2.1  Yleistä vahvan sähköisen tunnistamisen kansallisesta sääntelystä ja markkinoista

Vahvalla sähköisellä tunnistamisella tarkoitetaan henkilöllisyyden todentamista sähköisesti. Vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetussa laissa (617/2009, jäljempänä tunnistus- ja luottamuspalvelulaki) säädetään vahvan sähköisen tunnistamisen vaatimuksista ja tunnistuspalveluiden tarjoamisesta palveluntarjoajille, yleisölle ja toisille tunnistuspalvelun tarjoajille. Lain tarkoituksena on sääntelyn avulla pyrkiä edistämään vahvan tunnistamisen markkinaehtoista kehittymistä. Lain keskeisenä tavoitteena on edistää sähköisen asioinnin ja palvelujen käytön turvallisuutta lisäämällä vahvan sähköisen tunnistamisen käyttöä. 

Vahvan sähköisen tunnistamisen lainsäädäntöä ja palveluita on Suomessa kehitetty pitkäjänteisesti markkinaehtoisuudelle perustuen. Vahvan sähköisen tunnistuspalvelun tarjoajat, jotka täyttävät tunnistus- ja luottamuspalvelulain vaatimukset ja ovat tehneet lain mukaisen ilmoituksen toimintansa aloittamisesta Liikenne- ja viestintävirastolle, muodostavat suoraan lain nojalla sähköisen tunnistamisen luottamusverkoston. Sähköiset asiointipalvelut, kuten verkkokaupat ja julkishallinnon sähköiset palvelut, hankkivat vahvaa sähköistä tunnistamista asiointipalveluunsa keskitetysti luottamusverkostosta. 

Suomessa nykyisin käytettäviä vahvoja sähköisiä tunnistusvälineitä ovat pankkien tarjoamat pankkitunnukset ja teleyritysten mobiilivarmenne sekä poliisin myöntämällä henkilökortilla oleva Digi- ja väestötietoviraston myöntämä kansalaisvarmenne ja Digi- ja väestötietoviraston myöntämät organisaatiokorteilla olevat organisaatiovarmenteet. Vahvan sähköisen tunnistamisen toimijoiden ja sääntelyn valvonnasta vastaa Liikenne- ja viestintävirasto.  

Nykyisin valtaosa vahvan sähköisen tunnistamisen tapahtumista tehdään finanssisektorin ja julkisen hallinnon sähköisissä palveluissa. Tunnistustapahtumien määrät ovat niissä myös jatkuvasti olleet kasvussa. Oletettavaa on, että tunnistustapahtumien määrät kasvavat myös muissa yksityisen sektorin sähköisissä asiointipalveluissa. 

Julkisen hallinnon palveluihin kirjaudutaan suomi.fi-palvelun kautta. Kesäkuussa 2020 palvelun kautta oli mahdollista kirjautua yhteensä 897:ään asiointipalveluun. Pankkien pankkitunnukset ovat selkeästi yleisemmin käytettyjä vahvoja sähköisiä tunnistusvälineitä. Tunnistauduttaessa suomi.fi-palvelun kautta tunnistusvälineenä olivat pankkitunnukset noin 89 %:ssa tunnistustapahtumista viimeisen vuoden aikana. Mobiilivarmennetta käytettiin viime vuoden aikana keskimäärin noin 7 %:ssa tunnistustapahtumista. Mobiilivarmenteen käyttö tunnistauduttaessa suomi.fi-palvelun kautta on kuitenkin tammi-kesäkuussa 2020 kasvanut 70 % verrattuna edellisen vuoden vastaavaan aikaan. 

Kattavaa aineistoa tunnistusvälineiden käytöstä yksityisissä sähköisissä asiointipalveluissa ei ole tietojen hajanaisuuden ja liikesalaisen luonteen vuoksi käytössä. Voidaan kuitenkin arvioida, että tunnistusvälineiden käyttö yksityisiin asiointipalveluihin tunnistauduttaessa noudattelee samaa jakaumaa kuin tunnistauduttaessa julkisiin asiointipalveluihin. 

2.2  Ensitunnistamisen ketjuttaminen

Luonnollisen henkilön tunnistamisesta vahvan sähköisen tunnistusvälineen hankkimisen yhteydessä eli ensitunnistamisesta säädetään tunnistus- ja luottamuspalvelulain 17 §:ssä. Ensitunnistamisessa luonnollisen henkilön tunnistaminen tulee tehdä henkilökohtaisesti tai sähköisesti siten, että korotetulle tai korkealle varmuustasolle sähköisen tunnistamisen varmuustasoasetuksella säädetyt vaatimukset täyttyvät (komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2015/1502 teknisten vähimmäiseritelmien ja -menettelyjen vahvistamisesta sähköisen tunnistamisen menetelmien varmuustasoja varten sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisiin transaktioihin liittyvistä luottamuspalveluista sisämarkkinoilla annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 910/2014 8 artiklan 3 kohdan mukaisesti). Luonnollisen henkilön henkilöllisyyden varmentaminen voi perustua viranomaisen myöntämään henkilöllisyyttä osoittavaan asiakirjaan tai laissa tarkoitettuun vahvaan sähköiseen tunnistusvälineeseen, jolla tarkoitetaan niin kutsuttua ensitunnistamisen ketjuttamista. Lisäksi henkilöllisyyden varmentaminen voi perustua julkisen tai yksityisen tahon aiemmin muuhun tarkoitukseen kuin vahvan sähköisen tunnistusvälineen myöntämiseen käyttämään menettelyyn, jonka Liikenne- ja viestintävirasto hyväksyy pykälän tarkoittamaa menettelyä noudattaen tai vaatimustenmukaisuuden arviointilaitoksen vahvistuksen perusteella. 

