Yleistä
Esityksessä on kyse terrorismin ennaltaehkäisyä koskevaan Euroopan neuvoston yleissopimukseen Riiassa 22.10.2015 tehdyn lisäpöytäkirjan hyväksymisestä. Esitykseen sisältyy myös ehdotus niin sanotuksi blankettilaiksi, jolla saatetaan voimaan kyseisen lisäpöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset (1. lakiehdotus).
Lisäksi esityksessä ehdotetaan vähäisiä muutoksia terrorismirikoksia koskeviin rikoslain 34 a luvun rangaistussäännöksiin, jotka viime vuosina tehtyjen lukuisten lainsäädäntömuutosten seurauksena jo lähes täysin vastaavat lisäpöytäkirjan velvoitteita (2. lakiehdotus). Lisäpöytäkirjan 3 artiklaan liittyvistä syistä terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan kouluttautumisen rangaistavuus laajennetaan rikoslain 34 a luvun 4 b §:ssä kattamaan myös kouluttautuminen rangaistusasteikon perusteella lievimpiä terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä rikoksia eli mainitun luvun 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisia rikoksia varten. Lisäksi tässä yhteydessä korjataan yleissopimukseen liittymisen yhteydessä kyseiseen kohtaan kirjattu virheellinen säännösviittaus, joka koskee myös lisäpöytäkirjaa. Kohdassa viitataan rikoslain 24 luvun 4 §:n 2 momenttiin, vaikka viittauksen pitäisi kohdistua kyseisen pykälän 2 kohtaan.
Hallituksen esityksestä ilmenevin tavoin lisäpöytäkirjan tarkoituksena on edistää eräiden Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselmaan sisältyvien velvoitteiden nopeaa, koordinoitua ja tuloksellista täytäntöönpanoa. Velvoitteet koskevat erityisesti terrorismiin syyllistyvien vierastaistelijoiden ulkomaille lähdön ehkäisemistä ja vierastaistelijoiden jäljittämistä. Lisäksi tarkoituksena on edistää yhteisen näkemyksen muodostamista terrorismiin syyllistyviin vierastaistelijoihin liittyvistä rikoksista ja niihin reagoimisesta, helpottaa luonteeltaan valmistelevien tekojen tutkintaa ja niihin liittyviä syytetoimia, mikäli tällaiset teot saattavat tai uhkaavat johtaa terrorismirikosten tekemiseen, sekä parantaa kansainvälistä yhteistyötä tehostamalla tietojenvaihtoa.
Lisäpöytäkirjassa velvoitetaan Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselmaa perustana käyttäen kriminalisoimaan matkustaminen ulkomaille terrorismia varten sekä mainitun matkustamisen rahoittaminen ja järjestäminen tai muu helpottaminen. Lisäksi lisäpöytäkirjassa velvoitetaan kriminalisoimaan osallistuminen yhteenliittymään tai ryhmään terrorismia varten ja koulutuksen saaminen terrorismiin. Kriminalisointivelvoitteiden lisäksi lisäpöytäkirja velvoittaa jokaista sopimuspuolta huolehtimaan tietojenvaihdosta, joka koskee matkustamista terroristisessa tarkoituksessa.
Suomi on allekirjoittanut lisäpöytäkirjan 18.5.2016. Lisäpöytäkirja on tullut kansainvälisesti voimaan 1.7. 2017. Lisäpöytäkirja tulee Suomen osalta voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä sen jälkeen, kun on kulunut kolme kuukautta päivästä, jona Suomi on tallettanut lisäpöytäkirjan hyväksymiskirjan Euroopan neuvoston pääsihteerin huostaan. Esitykseen sisältyvä voimaansaattamislaki on tarkoitettu tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti kuin lisäpöytäkirja tulee Suomen osalta voimaan. Esityksen mukaan terrorismirikosten rangaistussäännöksiä koskevat rikoslain muutokset on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään lisäpöytäkirjan tullessa voimaan Suomen osalta.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksen valmistelussa on noudatettu linjaa, jonka mukaan tässä yhteydessä tehdään vain lisäpöytäkirjan selvästi edellyttämä lainsäädäntömuutos, joka koskee kouluttautumista terrorismirikoksen tekemistä varten. Valiokunta pitää valittua ratkaisua perusteltuna. Lakivaliokunta on aiemminkin pitänyt perusteltuna lähtökohtaa siitä, että kansainvälisten velvoitteiden täytäntöönpanossa tehdään vain välttämättömät lainsäädäntömuutokset (LaVM 5/2021 vp, s. 3 ja 4 sekä siinä yhteydessä viitatut aikaisemmat mietinnöt).
Edellä todetun mukaisesti Suomen lainsäädäntö jo nykyisin hyvin laajasti kattaa lisäpöytäkirjan velvoitteet, joten lisäpöytäkirjaan liittyminen edellyttää vain vähäisiä tarkistuksia kansalliseen lainsäädäntöön. Esityksen ja asiassa saadun selvityksen perusteella valiokunta pitää rikoslain 34 a lukuun ehdotettuja tarkistuksia paitsi lisäpöytäkirjan velvoitteisiin liittyvistä syistä myös muutoinkin sääntelyn kohteena olevien tekojen moitittavuuden, rangaistavan käyttäytymisen oikeasuhtaisuuden ja sääntelyn johdonmukaisuuden näkökulmasta perusteltuina.
