Perustelut

Hallintovaliokunta keskittyy tarkastelemaan sopimusta Euroopan perustuslaista, jäljempänä perustuslakisopimus, oman toimialansa näkökulmasta keskittyen ennen kaikkea oikeus- ja sisäasioiden, alue- ja rakennepolitiikan sekä hyvän hallinnon ja avoimuuden kysymyksiin. Hallintovaliokunta yhtyy valtioneuvoston selonteossaan esittämiin linjauksiin seuraavin painotuksin.

Oikeus- ja sisäasiat

Oikeus- ja sisäasiat sisältyvät perustuslakisopimuksessa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen. Valiokunta pitää merkittävänä uudistuksena sitä, että pilarijako poistuu ja nykyisissä sopimuksissa hajallaan olevat oikeus- ja sisäasioita koskevat määräykset siirretään yhteen lukuun ja yhdenmukaisten menettelyjen piiriin. Yhteispäätösmenettely ja asioiden käsittelyssä pääsääntöisesti noudatettava määräenemmistöpäätöksenteko lisäisi lainsäädäntömenettelyjen tehokkuutta. Euroopan parlamentin asema vahvistuisi, kun se yhteispäätösmenettelyn kautta osallistuisi täysipainoisesti EU-lainsäädännön valmisteluun kaikilla oikeus- ja sisäasioiden sektoreilla.

Uudistus on edistysaskel etenkin poliisiyhteistyön näkökulmasta, sillä III pilarin mukainen säännöstö, joka koostuu yleissopimuksista, puitepäätöksistä ja muista oikeudellisista välineistä, on varsin hajanainen ja päätöksenteko on osoittautunut hitaaksi. Myös täytäntöönpanossa on sitovan lainsäädännön puuttuessa ollut ongelmia. Rajavalvonta-, maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan alalla on voitu jo vuoden 2005 alusta tehdä päätökset eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta yhteispäätösmenettelyssä määräenemmistöllä, joten näiltä osin uudistus lähinnä varmistaisi sen, että normaali lainsäädäntö olisi voimassa kaikilta osin.

Valiokunta pitää tärkeänä, että unionin oikeuden yleiset periaatteet sekä unionin toimivaltaa ja sen käyttöä koskevat periaatteet, kuten toissijaisuusperiaate ja suhteellisuusperiaate, ulottuvat pilarijaon poistamisen myötä koko oikeus- ja sisäasioiden sektorille. Euroopan unionin tuomioistuimen toimivaltaa koskevien yleisten periaatteiden soveltaminen eräin poliisiyhteistyötä ja rikosoikeudellista yhteistyötä koskevin poikkeuksin koko vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella vahvistaisi perusoikeuksien ja muun oikeusturvan toteutumista. EU-tuomioistuimen toimivallan ulkopuolelle jäisivät edelleen poliisiviranomaisten ja muiden lainvalvontaviranomaisten toteuttamien toimien pätevyyden ja oikeasuhtaisuuden arviointi sekä jäsenvaltion velvollisuuksien täyttämisen arviointi yleisen järjestyksen ylläpitämisen ja sisäisen turvallisuuden suojaamisen osalta. Valiokunnan mielestä on tärkeää, että uudistus on tehty ottaen huomioon poliisiyhteistyön ja rikosoikeudellisen yhteistyön erityispiirteet, jotka liittyvät jäsenvaltioissa viranomaisen julkisen vallan käyttöön sekä yleisemminkin valtion täysivaltaisuuteen. Jäsenvaltioilla säilyisi aloiteoikeus komission rinnalla. Myös jäsenvaltioiden ja kansallisten parlamenttien roolia toiminnan arvioinnissa ja valvonnassa korostetaan.

