Yleistä

Tuomioistuimen toimivallasta, päätösten tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa ja kansainvälisestä lapsikaappauksesta 25.6.2019 annettu neuvoston asetus (EU) 2019/1111, eli niin kutsuttu uusi Bryssel IIa -asetus, tulee täysimääräisesti sovellettavaksi 1.8.2022. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki tämän neuvoston asetuksen soveltamisesta (1. lakiehdotus). Ehdotettu laki sisältää kansalliset säännökset muun muassa toimivaltaisista viranomaisista, menettelyistä ja käännösvaatimuksista sovellettaessa asetusta Suomessa. Esityksessä ehdotetaan myös asetuksesta johtuvia seurannaismuutoksia eräisiin muihin lakeihin. 

Uutta Bryssel IIa -asetusta täydentävien säännösten lisäksi esitykseen sisältyy ehdotus, joka koskee turvaamistoimia lapsen palauttamisesta annetun määräyksen täytäntöönpanossa. Ehdotuksen mukaan tällaisista turvaamistoimista säädetään erikseen lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annettuun lakiin (361/1983) ehdotetussa uudessa pykälässä (2. lakiehdotuksen 46 a §). Sen sisältö vastaa vähäisin täsmennyksin nykysääntelyä, joka perustuu lapsen huoltoa koskevien päätösten täytäntöönpanoon. Erillisen lapsikaappauksia koskevan säännöksen on tarkoitus olla nykytilannetta selkeyttävä. Nykyisin on myös tulkinnanvaraista, mikä tuomioistuin on näissä tilanteissa toimivaltainen. Esityksessä ehdotetaan, että toimivaltainen tuomioistuin näissä turvaamistoimiasioissa on Helsingin käräjäoikeus. 

Lisäksi esitykseen sisältyy ehdotuksia, joilla saatetaan joitakin lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetussa asetuksessa (556/1994) olevia säännöksiä perustuslain edellyttämällä tavalla lain tasolle. 

Esityksen valmisteluun on johtanut edellä mainittu neuvoston asetus. Uusi asetus korvaa siirtymäajan jälkeen nykyisin voimassa olevan Bryssel IIa -asetuksen (tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa ja asetuksen (EY) N:o 1347/2000 kumoamisesta 27.11.2003 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 2201/2003.) 

Uuden Bryssel IIa -asetuksen tavoitteena on poistaa jäljellä olevia esteitä asetuksen soveltamisalaan kuuluvien päätösten, virallisten asiakirjojen sekä sopimusten vapaalle liikkuvuudelle. Asetuksen tarkoituksena on suojata paremmin lapsen etua siten, että menettelyitä yksinkertaistetaan ja niiden tehokkuutta parannetaan. Asetuksella luovutaan erillisestä täytäntöönpanokelpoiseksi julistamista koskevasta tuomioistuinmenettelystä, joka nykyään yleensä tarvitaan ennen kuin päätös voidaan panna täytäntöön toisessa EU-valtiossa. Muutokset on sisällytetty nykyiseen Bryssel IIa -asetukseen siten, että asetuksesta on laadittu kokonaan uusi toisinto. 

Esityksessä taustalla on myös apulaisoikeuskanslerin 9.5.2019 antama päätös, joka liittyi lapsen palauttamisesta annetun päätöksen täytäntöönpanoon. Apulaisoikeuskansleri esitti arvioitavaksi, onko asiaa koskeva sääntely riittävä ja toimiva, ja pyysi ryhtymään tarpeellisiin toimenpiteisiin lainsäädännön täydentämiseksi ja täsmentämiseksi. 

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.8.2022, jolloin asetus tulee täysimääräisesti sovellettavaksi. Hyvinvointialueiden perustamista koskevaan uudistukseen liitännäiset säännökset on kuitenkin tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2023. 

Hallituksen esityksestä ilmenevän ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa siihen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin. 

Lapsen palauttamisasioihin liittyvät turvaamistoimet

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että Helsingin käräjäoikeus on toimivaltainen tuomioistuin lapsen palauttamisesta annetun määräyksen täytäntöönpanoon liittyvien turvaamistoimien antamiseen (2. lakiehdotus, 46 a §). Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa ehdotetusta on kannatettu, mutta toisaalta esitetty myös näkemys siitä, että toimivalta voitaisiin antaa Helsingin hovioikeudelle. 