Ensitunnistamisen ketjuttamisesta eli uuden vahvan sähköisen tunnistusvälineen luomisesta jo olemassa olevalla vahvalla sähköisellä tunnistusvälineellä säädetään 17 §:n 4 momentissa. Lainkohdan mukaan tunnistusvälineen tarjoajan on mahdollistettava se, että toinen tunnistusvälineen tarjoaja voi käyttää sen myöntämää vahvaa sähköistä tunnistusvälinettä ensitunnistamiseen haettaessa vastaavan tai alemman varmuustason vahvaa sähköistä tunnistusvälinettä. Ensitunnistamisen ketjuttaminen tarkoittaa siis henkilön ensitunnistustietojen välittämistä sähköisesti toiselle tunnistusvälineen tarjoajalle. Ensitunnistamisen ketjuttamisesta on kyse esimerkiksi silloin, kun olemassa olevalla pankkitunnuksella luodaan sähköisesti uusi mobiilivarmenne. Nykyisin erityisesti teleoperaattorit hyödyntävät ensitunnistamisen ketjuttamista myöntäessään uusia mobiilivarmenteita. Jokaisen tunnistusvälineen tarjoajan on mahdollistettava välineensä ketjuttaminen toisille välineen tarjoajille, mutta ketjuttamisen hyödyntäminen on kuitenkin vapaaehtoista. 

Joulukuussa 2017 tunnistus- ja luottamuspalvelulakiin lisättiin ensimmäisen kerran väliaikaisesti voimassa oleva enimmäishinta ensitunnistamisen ketjuttamiselle (HE 83/2017 vp). Määräaikaisen lain voimassaoloajaksi säädettiin tuolloin viisi vuotta. Ensitunnistamisen ketjuttamisen oikeudenmukaisen ja kohtuullisen korvauksen tason vahvistaminen säädettiin kuitenkin asetettavaksi Viestintäviraston päätöksessä. Enimmäishintaa ei siten määritelty ensimmäistä kertaa säädettäessä lain tasolla, vaan Viestintäviraston keväällä 2018 antamassa päätöksessä. Tämän jälkeen ensitunnistamisen ketjuttamisen enimmäishintasääntelyä on muutettu vuonna 2019 (HE 264/2018 vp). Tällöin lakiin lisättiin kahden vuoden määräajaksi nykyinen enimmäishintasääntely. 

Nykyisin ensitunnistamisen ketjuttamisen enimmäishinnasta säädetään tunnistus- ja luottamuspalvelulain 17 §:n 7 momentissa. Sen mukaan lain 12 c §:ssä säädettyä korvausta tunnistuspalvelun käyttöoikeudesta sovelletaan myös ensitunnistamisen ketjuttamiseen. Ensitunnistustietojen välittämisen enimmäishinta on kolme senttiä. Enimmäishintasääntely on tällä hetkellä voimassa vain väliaikaisesti 31.3.2021 asti. Tämän jälkeen hintasääntely ensitunnistamisen ketjuttamisen osalta poistuisi kokonaan ja hinta määräytyisi markkinaehtoisesti, mikäli sääntelyn voimassa oloa ei jatketa. 

Mahdollisuus ensitunnistustietojen ketjuttamiseen edistää ja helpottaa uusien, kuluttajalla jo olevan tunnistusvälineen kanssa kilpailevien tunnistusvälineiden tarjoamista kuluttajalle. Lisäksi ketjuttaminen helpottaa kokonaan uusien tunnistusvälineen tarjoajien pääsyä markkinoille. Ensitunnistustietojen ketjuttaminen mahdollistaa sen, että uuden tunnistusvälineen tarjoaja voi käyttää jo olemassa olevia tietoja tunnistusvälineen hakijana olevan henkilön ensitunnistamisesta. Henkilölle voidaan esimerkiksi myöntää mobiilivarmenne hänellä jo olevien pankkitunnusten avulla sähköisesti ilman, että jo kertaalleen pankkitunnusten myöntämisen yhteydessä tehtyä fyysistä ensitunnistamista olisi tehtävä uudelleen. Ensitunnistamisen ketjuttaminen helpottaa uusien tunnistusvälineiden hankintaa myös kuluttajan näkökulmasta, kun uuden tunnistusvälineen voi hankkia kokonaan sähköisesti ilman fyysistä asiointia tunnistusvälineen tarjoajan toimipisteessä. 

Edellisten hintasääntelyä koskevien lainsäädäntömuutosten yhteydessä sidosryhmiltä saadun palautteen mukaan ensitunnistustietojen välittämisestä peritty korkea hinta on hidastanut uusien sähköisten tunnistusvälineiden tarjoamista. Erityisesti tämä on näkynyt niiden toimijoiden kohdalla, jotka haluavat hyödyntää ensitunnistamisen ketjuttamista uuden tunnistusvälineen myöntämisessä. Ensitunnistamisen ketjuttamisia ovat aiemmin käyttäneet lähinnä teleoperaattorit myöntäessään mobiilivarmenteita. Ketjuttamisen hyödyntäminen on kuitenkin lisääntymässä myös pankeilla. Tunnistuspalvelun tarjoajien julkaisemien tunnistusperiaatteiden perusteella sähköinen ensitunnistus on nykyään mahdollinen seitsemällä pankilla. Useat pankit ovatkin jo aloittaneet tai aloittamassa pankkitunnusten myöntämisen ensitunnistamisen ketjuttamisen perusteella.  

