1  Johdanto

Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) rauhanturvajoukkoihin ja eri operaatioiden yhteydessä toimineeseen henkilöstöön kohdistuneet kuolonuhreihin ja loukkaantumisiin johtaneet hyökkäykset ja väkivallanteot lisääntyivät dramaattisesti 1990-luvun alussa. Tämän johdosta YK:n yleiskokous perusti syksyllä 1993 ad hoc -komitean valmistelemaan yleissopimusta YK:n ja sen yhteydessä toimivan henkilöstön suojelemiseksi. Komitean neuvottelutyön tuloksena hyväksyttiin YK:n ja sen yhteydessä toimivan henkilöstön turvallisuutta koskeva yleissopimus yksimielisesti YK:n yleiskokouksessa New Yorkissa 9 päivänä joulukuuta 1994. Yleissopimuksen tarkoituksena on määrätä rangaistaviksi tietyt, sopimuksessa määritellyt, henkilöstöön kohdistuvat rikokset sekä estää kyseiset rikokset, määrätä rikoksesta epäiltyjen syyttämisestä ja luovutuksesta sekä oikeusavusta sopimusvaltioiden kesken. Yleissopimus tuli kansainvälisesti voimaan 15 päivänä tammikuuta 1999. Sopimus tuli Suomen osalta voimaan 4 päivänä helmikuuta 2001 (SopS 2 ja 3/2001).  

YK:n yleiskokous perusti talvella 2001 VI komitean alaisen ad hoc-komitean käsittelemään yleissopimuksen soveltamiseen liittyviä ongelmia. Toimeksiannon taustalla oli YK:n pääsihteerin raportti (Scope of legal protection under the Convention on Safety of United Nations and Associated Personnel, A/55/637, 21.11.2000), jossa pääsihteeri esitti huolensa YK-henkilöstöön kohdistuneiden väkivallantekojen, kaappausten, häirinnän ja laittomien pidätysten lisääntymisestä ja esitti useita vaihtoehtoja henkilöstön oikeudellisen suojelun vahvistamiseksi, mukaan lukien yleissopimuksen soveltamisalan laajentaminen koskemaan kaikkia YK-operaatioita. Joulukuussa 2003 ad hoc -komitea sai yleiskokoukselta mandaatin laatia oikeudellinen asiakirja yleissopimuksen soveltamisalan laajentamiseksi. Yksimielisyys pöytäkirjan tekstille saavutettiin VI komiteassa marraskuussa 2005 ja YK:n ja sen yhteydessä toimivan henkilöstön suojelua koskevan yleissopimuksen valinnainen lisäpöytäkirja hyväksyttiin yksimielisesti YK:n yleiskokouksessa 8 päivänä joulukuuta 2005 (päätöslauselma A/60/42). 

2  Nykytila ja sen arviointi

Yleissopimuksen osapuolina on tällä hetkellä 92 valtiota ja sen on lisäksi allekirjoittanut 43 valtiota. Sopimuksen soveltamisen kannalta olisi tärkeää, että erityisesti YK-operaatioiden isäntämaana toimivat valtiot saataisiin sopimuksen osapuoliksi, koska isäntämaana toimivalla valtiolla on parhaat mahdollisuudet yleissopimuksessa määriteltyjen rikosten tutkintaan niiden tapahtumapaikalla. Sopimukseen sisältyy kuitenkin määräys universaalitoimivallasta, joka mahdollistaa myös sellaisten rikollisten oikeuteen saattamisen, joiden kansallisuusvaltio ei ole yleissopimuksen osapuoli. 