Esityksessä omaksuttua ratkaisua toimivallan antamisesta Helsingin käräjäoikeudelle, kun kyse on lapsen palauttamismääräyksen täytäntöönpanoon liittyvistä turvaamistoimista, on selostettu hallituksen esityksen sivuilla 13, 20 ja 32—33. Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan lainsäädäntö on lapsikaappausasioissa, kuten muissakin täytäntöönpanoasioissa, perustunut siihen, että päätöksen täytäntöönpanoon liittyvistä turvaamistoimista päättää oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukaisesti lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen täytäntöönpanoa koskevassa asiassa toimivaltainen käräjäoikeus. Vuonna 2016 voimaan tulleen lainsäädäntömuutoksen yhteydessä lainsäädäntö kuitenkin muuttui tältä osin epähuomiossa epäselväksi. Kun asiaa nyt tässä yhteydessä ehdotetaan selvennettäväksi, on saadun selvityksen mukaan katsottu perustelluksi, että toimivaltaa ei näissä harvinaisissa tilanteissa uloteta kaikkiin käräjäoikeuksiin, vaan ne keskitetään Helsingin käräjäoikeuteen. Helsingin käräjäoikeus on myös oikeudenkäymiskaaren säännösten mukaan näissä asioissa viimesijainen taho.  

Lapsen palauttamista koskevien hakemusten käsittely on keskitetty Helsingin hovioikeuteen. Helsingin hovioikeus ei olisi turvaamistoimiin liittyviin tilanteisiin luonteva taho niissä tilanteissa, joissa hovioikeus on hylännyt hakemuksen, mutta korkein oikeus päättää lapsen palauttamisesta.  

Edellä esitetyn sekä saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää perusteltuna esityksessä omaksuttua ratkaisua keskittää lapsen palauttamisasioita koskevat turvaamistoimet Helsingin käräjäoikeuteen. 

Sovittelu

Valiokunta on hallituksen esityksen käsittelyn yhteydessä saanut selvitystä myös erilaisista täytäntöönpanoon ja sovitteluun liittyvistä tilanteista. Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan sovitteluun liittyen järjestelmästä voidaan lyhyesti todeta seuraavaa: 

Lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskeva päätös pannaan täytäntöön lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen täytäntöönpanosta annetun lain (619/1999, jäljempänä täytäntöönpanolaki) nojalla. Menettelyyn liittyy täytäntöönpanosovittelu, joka voidaan lain 6 §:ssä säädetyissä tilanteissa jättää toimittamatta. 

Suomessa annettu lapsen palauttamista koskeva päätös pannaan täytäntöön noutamalla lapsi (lapsenhuoltolain 44 ja 46 §). Menettelyyn ei sisälly täytäntöönpanosovittelua. Käytännössä palauttamispäätöksen täytäntöönpano tapahtuu useimmiten sovinnollisesti ilman varsinaista noutoa niin, että ulosottomies sopii lapsen palautukseen liittyvistä matkajärjestelyistä hakijan ja lapsen kaapanneen vanhemman kanssa. Ulosottomiehen tehtäväksi jää tällöin varmistuminen siitä, että lapsi palautetaan asuinvaltioonsa. 

Asetuksessa on uutta se, että myös lapsen palauttamisesta toisessa jäsenvaltiossa annettu päätös voidaan panna täytäntöön asetuksen nojalla. Kysymys on tilanteista, joissa lapsi on palauttamispäätöksen antamisen jälkeen kaapattu edelleen toiseen valtioon ennen kuin hänet on saatu palautettua takaisin asuinvaltioonsa. Hallituksen esityksen mukaan (s. 14—15) tällaisen toisessa jäsenvaltiossa annetun päätöksen täytäntöönpano tapahtuisi samalla tavoin kuin lapsen huollosta annetun päätöksen täytäntöönpano eli täytäntöönpanolain nojalla, täytäntöönpanosovittelu mukaan lukien. 

Lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskeva asia voidaan oikeudenkäynnin sijasta ratkaista tuomioistuinsovittelussa (Laki riita-asioiden sovittelusta ja sovinnon vahvistamisesta yleisissä tuomioistuimissa; 394/2011). Toimivaltainen tuomioistuin on lapsen asuinpaikan käräjäoikeus (OK 10:13).  

