Yksityiskohtaiset perustelut

1. Laki ulkomaalaislain muuttamisesta

36 §. Yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle.

Lakiehdotuksen 36 §:ssä säädetään oleskeluluvan myöntämisen yleisistä edellytyksistä. Pykälän mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä muun muassa, jos ulkomaalaisen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai turvallisuutta.

Valiokunta on vapaan liikkuvuuden direktiivin täytäntöönpanoa koskevan hallituksen esityksen HE 205/2006 vp yhteydessä kiinnittänyt huomiota yleisen järjestyksen ja turvallisuuden käsitteeseen. Valiokunta on esityksen johdosta antamassaan mietinnössä (HaVM 34/2006 vp) ehdottanut lain 10 lukuun sisältyvän 156 §:n hyväksymistä hallituksen esityksen mukaisessa muodossa, jossa käsitteen "yleinen järjestys ja turvallisuus" sijaan käytetään ilmaisua "yleinen järjestys ja yleinen turvallisuus". Valiokunta on siinä yhteydessä todennut, että näillä sanamuodoilla ei ulkomaalaislaissa ole tarkoitettu olevan sisällöllisiä eroja. Lisäämällä sana "yleinen" sanan "turvallisuus" eteen on tarkoitus selventää, että 156 §:n tarkoittamissa tapauksissa riittää jomman kumman vaarantaminen: yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden. Myös direktiivissä on eroteltu yleinen järjestys ja yleinen turvallisuus.

Pitkään oleskelleita kolmansien maiden kansalaisia koskevan direktiivin mukaan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EY-oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä vain yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vaarantamisen perusteella.

Saadun selvityksen perusteella myös 36 §:ssä tarkoitetaan yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vaarantamista.

Yleinen järjestys ja turvallisuus on mainittu eri muodoissa myös ainakin ulkomaalaislain 11, 32, 42, 44, 114 ja 115 §:ssä. Ulkomaalaislaki erityisesti direktiivien täytäntöönpanon jälkeen asettaa myös useampia vaarantamisen tasoja. Valiokunta katsoo, että käsitteen käyttöä ulkomaalaislaissa on aiheellista tarkastella kokonaisuutena erikseen ja sen pohjalta tarpeen mukaan selkeyttää. Tämän vuoksi yksittäisen säännöksen tarkistaminen ei valiokunnan mielestä ole tässä vaiheessa tarkoituksenmukaista.

Pitkään oleskelleiden kolmannen maan kansalaisten osalta esitetään kansainvälisten suhteiden vaarantaminen rajattavaksi oleskeluluvan epäämisen perusteiden ulkopuolelle. Direktiivissä on nimenomaisesti mainittu ne tilanteet, joissa lupa voidaan evätä eikä kansainvälisten suhteiden vaarantaminen kuulu niihin. Myöskään perheenyhdistämisdirektiivin alalla kansainvälisten suhteiden vaarantaminen ei kuulu oleskeluluvan epäämisen perusteisiin, mitä koskeva säännös on sisällytetty lainkohtaan lailla 380/2006.

Muilta osin kansainvälisten suhteiden vaarantaminen esitetään säilytettävän yleisenä oleskeluluvan epäämisen edellytyksenä voimassa olevan lain mukaisesti. Käytännössä säännöksen soveltaminen voisi tulla kyseeseen vain hyvin harvinaisissa tilanteissa, lähinnä YK:n turvallisuusneuvoston tai EU:n asettamien matkustuskieltojen yhteydessä. Säännöksen säilyttämistä laissa voidaan kuitenkin pitää perusteltuna.

49 a §. Oleskeluluvan myöntäminen pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EY-oleskeluluvan toisessa Euroopan unionin jäsenvaltiossa saaneelle kolmannen maan kansalaiselle ja hänen perheenjäsenelleen.

Lakiehdotuksen 49 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EY-oleskeluluvan toisessa unionin jäsenvaltiossa saaneelle kolmannen maan kansalaiselle myönnetään määräaikainen oleskelulupa Suomessa tai ulkomailta haettuna taloudellisen toiminnan harjoittamista varten palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana.