Sisällöllisesti perustuslakisopimus ei toisi merkittäviä muutoksia rajavalvonta-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa tai poliisiyhteistyötä koskeviin määräyksiin, koska niiden keskeiset elementit sisältyvät jo nykyisiin sopimusteksteihin. Rajavalvontapolitiikan toteuttamisessa keskeisessä asemassa ovat jatkossakin viranomaisten yhteistyö ja sitä koskevat unionin toimenpiteet sekä viisumipolitiikka. Huomionarvoista on kuitenkin muun muassa se, että turvapaikka-asioissa siirryttäisiin vähimmäissäännöstä perustuslakisopimuksen mukaiseen yhteiseen politiikkaan. Valiokunta pitää tärkeänä myös sitä, että maahanmuuttoa koskevaa toimivaltajakoa on selkeytetty nykyisestä. Perustuslakisopimuksen nimenomaisen määräyksen mukaan unionilla ei ole toimivaltaa päättää siitä, kuinka paljon kolmansista maista tulevia kolmansien maiden kansalaisia päästetään unionin jäsenvaltioiden alueelle hakemaan työtä palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana. Kotouttamiseen liittyen perustuslakisopimus sisältää uuden oikeusperustan, joka mahdollistaisi sen, että eurooppalailla tai -puitelailla voidaan säätää toimenpiteistä, joilla kannustetaan ja tuetaan jäsenvaltioiden toimintaa niiden alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten kotouttamiseksi. Toimenpiteet eivät kuitenkaan saa sisältää jäsenvaltioiden lakien ja asetusten yhdenmukaistamista.

Operatiivinen yhteistyö jäsenvaltioiden lainvalvonta- ja oikeusviranomaisten ja EU:n eri toimijoiden, kuten Europolin, Eurojustin ja rajavalvontaviraston, kesken on jo tällä hetkellä keskeinen osa oikeus- ja sisäasioiden yhteistyötä. Perutuslakisopimuksessa nostetaan operatiivisen yhteistyön tehostaminen yhdeksi oikeus- ja sisäasioiden painopisteeksi. Neuvoston yhteyteen muun muassa perustettaisiin pysyvä komitea operatiivisen yhteistyön edistämiseksi sisäiseen turvallisuuteen kuuluvissa asioissa. Valiokunnan näkemyksen mukaan säännökset edistävät mahdollisuuksia eri toimijoiden strategiseen ohjaukseen ja operatiivisen toiminnan nykyistä parempaan yhteensovittamiseen.

Tässä yhteydessä valiokunta toteaa myös myönteisenä sen, että pelastuspalvelu saa oman oikeusperustan unionin politiikkoja täydentävään lukuun. Pelastuspalveluasiat eivät kuulu vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen piiriin, mutta ne liittyvät läheisesti oikeus- ja sisäasioiden yhteistyöhön. Perustuslakisopimus merkitsee pelastuspalveluyhteistyön osalta selvää vahvistusta, sillä nykyisissä perussopimuksissa ei ole sille nimenomaista oikeusperustaa ja sen osalta on jouduttu soveltamaan useita eri politiikka-aloja koskevia määräyksiä.

Kuntien ja alueiden asema perustuslakisopimuksessa

Kuntien ja alueiden asema korostuu perustuslakisopimuksessa huomattavasti laajemmin kuin nykyisissä perussopimuksissa. Tässä suhteessa yksi keskeisistä on perustuslakisopimuksen säännös, jonka mukaan unioni kunnioittaa jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja perustuslaillisia rakenteita, myös alueellisen ja paikallisen itsehallinnon osalta. Toissijaisuusperiaatteen mukaan unioni toimii niillä aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan, ainoastaan siinä tapauksessa, että jäsenvaltiot eivät voi keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita. Läheisyysperiaate korostaa sitä, että päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. Alueellinen yhteenkuuluvuus on sisällytetty unionin toiminnan tavoitteisiin. Alueiden komitean roolia on vahvistettu antamalla sille kanneoikeus Euroopan unionin tuomioistuimessa, jos se katsoo, että lainsäädännössä ei ole kuntia tai alueita koskevissa kysymyksissä noudatettu toissijaisuusperiaatetta. Keskeinen uudistus kuntien ja maakuntien kannalta on komissiolle asetettu velvoite kuulla muun muassa kuntien ja alueiden etujärjestöjä unionin säädösvalmistelussa.