Ensitunnistamisen ketjuttamisen määristä ei ole käytettävissä koko vahvan sähköisen tunnistamisen markkinaa kattavia tietoja. Liikenne- ja viestintävirasto on kesällä 2020 tehnyt tunnistuspalvelun tarjoajille tietopyynnön tunnistuslain 12 c §:ssä tarkoitetun arvion tekemiseksi, minkä yhteydessä osa vastaajista antoi vapaaehtoisesti tietoja myös ensitunnistamisen ketjuttamisen tapahtumamääristä ja hinnoista. Vaikka vastaukset eivät edusta kaikkia tunnistusvälineen tarjoajia, niiden perusteella voidaan tehdä joitain johtopäätöksiä markkinatilanteesta. Vastausten perusteella ensitunnistamisen ketjuttamisen määrät ovat nykyisen enimmäishintasääntelyn voimassaolon aikana nousseet keskimäärin 45 % verrattuna siihen, mitä määrät ovat olleet aiemman hintasääntelyn aikaan syksyllä 2018. On huomioitava, että yleinen digitaalinen kehitys voi osaltaan vaikuttaa myös ensitunnistamisen ketjuttamisen määrien kasvuun. Määrien nousu on kuitenkin niin selkeää, että hyvin todennäköisesti sääntely on merkittävästi vaikuttanut kasvuun. Hintatason osalta vaikuttaa, että sähköisten ensitunnistamistietojen välittämisen hinta on asettunut kolmeen senttiin kutakin tapahtumaa kohden. Käytettävissä olevien tietojen perusteella lain sallima enimmäishinta vaikuttaa siten asettuneen markkinoilla vallitsevaksi hintatasoksi.  

Ensitunnistustietojen välittämisen enimmäishintasääntelyllä on parannettu mahdollisuuksia tunnistusvälineen ketjuttamiseen ja sitä kautta uusien vahvojen tunnistusvälineiden luomiseen. Enimmäishintasääntelyn avulla on saavutettu positiivista kehitystä markkinoilla, ja kilpailu on sidosryhmiltä saadun palautteen perusteella tehostunut. Lisäksi enimmäishintasääntely on mahdollistanut merkittävien investointien tekemisen. Liikenne- ja viestintävirastolle on viimeisten vuosien aikana tullut useita yhteydenottoja liittyen kiinnostukseen tulla vahvan sähköisen tunnistamisen markkinoille uutena tunnistusvälineen tai tunnistusvälityspalvelun tarjoajana. Viimeisimmät yhteydenotot ovat tapahtuneet voimassa olevan enimmäishintasääntelyn aikana. Kiinnostusta markkinoille tuloon ovat osoittaneet sekä sellaiset toimijat, jotka ovat vasta kehittämässä tunnistusvälinettä tai välityspalvelua, että toimijat, jotka jo tarjoavat jossain toisessa valtiossa tunnistuspalveluita. Näillä toimijoilla on usein jo valmiina tunnistus- tai välitysjärjestelmiä ja siten tosiasiallisia toimintaedellytyksiä tulla Suomen vahvan sähköisen tunnistamisen markkinoille. 

Ensitunnistamisen ketjuttamisen enimmäishintasääntely on muiden viime vuosina tehtyjen lainsäädäntömuutosten ohella helpottanut nykyisten tunnistusvälineiden tarjoajien toimintaa sekä mahdollisten uusien tunnistusvälineiden markkinoille tuloa. Markkinoiden kilpailutilanteen arvioidaan kuitenkin olevan sen kehityksen kannalta vielä herkässä vaiheessa. Koska nykyisellä markkinasääntelyllä, mukaan lukien hintasääntely, on saavutettu myönteistä kehitystä, sääntelyssä tapahtuvat muutokset saattaisivat vaikuttaa kehitykseen haitallisesti. Ensitunnistamisen ketjuttamisen enimmäishintasääntely on kuitenkin voimassa vain 31.3.2021 asti. Tämän jälkeen hinta määräytyisi markkinaehtoisesti. Mikäli enimmäishintasääntely poistuisi, ensitunnistamisen ketjuttamisesta perittyjen hintojen voidaan arvioida hyvin todennäköisesti nousevan, koska ennen hintasääntelyä niistä perittiin huomattavan korkeita hintoja. Tämä hidastaisi markkinoiden toimintaa ja uusien tunnistusvälineiden myöntämistä sekä uusien tunnistusvälineiden tarjoajien pääsyä markkinoille. 

2.3  Liikenne- ja viestintäviraston tehtävät

Tunnistus- ja luottamuspalvelulain 42 §:n 1 momentin mukaan vahvan sähköisen tunnistamisen ja sähköisten luottamuspalveluiden yleinen ohjaus ja kehittäminen kuuluvat liikenne- ja viestintäministeriölle. Tämä tarkoittaa lähinnä sähköiseen tunnistamiseen ja sähköisiin luottamuspalveluihin liittyvien säädöshankkeiden valmistelua sekä niihin liittyvien EU:n toimielimien toimintaan osallistumista.  

Liikenne- ja viestintäviraston tehtävistä säädetään tunnistus- ja luottamuspalvelulain 42 a §:ssä. Liikenne- ja viestintäviraston tehtävänä on ensinnäkin valvoa lain noudattamista. Lisäksi pykälässä säädetään virastolle kuuluvista tehtävistä, jotka liittyvät sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisiin transaktioihin liittyvistä luottamuspalveluista sisämarkkinoilla ja direktiivin 1999/93/EY kumoamisesta annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 910/2014 (sähköisestä tunnistamisesta ja luottamuspalveluista annettu EU:n asetus tai eIDAS-asetus). Liikenne- ja viestintäviraston ratkaisuvaltaan eivät kuitenkaan kuulu osapuolten välistä sopimussuhdetta tai korvausvastuuta koskevat asiat. Liikenne- ja viestintävirastolla on tunnistus- ja luottamuspalvelulain 43 §:n 1 momentin perusteella lain mukaisia tehtäviä suorittaessaan oikeus salassapitosäännösten estämättä saada tehtäviensä suorittamiseksi tarvittavat tiedot niiltä, joiden oikeuksista ja velvollisuuksista laissa säädetään ja jotka toimivat näiden lukuun.  