Yleissopimuksen soveltamisala määritellään sen 1 ja 2 artiklassa. Näiden perusteella sopimuksen soveltamisala rajautuu YK:n operaatioihin, joiden tarkoituksena on rauhan ja turvallisuuden ylläpitäminen tai palauttaminen (jäljempänä YK:n rauhanturvaoperaatio). Yleissopimusta ei sovelleta YK:n turvallisuusneuvoston YK:n peruskirjan VII luvun nojalla pakottamistoimintana hyväksymään operaatioon, jossa joku operaation henkilöstöstä toimii taistelijana järjestäytyneitä asevoimia vastaan ja johon sovelletaan kansainvälisiä aseellisia selkkauksia koskevia määräyksiä. Muut operaatiot, esimerkiksi humanitaariset tai ihmisoikeusoperaatiot voivat tulla sopimuksen soveltamisen piiriin ainoastaan yleiskokouksen tai turvallisuusneuvoston nimenomaisella selityksellä siitä, että operaation henkilöstöön kohdistuu poikkeuksellinen riski. Yleissopimuksen 3-8 artiklassa on ennaltaehkäiseviä määräyksiä muun muassa siitä, että suojeltava henkilöstö on varustettava tunnusmerkeillä ja voitava tunnistaa YK:n tai sen yhteydessä toimivaksi henkilöstöksi. Yleissopimuksen 9-18 artiklaan sisältyy rikosoikeudellista vastuuta ja yhteistyötä koskevia määräyksiä.  

Yleissopimuksen 9 artiklassa luetellaan teot, jotka jokaisen sopimusvaltion on kriminalisoitava kansallisesti. Nämä teot ovat: (a) tahallisesti suoritettu murha, ihmisryöstö tai muu ruumiilliseen koskemattomuuteen tai henkilökohtaiseen vapauteen kohdistuva hyökkäys, (b) henkilöstön virkahuoneistoon, yksityisasuntoon tai kulkuneuvoon kohdistuva väkivaltainen hyökkäys, joka on omiaan vaarantamaan henkilöstön ruumiillisen koskemattomuuden tai henkilökohtaisen vapauden, (c) sellaisella hyökkäyksellä uhkaaminen, jonka tarkoituksena on pakottaa henkilö suorittamaan tai olemaan suorittamatta tietty toimenpide, (d) sellaisen hyökkäyksen yritys ja (e) avunanto sellaiseen hyökkäykseen, sen yritykseen, hyökkäyksen järjestämiseen tai käskyn antamiseen hyökkäyksen tekemiseksi. Yleissopimuksen 10 artiklassa määrätään sopimusvaltion tuomiovallan ulottamisesta 9 artiklassa mainittuihin rikoksiin tietyissä tapauksissa. Suomen rikoslaki ulotettiin koskemaan kaikkia 10 artiklan 4 kappaleen mukaisia tekoja kansainvälisinä rikoksina lisäämällä sopimuksen hyväksymisen yhteydessä rikoslain (39/1889) 1 luvun 7 §:n soveltamisesta annettuun asetukseen (627/1996) viittaus (510/2002) sellaiseen Yhdistyneiden Kansakuntien ja sen yhteydessä toimivaan henkilöstöön kohdistuvaan rikokseen, jota tarkoitetaan Yhdistyneiden Kansakuntien ja sen yhteydessä toimivan henkilöstön turvallisuudesta tehdyssä yleissopimuksessa. Yleissopimuksen hyväksyminen ei edellyttänyt muita muutoksia voimassaolevaan lainsäädäntöön eikä muutoksia suomalaisten rauhanturvaajien asemaan tai toimintaan, tai toiminnan hallinnolliseen järjestämiseen Suomessa. 