Valiokunta pitää tärkeänä, että kuntien ja alueiden merkitys tunnustetaan perustuslakisopimuksessa. Kunnat ja alueet ovat kaikissa EU-maissa elimellinen osa valtion demokraattista rakennetta. EU-lainsäädännöstä ja ohjelmista on arvioitu toimeen pantavan jopa kaksi kolmasosaa paikallisella ja alueellisella tasolla. Suomessa, kuten muissakin Pohjoismaissa, kunnilla on laaja yleinen toimivalta ja perustuslailla suojattu itsehallinto. Hyvinvointipalvelujen ja teknisen infrastruktuurin ylläpitäjinä kunnilla ja alueilla on kaikissa Pohjoismaissa keskeinen asema. Eurooppalaisissa kilpailukykyvertailuissa on annettu tunnustusta pohjoismaiselle mallille, ja valiokunnan mielestä on myönteistä, että perustuslakisopimus antaa tukea sille, että tältä pohjalta voidaan jatkaa.

Valiokunta on aiemmissa kannanotoissaan tähdentänyt sen varmistamista, ettei kauppapolitiikan kautta voida supistaa julkisia hyvinvointi- ja peruspalveluja koskevaa kansallista toimivaltaa palveluiden rahoittamisessa, järjestämisessä tai tuottamisessa. Perustuslakisopimukseen sisältyvän niin kutsutun parallellismin periaatteen mukaan unionin kauppapoliittinen toimivalta ei voi koskea kysymyksiä, joissa unionille ei ole luovutettu sisäistä toimivaltaa. Lisäsi perustuslakisopimukseen sisältyy erityinen suojalauseke, joka edellyttää yksimielistä päätöksentekoa ministerineuvostossa tiettyjen unionin neuvottelemien kansainvälisten sopimusten yhteydessä. Niihin luetaan myös sosiaali-, koulutus- ja terveyspalveluita koskevat sopimukset silloin, kun tällaiset sopimukset voivat vakavasti haitata näiden palveluiden järjestämistä kansallisella tasolla ja estää jäsenvaltioita toteuttamasta vastuutaan niiden tuottamisessa. Poikkeukseen vetoava jäsenmaa voi myös saattaa asian EU:n tuomioistuimen ratkaistavaksi. Valiokunnan arvion mukaan perustuslakisopimuksen säännökset antavat mahdollisuuden turvata julkisten hyvinvointipalveluiden asema kansallisen päätöksenteon ja vastuun piirissä.

Alue- ja rakennepolitiikka

Alue- ja rakennepolitiikan kannalta keskeiset säännökset sisältyvät taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden osastoon. Perustuslakisopimus sisältää tältä osin kaksi keskeistä muutosta. Koheesiopolitiikan tavoitteita koskevaan artiklaan on taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden rinnalle lisätty alueellinen yhteenkuuluvuus. Suomen kannalta merkittävin muutos on kuitenkin se, että tavoiteartiklaan on sisällytetty määritelmä alueista, joihin koheesiopolitiikkaa toteutettaessa kiinnitetään erityistä huomiota. Näihin kuuluvat muiden ohella vakavista ja pysyvistä luontoon tai väestöön liittyvistä haitoista kärsivät alueet, kuten pohjoisimmat alueet, joiden väestöntiheys on erittäin alhainen. Valiokunta toteaa, että määräyksellä luodaan olennaisesti nykyistä paremmat edellytykset turvata pysyvällä tavalla Suomen ja Ruotsin erittäin harvaan asutuille alueille vuoden 1994 liittymissopimuksen pöytäkirjassa n:o 6 tunnustettu erityisasema. Määräystä täydentää perustuslakisopimukseen liitetyn pöytäkirjan n:o 63 säännös, jolla pidetään voimassa vuoden 1994 pöytäkirjan n:o 6 mukainen erittäin harvaan asuttujen alueiden määritelmä ja luettelo siinä tarkoitetuista alueista. Valiokunta katsoo, että pohjoisimpien erittäin harvaan asuttujen alueiden aseman tunnustaminen perussopimuksen tasolla koheesiopolitiikan tavoiteartiklassa vahvistaa olennaisesti kyseisten alueiden asemaa tulevilla rahoituskausilla. Hallintovaliokunta piti kyseisten alueiden aseman tunnustamista perustuslakisopimuksessa yhtenä Suomen kaikkein tärkeimmistä tavoitteista, ja lopputulos täyttää asetetun tavoitteen.

