Yleistä
Siviilikriisinhallinnan tavoitteena on Suomen siviilikriisinhallintastrategian mukaan yhteiskunnan toimintaedellytysten palauttaminen lähettämällä kriisialueille ulkopuolista ei-sotilaallista asiantuntija-apua. Siviilikriisinhallinnalla tuetaan kohdevaltion keskeisten yhteiskunnallisten toimintojen kehittämistä ja toimintaedellytysten vahvistamista.
Kriisinhallintaan osallistumisella edistetään osaltaan demokratian, hyvän hallinnon ja ihmisoikeuksien toteutumista. Osallistuminen kriisinhallintaan on keskeinen osa Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Valiokunta toteaa, että siviilikriisinhallinnalla on merkitystä myös sisäisen ja kansallisen turvallisuuden kannalta. Kehitettäessä kohdemaiden hallintoa ja yhteiskuntaa turvallisuussektorilla, lainvalvonnassa, rajaturvallisuudessa ja oikeushallinnossa tuetaan samalla kaiken muun kehityksen edellytyksiä. Vahvistamalla vakautta ja turvallisuusviranomaisten toimintakykyä ehkäistään myös terrorismia ja kansainvälistä rikollisuutta sekä hallitsematonta muuttoliikettä.
Suomi osallistuu perustelujen mukaan siviilikriisinhallintaan noin 25 maassa. Suomen noin 120 asiantuntijasta 20 palvelee EU:n tai kansainvälisten järjestöjen sihteeristötehtävissä ja loput operaatioiden kenttätehtävissä. Asiantuntijoista 60 toimii EU-operaatioissa. Merkittävä määrä Suomen siviilikriisinhallintatehtäviin lähettämistä henkilöistä on oikeus- ja sisäasioiden henkilöstöä. Kolmasosa kaikista asiantuntijoista on poliiseja. Noin 40 prosenttia asiantuntijoista on naisia. Vuosittainen osallistumistaso siviilikriisinhallinnassa on tarkoitus nostaa vähintään 150 asiantuntijaan.
Ehdotetuilla siviilihenkilöiden osallistumisesta kriisinhallintaan annetun lain (1287/2004, siviilikriisinhallintalaki) muutoksilla pyritään kehittämään ulkomaille lähetettävien asiantuntijoiden rekrytointia koskevaa sääntelyä. Tarkoituksena on, että Suomella on siviilikriisinhallinnan osallistumistavoitteisiinsa nähden käytettävissään riittävän suuri, monipuolinen ja osaava asiantuntijajoukko. Samalla pyritään ottamaan huomioon siviilikriisinhallintaan osallistumisen vaikutus asiantuntijoiden taustatyönantajien henkilöstöresursseihin. Noin puolet siviilikriisinhallinnan asiantuntijoista on siirtynyt siviilikriisinhallintatehtäviin valtion tai kunnan palveluksesta. Muut ovat olleet yksityisen sektorin, kansalaisjärjestöjen tai esimerkiksi yliopistojen palveluksessa siviilikriisinhallintatehtäviin siirtyessään.
Palvelussuhteeseen nimittämistä koskevaan menettelyyn sovellettavat säännökset
Kriisinhallintaan ulkomailla osallistuva on siviilikriisinhallintalain 5 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa valtioon. Kyse ei siis ole valtion virkamieslaissa (750/1994) tarkoitetusta valtion virkasuhteesta, vaan muusta julkisoikeudellisesta palvelussuhteesta. Tällaisessa muussa julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa olevien henkilöiden oikeudellinen asema poikkeaa valtion virkasuhteesta siinä, että palvelussuhteeseen otetaan tehtävän luonteen vuoksi vain määräajaksi. Toinen ero valtion virkamiehen oikeudelliseen asemaan verrattuna on siinä, että tällaisen palvelussuhteen ehdoista ei voida sopia virkaehtosopimuksin (HaVM 26/2004 vp — HE 206/2004 vp).