Liikenne- ja viestintäministeriöllä ei ole tunnistus- ja luottamuspalvelulain yleiseen ohjaukseen tai kehittämiseen liittyvää tiedonsaantioikeutta vahvan sähköisen tunnistamisen markkinasta, tunnistuspalveluiden tarjonnasta, saatavuudesta tai hinnoista. Tällaisten tietojen keräämiseen tai saamiseen ei myöskään ole oikeutta Liikenne- ja viestintävirastolla, sillä lainsäädännön ohjaus ja kehittäminen eivät kuulu sen laissa määriteltyihin tehtäviin. Käytännössä ainoa keino tarvittavien tietojen saamiseen lainsäädännön toimivuuden ja vaikutusten arvioimiseksi on toteuttaa erilaisia vapaaehtoisia kyselytutkimuksia vahvan sähköisen tunnistamisen markkinatoimijoille. Usein nämä tiedot ovat kuitenkin liikesalaisuuksia, eivätkä kaikki markkinatoimijat ole olleet halukkaita luovuttamaan tietoja. Tietojen puutteellisuus hankaloittaa lainsäädäntömuutosten toimivuuden ja vaikutusten seurantaa. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan niin kutsutun ensitunnistamisen ketjuttamisen enimmäishintasääntelyn jatkamista määräajaksi kahdella vuodella. Ensitunnistamisen ketjuttamisen enimmäishinta olisi jatkossakin kolme senttiä tapahtumaa kohden.  

Esityksessä ehdotetaan myös, että Liikenne- ja viestintävirastolle lisättäisiin uusi tehtävä kerätä ja muodostaa tilastotietoa vahvan sähköisen tunnistamisen markkinasta ja tarjonnasta. Tilastotiedon käyttötarkoitus on mahdollistaa sääntelyn vaikutusten seuraaminen ja tuottaa tietoa liikenne- ja viestintäministeriölle sähköisen tunnistamisen yleistä ohjaamista ja lainsäädännön kehittämistä varten. Lisäksi virasto voisi tuottaa laajemmin julkaistavaa tietoa tunnistusmarkkinan kehittymisestä. 

Lisäksi esityksessä saatettaisiin tunnistus- ja luottamuspalvelulain henkilötietojen käsittelyperusteita koskeva säännös vastaamaan yleisen tietosuoja-asetuksen sääntelyä ja kumottaisiin lain sisältämät vanhentuneet viittaukset henkilötietolakiin.  

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Ensitunnistamisen ketjuttaminen

Esityksen valmistelussa on harkittu erilaisia sääntelyvaihtoehtoja hankkeessa asetettujen tavoitteiden edistämiseksi. Ensitunnistamisen ketjuttamista koskevan hintasääntelyn voimassaolon jatkamisen vaihtoehtona on ensinnäkin arvioitu sääntelyn voimassaolon uusimatta jättämistä. Tällöin enimmäishintasääntely olisi voimassa 31.3.2021 asti. Tämän jälkeen hinta määräytyisi markkinaehtoisesti eli tunnistusvälineen tarjoaja saisi periä ensitunnistustietojen välittämisestä haluamansa suuruisen hinnan. Ensitunnistamisen ketjuttamisesta aiemmin perityt korkeat hinnat ja nykyisen enimmäishinnan vakiintuminen käytännössä minimihinnaksi antavat viitteitä siitä, että hintataso palaisi aiemmalle korkealle tasolle tai ainakin voisi nousta merkittävästi nykyisestä. Enimmäishintasääntelyn tavoitteena on kuitenkin varmistaa, että ensitunnistamisen ketjuttaminen olisi mahdollista kohtuullisella hinnalla, mikä poistaisi uusien tunnistusvälineiden markkinoille tulon esteitä ja edistäisi kuluttajan mahdollisuuksia valita tarpeensa mukaisia tunnistusvälineitä. Hintojen palaaminen aiemmalle korkealle tasolle saattaisi tehdä tyhjäksi markkinoilla saavutetun positiivisen kehityksen vaikutukset ja vaikeuttaa uusien tunnistusvälineiden ja niiden tarjoajien tuloa markkinoille. 

Toiseksi valmistelussa on harkittu ensitunnistamisen ketjuttamisen enimmäishintasääntelyn muuttamista toistaiseksi voimassaolevaksi sääntelyksi. Tässä mallissa nykyisestä väliaikaisen sääntelyn mukaisesta enimmäishinnasta tulisi pysyvä enimmäishinta. Tämä malli olisi kuitenkin merkinnyt valittua mallia pidemmälle menevää elinkeinovapauden ja omaisuuden suojan rajoittamista, sillä hintasääntely olisi pysyvästi rajoittanut vahvan sähköisen tunnistusvälineen tarjoajan vapautta hinnoitella ensitunnistustiedon välittämistä toiselle tunnistusvälineen tarjoajalle.  

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella valmistelussa päädyttiin malliin, jossa ensitunnistamisen ketjuttamisen enimmäishintasääntelyn voimassaoloa jatkettaisiin määräajaksi kahdella vuodella. Tällä vaihtoehdolla ei puututtaisi yhtä huomattavalla tavalla tunnistusvälineiden tarjoajien elinkeinovapauteen tai omaisuuden suojaan, sillä kyse olisi nykyisen sisältöisen sääntelyn voimassaolon jatkamisesta edelleen väliaikaisella sääntelyllä. Valitulla sääntelymallilla voitaisiin kuitenkin edelleen edistää markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtunutta positiivista kehitystä ja turvata sitä, että jo saavutettuja hyötyjä ei vaarannettaisi. Enimmäishinta on edelleen perusteltua pitää samana kuin tunnistustietojen välittämisen hinta luottamusverkostossa, sillä teknisesti toimenpiteet vastaavat toisiaan. Enimmäishinta on perusteltua pitää samalla tasolla myös siitä syystä, että markkinoilla saavutettu positiivinen kehitys on lähtenyt liikkeelle nykyisen tasoisella kolmen sentin enimmäishinnalla. 

Liikenne- ja viestintäviraston tehtävät

Esityksen valmistelussa on arvioitu vaihtoehtoa, jossa Liikenne- ja viestintävirastolla olisi oikeus luovuttaa liikenne- ja viestintäministeriölle uuden tiedonkeruutehtävän nojalla saamansa vahvan sähköisen tunnistamisen markkinaa, tarjontaa, saatavuutta ja hintoja koskevat tiedot salassapitosäännösten tai muiden tietojen luovuttamista koskevien rajoitusten estämättä. Liikenne- ja viestintäviraston uuden tehtävän nojalla saamat tiedot saattavat sisältää markkinoilla toimivien palveluntarjoajien liikesalaisuuksia.  