Lainkohdan sanamuoto noudattelee direktiivin 14 artiklan sanamuotoa. Saadun selvityksen perusteella direktiivin mukaisen sanamuodon käytöllä ei arvioida olevan merkitystä lain soveltamisen kannalta käytännössä. Lainkohdassa työntekijöiksi tulee tulkita myös muun muassa virkasuhteiset ja palkkioperusteiset työntekijät. Valiokunta pitää kuitenkin asianmukaisena, että säännöstä tältä osin täsmennetään. Voimassa olevan ulkomaalaislain 3 §:n 8 kohdan määritelmän mukaan tässä laissa tarkoitetaan ansiotyöllä työskentelyä työ-, virka- tai muussa palvelussuhteessa, jossa työtä tehdään vastikkeellisesti. Näin ollen valiokunta pitää perusteltuna, että 49 a §:n 1 momentin 1 kohdassa ilmaisu "palkattu työntekijä" korvataan termillä "ansiotyö".

Ulkomaalaislain 3 §:n 9 kohdan mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan henkilöä, joka harjoittaa elinkeinoa tai ammattia omissa nimissään (ammatinharjoittaja) tai on yritysvastuun kannalta tällaiseen henkilöön rinnastettava. Selvityksen mukaan direktiivissä käytettyä käsitettä itsenäinen ammatinharjoittaja on nyt käsiteltävänä olevaa hallituksen esitystä laadittaessa tulkittu tarkoittavan ulkomaalaislaissa mainittua ammatinharjoittajaa, mutta ei yritysvastuun kannalta tällaiseen rinnastettavaa. Tätä lähtökohtaa on käytetty esityksessä johdonmukaisesti. Siten 49 a §:n 1 momentin 1 kohdassa on kyse nimenomaan ulkomaalaislain tarkoittamasta ammatinharjoittajasta. Siinä tarkoitetulle ammatinharjoittajalle myönnetään 49 a §:n 3 momentin mukaisesti elinkeinonharjoittajan oleskelulupa.

Valiokunta on käsitellessään hallituksen esitystä ulkomaalaislain muuttamisesta HE 205/2006 vp kiinnittänyt huomiota elinkeinonharjoittajan käsitteen selkeyttämistarpeisiin, ja valiokunta viittaa siinä yhteydessä lausuttuun (HaVM 34/2006 vp). Käsitteen käyttöä on tarpeen tarkastella koko ulkomaalaislain osalta ja arvioida suhteessa muuhunkin lainsäädäntöön. Tämä voi tapahtua luontevasti esimerkiksi maahanmuuttopoliittisen ohjelman toimeenpanon yhteydessä.

Lakiehdotuksen 49 a §:n 2 momentin mukaan oleskelulupa myönnetään tilapäisenä tai jatkuvana ottaen huomioon tarkoitetun oleskelun luonne. Valiokunta viittaa pykälän yksityiskohtaisiin perusteluihin, joiden mukaan jos oleskelun on selkeästi tarkoitus olla tilapäistä, esimerkiksi tilapäinen työtehtävä tai opiskelu, oleskelulupa myönnetään tilapäisenä. Muussa tapauksessa myönnetään jatkuva oleskelulupa.

56 a §. Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EY-oleskeluluvan myöntäminen.

Ulkomaalaislain 56 §:ssä säädetään pysyvän oleskeluluvan myöntämisestä. Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EY-oleskelulupa vastaa pitkälti pysyvää oleskelulupaa. Direktiivin mukaiseen oleskelulupaan liittyy kuitenkin omia erityispiirteitään, joiden vuoksi uuden oleskelulupalajin ottaminen lakiin on perusteltua. Tästä säädetään uudessa 56 a §:ssä.