Kaikki siviilikriisinhallintalain mukaiset palvelussuhteet ovat määräaikaisia. Henkilö nimitetään palvelussuhteeseen yleensä yhdeksi vuodeksi kerrallaan. Kansallisen asiantuntijan tehtävään nimitetään kuitenkin kahdeksi vuodeksi kerrallaan. Palvelussuhdetta voidaan jatkaa EU:n, kansainvälisen järjestön tai operaation toimeenpanijan pyynnöstä nimittämällä henkilö uudelleen palvelussuhteeseen.
Henkilön työnantaja on lain 5 §:n 1 momentin mukaan Kriisinhallintakeskus. Työnantaja on kuitenkin ulkoministeriö, jos se on ulko- ja turvallisuuspoliittisesti tarkoituksenmukaista, tai sisäministeriö, jos tehtävä on kotimaan valmiuksien kannalta merkittävä. Kansainvälisen pelastustoiminnan osalta työnantaja on Pelastusopisto. Valiokunta toteaa, että mainitun säännöksen sanamuotoa on muutettu 1.1.2019 voimaan tulleella lailla. Valiokunnan käsityksen mukaan tarkoituksena ei tuolloin ole ollut muuttaa sitä peruslähtökohtaa, että siviilikriisinhallintalain mukaisessa palvelussuhteessa henkilön työnantajana on valtio, jota mainitut tahot edustavat.
Siviilikriisinhallintalain mukaisessa palvelussuhteessa olevan henkilön oikeuksista ja velvollisuuksista on lain 5 §:n 2 momentin mukaan voimassa, mitä siviilikriisinhallintalaissa säädetään. Muutoin hänen oikeudellisesta asemastaan säädetään valtion virkamieslaissa. Voimassa olevassa siviilikriisinhallintalaissa ei ole yleisten toimialajakoa koskevien säännösten lisäksi palvelussuhdetta edeltävää nimitysharkintaa koskevia säännöksiä. Siviilikriisinhallinnan asiantuntijoiden rekrytointi perustuukin nykyisin pitkälti vakiintuneisiin käytäntöihin. Valiokunta pitää tärkeänä, että rekrytointimenettelystä säädetään nykyistä kattavammin lain tasolla. Valiokunta kuitenkin toteaa, että siviilikriisinhallintaa koskevassa sääntelyssä on tehtävien luonteen vuoksi perusteltua myös eräiltä osin poiketa valtion virkamieslain säännöksistä.
Yleiset nimitysperusteet julkisiin virkoihin ovat perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto. Siviilikriisinhallintalain esitöissä on katsottu, että yleiset nimitysperusteet tulevat sovellettaviksi myös nimitettäessä henkilöä siviilikriisinhallintalaissa tarkoitettuun muuhun julkisoikeudelliseen palvelussuhteeseen (HE 206/2004 vp). Käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen perusteluissa kuitenkin katsotaan, ettei yleisiä nimitysperusteita tulisi enää jatkossa soveltaa siviilikriisinhallintalaissa säädettyihin julkisiin palvelussuhteisiin, koska perustuslain 125 §:n 2 momentin sanamuoto ei tue tulkintaa siitä, että julkisella viralla tarkoitettaisiin myös muuta julkisoikeudellista palvelussuhdetta eikä perustuslakivaliokunta ole ottanut kantaa yleisten nimitysperusteiden soveltumisesta tällaisiin palvelussuhteisiin. Koska käsiteltävän lakiehdotuksen perustuslainmukaisuudesta on ollut epäselvyyttä, hallintovaliokunta on pyytänyt perustuslakivaliokunnan lausuntoa siitä, tulevatko perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaiset yleiset nimitysperusteet sovellettaviksi nimitettäessä henkilöä siviilikriisinhallintalaissa tarkoitettuun julkisoikeudelliseen palvelussuhteeseen.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa saadun selvityksen mukaan lähtökohtana on, että yleisiä nimitysperusteita sovelletaan valtioon tai kuntaan julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa oleviin riippumatta siitä, miten tämän palvelussuhteen perusteet on tarkemmin määritelty. Perustuslain 125 §:n 2 momentin säännöksen tarkoituksena on turvata julkista valtaa käyttävien ja julkisia hallintotehtäviä hoitavien pätevyyden perustaso ja määritellä nimitysharkinnassa sovellettavat peruskriteerit hyvän hallinnon turvaamiseksi. Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 9/2022 vp) mukaan hallituksen esityksessä ei ole tuotu esiin sellaisia seikkoja, jotka perustelisivat poikkeamista perustuslain 125 §:n 2 momentin soveltamisen lähtökohdista. Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan olevan perusteltua, että perustuslain 125 §:n 2 momentissa säädetyt yleiset nimitysperusteet tulevat edelleen sovellettaviksi myös nimitettäessä henkilöä siviilikriisinhallintalaissa tarkoitettuun julkisoikeudelliseen palvelussuhteeseen.