Yleissopimuksen voimaantulosta huolimatta YK-henkilöstöä kohtaan tehdyt hyökkäykset ovat jatkuneet yleissopimuksen voimaantulon jälkeen. Kaiken kaikkiaan on nähtävissä, että YK-henkilöstöön kohdistuvat riskit ovat lisääntyneet ja niistä on tullut monitahoisempia. YK:n henkilöstöä toimii ympäristöissä, joissa merkittäviä haasteita henkilöstön turvallisuudelle asettavat muun muassa aseelliset konfliktit, konfliktien jälkeinen epävakaa tilanne sekä väkivaltaisten ääriliikkeiden ja terrorismin lisääntyminen. Suurta huolta aiheuttaa tällä hetkellä erityisesti ISIL-järjestön toiminta. Myös vanhemmat väkivaltaiset ääriliikkeet, kuten Al-Qaida, Boko Haram ja Al-Shabaab aiheuttavat merkittävää uhkaa YK:n henkilöstön toiminnalle. Esimerkiksi vuonna 2014 kuusi viidestätoista YK:n henkilöstöön kuuluvasta työntekijästä, jotka saivat surmansa väkivallan seurauksena, kuolivat tällaisten ääriliikkeiden tekemissä terrori-iskuissa. Tällaisten ääriliikkeiden aiheuttama uhka on laajentunut myös maantieteellisesti. YK:n henkilöstöön kohdistuneiden rikosten määrä väheni vuonna 2013, mutta määrä nousi jälleen vuoden 2014 aikana. Huolestuttavaa on myös vuoden 2013 ja 2014 välillä tapahtunut YK:n henkilöstöön kohdistuneiden törkeiden pahoinpitelyiden ja seksuaalisten ahdisteluiden määrän lähes kolminkertaistuminen (YK:n pääsihteerin raportti Safety and security of humanitarian personnel and protection of United Nations personnel, ajalta 2014 – 2015, A/70/383). YK:n pääsihteeri on toistuvasti esittänyt huolensa henkilöstön puutteellisesta suojelusta, kehottanut valtioita ratifioimaan YK:n henkilöstön suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen ja sen lisäpöytäkirjan (YK:n pääsihteerin raportti Safety and security of humanitarian personnel and protection of United Nations personnel, ajalta 2013 – 2014, A/69/406).  

YK:n ja sen yhteydessä toimivan henkilöstön turvallisuutta koskeva yleissopimus on todettu riittämättömäksi YK-henkilöstön oikeudellisen suojelun turvaamiseksi. Erityisesti se, että yleissopimus soveltuu ainoastaan rauhanturvaoperaatioihin, on nähty ongelmalliseksi. Yleissopimus jättää vaille suojaa muun muassa YK:n pakolaisjärjestön (UNHCR), YK:n lastenjärjestön (UNICEF), Maailman elintarvikeohjelman (WFP) tai vastaavien humanitaaristen organisaatioiden operaatioissa työskentelevän henkilöstön. Tilannetta ei ole koettu perustelluksi eikä oikeutetuksi etenkään, kun hyökkäykset ovat kohdistuneet etupäässä muihin kuin rauhanturvaoperaatioissa toimivaan henkilöstöön. Yleissopimus tehtiin ennen kaikkea rauhanturvaoperaatioita silmällä pitäen, ja se jätti muut operaatiot toissijaisiksi. Kehitys on kuitenkin kulkenut siihen suuntaan, että uudentyyppiset rauhanrakentamis- ja humanitaariset operaatiot ovat tulleet yhä tärkeämmiksi. 

Yleissopimuksen soveltaminen muihin kuin rauhanturvaoperaatioihin on tällä hetkellä riippuvainen ns. laukaisumekanismista, joka rajaa sopimuksen soveltamista siten, että tietyt operaatiot, kuten humanitaariset tai ihmisoikeusoperaatiot, voivat tulla sopimuksen piiriin ainoastaan yleiskokouksen tai turvallisuusneuvoston nimenomaisella selityksellä siitä, että operaation henkilöstöön kohdistuu poikkeuksellinen turvallisuusriski. Kuten jo sopimusta valmistellessa epäiltiin, laukaisumekanismi on osoittautunut käytännössä hankalaksi toteuttaa eikä turvallisuusriskiä koskevaa selitystä ole kertaakaan annettu. Sopimuksen soveltaminen myös muihin kuin rauhanturvaoperaatioihin oli ollut monen maan, mukaan lukien Suomen, päämäärä jo yleissopimusta koskevissa neuvotteluissa. Tuolloin turvallisuusriskiä koskeva selitys jäi kompromissiratkaisuna ainoaksi mahdollisuudeksi laajentaa sopimuksen soveltamisalaa rauhanturvaoperaatioiden ulkopuolelle. Nykyistä tilannetta, jossa henkilöstön suojelu on riippuvainen poliittisille vaikutuksille alttiista turvallisuusriskiä koskevasta selityksestä, ei ole kuitenkaan pidetty tyydyttävänä. On todettu, että YK-henkilöstön tulisi olla oikeutettu samantasoiseen suojeluun kaikissa tilanteissa riippumatta vallitsevista olosuhteista. 