Lapsen palauttamista koskeva asia ratkaistaan ensimmäisenä oikeusasteena Helsingin hovioikeudessa. Tuomioistuimen velvollisuutena on pyrkiä saamaan asianosaiset sopimaan asiasta (OK 5:26), mutta menettelyyn ei liity erillistä sovittelua. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin näkemys siitä, että lapsen palauttamista koskeva oikeudenkäyntiasia tulisi voida siirtää tuomioistuinsovitteluun. Kuulemisessa on tuotu esiin, että samalla olisi mahdollista sovitella myös esimerkiksi lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta. Toisaalta valiokuntakuulemisessa on tuotu esiin myös päinvastaisia näkemyksiä eikä ole kannatettu uusia sovintomenettelyitä lapsikaappausasioihin. Sen sijaan kuulemisessa on esitetty, että edellä mainituissa ns. edelleenkaappaustilanteissa tarkoitettu ulkomainen lapsen palauttamista koskeva päätös, joka esityksen mukaan pannaan täytäntöön täytäntöönpanolain nojalla, voitaisiin panna täytäntöön lähtökohtaisesti sovittelua toimittamatta. 

Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan mahdollisuutta siirtää lapsen palauttamista koskeva asia oikeudenkäynnistä erilliseen tuomioistuinsovitteluun on harkittu hallituksen esityksessä (s. 13) ja sitä edeltäneessä työryhmän mietinnössä. Lainsäädäntömuutoksia ei ole pidetty aiheellisina.  

Tuomioistuimella on osana tavanomaista oikeudenkäyntimenettelyä velvollisuus pyrkiä saamaan asianosaiset sopimaan asiasta. Lapsen palauttamista koskevan oikeudenkäyntiasian siirtäminen tuomioistuinsovitteluun pelkästään lapsen vapaaehtoiseksi palauttamiseksi ei olisi saadun selvityksen mukaan tarkoituksenmukaista. Tämä ei myöskään useimmiten tyydyttäisi vanhempia, jotka tavoittelevat laajempaa ratkaisua lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskeviin järjestelyihin.  

Tuomioistuinsovittelun laajentaminen lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevien asioiden ratkaisuun lapsen palauttamista koskevan asian yhteydessä tarkoittaisi sitä, että Helsingin hovioikeus ja korkein oikeus voisivat käsitellä lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan asian ensimmäisenä oikeusasteena silloin, kun se liittyy lapsen palauttamista koskevaan hakemukseen. Tämä olisi merkittävä muutos nykytilanteeseen, jossa toimivaltainen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin lapsenhuoltoasioissa on käräjäoikeus. Mahdollisuus muutoksenhakuun kaventuisi. 

Menettelyn käytettävyyttä heikentäisi se, että usein lapsen palauttamista koskevaan asiaan liittyy lapsen asuinvaltiossa tai suomalaisessa käräjäoikeudessa jo vireille pantu lapsenhuoltoasia. Lapsen palauttamista koskeva asia tulisi joka tapauksessa ratkaista ennen lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan asian ratkaisemista (lapsenhuoltolain 48 §, Haagin lapsikaappaussopimus 16 artikla).  

Edellä mainitut seikat saattaisivat synnyttää erikoisia tilanteita tuomioistuinten välisissä suhteissa ja tekisivät ehdotukseen liittyvästä sääntelystä varsin monimutkaisen. Muutoksiin ei ole myöskään tarvetta, koska voimassa oleva sääntely antaa mahdollisuuden lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan sopimuksen vahvistamiseen toimivaltaisessa käräjäoikeudessa, jos asianosaiset päätyvät esimerkiksi asianajajiensa avustuksella lapsen asioista sovintoon palauttamisasian käsittelyn kuluessa. Tuomioistuinsovittelu lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevassa asiassa on mahdollista toimivaltaisessa käräjäoikeudessa. Edellytyksenä on se, että Suomen tuomioistuimella on kansainvälinen toimivalta. 

