Yleistä
Kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrä kasvoi Suomessa merkittävästi vuonna 2015. Hallituksen esityksen mukaan vuonna 2014 kansainvälistä suojelua haki Suomesta 3 651 ihmistä, kun vuonna 2015 hakijoita oli 32 478. Hakijoiden määrän kasvu aiheuttaa haasteita Maahanmuuttovirastolle ensimmäisen asteen päätöksentekijänä sekä sen päätöksistä tehtyjä valituksia ratkaisevalle Helsingin hallinto-oikeudelle ja asioita ylimpänä muutoksenhakuasteena käsittelevälle korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Hallituksen esityksessä esitetyn arvion mukaan vuonna 2015 Suomesta kansainvälistä suojelua hakeneista noin 10 000 päätyy päätöksen saatuaan valittamaan Helsingin hallinto-oikeuteen ja noin 5 000 edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Suomi on Euroopan unionin lainsäädännön ja kansainvälisten sopimusten nojalla sitoutunut antamaan kansainvälistä suojelua tietyt edellytykset täyttäville hakijoille. Nämä velvoitteet sitovat myös laajamittaisen maahantulon yhteydessä.
Esityksellä pyritään tehostamaan ja sujuvoittamaan hallintomenettelyä ja tuomioistuinprosessia sekä huolehtimaan oikeusavun saatavuudesta kansainvälistä suojelua koskevia asioita käsiteltäessä. Valiokunta tähdentää, että turvapaikkaa ja kansainvälistä suojelua koskevien asioiden käsittelyssä sekä muussa ulkomaalaislain soveltamisessa on otettava myös vastaisuudessa asianmukaisesti perus- ja ihmisoikeusnäkökohdat huomioon.
Jotta kansainvälistä suojelua hakevilla olisi mahdollisuus saada asiansa käsitellyksi hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä samalla, kun muutoksenhakuoikeus ja muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan, on välttämätöntä tehostaa ja nopeuttaa hakemusten koko käsittelyprosessia. Myös tuomioistuinkäsittelyä ja annettujen päätösten täytäntöönpanoa on tehostettava. On myös kansainvälistä suojelua hakeneiden edun mukaista saada lainvoimainen päätös mahdollisimman nopeasti. Tämä on tärkeää siksikin, etteivät hakijat joutuisi asumaan vastaanottokeskuksissa tarpeettoman kauan.
Valiokunta pitää esitykselle asetettuja yleisiä tavoitteita kannatettavina. Valiokunta tarkastelee toimialansa huomioon ottaen tässä lausunnossaan erityisesti kansainvälistä suojelua hakevien oikeusavun rajoittamista, valitusaikojen lyhentämistä, käännyttämispäätöksen täytäntöönpanoa ja ulkomaalaisrekisteristä annetun lain muuttamista koskevia ehdotuksia.
Kansainvälistä suojelua hakevien oikeusavun rajoittaminen
Ulkomaalaiselle annettavaa oikeusapua kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa ehdotetaan rajoitettavaksi siten, että julkiseen oikeusapuun ei kuulu avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa, jollei avustajan läsnäolo ole erityisen painavista syistä tarpeen. Maahanmuuttovirasto suorittaa ulkomaalaislain (301/2004) 97 §:n 3 momentin mukaan turvapaikkapuhuttelun, jossa suullisesti selvitetään hakijan perusteet häneen kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kohdistuneesta vainosta tai muista oikeudenloukkauksista ja niiden uhkista. Menettelystä turvapaikkapuhuttelua suoritettaessa säädetään ulkomaalaislain 97 a §:ssä. Ehdotetussa ulkomaalaislain 9 §:n 2 momentissa ei säädetä henkilön oikeudesta käyttää avustajaa, vaan ainoastaan siitä, miltä osin valtion varoista voidaan korvata avustajan käyttö oikeusapuna.