Edellä mainittu malli olisi merkinnyt valittua mallia pidemmälle menevää puuttumista liikesalaisuuksien lainsäädännössä suojattuun asemaan. On selvää, että liikenne- ja viestintäministeriön tulisi tässä mallissa käsitellä sen Liikenne- ja viestintävirastolta saamia salassa pidettäviä tietoja viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, niin sanottu julkisuuslaki) salassapitosäännösten mukaisesti, eikä niitä voitaisi käyttää sellaisenaan esimerkiksi säädösvalmistelussa. Esityksen valmistelussa on arvioitu, että liikenne- ja viestintäministeriön ei ole välttämätöntä saada liikesalaisia tietoja, sillä tietoja ei olisi käytännössä mahdollista käyttää vahvan sähköisen tunnistamisen ja sähköisten luottamuspalveluiden yleisessä ohjauksessa ja kehittämisessä. Näistä syistä valmistelussa päädyttiin malliin, jossa valvontaviranomaisena toimivalle Liikenne- ja viestintävirastolle säädettäisiin tehtäväksi kerätä ja laatia tilastotietoa, mutta virastolla ei olisi oikeutta luovuttaa keräämiinsä tietoihin sisältyviä liikesalaisuuksia liikenne- ja viestintäministeriölle. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Suomen kansallinen tunnistuspalvelun tarjoajien luottamusverkostoa ja ensitunnistamisen ketjuttamista koskeva sääntely ei perustu EU-sääntelyyn. Tiedossa ei myöskään ole, että muissa unionin jäsenvaltioissa olisi Suomen järjestelmää täysin vastaavaa järjestelmää. Sähköistä ensitunnistamista ei muissa jäsenvaltioissa juuri käytetä, vaan yleensä edellytetään fyysistä tunnistautumista ennen kuin sähköisesti haettavissa oleva tunnistusväline on mahdollista ottaa käyttöön. Ensitunnistustietojen välittämisen enimmäishintasääntelyä koskevaa kansainvälistä vertailua tai vertailua muiden EU:n jäsenvaltioiden lainsäädäntöön ei sen vuoksi ole voitu tehdä. 

7.1  Laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetun lain muuttamisesta

6 §. Henkilötunnuksen käsittely. Pykälä ja sen otsikko ehdotettaisiin muutettavaksi. Voimassa olevan pykälän 1 - 3 momentit sisältävät erityissääntelyä henkilötietojen käsittelystä suhteessa henkilötietolakiin. Sääntely on vanhentunutta ja käsittelyperusteet ovat päällekkäisiä yleisen tietosuoja-asetuksen sääntelyn kanssa. Yleinen tietosuoja-asetus on suoraan sovellettava EU-asetus, joka jättää vain rajattua liikkumavaraa kansalliselle lainsäätäjälle. Henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuudesta säädetään yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklassa. Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan henkilötietojen käsittely on laillista, mikäli se on tarpeen sellaisen sopimuksen täytäntöön panemiseksi, jossa rekisteröity on osapuolena, tai sopimuksen tekemistä edeltävien toimenpiteiden toteuttamiseksi rekisteröidyn pyynnöstä. Yleisen tietosuoja-asetuksen sääntelyyn ei näiltä osin sisälly kansallista liikkumavaraa, eikä tietosuoja-asetus näin mahdollistaisi voimassa olevan lain 1 - 3 momentissa säädetyn kaltaista kansallista erityissääntelyä. 

Tunnistuspalvelun ydintehtävä on henkilön yksilöivien tietojen todentaminen sähköisessä asioinnissa, ja sähköisen allekirjoituksen varmenteen tarkoitus on yksilöidä allekirjoittaja. Molempien tehtävä on kytkeä yksilöivät tiedot luotettavasti käyttäjän haltuun myönnettyyn tekniseen tunnistusmenetelmään tai allekirjoitusvarmenteeseen siten, että henkilön tietojen todentamiseen voidaan sähköisessä asioinnissa luottaa. Tunnistusvälineen käyttäjällä on sopimus tunnistusvälineensä tarjoajan kanssa, ja tunnistukseen luottavalla asiointipalvelulla on sopimus tunnistusvälityspalvelun kanssa. Tunnistusvälineen tarjoajien ja tunnistusvälityspalveluiden välillä on tämän lain 12 a §:n ja 12 b §:n mukaiset sopimukset. Kun käyttäjä valitsee sähköisessä asiointipalvelussa tarjolla olevista tunnistusvälineistä sen, jota haluaa käyttää, tunnistustapahtumat toteutetaan pankkitunnistusta ja mobiilivarmennetta käytettäessä tämän sopimusketjun osapuolten kautta. Kansalaisvarmennetta käytettäessä asiointipalvelu voi itse todentaa tunnistuksen Digi- ja väestötietoviraston varmennepalveluiden avulla. Koska palvelu perustuu sopimuksiin ja käyttäjän käynnistämään asiointiin, henkilötietojen käsittelyperustetta on perusteltua arvioida ensisijaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen sopimukseen perustuvan käsittelyperusteen kannalta. Mahdollinen voisi olla myös lakisääteiseen tehtävään liittyvä käsittelyperuste, koska vahvan sähköisen tunnistuksen pakottavista vaatimuksista säädetään tunnistus- ja luottamuspalvelulaissa. 

Perustuslakivaliokunnan mukaan henkilötietojen suoja tulee jatkossa turvata ensisijaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen ja sitä täydentävän ja täsmentävän tietosuojalain nojalla (PeVL 14/2018 vp). Yleisen tietosuoja-asetuksen voidaan myös nyt katsoa muodostavan käsittelylle riittävän säännöspohjan perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Voimassa olevan 6 §:n 1 - 3 momentin sisältämä henkilötietojen käsittelyn sääntely ehdotetaan kumottavaksi, eikä sitä sisällytettäisi enää muutettuun 6 §:ään, vaan käsittely arvioidaan nykyisin yleisen tietosuoja-asetuksen perusteella. 

