöin perheellisistä, jotka asuvat opintojen vuoksi eri paikkakunnalla kuin muu perhe. Jos kokonaistarkastelussa otetaan huomioon opintolainan valtiontakauksen korotus 250 euroa kuukaudessa, niin muutos on kuitenkin niiden opiskelijoiden kannalta neutraali, joilla tuen menetys jää alle 250 euron kuukaudessa. 

Muutos heikentää kuitenkin niiden opiskelijoiden toimeentulon tasoa, joiden opintoraha leikkaantuu ja samalla asumisen tuki laskee siten, että lainatakauksen korotus ei kompensoi tuen pienentymistä. Yksin vuokralla asuvista opiskelijoista keskimäärin kuukaudessa yli 250 euroa tukea (opintorahan ja asumisen tuen pienentyminen yhdessä) menettäviä on arviolta 60. Kahden henkilön ruokakuntia, jotka menettäisivät yli 500 euroa, arvioidaan olevan 35. Kun opintolainan valtiontakauksen korotus ei kompensoi muutoksesta aiheutuvaa rahallista menetystä, se on katettava muista tuloista. Erityisesti jaetussa asunnossa asuvien opiskelijoiden olisi katettava aiempaa suurempi osa toimeentulosta muilla tuloilla, koska asumisen tuki kohdentuu jatkossa ruokakuntakohtaisesti ja nykyistä tarveharkintaisemmin. 

Esityksessä ehdotetaan, että opiskelijoiden siirtämisestä yleiseen asumistukeen aiheutuvat kustannukset sekä julkisen talouden suunnitelmassa päätetty yleisen asumistuen 9,5 miljoonan euron indeksisidonnainen säästö katettaisiin yleisen asumistuen enimmäisasumismenoja rajoittamalla. Yleisen asumistuen enimmäisasumismenojen korottamatta jättäminen ja alentaminen lisäävät enimmäisasumismenot ylittävien tuensaajien lukumäärää, jos asumismenot ovat korkeat ja vuokrat nousevat. Kuntaryhmien 3 ja 4 enimmäisasumismenojen alentamisen myötä näiden kuntaryhmien asumistuen saajien enimmäisasumismenojen ylitykset lähentyisivät kuntaryhmien 1 ja 2 enimmäisasumismenojen ylityksiä. 

Hallitus katsoo, että nyt ehdotettavat muutokset eivät merkitse olennaista puuttumista perustoimeentulon turvaan. Asumistuen määrää ei ole turvattu sillä tavalla, että tuet eivät voisi järjestelmää muutettaessa myös pienentyä. Esitys ei näin ollen vaaranna perustuslain 19 §:ssä turvattuja oikeuksia, minkä vuoksi hallitus katsoo, että ehdotetut lain muutokset voidaan käsitellä tavallisessa lain säätämisjärjestyksessä. Asiasta on kuitenkin niin harkittaessa syytä pyytää perustuslakivaliokunnan lausunto. 

Ponsiosa 

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus: 

Lakiehdotus

Laki yleisestä asumistuesta annetun lain muuttamisesta 

Eduskunnan päätöksen mukaisesti 
muutetaan yleisestä asumistuesta annetun lain (938/2014) 4, 8–10, 15, 20, 27–29 ja 41 § sekä 51 §:n 4 momentti, sellaisena kuin niistä on 51 §:n 4 momentti laissa 1672/2015, seuraavasti: 
4 § Ruokakunta 
Samassa asunnossa pysyvästi asuvat henkilöt kuuluvat samaan ruokakuntaan. Eri ruokakuntaan kuuluvat henkilöt, jotka hallitsevat osaa asunnosta erillisen vuokrasopimuksen tai sitä vastaavan hallintasopimuksen perusteella tai jotka on hoitosopimuksella sairauden tai vamman perusteella sijoitettu ruokakunnan hoidettaviksi. Tässä laissa asumistuen saajalla tarkoitetaan kaikkia ruokakunnan jäseniä. 