Hallituksen esityksen ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa esityksessä tarkoitetun lisäpöytäkirjan hyväksymistä esityksessä tarkoitetuin tavoin. Valiokunta puoltaa myös esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin.
Oikeusturva
Esityksessä ehdotetun rikoslain 34 a luvun 4 b §:n terrorismirikoksen tekemistä varten kouluttautumista koskevan rangaistussäännöksen tarkistamisen osalta lakivaliokunta toteaa, että rikosoikeudellisiin säännöksiin liittyy väistämättä jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa todetuin tavoin tietty tulkinnanvaraisuus. Tämän vuoksi on tärkeää kiinnittää erityistä huomioita epäillyn ja vastaajan oikeusturvaan.
Valiokunta korostaa, että on huolehdittava siitä, että kukaan ei päädy liian kevyin perustein epäillyn tai syytetyn asemaan. Esitutkintalain (805/2011) 3 luvun 3 §:n 2 momentti edellyttää, että esitutkintaviranomaisen on tarvittaessa selvitettävä esitutkinnan aloittamisen edellytysten olemassaolo niin, että ketään ei aiheettomasti aseteta rikoksesta epäillyn asemaan. Tämä koskee erityisesti sen selvittämistä, onko esitutkintakynnys ylittynyt eli onko mainitun pykälän 1 momentin mukaisesti syytä epäillä, että rikos on tehty. Asian edettyä esitutkintaan esitutkintaviranomaisia ohjaavat esitutkintalain 4 luvun esitutkintaperiaatteet. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että rikosepäilyn asianmukaista selvittämistä, teon oikeudellista arviointia jo tutkinnan alkuvaiheessa ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista edistää myös se, että jo terrorismirikosten tutkintavaiheessa syyttäjä osallistuu aktiivisesti tutkinnan ohjaamiseen esitutkintalain 5 luvussa tarkoitetun esitutkintayhteistyön puitteissa ja että syytteen nostamisesta terrorismirikoksista päättää 34 a luvun 7 §:n nojalla valtakunnansyyttäjä. Oikeusturvaan kuuluu myös se, että asian päätyessä tuomioistuimeen sen on ratkaistava epäselvä tapaus vastaajan eduksi.
Valiokunta korostaa, että tekijän syyllisyyttä ei voida päätellä pelkästään jostakin yksittäisestä seikasta, vaan kysymys on kaikkien epäillyn rikoksen tutkinnassa ja myöhemmässä rikosprosessuaalisessa käsittelyssä ilmenneiden seikkojen kokonaisarvioinnista. Edellä selostettu huomioiden valiokunta katsoo, että myös nyt käsiteltävän terrorismirikoksen tekemistä varten kouluttautumista koskevan rangaistussäännöksen tarkistamisen osalta oikeusturvanäkökohdat voidaan lainsäädännön soveltamisessa asianmukaisesti huomioida.
Terrorismilainsäädännön kokonaistarkastelu sekä muita huomioita
Nyt käsiteltävä hallituksen esitys on osa pistemäisin uudistuksin tapahtunutta terrorismilainsäädännön tarkistamista. Lakivaliokunta korostaa, että useassa vaiheessa muutettu terrorismirikoksia koskeva rikoslain 34 a luku muodostaa monimutkaisen ja vaikeaselkoisen kokonaisuuden, jonka kokonaistarkastelu ja selkeyttäminen ovat välttämättömiä. Lakivaliokunta muistuttaa, että se on myös aiemmin kiinnittänyt huomiota kokonaistarkastelun tarpeeseen (LaVM 4/2018 vp, s.10, LaVM 2/2021 vp, s. 6 ja LaVM 15/2021 vp, s. 11 ja 12).
Terroristiryhmän toimintaan osallistumista koskevaa rikoslain 34 a luvun 4 §:n sääntelyä muutettiin vuoden 2022 alussa voimaan tulleilla lainsäädäntömuutoksilla (HE 89/2021 vp, LaVM 15/2021 vp ja PeVL 34/2021 vp). Tuolloin rikosnimikkeen muuttamisen lisäksi uutena tekotapana lisättiin pykälän 1 momentin 4 kohtaan se, että henkilö hoitaa terroristiryhmän terroristisen rikollisen toiminnan kannalta olennaista tehtävää. Kyseisessä lainsäädäntöhankkeessa arvioitiin perusteellisesti sitä, minkälaisia tekoja on perusteltua ja voidaan rikosoikeuden käyttöä koskevien reunaehtojen perusteella säätää rangaistaviksi.