Esityksessä ei rajata hallintovaiheen käsittelyä kokonaan oikeusavun ulkopuolelle. Turvapaikanhakijoilla on ehdotettujen muutosten voimaantulon jälkeenkin edelleen mahdollisuus saada julkista oikeusapua myös turvapaikkaprosessin alussa. Käytännössä heillä säilyy oikeus neuvotella avustajan kanssa ennen puhuttelua, jolloin voidaan myös arvioida avustajan mukana olon tarpeellisuus puhuttelussa. Puhuttelun jälkeen avustaja voi käydä turvapaikkapuhuttelupöytäkirjan läpi asiakkaansa kanssa ja tarvittaessa esittää siihen täydennystä. Näin ollen ehdotuksella ei ole muutoin tarkoitus puuttua kansainvälistä suojelua hakevan oikeuteen saada julkista oikeusapua hallintoasiaa käsiteltäessä, vaan mahdollisuus saada oikeusapua määräytyisi oikeusapulain perusteella.
Oikeusapua antavat jatkossa ensisijaisesti julkiset oikeusavustajat. Oikeusaputehtävä voidaan valtion oikeusaputoimistoista annetun lain (258/2002) 10 §:ssä säädetyin edellytyksin antaa esimerkiksi yksityisen avustajan hoidettavaksi. Lisäksi hakijalla on edelleen oikeus käyttää avustajaa omalla kustannuksellaan myös turvapaikkapuhuttelussa.
Julkinen oikeusapu turvapaikkapuhuttelussa rajataan esityksessä erityisen painaviin syihin. Viranomaisella on turvapaikkapuhuttelussa korostettu selvittämisvelvollisuus, minkä voidaan osaltaan arvioida vähentävän tarvetta käyttää avustajaa turvapaikkapuhuttelussa. Avustajan läsnäololle voisi esityksen perustelujen mukaan olla erityisen painavat syyt esimerkiksi silloin, kun edellä mainittu selvittämisvelvollisuus huomioon ottaenkin hakija ei hänen henkilöönsä tai tilanteeseensa liittyvästä erityisestä syystä kykene tekemään riittävästi selkoa turvapaikkapuhuttelussa esille tulevista seikoista ja oikeusavun antaminen hakijalle olisi siten aidosti tarpeen, jotta hänen oikeusturvansa ei turvapaikkapuhuttelussa tosiasiallisesti vaarantuisi. Tällaisina syinä mainitaan esimerkiksi hakijan erityisen haavoittuva asema, traumatisoituminen, kidutuskokemukset, luku- ja kirjoitustaidottomuus tai alaikäisyys. Erityisesti näissä tilanteissa kansainvälistä suojelua hakeneilla on korostunut oikeussuojan tarve.
Oikeusavun rajoittaminen hallintomenettelyvaiheessa vapauttaa avustajaresursseja hallintopäätöksen jälkeiseen muutoksenhakuvaiheeseen. Valiokunnan huomiota on kiinnitetty muun muassa siihen, että oikeusavun rajoittaminen hallintomenettelyvaiheessa saattaa toisaalta lisätä tilanteita, joissa asiaan vaikuttavaa uutta selvitystä esitetään vasta muutoksenhakuvaiheessa. Valiokunnan käsityksen mukaan uuden selvityksen esittämisellä muutoksenhakuvaiheessa ei välttämättä ole käsittelyaikaa pidentävää vaikutusta. Valitusviranomaisen on hallintolainkäyttölain (586/1996) 33 §:n mukaan huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi. Valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat. Valiokunta lisäksi korostaa, että turvapaikkapuhutteluja suorittavien virkamiesten koulutuksella ja osaamisella sekä kyvyllä yksilön kohtaamiseen on keskeinen merkitys turvapaikkapuhuttelun onnistumisen kannalta.
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä ja poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (jäljempänä menettelydirektiivi) säädetään turvapaikkamenettelyistä. Menettelydirektiivissä määritetään kansainvälistä suojelua hakeville julkisin varoin annettavan oikeusavun vähimmäistaso. Ensimmäiseen päätökseen liittyvissä menettelyissä on direktiivin 19 artiklan mukaan varmistettava, että hakijoille tarjotaan pyynnöstä ja maksutta oikeudellisia ja menettelyä koskevia tietoja hakijan henkilökohtainen tilanne huomioon ottaen. Suomessa kansainvälistä suojelua hakevilla on ollut oikeus julkisin varoin annettavaan oikeusapuun sekä ensimmäiseen päätökseen liittyvässä menettelyssä eli hallintoasian käsittelyssä (ml. turvapaikkapuhuttelu) että tuomioistuinvaiheessa. Oikeusapua ovat antaneet pääasiassa yksityiset avustajat.