Samaan ruokakuntaan kuuluvat aina samassa asunnossa asuvat aviopuolisot tai avopuolisot, heidän alaikäiset lapsensa sekä keskenään suoraan etenevässä tai takenevassa polvessa olevat sukulaiset. Tässä momentissa tarkoitettuihin sukulaisiin rinnastetaan myös ottolapset ja lastensuojelulain (417/2007) 81 §:ssä tarkoitetut yksityisesti sijoitetut lapset. 
Jos aviopuolisot asuvat välien rikkoutumisen vuoksi erillään eikä heillä ole yhteistä taloutta, heitä ei lueta samaan ruokakuntaan kuuluviksi. 
Ruokakuntaa edustaa asunnonhaltija tai hänen puolisonsa, yhteisöruokakunnan valtuuttama henkilö taikka se, jonka nimissä erillinen vuokrasopimus tai sitä vastaava hallintasopimus on. 
8 § Oikeus asumistukeen 
Ruokakunnalla on oikeus saada asumistukea 80 prosenttia siitä 9 §:ssä säädettyjen hyväksyttävien, mutta enintään 10 §:ssä tarkoitettujen enimmäismääräisten asumismenojen määrästä, josta on vähennetty ruokakunnan tulojen mukaan määräytyvä 16 §:ssä tarkoitettu perusomavastuuosuus. 
Tämän lain mukaista asumistukea ei myönnetä: 
1) opiskelijalle, jolla on oikeus maksuttomaan asuntolapaikkaan oppilaitoksen puolesta, ellei hän erityisestä syystä voi ottaa asuntolapaikkaa vastaan; 
2) kahden henkilön avio- tai avopuolisoista muodostuvalle ruokakunnalle, johon kuuluvalla on oikeus eläkkeensaajan asumistuesta annetun lain (571/2007) 8 §:n perusteella eläkkeensaajan asumistukeen;  
3) ruokakunnalle, jonka ainoalla tai kaikilla jäsenillä on oikeus 2 kohdassa tarkoitettuun eläkkeensaajan asumistukeen. 
9 § Hyväksyttävät asumismenot 
Vuokra-asunnossa asuvan ruokakunnan asumismenoiksi hyväksytään vuokra ja erikseen maksettavat vesimaksut ja lämmityskustannukset. Erikseen maksettavina vesimaksuina otetaan huomioon 17 euroa henkilöä kohden kuukaudessa ja lämmityskustannuksina 38 euroa kuukaudessa ensimmäiseltä henkilöltä ja sen jälkeen 13 euroa jokaista lisähenkilöä kohden. 
Omistusasunnossa asuvan ruokakunnan asumismenoiksi hyväksytään asunnon hoito- ja rahoitusmenot. Osakeasunnon hoitomenoiksi hyväksytään vastike sekä erikseen maksettavat vesimaksut ja lämmityskustannukset. Vesimaksut ja lämmityskustannukset otetaan huomioon 1 momentin mukaisina. 
Muun omistusasunnon kuin osakeasunnon hoitomenoiksi hyväksytään: 
Ruokakunnan koko henkeä 
Huomioon otettava hoitomeno €/kk 
1 
89 
2 
107 
3 
135 
4 
159 
Jos ruokakuntaan kuuluu enemmän kuin neljä henkilöä, muun omistusasunnon kuin osakeasunnon hoitomenoja korotetaan 49 euroa jokaista neljä henkilöä ylittävää ruokakunnan jäsentä kohden. 
Edellä 1 ja 2 momentissa mainittuja lämmityskustannuksia sekä 3 ja 4 momentissa mainittuja hoitomenoja korotetaan 4 prosenttia Etelä-Savon, Pohjois-Savon ja Pohjois-Karjalan maakunnissa ja 8 prosenttia Pohjois-Pohjanmaan, Kainuun ja Lapin maakunnissa. 