Avoimuus ja hyvän hallinnon periaate

Perussopimusjärjestelmän rakenteelliset muutokset sekä lainsäädäntötoiminnan ja täytäntöönpanotoiminnan eron selkeyttäminen ovat tärkeitä unionin avoimuuden ja läpinäkyvyyden kannalta. Unionin toiminnan arvioinnin ja kansalaisen näkökulmasta keskeistä on se, että avoimuusperiaatteen soveltaminen ulotetaan kaikkiin unionin toimielimiin. Periaatteelliselta kannalta merkityksellisenä on pidettävä sitä, että unionin avoimuutta koskevat määräykset ja unionin oikeusasiamiehen roolin määritelmä on sisällytetty nimenomaan demokraattista järjestelmää koskevien säännösten yhteyteen.

Valiokunta pitää myönteisenä, että unionin toiminnan avoimuuden lisäksi perustuslakisopimus korostaa myös yleisemmin hyvän hallinnon periaatteiden keskeistä merkitystä osana demokratian toteutumista. Perustuslakisopimus luo oikeusperustan hyvän hallinnon periaatteiden toteuttamiselle. Perusoikeuskirja, joka sisältää muun muassa säännökset hyvän hallinnon takeista, sisällytettiin sellaisenaan perustuslakisopimukseen. Tärkeä tietosuojaa koskeva muutos on se, että perustuslaissa luodaan yhtenäinen ja kattava oikeusperusta kaikelle henkilötietoja koskevalle sääntelylle unionissa mukaan lukien myös nykyinen III pilarin alainen toiminta.

Hallinnon kehittämisen ja läpinäkyvyyden kannalta kaikkia ratkaisuja ei voi pitää aivan kaikilta osin suotuisina. Vaikka Eurooppa-neuvostolle annettu toimivalta tietyissä kysymyksissä muuttaa perustuslakisopimusta niin kutsuttujen valtuuslausekkeiden nojalla tuo tiettyä joustavuutta, voidaan sen samalla katsoa siirtävän valtaa parlamentaarisen valvonnan ulottumattomiin. Toisaalta tilannetta tasapainottaa Eurooppa-neuvoston muuttaminen unionin toimielimeksi, mikä tuo sen avoimuusperiaatteen soveltamisen piiriin.

Lopuksi

Perustuslakisopimus on yhtäältä nykyisten perussopimusten kodifiointia, mutta toisaalta se sisältää myös muutoksia esimerkiksi unionin toimielin- ja päätöksentekomenettelyihin ja vahvistaa normitasolla kansalaisen oikeusasemaa. Sopimuksen kokonaisvaltaisin muutos liittyy unionin oikeusjärjestelmän selkeyttämiseen. Perustuslakisopimuksesta käytävässä keskustelussa on hallintovaliokunnan mielestä tärkeää tuoda esiin perustuslakisopimuksen ja itsenäisten jäsenvaltioiden perustuslakien välinen suhde. Keskeistä on myös todeta se, että unioni käyttää sitä valtaa, jonka jäsenvaltiot ovat sille tietyissä asioissa siirtäneet. Perustuslakisopimus asettaa siten rajat unionin vallan käytölle.

Valiokunta pitää perustuslakisopimusta tarpeellisena parannuksena unionin nykyisiin perussopimuksiin verrattuna. Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että perustuslakisopimus tarjoaisi eri näkökohdat huomioon ottaen tasapainoisen ja Suomen kannalta hyväksyttävän kokonaisuuden, joka vahvistaisi Euroopan unionin toiminta- ja päätöksentekokykyä tulevaisuuden haasteisiin vastaamiseksi. Kuitenkin riippumatta siitä, mitä perustuslakisopimukselle unionissa tapahtuu, unionin muutoskehityksen voidaan arvioida jatkuvan tavalla tai toisella, ja Suomen kannattaa olla kehittämistyössä mukana.