Saadun selvityksen mukaan Suomesta kansainvälistä suojelua hakeneilla on ollut avustajia, jotka eivät kuulu asianmukaisen valvonnan piiriin ja jotka eivät noudata yhteisiä lakimieseettisiä periaatteita ja hyvää asianajotapaa. Suurin osa avustajista on kuitenkin ollut pakolaisoikeuteen perehtyneitä lakimiehiä, jotka ovat toimineet asianmukaisesti. Valiokunta pitää kannatettavana ehdotettua muutosta, jolla ulkomaalaislaista ehdotetaan poistettavaksi säännös, jonka perusteella hallintoasiaa käsiteltäessä ulkomaalaiselle määrättynä avustajana voi nykyisin toimia myös muu lakimieskoulutuksen saanut henkilö kuin julkinen oikeusavustaja. Muutoksella kaikki ulkomaalaiselle julkisin varoin oikeusapua antavat avustajat tulisivat asianmukaisen valvonnan piiriin. Tämä parantaa kansainvälistä suojelua hakevien oikeusturvaa. Oikeusapulainsäädäntö mahdollistaa oikeusaputehtävän siirtämisen edellä kerrotuin tavoin yksityiselle avustajalle. Ehdotettu muutos ei myöskään sinänsä estä muun kuin lakimieskoulutuksen saaneen henkilön käyttämistä hallintolain (434/2003) 12 §:ssä tarkoitettuna asiamiehenä tai avustajana.
Valitusaikojen lyhentäminen
Esityksessä ehdotetaan, että valitusaika hallinto-oikeudelle tehtävään valitukseen on turvapaikkamenettelyssä ratkaistavissa kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa 21 päivää. Valitus ja valituslupahakemus korkeimpaan hallinto-oikeuteen tulee esityksen mukaan tehdä 14 päivän kuluessa hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksisaannista. Esityksen tarkoituksena on tältä osin tehostaa tuomioistuinkäsittelyä ja turvapaikkahakemuksen käsittelyprosessia kokonaisuutena. Esityksellä pyritään näin hillitsemään käsittelyaikojen pituutta. Ehdotettu sääntely merkitsee poikkeusta yleiseen 30 päivän valitusaikaan, josta säädetään hallintolainkäyttölain 22 §:ssä. Valiokunta toteaa, että lainsäädännössä on eräitä tästä yleisestä valitusajasta poikkeavia erityisiä valitusaikoja, joita on käytetty erityisesti silloin, kun asian ratkaiseminen on valittajan kannalta kiireellistä ja valituksen tekemisen voidaan olettaa olevan suhteellisen yksinkertaista. Kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa on tärkeää, että hakijat saavat lainvoimaisen päätöksen mahdollisimman nopeasti. Maahanmuuttovirasto selvittää viran puolesta turvapaikkapuhuttelussa perusteet turvapaikkahakemuksen ratkaisemiselle sekä hankkii maatiedon ja muun tarvittavan taustatiedon. Jokainen turvapaikkahakemus käsitellään ja ratkaistaan yksilöllisesti ja hakemukseen annetaan perusteltu päätös. Näin ollen esimerkiksi valitusperusteet ovat valiokunnan käsityksen mukaan esitettävissä pääsääntöisesti jo valitusta jätettäessä, minkä vuoksi valiokunnan mielestä valitusaikojen lyhentäminen ei lähtökohtaisesti lisää tuomioistuimille tehtävien puutteellisten valitusten määrää. Lisäksi avustajien kelpoisuusvaatimusten tarkistamisen arvioidaan vaikuttavan hakijoille annettavan oikeusavun laatuun myönteisesti.
Valiokunta pitää esityksen tavoitteiden toteutumisen kannalta välttämättömänä, että hallintotuomioistuimilla on kansainvälistä suojelua koskevista päätöksistä tehtävien valitusten käsittelyyn riittävät voimavarat.