Omistusasunnossa asuvan ruokakunnan rahoitusmenoiksi hyväksytään asunnon hankkimiseksi ja perusparantamiseksi otettujen henkilökohtaisten lainojen kuukausittaisista koroista 73 prosenttia. Asumisoikeusasunnon menoiksi hyväksytään 73 prosenttia asumisoikeuden hankkimiseksi otettujen henkilökohtaisten lainojen kuukausittaisista koroista. Edellä mainittujen lainojen on oltava valtion, kunnan, seurakunnan tai julkisen valvonnan alaisen luottotoimintaa harjoittavan laitoksen myöntämiä. 
Osakeasunnossa asuvan ruokakunnan 2 momentissa tarkoitetuista asunnon hoitomenoista otetaan huomioon enimmäishoitomenoina enintään määrä, joka on 30 prosenttia 10 §:ssä tarkoitetuista ruokakunnan enimmäisasumismenoista ja enimmäisrahoitusmenoina enintään määrä, joka on 70 prosenttia ruokakunnan enimmäisasumismenoista. Jos hoitomenot ylittävät enimmäishoitomenot, ylimenevästä osasta otetaan huomioon 73 prosenttia asunnon hyväksyttävinä rahoitusmenoina. 
Jos vuokralla asuvalla ruokakunnalla on alivuokralainen, ruokakunnan tässä pykälässä tarkoitetuista asumismenoista vähennetään alivuokralaisen maksaman vuokran määrä. Omistusasunnossa asuvalla ruokakunnalla vähennetään alivuokralaisen maksama vuokra hoitomenoista ja mahdollinen jäljelle jäävä määrä rahoitusmenoista. 
10 § Enimmäisasumismenot 
Ruokakunnan 9 §:n mukaan hyväksyttävistä asumismenoista otetaan huomioon enintään seuraavat euromäärät kuukaudessa: 
Ruokakunnan koko henkeä 
I kuntaryhmä 
II kuntaryhmä 
III kuntaryhmä 
IV kuntaryhmä 
1 
508 
492 
390 
344 
2 
735 
706 
570 
501 
3 
937 
890 
723 
641 
4 
1 095 
1 038 
856 
764 
Jos ruokakuntaan kuuluu enemmän kuin neljä henkilöä, 1 momentin mukaisia asunnon enimmäisasumismenoja korotetaan I kuntaryhmässä 137 euroa, II kuntaryhmässä 130 euroa, III kuntaryhmässä 117 euroa ja IV kuntaryhmissä 112 euroa jokaista neljä henkilöä ylittävää ruokakunnan jäsentä kohden. 
Kunnat jaetaan kuntaryhmiin seuraavasti: 
1) I kuntaryhmään kuuluu: Helsinki; 
2) II kuntaryhmään kuuluvat: Espoo, Kauniainen ja Vantaa; 
3) III kuntaryhmään kuuluvat: Hyvinkää, Hämeenlinna, Joensuu, Jyväskylä, Järvenpää, Kajaani, Kerava, Kirkkonummi, Kouvola, Kuopio, Lahti, Lappeenranta, Lohja, Mikkeli, Nokia, Nurmijärvi, Oulu, Pori, Porvoo, Raisio, Riihimäki, Rovaniemi, Seinäjoki, Sipoo, Siuntio, Tampere, Turku, Tuusula, Vaasa ja Vihti; 
4) IV kuntaryhmään kuuluvat muut kuin 1-3 mainitut kunnat. 
