Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksessä on kyse rikos- ja eräiden riita-asioiden sovittelun hallinnollisesta uudelleenjärjestämisestä. Rikosten ja riitojen sovittelu on lailla säädelty, vapaaehtoisuuteen perustuva konfliktinratkaisumenettely, joka nojaa ihmis- ja perusoikeuksiin sekä restoratiivisen eli korjaavan oikeuden arvoihin ja periaatteisiin. Sovittelupalvelujen järjestämisvelvollisuus kuuluu voimassa olevan sovittelulain mukaan aluehallintovirastoille. Sovittelun tehtävät ja vastuut jakautuvat sosiaali- ja terveysministeriön, rikosasioiden sovittelun neuvottelukunnan, eri aluehallintovirastojen, sovittelutoimistojen sekä sovittelijoiden kesken, ja lisäksi Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) on hoitanut sovitteluun liittyviä tilastointi-, tutkimus- ja kehittämistehtäviä. Moniportainen hallinto on koettu hankalaksi. Aluehallintovirastojen ohjaus- ja valvontakäytännöt ovat vaihdelleet, mikä on näkynyt hajanaisuutena sovittelutoiminnan toteutuksessa ja pirstaloinut resursseja. Järjestämisvelvollisuuden keskittämisellä yhteen viranomaiseen pyritään kehittämään sovittelutoimintaa yhdenmukaiseksi ja tasalaatuiseksi koko maassa.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin muutosehdotuksin.

Hallinnon keskittäminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan sovittelutoiminnan järjestämisvelvollisuuden siirtämistä aluehallintovirastoilta THL:lle, jonka vastuualueena olisi koko maa. Järjestämisvelvollisuuden keskittämisen katsotaan yhdenmukaistavan sovittelutoiminnan ohjausta ja luovan yhteneviä käytäntöjä eri puolille maata, mikä toisi sovittelun asiakkaille tasaveroiset mahdollisuudet saada laadukasta sovittelupalvelua asuinpaikasta riippumatta.

Esityksen valmistelun yhteydessä on myös arvioitu kysymystä, tulisiko sovittelun kuulua oikeusministeriön eikä sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalle. Hallituksen esityksen lausuntokierroksella osa lausunnonantajista kannatti sovittelun siirtämistä oikeusministeriön hallinnonalalle kuten valiokunnan asiantuntijakuulemisessakin. Hallituksen esityksessä tätä ei ole kuitenkaan pidetty tarkoituksenmukaisena ottaen huomioon sovittelun sosiaalinen merkitys sekä luonne ennen kaikkea yhteisöllisenä konfliktinratkaisukeinona. Näiden piirteiden voidaan arvioida heikentyvän, jos sovittelu kytkettäisiin läheiseksi osaksi rikosoikeusjärjestelmää. Oikeusministeriön näkemyksen mukaan sovittelutoiminnassa on kysymys nimenomaan oikeusprosessista erillisestä menettelystä, joka liittyy läheisesti sosiaali- ja hyvinvointipalveluihin ja jolla on vahva syrjäytymisen ehkäisyyn ja yhteisöllisyyden tukemiseen liittyvä tehtävä. Kytkemällä sovittelu osaksi oikeushallintoa menetettäisiin sovittelun restoratiivisia painotuksia korostavia puolia ja konfliktin käsittelyn oikeudelliset ulottuvuudet korostuisivat liiaksi. Tärkeä osa sovittelumenettelyssä on myös se, että sovittelupalvelu tarjoaa mahdollisuuden ohjata konfliktin osapuolia muihin sosiaali- ja terveysalan palveluihin.

Sovittelun säilyttämistä sosiaali- ja terveysministeriön yleisessä ohjauksessa ja järjestämisvastuun osoittamista THL:lle puoltaa siellä jo valmiiksi oleva sovittelutoimintaa koskeva tutkimustieto ja koulutusosaaminen, sovittelun sosiaaliset ulottuvuudet ja ennaltaehkäisyä painottava luonne sekä laajat kansalliset ja kansainväliset yhteistyöverkostot. THL:llä on myös mahdollisuus kehittää sovittelun tarvitsemia tietojärjestelmiä osana poikkihallinnollista kokonaisuutta. Valiokunta pitää perusteltuna sovittelutoiminnan säilyttämistä osana sosiaali- ja terveysministeriön ohjausta ja sen järjestelyvastuun keskittämistä THL:lle.

Sovittelun kehittäminen

Hallituksen esityksen tavoitteena on kehittää sovittelutoimintaa yhdenmukaiseksi ja tasalaatuiseksi koko maassa, ja uudistus edellyttääkin THL:ltä vahvaa roolia sovittelutyön kehittämiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että kansalaisille tarjottavia sovittelupalveluja parannetaan sovittelijoiden osaamista vahvistamalla. Suomalainen sovittelu nojaa vahvasti vapaaehtoissovittelijoiden toimintaan. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esille nousseita keinoja tukea sovittelijoiden ammatillisia valmiuksia ovat muun muassa sovittelutoiminnan laatukriteerit, valtakunnalliset koulutusohjelmat, työnohjauksen kehittäminen ja hyväksi todettujen käytäntöjen levittäminen koko maahan. Valiokunta korostaa, että sovittelijoiden osaamisvaatimukset sovittelun ja rikosoikeusjärjestelmän periaatteista ovat erityisen korkeat lähisuhdeväkivallan sovittelussa.

Sovittelutoiminnan keskittämistä ja vastuuviranomaisen vaihtamista on perusteltu nykyjärjestelmän toimimattomuudella ja hajanaisuudella. Valmistelun aikana esille nousivat erilaiset näkemykset niin vastuullisesta hallinnonalasta kuin vastuuviranomaisestakin. Valiokunta katsookin, että nämä seikat korostavat sovittelutoiminnan valvonnan ja uudistusten vaikutusten seurannan merkitystä. Valiokunta haluaa lisäksi muistuttaa EU:n uhridirektiivin päämääristä, että jäsenvaltioiden tulee helpottaa tapausten siirtymistä sovitteluun tai muihin restoratiivisen oikeuden palveluihin ja että uhrille on annettava perusteelliset ja puolueettomat tiedot menettelystä ja sen mahdollisista seuraamuksista.

Esityksen käsittelyn aikana eduskunnassa on hyväksytty esitys uudeksi kuntalaiksi (HE 268/2014 vp; HaVM 55/2014 vp). Siitä syystä valiokunta ehdottaa tarkistusta lakiehdotuksen 8 §:n kuntalakia koskevaan viittaukseen.