Esitetyn 56 a §:n 1 momentin mukaan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EY-oleskelulupa myönnetään kolmannen maan kansalaiselle, joka on jatkuvan oleskeluluvan saatuaan välittömästi ennen oleskelulupahakemuksen jättämistä luvallisesti oleskellut maassa yhtäjaksoisesti viiden vuoden ajan, jos edellytykset jatkuvan oleskeluluvan myöntämiselle ovat olemassa ja pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EY-oleskeluluvan myöntämiselle ei ole tässä laissa mainittuja esteitä. Lainkohdassa on käytetty samaa ilmaisua "luvallinen oleskelu" kuin pysyvän oleskeluluvan myöntämistä koskevassa 56 §:ssä. Oleskeluajan kytkemistä myönnettyyn oleskelulupaan on pidettävä selkeänä sääntelyratkaisuna. Esimerkiksi tilanteissa, joissa oleskelulupa on myönnetty maahantulon jälkeen, voi olla vaikea yksilöidä maahantulon ajankohtaa. Jos kolmannen maan kansalaisella on ollut jatkuva oleskelulupa maahan tullessaan, viiden vuoden määräaika lasketaan maahantulopäivästä. Luvallinen oleskelu ei keskeydy, jos ulkomaalainen hakee jatkolupaa edellisen luvan voimassa ollessa, vaikka uutta lupaa ei ehdittäisikään myöntää ennen aiemman luvan voimassaolon umpeutumista.

58 §. Oleskeluluvan peruuttaminen.

Voimassa olevan ja hallituksen esitykseen sisältyvän ulkomaalaislain 58 §:n 1 momentin mukaan oleskelulupa peruutetaan, kun ulkomaalainen on muuttanut pysyvästi pois maasta tai hän on pysyvässä tarkoituksessa oleskellut yhtäjaksoisesti kaksi vuotta maan ulkopuolella. Esitetyssä pykälän 2 momentissa säädettäisiin direktiivin mukaisesti, että oleskelulupa peruutetaan, kun ulkomaalainen on oleskellut yhtäjaksoisesti kaksitoista kuukautta Euroopan unionin alueen ulkopuolella tai hän on oleskellut yhtäjaksoisesti kuusi vuotta Suomen ulkopuolella. Esityksen mukaan pitkään oleskelleen EY-oleskeluluvan voisi siten peruuttaa lyhyemmän poissaolon (12 kuukautta) vuoksi kuin määräaikaisen tai pysyvän oleskeluluvan (2 vuotta). Edellä mainittu kahdentoista kuukauden aika koskee poissaoloa unionin alueelta, kun jälkimmäinen kahden vuoden aika koskee poissaoloa Suomen alueelta. EY-oleskeluluvan saaneelta edellytetään kuuden vuoden poissaoloa Suomen alueelta, jos hän ei mene unionin ulkopuolelle.

Valiokunnan mielestä olisi perusteltua, että oleskeluluvan peruuttamisessa aikamäärät olisivat mahdollisimman pitkälti yhdenmukaiset. Edellä mainittua kahdentoista kuukauden aikamäärää on arvioitu myös varsin tiukaksi. Ottaen huomioon, että direktiivi sallii myös kaksitoista kuukautta pidemmän ajan käyttämisen, valiokunta pitää aiheellisena, että 58 §:n 2 momentissa esitetty lyhyempi määräaika nostetaan kahdestatoista kuukaudesta kahteen vuoteen. Siten aika vastaa pituudeltaan pykälän 1 momentissa säädettyä määräaikaisen ja pysyvän oleskeluluvan peruuttamisen edellytyksenä olevan poissaolon pituutta.

Lakiesityksen 5 momentissa esitetään säädettäväksi määräaikaisen oleskeluluvan peruuttamisen edellytyksistä. Näistä edellytyksistä säädetään voimassa olevan lain 58 §:n 4 momentissa. Säännöksestä esitetään poistettavaksi säännös, jonka mukaan peruuttamisen lisäedellytyksenä on, että ulkomaalainen on oleskellut Suomessa luvallisesti vasta lyhyen ajan. Kyseisen 4 momentin perustelujen (HE 28/2003 vp) mukaan laissa mainittu lyhyt aika voisi olla joistain viikoista kuukausiin. Nyt käsiteltävänä olevan muutosesityksen taustalla on lupaviranomaisten palaute siitä, ettei säännös ole osoittautunut käytännössä toimivaksi. Useimmiten olosuhteen muutos ei edes tule viranomaisen tietoon mainitun lyhyen ajan kuluessa.