Edellä kuvattua ongelmaa on yritetty ratkaista laatimalla yleissopimukseen pöytäkirja, jolla pyritään suojaamaan YK:n ja sen yhteydessä toimivan henkilöstön turvallisuutta entistä paremmin eri operaatioissa. Pöytäkirjan tarkoituksena on YK:n ja sen yhteydessä toimivan henkilöstön turvallisuutta koskevan yleissopimuksen soveltamisalan laajentaminen kattamaan myös muissa kuin rauhanturvaoperaatioissa toimiva YK-henkilöstö. 

3  Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Pöytäkirja pyrkii parantamaan YK-henkilöstön oikeudellista suojaa laajentamalla yleissopimuksen soveltamisala koskemaan myös rauhanrakentamistarkoituksessa toimivien humanitaarista, poliittista tai kehitysapua toimittavien operaatioiden henkilöstön sekä humanitaarista hätäapua koskevien operaatioiden henkilöstön. Nykyinen yleissopimus soveltuu ainoastaan rauhanturvaoperaatioihin ja jättää siten suuren osan YK:n henkilöstöstä operaatiossa ilman sopimuksen mukaista suojaa. Pöytäkirjalla katettaisiin valtaosa operaatiossa toimivista YK-henkilöstöstä, mukaan lukien konfliktin jälkeiseen, useimmiten vuosia kestävään kehitystyöhön osallistuva henkilöstö. Sopimuksen soveltamisalaan kuuluvien henkilöstöryhmien lisäämisen lisäksi merkittävä muutos aikaisempaan on poikkeuksellista riskiä koskevasta selityksestä (ns. laukaisumekanismi) luopuminen. Sopimusta sovellettaisiin siis edellä mainittuihin henkilöryhmiin automaattisesti eikä erillistä turvallisuusriskiä koskevaa selitystä enää tarvittaisi. Pöytäkirjan johdantokappaleen kolmas kohta on kuitenkin muotoiltu niin, että sen voidaan tulkita toteavan rauhanrakentamista koskevien operaatioiden lähtökohtaisesti sisältävän aina riskielementin. Tämä johdantokappaleen kohta oli edellytys sille, että myös riskielementin huomioimista vaatineet valtiot pystyivät hyväksymään pöytäkirjan.  

Esityksen tavoitteena on hankkia eduskunnan hyväksyminen pöytäkirjalle. Esitys sisältää myös ehdotuksen niin sanotuksi blankettilaiksi, jolla saatetaan voimaan pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset. 

4  Esityksen vaikutukset

Valinnaisen pöytäkirjan tarkoituksena on parantaa yhä laajemman YK:n eri operaatioissa toimivan henkilöstöjoukon turvallisuutta ja sitä kautta parantaa myös YK:n operaatioiden yleisiä toimintaedellytyksiä. Pöytäkirja pyrkii poistamaan epäselvyyden siitä, kuuluvatko rauhanrakentamistarkoituksessa toimivien humanitaarista, poliittista tai kehitysapua toimittavien operaatioiden henkilöstö sekä humanitaarista hätäapua koskevien operaatioiden henkilöstö yleissopimuksen soveltamisalaan. Soveltamisalan laajennus toisi yleissopimuksen soveltamisalan piiriin selkeästi esimerkiksi YK:n poliittiset operaatiot, joissa toimii noin 3700 henkilöä (United Nations Political and Peacebuilding Missions, Fact sheet, 30 November 2015). YK:n rauhanturvaoperaatioissa toimii puolestaan noin 124 750 henkilöä (United Nations Peacekeeping Operations, Fact Sheet, 31 August 2015). 