15 § Etuoikeutetut tulot 
Tuloina ei asumistukea laskettaessa oteta huomioon: 
1) lapsilisälain (796/1992) mukaista lapsilisää; 
2) äitiysavustuslain (477/1993) mukaista äitiysavustusta; 
3) vammaisetuuksista annetun lain (570/2007) mukaisia etuuksia; 
4) tapaturmavakuutuksen perusteella suoritettavia sairaanhoito- ja tutkimuskuluja; 
5) sotilasavustuslain (781/1993) mukaista sotilasavustusta; 
6) rintamasotilaseläkelain (119/1977) mukaista rintamalisää ja ylimääräistä rintamalisää; 
7) opintotukilain (65/1994) mukaista opintotukea opintorahaa lukuun ottamatta; 
8) toimeentulotuesta annetun lain (1412/1997) mukaista toimeentulotukea tai muuta etuutta; 
9) Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain (566/2005) mukaista ylläpitokorvausta; 
10) julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) mukaista kulukorvausta tai muuta vastaavaa kulu- tai ylläpitokorvausta; 
11) muita kuin toimeentulon turvaamiseksi maksettuja apurahoja ja muita vastaavia avustuksia; 
12) perhehoitolain (263/2015) mukaisen perhehoidon ja varhaiskasvatuslain (36/1973) mukaisen perhepäivähoidon kustannusten korvauksia; 
13) sotilasvammalain (404/1948) mukaisia korvauksia; 
14) perhe-eläkkeenä maksettavia lapseneläkkeitä; 
15) vian, vamman tai haitan perusteella maksettavaa erityisten kustannusten korvausta; 
16) kansaneläkelain (568/2007) lapsikorotusta; 
17) lapsen elatusapua, joka suoritetaan tuomioistuimen päätöksen tai vahvistetun kirjallisen sopimuksen perusteella ja elatustukilain (580/2008) mukaista elatustukea; 
18) työtapaturma- ja ammattitautilain (459/2015) mukaista haittarahaa; 
19) matkapäivärahoja, matkakustannusten korvauksia ja sairaanhoitokustannusten korvauksia sekä niihin rinnastettavia erityisistä kustannuksista saatuja korvauksia; 
20) omaishoidon tuesta annetussa laissa (937/2005) tarkoitettua hoitopalkkiota; 
21) 9 §:n 8 momentissa tarkoitetulta alivuokralaiselta saatuja vuokratuloja; 
22) osuutta kuolinpesän tuotosta; 
23) 1–22 kohdassa mainittuja etuuksia tai tuloja vastaavia ulkomailta maksettavia etuuksia tai tuloja. 
20 § Asumistuen saajan ilmoitusvelvollisuus 
Asumistuen saajan on ilmoitettava Kansaneläkelaitokselle: 
1) avioliiton solmimisesta ja avioliiton purkautumisesta; 
2) avoliittoon menemisestä ja avoliiton päättymisestä; 
3) ruokakuntaan kuuluvien henkilöiden lukumäärän ja ruokakunnan kokoonpanon muuttumisesta; 
4) ruokakunnan asunnosta pois muutosta ja asunnon vaihtumisesta; 
5) ruokakunnan asumismenojen alentumisesta vähintään 50 euroa kuukaudessa; 
6) ruokakunnan jatkuvien kuukausitulojen nousemisesta vähintään 400 euroa kuukaudessa; 
7) ruokakuntaan kuuluvalle henkilölle syntyvästä oikeudesta eläkkeensaajan asumistuesta annetun lain mukaiseen asumistukeen; 
8) alivuokralaisen ottamisesta ja alivuokralaisen pitämisestä luopumisesta; 
9) ruokakunnan käytössä olevan asunnon hallintamuodon muuttumisesta; 
10) ruokakuntaan kuuluvan henkilön ulkomaille muutosta ja ulkomailla oleskelusta. 
27 § Asumistuen tarkistamisen edellytykset 
Asumistuen määrä tarkistetaan, kun tuen alkamisesta tai edellisestä tarkistamisesta on kulunut vuosi. 
Asumistukea on tarkistettava myös, jos: 
1) ruokakunnan jatkuvat kuukausitulot ovat nousseet vähintään 400 euroa tai alentuneet vähintään 200 euroa; 
2) 9 §:ssä tarkoitetut ruokakunnan maksamat asumismenot muuttuvat vähintään 50 euroa kuukaudessa; 
3) ruokakunta vaihtaa asuntoa tai asunnon hallintamuoto muuttuu; tai 
4) ruokakuntaan kuuluvien henkilöiden lukumäärä tai ruokakunnan kokoonpano muuttuu pysyvästi, ruokakunta ottaa alivuokralaisen tai luopuu alivuokralaisen pitämisestä. 