Näin ollen pykälä kumottaisiin tarpeettomana siltä osin, kuin siinä säädetään henkilötietojen käsittelyn eri vaiheista tunnistus- tai varmennepalvelussa (voimassa oleva 1 momentti). Yleisen tietosuoja-asetuksen käsittelyperuste ja käyttötarkoitussidonnaisuuden vaatimus koskevat kaikkea käsittelyä eli tunnistusvälineen liikkeelle laskemista, palvelun ylläpitoa ja tunnistustapahtuman toteuttamista. Pykälä kumottaisiin myös siltä osin kuin siinä säädetään henkilötietojen luovuttamisesta (voimassa oleva 2 momentti), joka on yksi henkilötietojen käsittelyn muoto. Tunnistuspalvelun tarjoajan on huolehdittava luovuttamisen lainmukaisuudesta kuten muustakin käsittelystä. Myös tunnistuspalveluita käyttävien asiointipalveluiden perustetta käsitellä yleisesti henkilötietoja arvioidaan yleisen tietosuoja-asetuksen mukaisesti. Lisäksi pykälä kumottaisiin siltä osin kuin siinä säädetään henkilötietojen käsittelyperusteesta muussa tarkoituksessa kuin varsinaisessa tunnistamisessa tai allekirjoitusten varmentamisessa (voimassa oleva 3 momentti). Varsinaisen tunnistuspalvelun tai varmennepalvelun yleisen tietosuoja-asetuksen mukainen käyttötarkoitussidonnaisuus estävät tunnistamisessa tai varmentamisessa tarvittavien henkilötietojen käyttämisen muihin tarkoituksiin. Jos kysymys on tunnistamisen tai varmentamisen yhteydessä käsitellyistä lisätyistä henkilötiedoista, niiden käsittelyperuste on arvioitava erikseen yleisen tietosuoja-asetuksen mukaisesti. 

Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin jatkossa ainoastaan tunnistuspalvelun tarjoajan ja luottamuspalveluja tarjoavan varmentajan velvollisuuksista liittyen henkilötunnuksen käsittelyyn. Ehdotettu sääntely vastaisi aineelliselta sisällöltään voimassa olevan pykälän 4 momentin ensimmäistä virkettä. Yleisen tietosuoja-asetuksen 87 artikla jättää jäsenvaltioille mahdollisuuden säätää kansallisesta henkilönumerosta tai muusta tunnisteesta tarkentavasti. Tällaista tarkentavaa sääntelyä sisältyy tietosuojalain 29 §:ään. Sen mukaan henkilötunnusta saa käsitellä, jos rekisteröidyn yksiselitteinen yksilöiminen on tärkeää rekisteröidyn tai rekisterinpitäjän oikeuksien ja velvollisuuksien toteuttamiseksi, taikka jos siitä laissa säädetään. Henkilötunnuksen käsittely tunnistuspalvelun ja tunnistamiseen tai sähköisiin allekirjoituksiin liittyvän varmennepalvelun yhteydessä on välttämätöntä sen johdosta, että palveluiden toteuttaminen luotettavasti edellyttää henkilöiden varmaa erottamista toisistaan. Kuten edellä on todettu, tunnistuspalvelun ydintehtävä on henkilön yksilöivien tietojen todentaminen sähköisessä asioinnissa, ja sähköisen allekirjoituksen varmenteen tarkoitus on yksilöidä allekirjoittaja. Henkilötunnuksen käsittely liittyy siten keskeisenä osana tunnistuspalveluiden ja varmennepalveluiden tunnistus- ja luottamuspalvelulaissa sekä eIDAS-asetuksessa säädettyyn tehtävään. Henkilötunnuksen käsittely hakijan henkilöllisyyden selvittämiseksi olisi edelleen palveluntarjoajia velvoittavaa sääntelyä erotuksena tietosuojalain 29 §:n mukaisesta henkilötunnuksen käsittelyn mahdollistavasta sääntelystä. Henkilötunnuksen varmistaminen on tunnistusvälineen tarjoajan vastuulla, mutta myös tunnistusvälityspalvelun on käsiteltävä sitä voidakseen välittää tunnistustapahtumat. 

Muilta osin voimassa olevaan 4 momenttiin sisältyvä henkilötunnuksen käsittelyn erityissääntely kumottaisiin tarpeettomana, koska sitä vastaavien vaikutusten olisi tarkoitus seurata yleisestä tietosuoja-asetuksesta ja tietosuojalaista. Kumottavaksi ehdotettava säännös henkilötunnuksen käytöstä itse tunnistusvälineessä tai varmenteessa liittyy siihen, miten sitä suojataan paljastumiselta muille kuin käyttötarkoitukseen liittyville osapuolille. Lain aikaisemmissa esitöissä (HE 36/2009 vp, 47 s.) on todettu muun muassa, että jos palvelu on sellainen, ettei sitä voida toteuttaa ilman julkista hakemistoa, palveluntarjoajan täytyy käyttää jotakin muuta yksilöivää tunnusta. Tällöin varmenteeseen voidaan jatkossa sisällyttää esimerkiksi sähköinen asiointitunnus. Esimerkiksi yleisen tietosuoja-asetuksen mukaiset käyttötarkoitussidonnaisuuden ja tietojen käsittelyn luottamuksellisuuden ja turvallisuuden vaatimukset vaikuttaisivat myös henkilötunnuksen käsittelyyn. Yleisen tietosuoja-asetuksen 87 artiklan mukaan henkilönumeroa tai muuta tunnistetta on käytettävä ainoastaan noudattaen rekisteröidyn oikeuksia ja vapauksia koskevia asianmukaisia suojatoimia tämän asetuksen mukaisesti. Tietosuojalain 29 §:n 4 momentti säätää puolestaan henkilötunnuksen merkinnästä henkilörekisterin perusteella tulostettuihin tai laadittuihin asiakirjoihin. Lisäksi väestötietojärjestelmästä ja Digi- ja väestötietoviraston varmennepalveluista annetun lain (661/2009) 43 §:ssä on sääntelyä henkilötunnuksen käsittelystä. 