Edellä todetun mukaisesti valiokunnassa on tuotu esiin ehdotus erillisestä poikkeuksesta ns. edelleenkaappausta koskevan täytäntöönpanoasian käsittelemiseksi sovittelua toimittamatta. Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan tällainen poikkeussäännös ei ole tarpeellinen, koska jo nykyisen lainsäädännön perusteella sovittelu voidaan jättää toimittamatta lapsen edun niin vaatiessa. Lisäksi näissä tilanteissa varteenotettavana vaihtoehtona on uuden palautushakemuksen tekeminen Suomessa (ks. HE s. 23). 

Edellä selostetun sekä saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä asianmukaisena ja katsoo, että esitystä ei ole tarpeen tarkistaa sovitteluun liittyvien seikkojen vuoksi. 

Turvaamistoimena sijoitetun lapsen oikeudellinen asema

Hallituksen esitystä valmistellut työryhmä ehdotti täytäntöönpanolain väliaikaisia turvaamistoimia koskevaa 25 §:ää täydennettäväksi säännöksellä, jonka mukaan sosiaalihuollosta vastaavalla toimielimellä olisi oikeus päättää täytäntöönpanolain mukaisena väliaikaisena turvaamistoimena sijoitetun lapsen asioista lastensuojelulain (417/2007) 45 §:ää noudattaen. Esityksen perusteluissa (s. 20) selostetuin tavoin ehdotusta arviotiin kuitenkin muun muassa lausuntopalautteen johdosta uudelleen, eikä työryhmän ehdotuksesta poiketen hallituksen esityksessä ehdoteta täytäntöönpanolain 25 §:ään muutosta. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on nostettu esiin lapsen väliaikaisen sijoittamisen aikaan liittyviä tilanteita, jotka voivat edellyttää päätöksiä ja lainsäädännöllistä pohjaa: lapsen olinpaikka ja valvonta, osallistuminen isovanhempien merkkipäivään tai harrastuksiin, terveydenhoidollinen toimenpide ja muut vastaavat tilanteet. Edellä todettuun liittyen lakivaliokunta on saanut oikeusministeriöltä selvitystä turvaamistoimena sijoitetun lapsen oikeudellisesta asemasta. 

Lapsen väliaikainen sijoittaminen lapsen huoltoa koskevan päätöksen täytäntöönpanon turvaamistoimena sisältyy täytäntöönpanolain 25 §:ään. Se sisältyy myös lapsen palauttamisesta annetun määräyksen täytäntöönpanon turvaamistoimiin, joista ehdotetaan erillistä säännöstä lapsenhuoltolakiin (uusi 46 a §). Lapsen sijoittamisesta väliaikaisena turvaamistoimena tietyissä tilanteissa säädetään myös lapsenhuoltolain 48 a §:ssä. Näissä kahdessa viimeksi mainitussa tilanteessa tarkoitettuun väliaikaiseen sijoittamiseen sovelletaan soveltuvin osin täytäntöönpanolain 25 §:ää.  

Saadun selvityksen mukaan lapsen sijoittamista koskevan väliaikaisen turvaamistoimen tavoitteena on tilanteesta riippuen rauhoittaa täytäntöönpanotilanne, turvata päätöksen täytäntöönpano tai estää toisen huoltajan määräämisoikeuden loukkaaminen. Menettely perustuu eri säännökseen sen mukaan, minkälaisesta tilanteesta on kysymys: onko täytäntöönpanoasia vireillä, onko jo olemassa täytäntöönpantavaa päätöstä ja niin edelleen. Lapsen väliaikaiseen sijoittamiseen liittyviä turvaamistoimia sovelletaan siis hyvin moninaisissa tilanteissa, myös puhtaasti kansallisissa tapauksissa.  

Mahdollisuus lapsen sijoittamiseen väliaikaisena turvaamistoimena poikkeuksellisissa tilanteissa on sisältynyt lainsäädäntöön jo ennen nykyistä täytäntöönpanolakia (HE 96/1995 vp, s. 55). Täytäntöönpanolakiin liittyvästä, lapsen väliaikaisen sijoittamisen toimeenpanosta säädetään lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen täytäntöönpanosta annetussa asetuksessa (729/1996). Tuomioistuin voi väliaikaista sijoittamista koskevassa päätöksessään ottaa kantaa siihen, mihin lapsi sijoitetaan. Jos paikkaa ei ole yksilöity, sosiaalihuollon viranomaisen on ratkaistava hoitopaikka. Lapsi voidaan sijoittaa myös huoltajansa tai muun läheisen hoitoon, jos se on lapsen edun mukaista (asetuksen 11 §:n 4 momentti).  

Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan työryhmän ehdotus siitä, että huoltajan oikeus päättää väliaikaisena turvaamistoimena sijoitetun lapsen asioista siirtyisi sosiaalihuollon viranomaiselle samalla tavoin kuin huostaanotetun lapsen tilanteessa, ei ole asianmukainen ottaen huomioon nämä moninaiset soveltamistilanteet. Lainmuutosta ei ole sen vuoksi esitetty hallituksen esityksessä. Kun asiaa ei säännellä erikseen, väliaikaisena turvaamistoimena sijoitetun lapsen huoltoon kuuluvista asioista päättää lapsen huoltaja (tai huoltajat) lapsenhuoltolain säännösten mukaisesti. Jos asiantila vaatii muutosta, on mahdollista hakea väliaikaista määräystä lapsen huollosta. 

Kuten esityksessä on mainittu (s. 20), lapsen huoltoa tai palauttamista koskevan päätöksen täytäntöönpanon turvaamiseksi voi joissakin tilanteissa olla tarpeen antaa määräyksiä väliaikaisesti sijoitetun lapsen ja hänen huoltajansa välisen yhteydenpidon rajoittamisesta turvaamistoimena tehdyn sijoituksen aikana. Tämä on mahdollista niin, että tuomioistuin määrää sijoittamispäätöksen yhteydessä tai erikseen täytäntöönpanolain 17 §:n mukaisista täytäntöönpanon turvaamistoimista. 

Hallituksen esityksen sekä saamansa selvityksen ja edellä selostetun valossa lakivaliokunta katsoo, että turvaamistoimena sijoitetun lapsen oikeudellisesta aseman osalta ei ole tarvetta lisäsääntelyyn vaan hallituksen esityksessä omaksuttu ratkaisu on asianmukainen. 

Täytäntöönpanolain uudistaminen

Nyt käsiteltävässä hallituksen esityksessä on kyse melko teknisestä esityksestä, joka koskee Bryssel IIa -asetuksen täydentäviä kansallisia säännöksiä. Toisessa jäsenvaltiossa annettu täytäntöönpanokelpoinen ratkaisu pannaan Suomessa täytäntöön samassa menettelyssä kuin vastaavassa asiassa Suomessa annettu ratkaisu (1. lakiehdotuksen 5 §). Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu myös kansalliseen kokemukseen perustuva tarve uudistaa täytäntöönpanolakia. Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan täytäntöönpanolain uudistamisessa olisi kysymys varsin mittavasta lainsäädäntöhankkeesta, jota ei ole mahdollista toteuttaa tällä hallituskaudella. Ministeriö on kuitenkin tietoinen uudistamistarpeista. 

Saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta pitää perusteltuna, että täytäntöönpanolain uudistamistarpeita arvioidaan jatkossa. Arvioinnissa on syytä kiinnittää huomiota muun muassa täytäntöönpanovaiheessa tapahtuvaan sovitteluun ja mahdollisuuteen jättää se tarvittaessa toteuttamatta. 

Yhteensovittaminen muiden esitysten kanssa

Esityksessä ehdotetaan muutosta lastensuojelulain 17 §:ään (6. lakiehdotus). Eduskunnassa käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä HE 56/2021 vp (Hallituksen esitys eduskunnalle sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen lainsäädäntöön sekä eräihin muihin lakeihin tehtävistä muutoksista hyvinvointialueiden perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen järjestämisen uudistusta koskevasta lainsäädännöstä johtuen) ehdotetaan myös lastensuojelulain 17 §:n muuttamista. Esitykset on tarpeen yhteensovittaa siten, että nyt käsiteltävän esityksen 6. lakiehdotuksessa ehdotettu lastensuojelulain 17 §:n muutos huomioidaan hallituksen esityksen HE 56/2021 vp käsittelyn yhteydessä. Nyt käsiteltävän hallituksen esityksen 7. lakiehdotuksessa ehdotetaan myös lastensuojelulain 17 §:n väliaikaista muuttamista, mutta kyseisen lain on tarkoitus olla voimassa vain 31.12.2022 asti.