Hallituksen esityksestä HE 89/2021 vp antamassaan mietinnössä lakivaliokunta käsitteli perusteellisesti (LaVM 15/2021 vp, s. 5—10) terroristiryhmän toimintaan osallistumista, omaa perhettä palvelevia kotitaloustehtäviä, lasten hoitamista ja oleskelua tietyllä alueella. Valiokunta katsoi, että hallituksen esityksen valmisteluvaiheessa ja hallituksen esityksessä on kattavasti arvioitu terroristiryhmän toimintaan ja toiminnan edistämiseen liittyvät kriminalisointitarpeet ja se, miten niihin on perusteltua vastata säännösmuutoksilla. Lakivaliokunta piti esityksen perustelujen sisältämiä kotitöiden tekemiseen, lasten hoitamiseen ja pelkkään oleskeluun liittyviä rangaistavuuden rajauksia asianmukaisina (ks. LaVM 15/2021 vp, s. 8).
Valiokunta muistuttaa siitä, että samalla valiokunta piti mietinnössään kuitenkin tärkeänä, että tulevassa kokonaistarkastelussa arvioidaan lainsäädännön toimivuutta, ilmiöiden kehittymistä ja keskeisten verrokkimaiden lainsäädännön ja käytännön kehitystä myös perheenjäsenten mahdolliseen rikolliseen toimintaan liittyvien kysymysten osalta (ks. LaVM 15/2021 vp, s. 10). Aiemmin käsitellyn hallituksen esityksen HE 89/2021 vp taustalla oli työryhmän työ, jossa selvitettiin terrorismirikosten sääntelyn ajanmukaisuutta ja vastaavuutta vertailumaiden sääntelyn kanssa (Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2020:8). Hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä lakivaliokunta katsoi, että tuolloisessa lainsäädäntöhankkeessa oli varsin perusteellisesti selvitetty Suomen terrorismirikoksia koskevan lainsäädännön kattavuutta. Tästä huolimatta valiokunta piti tärkeänä, että myös tulevassa kokonaistarkastelussa varmistutaan siitä, että terrorismirikoksia koskeva lainsäädäntö on kattavaa suhteessa esimerkiksi vertailumaiden lainsäädännön, terrorismiin liittyvien ilmiöiden sekä muiden vastaavien seikkojen mahdolliseen kehittymiseen ja muuttumiseen. Valiokunta totesi, että mikäli aukkoja vielä ilmenee, on niiden osalta syytä ryhtyä tarvittaviin lainsäädäntötoimiin (LaVM 15/2021 vp, s. 12).
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin myös mahdollisuus käsitellä rikosprosessissa terroristiseen toimintaan liittyviä rikoksia esimerkiksi sotarikoksina ja rikoksina ihmisyyttä vastaan. Valiokunta kiinnittääkin huomiota siihen, että konfliktialueilta palaavien terroristiryhmän toimintaan mahdollisesti osallistuneiden henkilöiden rikosoikeudellista vastuuta on perusteltua arvioida paitsi terrorismirikosten myös muiden rikosnimikkeiden kannalta riippuen siitä, mitä tietoja heidän menettelystään onnistutaan saamaan.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan terrorismirikosten osalta näytön hankkiminen onkin haastavaa. Suomalaisessa rikosprosessissa mahdollisesti käsiteltäviksi tulevat terrorismirikokset ovat usein sellaisia, joiden epäillään tulleen tehdyiksi kriisialueilla, joista kattavan selvityksen saaminen on vaikeaa. Valiokunta katsookin, että on tärkeä pyrkiä edistämään kansainvälistä tietojenvaihtoa, mikä voi tapahtua käytännön toimintaa ja sopimusjärjestelyjä kehittämällä. Saadun selvityksen mukaan esimerkiksi EU:ssa on jo pitkään käyty keskusteluja siitä, miten voidaan edistää näytön hankkimista taistelualueilta.
Käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen valiokuntakuulemisessa on kiinnitetty huomiota myös terrorismirikoksen kansainvälisen määritelmän epäselvyyksiin. Esimerkiksi terrorismin ennaltaehkäisyä koskevan Euroopan neuvoston yleissopimuksen 1 artiklan terrorismirikoksen määritelmässä viitataan sopimuksen liitteessä lueteltujen sopimusten soveltamisalaan kuuluviin ja niiden määritelmien mukaisiin rikoksiin. Tällainen terrorismirikoksen määritelmä ei ole selkeä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Euroopan neuvoston terrorismin torjunnan johtokomitea (CDCT) onkin päättänyt 9. täysistunnossaan 30.11.—2.12.2022, että muodolliset neuvottelut määritelmästä aloitetaan seuraavassa komitean täysistunnossa keväällä 2023. Valiokunta pitää myönteisenä hankkeita, joilla määritelmää pyritään täsmentämään. Lakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että Suomessa ei sinällään sovelleta mainittua määritelmää vaan rikoslain 34 a luvun 1 §:n terrorismin (terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten) tarkkarajaista määritelmää. Vaikka kansainvälisellä tasolla määritelmät eivät ole selkeitä, kansainvälisten velvoitteiden täytäntöönpanon yhteydessä omaksuttavia uusia rikostunnusmerkistöjä ei Suomessa muotoilla suoraan velvoitteen sanamuodon perusteella, vaan niin, että tunnusmerkistö täyttää rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen tarkkarajaisuusvaatimukset ja on Suomessa omaksuttujen rikoslainsäädännön kirjoitustapojen mukainen.