Voimassa olevan pykälän 5 momentti sisältää ainoastaan informatiivisia viittauksia, jollaisia ei olisi tarve enää sisällyttää muutettuun pykälään. 

Pykälän otsikko ehdotettaisiin muutettavan vastaamaan paremmin pykälän muutettua sisältöä. 

13 §. Tunnistuspalvelun tarjoajan yleiset velvollisuudet. Pykälän 3 momentti ehdotettaisiin kumottavaksi tarpeettomana. Momentti sisältää informatiivisen viittauksen kumottuun henkilötietolakiin ja siinä tarkoitettuun henkilötietojen käsittelyn turvallisuuteen. Vastaava sääntely sisältyy nykyisin yleisen tietosuoja-asetuksen 32 artiklaan, joka soveltuu suoraan kaikkeen tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan kuuluvaan henkilötietojen käsittelyyn. Pykälän muut momentit säilyisivät muuttumattomina. 

15 §. Tunnistusvälineen tarjoajan tiedonantovelvollisuus ennen sopimuksen tekemistä. Pykälän 3 momentti ehdotettaisiin kumottavaksi tarpeettomana. Momentti sisältää henkilötietojen käsittelyyn liittyvää tiedonantovelvollisuutta koskevan informatiivisen viittauksen kumottuun henkilötietolakiin. Rekisterinpitäjän tiedonantovelvollisuuksista säädetään yleisen tietosuoja-asetuksen 12 - 14 artiklassa, jotka soveltuvat suoraan kaikkeen tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan kuuluvaan henkilötietojen käsittelyyn. Pykälän muut momentit säilyisivät muuttumattomina. 

42 §. Yleinen ohjaus sekä Liikenne- ja viestintäviraston määräykset. Pykälän 2 momentin 3 kohtaan ehdotetaan säädösteknistä korjausta. Sen sisältämä viittaus 12 a §:ssä tarkoitettuihin luottamusverkoston rajapintojen ominaisuuksiin korjattaisiin, koska niistä säädetään nykyään 12 a §:n 3 momentissa 2 momentin sijaan. Muilta osin pykälä säilyisi muuttumattomana. 

42 a §. Liikenne- ja viestintäviraston tehtävät. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jolloin nykyinen 2 momentti siirtyisi uudeksi 3 momentiksi ja nykyinen 3 momentti siirtyisi uudeksi 4 momentiksi. Liikenne- ja viestintävirastolle ehdotetaan 2 momentissa uutta tehtävää kerätä ja muodostaa tilastotietoa vahvan sähköisen tunnistamisen markkinasta ja tarjonnasta. Tilastotiedon käyttötarkoitus olisi sääntelyn vaikutusten seuraamisen mahdollistaminen ja lisäksi tiedon tuottaminen liikenne- ja viestintäministeriölle sähköisen tunnistamisen yleistä ohjaamista ja lainsäädännön kehittämistä varten. 

Uusi tehtävä olisi luonteeltaan viranomaisen tiedontuottamista koskeva tehtävä. Se myös tukisi virastolle pykälän 1 momentissa säädettyä yleistä tehtävää valvoa lain noudattamista. Tunnistus- ja luottamuspalvelulain 12 a - 12 c §:ssä ja 17 §:ssä säädetään vahvan sähköisen tunnistamisen palveluntarjoajien keskinäisistä sopimusvelvoitteista. Niiden tarkoitus on edistää vahvan sähköisen tunnistamisen tarjontaa, saatavuutta ja kohtuullisia hintoja tunnistuspalveluita tarvitseville sähköisille asiointipalveluille ja tunnistusvälineiden käyttäjille. Ehdotettu tehtävä tukisi laissa säädettyjen sopimusvelvoitteiden valvontaa ja mahdollistaisi tiedon keräämisen tunnistuspalveluiden markkinan, tarjonnan, saatavuuden ja hintojen kehittymisestä. Nämä tiedot ovat tarpeen, jotta ministeriö voi seurata lainsäädännön vaikutuksia tunnistuspalveluiden tarjontaan ja kysyntään markkinoilla. Tiedot tukevat myös liikenne- ja viestintäviraston lainsäädännön toimeenpanoon liittyvien valvonta- ja ohjaustoimenpiteiden seuraamista ja kehittämistä.  

Vahvan sähköisen tunnistamisen markkinaa ja tunnistuspalveluiden tarjontaa, saatavuutta ja hintoja koskevien tietojen tulisi liittyä tunnistuspalvelun tarjoajien välisiin tietoihin tai tunnistuspalveluiden tarjontaan luottaville osapuolille eli sähköisille asiointipalveluille sekä käyttäjille. Tietojen tulisi koskea luottamusverkoston laissa säänneltyjä hintoja ja sääntelemättömiä vähittäishintoja, tunnistustoiminnan tuloja ja liikevaihtoa, tunnistustapahtumien määriä tai asiakassopimusten määriä. Tiedot voisivat koskea myös muita edellä lueteltuja tietoja vastaavia seikkoja sillä edellytyksellä, että ne ovat tarpeellisia tilastoinnin luotettavuuden takia. Tilastoinnin luotettavuuden kannalta tarpeellisilla tiedoilla tarkoitettaisiin sellaisten tietojen pyytämistä, joiden avulla voidaan varmistua siitä, että eri vastaajilta saadut tiedot tai luvut ovat keskenään vertailukelpoisia. Ehdotettu tietojenantovelvollisuus olisi näin ollen sidottu perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä edellytetyllä tavalla tarpeellisuusedellytykseen, ja annettavien tietojen sisältö olisi täsmennetty pykälässä (esim. PeVL 21/2020 vp). Luettelo ei kuitenkaan olisi tyhjentävä, jotta tiedonkeruutehtävässä olisi mahdollista huomioida markkinoilla tapahtuva kehitys. Kysyttävien tietojen olisi kuitenkin aina täytettävä pykälässä säädetty tarpeellisuusedellytys. Näiden tietojen perusteella Liikenne- ja viestintävirasto pystyisi laatimaan arvioita markkinan koosta, markkinaosuuksista, hintatasosta ja siitä, miten nämä kehittyvät voimassa olevan sääntelyn aikana. 