Voimassa olevan säännöksen perusteella oleskeluluvan peruuttaminen on käytännössä mahdollista vain tilanteissa, joissa peruste on muuttunut hakijasta johtuvasta syystä. Oleskelulupa olisi perusteltua voida peruuttaa myös muussa tilanteessa, jossa luvan myöntämisen perustetta ei enää ole olemassa. Tällainen tilanne voi olla kyseessä esimerkiksi silloin, jos työn perusteella oleskeluluvan saaneella ei olekaan työtä — esimerkiksi oleskelulupa on myönnetty, mutta myöhemmin havaitaan, että tilanne olikin muuttunut hakijan tullessa Suomeen tai että hakija ei ole lainkaan mennyt työhön.

Palautteessa on kiinnitetty myös huomiota siihen, että oleskeluluvan saaneet kolmannen maan kansalaiset ja unionin kansalaiset tai heidän perheenjäsenensä eivät tältä osin ole yhdenvertaisessa asemassa, sillä unionin kansalaisia ja heidän perheenjäseniään koskevassa 10 luvussa ei ole vastaavaa lyhyttä aikaa oleskeluoikeuden tai oleskelukortin peruuttamisen perusteena.

Lakiin esitetyn uuden 60 c §:n perusteella EY-oleskelulupa voidaan myöntää henkilölle hakemuksesta uudelleen edellyttäen, että perusteet myöntämiselle ovat olemassa. Henkilön on mahdollista hakea oleskelulupaa myös muulla perusteella. Valiokunta korostaa tällaisissa tilanteissa hallinnon saumattoman tiedonkulun merkitystä. Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää erityisesti huomiota tilanteisiin, joissa henkilö on omasta toiminnastaan riippumatta menettänyt työn, johon hän on saanut asianmukaisen luvan.

On myös huomattava, että oleskeluluvan peruuttaminen ei merkitse henkilön välitöntä poistamista maasta, vaan asiassa on tehtävä päätös maasta karkottamisesta. Maasta karkottaminen edellyttää kokonaisharkinnan tekemistä. Ulkomaalaislain 146 §:n (380/2006) mukaan kokonaisharkinnassa otetaan huomioon päätöksen perusteena olevat seikat sekä asiaan muutoin vaikuttavat seikat ja olot kokonaisuudessaan. Harkinnassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota lapsen etuun ja perhe-elämän suojaan. Harkinnassa muutoin huomioon otettavia seikkoja ovat ainakin ulkomaalaisen maassa oleskelun pituus ja tarkoitus sekä ulkomaalaiselle myönnetyn oleskeluluvan luonne, hänen siteensä Suomeen sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Hallituksen esityksessä todetun ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitettyä 58 §:n 5 momenttia perusteltuna ja puoltaa sen hyväksymistä muuttamattomana.

68 §. Paikallispoliisi oleskelulupaviranomaisena.

Hallituksen esityksessä pykälän 1 momenttiin esitetään lisättäväksi uusi 4 kohta, jonka perusteella pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EY-oleskeluluvan myöntää kihlakunnan poliisilaitos. Esitys on pysyvän oleskeluluvan myöntämiskäytännön ja voimassa olevan lupaviranomaisten toimivaltajaon mukainen.

Lakiehdotuksen 68 §:n 1 momentissa on otettava huomioon muutokset, jotka aiheutuvat hallituksen esityksen HE 205/2006 vp ja valiokunnan siihen 26.1.2006 antamassaan mietinnössä (HaVM 34/2006 vp) ehdottamien muutosten johdosta. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa, että käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen 68 §:n 1 momentin johdantokappale ja 1 kohta muutetaan kuulumaan seuraavasti: "Ulkomaalaisen asuinpaikan kihlakunnan poliisilaitos myöntää:1) oleskeluluvan Suomen kansalaisen Suomessa olevalle perheenjäsenelle ja tämän alaikäiselle naimattomalle lapselle sekä Suomessa asuvan ja oleskelunsa rekisteröineen unionin kansalaisen Suomessa olevalle perheenjäsenelle ja tämän alaikäiselle naimattomalle lapselle;" Tämä on tarpeen ottaa huomioon myös lakiehdotuksen johtolauseessa.

2. Laki opintotukilain 1 §:n muuttamisesta

Hallituksen esitykseen sisältyvässä 2. lakiehdotuksessa esitetään opintotukilain (65/1994) 1 §:n 3 momentin muuttamista siten, että mahdollistetaan opintotuen myöntäminen EY-oleskeluluvan haltijalle. Valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja puoltaa 2. lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.