Siitä huolimatta, että Suomi ei toimi tällä hetkellä tällaisten operaatioiden isäntämaana ja on epätodennäköistä, että näin tulisi tulevaisuudessakaan tekemään, antaa valinnaisen pöytäkirjan hyväksyminen tärkeän viestin siitä, että mahdollisimman moni valtio hyväksyisi valinnaisen pöytäkirjan. Pöytäkirjan mahdollisimman laaja kansainvälinen ratifiointi lisäisi myös niiden suomalaisten turvallisuutta, jotka osallistuvat näihin operaatioihin ja samalla mahdollisuutta saattaa heihin kohdistuvat rikokset tutkittavaksi. Yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvat rikokset ovat Suomen rikoslain 1 luvun 7 §:ssä tarkoitettuja kansainvälisiä rikoksia, joiden rankaiseminen tekopaikan laista riippumatta perustuu kansainväliseen sopimukseen. Tämä tarkoittaa, että Suomen rikoslaki soveltuu myös Suomen ulkopuolella yleissopimuksessa tarkoitetuissa operaatioissa toimivaan henkilöstöön kohdistuneisiin yleissopimuksessa tarkoitettuihin rikoksiin. Pöytäkirjan hyväksymisen yhteydessä Suomen rikoslaki ulotettaisiin koskemaan myös pöytäkirjan soveltamisalan mukaisia operaatioita. Samalla mahdollisuus universaalitoimivallan käyttöön laajenisi kyseessä olevissa operaatioissa toimivaan henkilöstöön kohdistuviin rikoksiin. 

5  Asian valmistelu

Kysymys yleissopimuksen soveltamisalan laajentamisesta tuli YK:n 56. istuntokauden agendalle pääsihteerin yleissopimuksen vahvistamista käsittelevän raportin myötä (A/55/637, Scope of legal protection under the Convention on Safety of United Nations and Associated Personnel, 21 November 2000). Raportissa pääsihteeri esitti huolensa YK-henkilöstöön kohdistuneiden väkivallantekojen, kaappausten, häirinnän ja laittomien pidätysten lisääntymisestä ja esitti useita sekä pitkän että lyhyen tähtäimen suosituksia henkilöstön oikeudellisen suojelun vahvistamiseksi, mukaan lukien sopimuksen laajentaminen koskemaan kaikkia YK-operaatioita. 

YK:n yleiskokous perusti joulukuussa 2001 VI komitean alaisen ad hoc-komitean käsittelemään pääsihteerin raportin suosituksia. Joulukuussa 2003 yleiskokous antoi komitealle mandaatin laatia oikeudellinen asiakirja sopimuksen soveltamisalan laajentamiseksi. Neuvottelut olivat alusta lähtien vaikeat ja kestivät verrattain pitkään. Jo neuvottelujen varhaisessa vaiheessa oli selvää, ettei yleissopimuksen muuttamiselle löytyisi yksimielisyyttä, joten tavoitteeksi asetettiin valinnainen lisäpöytäkirja. Yksimielisyys pöytäkirjan tekstille saavutettiin VI komiteassa viimein marraskuussa 2005 ja YK:n ja sen yhteydessä toimivan henkilöstön suojelua koskevan yleissopimuksen valinnainen lisäpöytäkirja hyväksyttiin yksimielisesti YK:n yleiskokouksessa 8 päivänä joulukuuta 2005 (päätöslauselma A/60/42). 

Monen valtion, myös Suomen, alkuperäinen tavoite neuvotteluissa oli, että yleissopimuksen soveltamisala laajennettaisiin koskemaan kaikkia YK-operaatioita. Operaatioiden erilaisia luonteita ja riskitekijöitä korostaneet valtiot kuitenkin vastustivat laajaa operaation määritelmää. Pöytäkirjan II artiklan määritelmää voidaan pitää kompromissiratkaisuna. Termi "rauhanrakentaminen" ilman tarkempaa määritelmää oli kaikkien osapuolten hyväksyttävissä ja jättää mahdollisuuden myös käsitteen laajaan tulkintaan. Pöytäkirjan hyväksymisen jälkeen muutamat valtuuskunnat katsoivat tarpeelliseksi antaa äänestysselityksen rauhanrakentamisen määritelmästä. EU, Kanada, Uusi-Seelanti, Sveitsi ja Australia ilmoittivat tulkitsevansa rauhanrakentamista laajasti siten, että se käsittää myös konfliktia edeltävän tilanteen. EU:n äänestysselitys vastaa hyvin myös Suomen näkemystä, jonka mukaan pöytäkirjalla tulee olla mahdollisimman laaja soveltamisala. Sen sijaan muun muassa Venezuela ja Intia totesivat ymmärtävänsä käsitteen koskevan vain konfliktin jälkeistä rauhanrakentamista. 