Kasvanut turvapaikanhakijamäärä on ollut haastavaa myös asiakirjaliikenteen hallinnan kannalta. Tilannetta osaltaan parantaa ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmään suunniteltu avustajien sähköisen asioinnin mahdollistaminen. Valiokunta pitää tärkeänä, että avustajien sähköistä asiointia edistetään.
Lainvoimaisen käännyttämispäätöksen täytäntöönpano
Ulkomaalaislain 201 §:ään ehdotetaan lisättäväksi uusi säännös, jossa säädettäisiin kansainvälistä suojelua koskevan valituksen peruuttamisen vaikutuksista käännyttämispäätöksen täytäntöönpanoon. Ehdotuksen mukaan valituksen peruuttaminen ja uusintahakemuksen tekeminen ei estä aikaisemman lainvoimaisen käännyttämispäätöksen täytäntöönpanoa. Muutoksella pyritään rajoittamaan maasta poistamisen perusteetonta pitkittämistä.
Uusintahakemuksella tarkoitetaan ulkomaalaislain 102 §:n mukaan kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, jonka ulkomaalainen tekee saatuaan lainvoimaisen päätöksen Maahanmuuttovirastolta tai hallintotuomioistuimelta aiemmin tekemäänsä hakemukseen. Jos uusintahakemuksessa ei esitetä uusia perusteita, hakemus voidaan jättää tutkimatta. Päätöksen täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos ulkomaalaisen palauttaminen saattaa hänet ulkomaalaislain 147 §:ssä tarkoitettuun vaaraan. Mainitussa säännöksessä olevan palautuskiellon mukaan ketään ei saa käännyttää, karkottaa tai pääsyn epäämisen seurauksena palauttaa alueelle, jolla hän voi joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen, vainon tai muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kohteeksi, eikä alueelle, jolta hänet voitaisiin lähettää sellaiselle alueelle.
Hallintotuomioistuinten oikeus tallettaa tietoja ulkomaalaisrekisteriin
Ulkomaalaisrekisteri on automaattisen tietojenkäsittelyn avulla pidettävä henkilörekisteri, jota pidetään ja käytetään ulkomaalaisten maahantuloa ja maastalähtöä sekä oleskelua ja työntekoa koskevien asioiden käsittelyä, päätöksentekoa ja valvontaa varten, valtion turvallisuuden suojaamiseksi sekä turvallisuusselvityslaissa (726/2014) tarkoitetun turvallisuusselvityksen tekemiseksi. Ulkomaalaisrekisteriä pidetään lisäksi Suomen kansalaisuuden saamista, säilyttämistä ja menettämistä sekä kansalaisuusaseman määrittämistä koskevien asioiden käsittelyä ja päätöksentekoa varten.
Ulkomaalaisrekisteri on ulkomaalaisten hakemusasioiden osarekisteristä, muukalaispassien ja pakolaisen matkustusasiakirjojen osarekisteristä, maahantulon ja maastalähdön valvonnan osarekisteristä sekä tutkinto-osarekisteristä ja kansalaisuusasioiden osarekisteristä koostuva henkilörekisteri, jonka päävastuullinen rekisterinpitäjä on ulkomaalaisrekisteristä annetun lain (1270/1997) 3 §:n mukaan Maahanmuuttovirasto. Lisäksi ulkomaalaisrekisteriin kuuluvat viisumiasioiden osarekisteri ja maahantuloedellytysten osarekisteri, joiden päävastuullinen rekisterinpitäjä on ulkoasiainministeriö. Ulkomaalaisrekisteriä pitää ja käyttää myös poliisi, rajavartiolaitos, Tulli, elinkeino‑, liikenne- ja ympäristökeskus, työ- ja elinkeinotoimisto sekä vankeinhoitoviranomainen ja yhdenvertaisuusvaltuutettu.