Liikenne- ja viestintäviraston olisi järjestettävä tiedon kerääminen siten, että se on tunnistuspalvelun tarjoajille ennakoitavaa, perustuu tunnistuspalvelun tarjoajilla liiketoiminnassaan lähtökohtaisesti valmiina oleviin tietoihin eikä aiheuta tarpeetonta hallinnollista rasitetta. Vaikuttavuuden seuraamiseksi tietojen keräämisen tulisi kuitenkin olla säännöllistä ja se tulisi tehdä vuosittain ja siinä tulisi ottaa riittävästi huomioon markkinoilla tapahtuvat muutokset. Tiedonkeruun ei ole tarkoitus olla päällekkäinen tehtävä lain 12 c §:n 1 momentissa säädetyn luottamusverkoston hintasääntelyn tason vuosittaisen arvioinnin kanssa. Molemmat tehtävät tulisi toteuttaa Liikenne- ja viestintäviraston tarkoituksenmukaiseksi katsomalla tavalla ja tarvittaessa tiedonkeruutehtäviä yhdistelemällä siten, ettei virastolle tai tunnistuspalvelun tarjoajille aiheudu ylimääräistä hallinnollista taakkaa. 

Liikenne- ja viestintävirastolla on lain 43 §:n mukaan oikeus saada lain mukaisia tehtäviä suorittaessaan salassapitosäännösten estämättä tehtäviensä suorittamiseksi tarvittavat tiedot. Tunnistuspalveluntarjoajien kannalta nyt ehdotettu uusi tehtävä merkitsee sitä, että niiden tulee pyynnöstä kerätä ja luovuttaa tiedot Liikenne- ja viestintävirastolle salassapitosäännösten tai muiden tietojen luovuttamista koskevien rajoitusten estämättä. Viraston oikeudesta luovuttaa salassa pidettäviä tietoa muille viranomaisille säädetään lain 44 §:ssä. Esityksessä ei ehdoteta salassa pidettävän tiedon luovutusoikeuden laajentamista liikenne- ja viestintäministeriölle, vaan Liikenne- ja viestintäviraston tehtävänä olisi analysoida keräämänsä tiedot ja laatia tilastotietoja, kuten markkinaa ja sen kehittymistä kuvaavia taloudellisia tunnuslukuja liikevaihdosta, volyymeistä ja markkinaosuuksista. Virasto voisi myös tuottaa laajemmin julkaistavaa tietoa tunnistusmarkkinan kehittymisestä. Tiedon luovuttamisessa tai julkaisemisessa Liikenne- ja viestintäviraston on arvioitava tietojen julkisuus ja salassapito viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) mukaan. Laissa säädetään muun muassa liikesalaisuuksien salassapidosta. 

43 §.Tiedonsaantioikeus. Pykälän 2 momentti ehdotettaisiin kumottavaksi tarpeettomana. Kyse on informatiivisesta viittauksesta yleiseen tietosuoja-asetukseen, jonka perusteella tietosuojavaltuutetun tiedonsaantioikeudet määräytyvät. 

48 §. Rangaistussäännökset. Pykälä ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomana. Voimassa oleva pykälä sisältää vanhentuneet viittaukset henkilörekisteririkokseen ja -rikkomukseen sekä kumottuun henkilötietolakiin. Kyseessä on informatiivinen viittaus, jollaista ei ole enää tarpeen sisällyttää lakiin. Henkilötietojen käsittelystä säädetään nykyisin suoraan sovellettavassa yleisessä tietosuoja-asetuksessa ja sitä täydentävässä tietosuojalaissa, jotka on otettava huomioon käsiteltäessä henkilötietoja myös tunnistus- ja luottamuspalvelulain mukaisessa toiminnassa. Tietosuojalain 26 § sisältää viittaussäännökset rikoslain säännöksiin, jotka voivat tulla kyseeseen lain rikkomisen johdosta määrättävinä rikosoikeudellisina seuraamuksina. Esimerkiksi rangaistus tietosuojarikoksesta säädetään nykyisin rikoslain 38 luvun 9 §:ssä ja rangaistus tietomurrosta ja törkeästä tietomurrosta rikoslain 38 luvun 8 ja 8 a §:ssä.  

7.2  Laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta

Voimaantulosäännös. Esityksessä ehdotetaan 1.4.2019 voimaantulleen muutoslain (412/2019) voimaantulosäännöksen muuttamista siten, että nykyisin väliaikaisesti voimassaolevan tunnistus- ja luottamuspalvelulain 17 §:n 7 momentin voimassaoloa jatkettaisiin 31.3.2023 asti. Voimaantulosäännöstä muuttamalla niin kutsutun ensitunnistamisen ketjuttamisen enimmäishintasääntelyn voimassaoloa jatkettaisiin määräaikaisesti kahdella vuodella. Sääntely pysyisi muilta osin muuttumattomana ja sellaisena, kuin sen säätämiseen johtaneissa esitöissä on tarkoitettu (HE 264/2018 vp, 33 - 34 s.). Enimmäishinta olisi siten edelleen kolme senttiä ja sama kuin tunnistustapahtuman välittämisen hinta luottamusverkostossa tunnistusvälityspalvelulle. Enimmäishinnan on tarkoitus olla voimassa kahden vuoden määräajan, jonka jälkeen hinta määräytyisi markkinaehtoisesti.