Pöytäkirjan II artiklan 3 kappale sisältää määräyksen, jonka nojalla operaation isäntämaa voi antaa YK:n pääsihteerille pöytäkirjan soveltamisalaa rajaavan selityksen siitä, että pöytäkirjaa ei sovelleta humanitaarista hätäapua koskevien operaatioiden henkilöstöön, jos kyse on hätäavusta luonnonkatastrofin johdosta. Poikkeusta perusteltiin sillä, että luonnonkatastrofitilanteissa riskielementti on luonteeltaan erilainen kuin mitä alun perin yleissopimuksessa tarkoitettu esimerkiksi poliittisesta rauhattomuudesta johtuva riskielementti on. Suomi, ja useat muut valtiot, kyseenalaistivat tällaisen erottelun järkevyyden. Lisäksi esitettiin huoli siitä, että luonnonkatastrofiin liittyy usein muita kriisejä, joihin poikkeuksen ei enää tulisi soveltua. Vaarana tällaisissa tilanteissa on se, että samalla alueella työskentelee sekä sopimuksen suojaamia että suojaamatonta YK-henkilöstöä. Pöytäkirjan tarkoituksena on nimenomaan saada koko YK-henkilöstö yhtäläisen oikeudellisen suojelun piiriin. Luonnonkatastrofeja koskevan poikkeuksen hyväksyminen oli kuitenkin välttämätön kompromissi sopimusneuvottelujen loppuunsaattamiseksi.  

Euroopan unionilla oli tärkeä asema komitean työskentelyssä ja Suomella oli keskeinen asema EU:n kannan muodostamisessa. EU ei kuitenkaan ole yleissopimuksen tai sen pöytäkirjan osapuoli. Komitean neuvottelutyön tuloksena hyväksyttiin yksimielisesti YK:n ja sen yhteydessä toimivan henkilöstön suojelua koskevan yleissopimuksen valinnainen lisäpöytäkirja YK:n yleiskokouksessa 8 päivänä joulukuuta 2005 (päätöslauselma A/60/42). Pöytäkirja avattiin allekirjoitettavaksi 16 päivänä tammikuuta 2006 ja Suomi allekirjoitti sen 15 päivänä tammikuuta 2007. Pöytäkirja tuli kansainvälisesti voimaan 19 päivänä elokuuta 2010, kun 22 valtiota oli tallettanut ratifioimis- tai hyväksymiskirjansa YK:n pääsihteerille. Tällä hetkellä pöytäkirjan osapuolina on 29 valtiota. Pohjoismaista pöytäkirjan on ratifioinut Norja 24 päivänä helmikuuta 2006, Ruotsi 30 päivänä elokuuta 2006 ja Tanska 20 päivänä huhtikuuta 2010. 

Hallituksen esitys on valmisteltu ulkoasiainministeriössä. Esityksestä pyydettiin lausunnot oikeusministeriöltä, puolustusministeriöltä, sisäministeriöltä ja Suomen Punaiselta Ristiltä. Sisäministeriö ja Suomen Punainen Risti totesivat, että niillä ei ole lausuttavaa esityksen johdosta. Puolustusministeriö ei esittänyt muutoksia esitykseen, mutta arvioi, että vaikka pöytäkirja ei vaikuta sotilaallisiin operaatioihin osallistuvan henkilöstön asemaan, niin pöytäkirjan voimaansaattaminen on eduksi sotilaallisen kriisinhallinnan tehtävissä, koska se selkiyttää ja vahvistaa YK:n henkilöstön asemaan. Oikeusministeriö kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että esityksestä tulisi käydä paremmin ilmi pöytäkirjan hyväksymisen konkreettiset vaikutukset sekä yleissopimuksen ja valinnaisen pöytäkirjan muodostama sopimuskokonaisuus. Oikeusministeriön lausunnon johdosta luonnokseen hallituksen esitykseksi lisättiin tilastotietoa eri YK-operaatioissa toimivien henkilöiden lukumäärästä ja operaatioihin kohdistuneista hyökkäyksistä. Lisäksi yleissopimuksen ja valinnaisen pöytäkirjan suhdetta on pyritty selostamaan tarkemmin.