Korkeimmalla hallinto-oikeudella ja alueellisilla hallinto-oikeuksilla on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 29 §:n nojalla oikeus saada myös Maahanmuuttovirastolta ulkomaalaisrekisterissä olevat, käsiteltävänään olevassa ulkomaalaista koskevassa asiassa tarvitsemansa salassa pidettävätkin tiedot. Ne eivät kuitenkaan voi saada tarvitsemiaan tietoja tästä rekisteristä teknisen käyttöyhteyden avulla, koska siitä ei ole säädetty. Tämä hidastaa näiden asioiden käsittelyä tuomioistuimessa. Kun tuomioistuimia ei ole laissa määritelty ulkomaalaisrekisterin rekisterinpitäjäksi, ne eivät myöskään voi tallettaa tähän rekisteriin tietoja maahanmuuttoasiassa tekemästään päätöksestä. Tämä hankaloittaa ja hidastaa tiedon toimittamista päätöksistä niitä täytäntöönpaneville viranomaisille.
Esityksen pääasiallisena tavoitteena on luoda edellytyksiä sille, että kansainvälistä suojelua koskevat valitusasiat olisi mahdollista käsitellä aikaisempaa joutuisammin. Ulkomaalaisrekisteristä annettuun lakiin ehdotettujen muutosten tarkoituksena on osaltaan tehostaa ja nopeuttaa tietojen siirtoa viranomaisten ja tuomioistuinten välillä ulkomaalaisasioissa ja erityisesti kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa.
Valiokunta pitää turvapaikkaprosessin tehokkuuden kannalta tärkeänä, että tuomioistuimille säädettäisiin oikeus saada teknisen käyttöyhteyden avulla ulkomaalaisrekisteristä tarvitsemansa tiedot samoin kuin tallettaa siihen tiedot näissä asioissa antamistaan päätöksistä. Tämä tukee myös ulkomaalaisrekisterin tietojen ajantasaisuutta, eheyttä ja virheettömyyttä.
Ulkomaalaisrekisteristä annettu laki perustuu sellaiseen lakitekniseen ratkaisuun, jossa rekisteriin tietoja tallettavat ja sen tietoja käyttävät kahden varsinaisen rekisterinpitäjän lisäksi myös useat muut viranomaiset. Nämä ulkomaalaisrekisteriä pitävät ja käyttävät muut viranomaiset luetellaan lain 3 §:n 3 momentissa, jota on viimeksi tarkistettu vuonna 2014. Lain tällaiseen rakenteeseen perustuen valiokunta pitää perusteltuna, että 3 momentissa mainitaan myös korkein hallinto-oikeus ja alueelliset hallinto-oikeudet. Ehdotettu sääntelytapa on siten muutettavasta laista itsestään johtuva ja toteuttaa selkeimmällä tavalla esityksen tavoitteet. Hallintotuomioistuinten tehtävänä on ainoastaan huolehtia päätöksiään koskevien tietojen tallettamisesta virheettöminä tietojärjestelmään sen sijaan, että ne lähettäisivät kyseiset tiedot erikseen Maahanmuuttovirastolle tietojärjestelmään tallettamista varten tai poliisille päätöksen täytäntöönpanossa huomioon otettavaksi. Tämä nopeuttaa tiedonkulkua viranomaisten ja tuomioistuinten välillä.
Ulkomaalaisrekisteristä annetun lain sääntelyä selkeytetään lisäksi lisäämällä lakiin maininta siitä, että rekisterinpitäjällä on vastuu vain rekisteriin itse tallettamiensa tietojen virheettömyydestä sekä tallettamisen ja käytön laillisuudesta omien tehtäviensä hoidossa.
Valiokunta puoltaa ehdotettuja muutoksia. Ehdotetuilla muutoksilla ei valiokunnan käsityksen mukaan puututa tuomioistuinten riippumattomaan asemaan tai niiden lainkäyttötehtäviin.
Valiokunnalle esitetyn selvityksen perusteella ulkomaalaisrekisteristä annetun lain ehdotetun muutoksen täytäntöön panemiseksi tarvittavat tietotekniset järjestelyt ja muut toimet ovat jo varsin pitkällä.
Seuranta
Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä. Valiokunta pitää tärkeänä, että lainmuutosten toimivuutta ja vaikutusta käsittelyaikojen lyhentymiseen ja hakijoiden oikeusturvaan seurataan. Lisäksi henkilötietojen käsittelyn sääntelyn täsmentämistarpeita on syytä vielä erikseen arvioida EU:n uuden tietosuojalainsäädännön täytäntöönpanon yhteydessä.