Kuten hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, nimitysharkintaa sitovat myös yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet ja siinä on otettava huomioon yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto, joista säädetään yhdenvertaisuuslaissa (1325/2014) sekä naisten ja miesten tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986). Hallintovaliokunta ehdottaa valiokunnan yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin tavoin lisättäväksi säädettävään lakiin selvyyden vuoksi nimenomaiset viittaukset valtion virkamieslain 6 §:n 1 ja 2 momenttiin.
Siviilikriisinhallintalakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 d §, jonka mukaan palvelussuhteeseen nimittämistä koskevaan menettelyyn sovelletaan valtion virkamieslain 8 b ja 8 c §:ää. Valtion virkamieslain 8 b §:ssä säädetään hakijan velvollisuudesta antaa tehtävän hoidon terveydellisiä edellytyksiä koskevia tietoja, osallistua tarvittaessa asian selvittämiseksi suoritettaviin tarkastuksiin ja tutkimuksiin sekä toimittaa huumausainetestiä koskeva todistus. Valtion virkamieslain 8 c §:ssä puolestaan säädetään viranomaisen velvollisuudesta ottaa nimitysharkinnassa huomioon nimitettävän nuhteettomuus ja varmistaa, ettei hänellä ole virkaan kuuluvien tehtävien asianmukaista hoitoa vaarantavia sidonnaisuuksia. Valiokunta pitää ehdotettuja muutoksia perusteltuina. Niillä varmistetaan, että viranomaisella on saatavilla riittävät terveystiedot hakijasta ja että palvelussuhteeseen otettavalla on edellytykset hoitaa tehtävänsä riippumattomasti ja luotettavasti.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, ettei muita valtion virkamieslain 3 luvun säännöksiä, kuten lain 6 a §:n säännöstä viran haettavaksi julistamisesta ja vähintään 14 kalenteripäivän hakuajasta, ole katsottu tarpeen soveltaa siviilikriisinhallintalain mukaiseen rekrytointiin. Perustelujen mukaan Kriisinhallintakeskus tiedottaa kaikista avoinna olevista tehtävistä muun muassa verkkosivuillaan. Siviilikriisinhallinnan tehtävien hakuaika vaihtelee merkittävästi riippuen EU:n, kansainvälisen järjestön tai operaation toimeenpanijan aikataulusta. Lyhimmillään ehdokkaita pyydetään esittämään siten, että tehtävä ehtii olla kansallisesti haettavana vain 1—4 arkipäivää. Edellytys kaikkien palvelussuhteiden julkisesta hakumenettelystä rajoittaisi saadun selvityksen mukaan Suomen mahdollisuuksia saada asiantuntijoita kansainvälisiin tehtäviin.
Valituskielto
Palvelussuhdetta hakenut ei lakiehdotuksen 4 d §:n 2 momentin mukaan saa hakea ehdokkaaksi nimeämistä eikä palvelussuhteeseen nimittämistä koskevaan päätökseen muutosta valittamalla. Valituskielto kohdistuu määräaikaisiin nimityksiin, joiden kesto on yleensä enintään kaksi vuotta. Valituskielto vastaa asiallisesti valtion virkamieslain 59 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaista valituskieltoa, joka koskee nimitystä enintään kahden vuoden määräajaksi. Valiokunta pitää ehdotettua valituskieltoa asianmukaisena.