Jos asumistuki alenisi, asumistuen määrää ei kuitenkaan 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa tarkisteta asumismenojen nousun perusteella, ellei myös jatkuvissa kuukausituloissa ole tapahtunut 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua nousua. 
Asumistuki voidaan tarkistaa ilman hakemusta, jos kaikki tarkistamisen perusteet ovat Kansaneläkelaitoksen käytettävissä. 
28 § Tarkistamisen ajankohta 
Asumistuki tarkistetaan 27 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa: 
1) 1 kohdan perusteella sitä kuukautta seuraavan kuukauden alusta, jonka 1 päivästä mainitussa kohdassa tarkoitettu tulojen muutos on voimassa; 
2) 2 ja 3 kohdan perusteella sen kuukauden alusta, josta muuttuneita tai uusia asumismenoja maksetaan koko kuukaudelta; 
3) 4 kohdan perusteella sen kuukauden alusta, jonka 1 päivästä mainitussa kohdassa tarkoitettu olosuhteiden muutos on voimassa. 
29 § Asumistuen lakkauttaminen 
Asumistuki lakkautetaan: 
1) sen kuukauden alusta, jolloin 27 §:ssä tarkoitettu tarkistus tulisi voimaan, jos ruokakunta pyytää asumistukensa lakkauttamista; 
2) muuttoa seuraavan kuukauden alusta, jos ruokakunta muuttaa pois asunnosta, johon asumistukea on myönnetty, jollei asumistukea tarkisteta 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella; 
3) sen kuukauden alusta, josta ruokakunnalla ei 8 §:n mukaan enää ole oikeutta asumistukeen; 
4) sen kuukauden alusta, josta lukien ruokakunnan maksamat 9 §:ssä tarkoitetut asumismenot lakkaavat; 
5) sen kuukauden alusta, josta 27 §:n 1 momentissa tarkoitettu tarkistus tulisi voimaan, jos ruokakunta ei Kansaneläkelaitoksen kehotuksesta kohtuullisessa ajassa anna asumistuen tarkistamiseksi tarvittavia tietoja; 
6) viimeistään neljännen kuukauden alusta, jos ruokakunta asuu muualla kuin asunnossa, jonka asumismenoihin tukea on myönnetty, jollei tukea tarkisteta 27 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella. 
41 § Asian uudelleen ratkaiseminen etuuden myöntämisen johdosta 
Jos asumistuen saajalle tai asumistukea saavaan ruokakuntaan kuuluvalle henkilölle on päätöksen antamisen jälkeen takautuvasti myönnetty 8 §:n 2 momentin mukainen asumistuen maksamisen estävä etuus, Kansaneläkelaitos voi ilman päätöksen poistamista tai asianosaisen suostumusta ratkaista asian uudelleen. 
51 § Indeksisidonnaisuus 
Ponsiosa 
Enimmäisasumismenot sidotaan vuokratason kehitystä kuvaavaan Tilastokeskuksen vahvistamaan koko maata ja kaikkia vuokra-asuntoja koskevaan vuositason vuokraindeksiin, jonka pisteluku vuonna 2010 oli 100, siten, että 10 §:ssä säädetyt euromäärät vastaavat vuoden 2015 vuokraindeksin pistelukua. Enimmäisasumismenoja tarkistetaan ensimmäisen kerran vuokraindeksin muutosta vastaavasti vuoden 2018 alusta. 
Ponsiosa 
 Voimaantulopykälä tai –säännös alkaa 
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 . Lain 10 § ja 51 §:n 4 momentti tulevat kuitenkin voimaan jo 1 päivänä tammikuuta 2017 ja niitä sovelletaan siitä ja myöhäisemmästä ajankohdasta myönnettävään tai tarkistettavaan tukeen. 
 Lakiehdotus päättyy 
Helsingissä 3 päivänä marraskuuta 2016 
Pääministeri Juha Sipilä 
Perhe- ja peruspalveluministeri Juha Rehula