Siviilikriisinhallintalain korvauksia koskeva sääntely
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksen eduskuntakäsittelyn aikana on havaittu tarve selkeyttää lain korvauksia koskevia säännöksiä siitä, millä edellytyksillä näitä korvauksia maksetaan tilanteissa, joissa asiantuntija ei ole EU:n, kansainvälisen järjestön tai operaation toimenpanijan määräämällä toimialueella. Valiokunta ehdottaa sääntelyn täsmentämistä yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin tavoin. Ehdotetut säännökset koskevat tilanteita, joissa asiantuntija ei ole päässyt toimialueelle tai hänet on määrätty sieltä pois toimialueen pandemiatilanteen, huonontuneen turvallisuustilanteen tai muun syyn vuoksi taikka, jos asiantuntija on itse poistunut toimialueelta esimerkiksi palvelusvapaan tai sairausloman aikana.
Muita huomioita
Valtion, kunnan tai kuntayhtymän palveluksessa olevilla on lakiehdotuksen mukaan edelleen oikeus virkavapauteen tai vapautukseen työstä siviilikriisinhallintalaissa tarkoitetun toiminnan ajaksi. Voimassa olevaa sääntelyä täsmennetään niin, että mainittujen tahojen palveluksessa olevilla on oikeus saada palkatonta virkavapautta viiden vuoden aikana yhteensä kolme vuotta. Lisäksi oikeutta saada virkavapautta tai vapautusta työstä laajennetaan koskemaan Kriisinhallintakeskuksen järjestämän koulutuksen lisäksi myös sen osoittamaa siviilikriisinhallintakoulutusta sekä palvelussuhteen jälkeistä palautetilaisuutta.
Ulkoministeriön ja sisäministeriön antamien suositusten mukaan rekrytoitaessa asiantuntijoita siviilikriisinhallintatehtäviin tulisi pyrkiä siihen, että palvelussuhteiden väliin jäisi tauko, jotta asiantuntija voi kerryttää osaamista kotimaassa ja työnantaja saa hänen työpanoksensa käyttöön kotimaan tehtävässä. Lisäksi palvelussuhteille on määritelty tehtävän ja toimialueen mukaan vaihteleva enimmäiskesto, joka on ns. korkean riskin tehtävissä kaksi vuotta, muissa kuin korkean riskin tehtävissä kolme vuotta ja sihteeristötehtävissä neljä vuotta. Erityisesti korkean riskin operaatiossa toimineille palvelussuhteiden välinen tauko on tärkeä myös tehtävästä aiheutuneesta rasituksesta palautumiseen.
Siviilikriisinhallintalain mukaisessa palvelussuhteessa olevan irtisanomisaikaa ehdotetaan rajoitettavaksi siten, että työnantajan irtisanoessa henkilön irtisanomisaikaan ei vaikuta muu kuin siviilikriisinhallintalaissa tarkoitettu palvelussuhde. Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, että säännös koskee mahdollista irtisanomista siviilikriisinhallinnan palvelussuhteesta, ei henkilön taustavirasta. Siviilikriisinhallinnan palvelussuhteet ovat usein lyhyitä, ja harvinaisissa irtisanomistilanteissa pitkä irtisanomisaika voi johtaa työnantajan kannalta kohtuuttomiin tilanteisiin.
Valiokunta pitää perusteltuna, että ensikertalaisten mahdollisuutta hakeutua tiettyihin sisäministeriön asetuksella tarkemmin säädettäviin siviilikriisinhallintatehtäviin parannetaan. Sääntelyllä pyritään turvaamaan ja kehittämään siviilikriisinhallinnan resursseja. Tavoitteena on, että uudet asiantuntijat saavat mahdollisuuden päästä mukaan siviilikriisinhallintaan ja voivat tällä tavoin valmistautua hakemaan myöhemmin vaativampiin tehtäviin. Valiokunta kuitenkin korostaa, etteivät ensikertalaiset sovellu kaikkiin tehtäviin.
Seuranta
Valiokunta pitää tärkeänä, että siviilikriisinhallintalakiin ehdotettujen muutosten vaikutuksia erityisesti tavoitteena olevaan siviilikriisinhallintaan osallistumisen kansallisen osallistumistason vahvistamiseen seurataan.