Perustelut

Yleistä

Liikenne- ja viestintävaliokunta pitää ehdotettua aluehallintouudistusta sinänsä kannatettavana. Valtion aluehallinnon eri toimijoiden kokoaminen kahteen laajempaan alueelliseen organisaatioon ja yhteiseen ohjaukseen mahdollistaa resurssien ja asiantuntemuksen tarkoituksenmukaisen ja koordinoidun käytön. Uudistuksessa tiehallinnon tiepiirit ja lääninhallitusten liikenneosastot siirtyvät elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin (ELY) muodostaen liikenne ja infra -vastuualueen. Liikenne ja infra -vastuualueita tulee olemaan yhdeksässä keskuksessa. Näitä ovat Uusimaa, Varsinais-Suomi, Pirkanmaa, Keski-Suomi, Etelä-Pohjanmaa, Pohjois-Pohjanmaa, Lappi, Pohjois-Savo ja Kaakkois-Suomi. Uudistus antaa uusia mahdollisuuksia suunnata liikennejärjestelmän kehittämistä alueen kilpailukyvyn ja toisaalta kestävän kehityksen vaatimusten pohjalta.

Samanaikaisesti valtion aluehallinnon uudistamisen kanssa on valmisteilla liikennehallinnon virastouudistus. Ratahallintokeskus, Tiehallinnon keskushallinnon toiminnot ja Merenkulkulaitoksen muut kuin Liikenteen turvallisuusvirastoon, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen tai perustettavaan merenkulun tuotantoyhtiöön siirrettävät toiminnot yhdistettäisiin Liikennevirastoksi. Vastaavasti yhdistettäisiin Merenkulkulaitoksen meriturvallisuustoiminto, alusliikenteen ohjauksen ja luotsauksen viranomaistoiminnot ja alusrekisterin pitäminen, Ilmailuhallinto, Rautatievirasto ja Ajoneuvohallintokeskus Liikenteen turvallisuusvirastoksi. Tämän virastouudistuksen keskeisenä tavoitteena on vahvistaa liikennejärjestelmäajattelua ja hyödyntää yhdistettävien virastojen osaamista toiminnan vaikuttavuuden, laadun ja tuottavuuden parantamiseksi. Molempien uudistusten suunnitellaan tulevan voimaan vuoden 2010 alusta.

Valiokunnan arvion mukaan aluehallintouudistuksen kiireinen valmisteluaika ja voimaantulo jo vuoden 2010 alusta yhdistettynä hallinnonalan virastoratkaisuun vaikeuttavat merkittävällä tavalla kokonaiskuvan saamista muutosten mahdollisista vaikutuksista liikennehallinnon alueelliseen toimintaan. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota liikennehallinnon alueellisten palvelujen järjestämiseen, ohjausjärjestelmän toimivuuteen, tehtävien määrittelyyn ja tuottavuusohjelman toimeenpanoon uusissa keskuksissa.

Palvelut

Valiokunta toteaa, että alun perin hallinnollisten rakenteiden uudistamisena alkanut uudistus näyttää johtavan käytännössä merkittävään palvelupisteiden alueelliseen muutokseen. Aluejako muuttuu nykyisten Uudenmaan, Hämeen, Kaakkois-Suomen, Savo-Karjalan, Vaasan ja Oulun tiepiirien osalta. Esimerkiksi aluejakomuutos ja yhden päätoimipaikan esityksessä suppeasti perusteltu muutos Vaasasta Seinäjoelle saattavat aiheuttaa resursointi- ja osaamisongelmia sekä henkilöstösiirtoja yksiköistä toisiin. Esitetyt muutokset näyttävät olevan osin valtion yleisten alueellistamisperiaatteiden vastaisia, kun tehtäviä siirretään myös Tampereelta Helsinkiin. Muutokset voivat heikentää osin Pohjanmaan ruotsinkielisen väestönosan mahdollisuuksia riittävään palveluun omalla äidinkielellään.

Lääninhallitusten liikenneosastojen tehtävät tullaan järjestämään toistaiseksi yhdeksään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen. Nykyisissä toimipaikoissa oleva henkilöstö jatkaa ao. paikkakunnilla. Lääninhallitusten liikenneosastojen henkilöstöä on esitettyjen keskusten lisäksi myös Joensuussa, Mikkelissä ja Hämeenlinnassa. Valiokunta kiinnittää vakavaa huomiota palvelujen alueellisesti tasavertaiseen saatavuuteen jatkossa. Tulevissa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa tuleekin selvittää, millä hallinnollisilla ratkaisuilla, kuten yhteisillä, yhden luukun periaatteella toimivilla alueellisilla palvelupisteillä, voidaan taata alueellisesti ja kielellisesti tasavertaisten, laadukkaiden palvelujen saatavuus. Asiakkaiden palvelujen taso on voitava taata myös siirtymävaiheen aikana.

Toiminnan ohjaus

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ohjausta koordinoi työ- ja elinkeinoministeriö. Sen johdolla laaditaan kaikille keskuksille yhteinen strateginen asiakirja. Jokaisen keskuksen kanssa solmitaan strateginen tulossopimus, jonka allekirjoittavat ministeriö ja keskuksen johtaja. Liikenne- ja viestintäministeriö ja tuleva Liikennevirasto ovat aktiivisesti mukana valmistelussa. Toiminnallisen tulossopimuksen solmivat Liikennevirasto ja liikenne ja infra -vastuualueen johtaja, ja siinä määritellään mm. tienpidon tavoitteet. Liikennevirasto ohjaa myös muutoin keskusten toimintaa siten, että valtakunnalliset tienpidon sekä liikennejärjestelmän toimivuutta koskevat linjaukset toteutuvat.

Saadun selvityksen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ohjauksessa suuren haasteen muodostaa substanssi- ja henkilöstöohjauksen eriyttäminen. Ohjaus on monimuotoista, ja ministeriöiden (keskusvirastojen) yhteistoiminta on pystyttävä järjestämään hyvin. Tärkeintä on substanssiohjauksen järjestäminen ja säilyttäminen hallinnonalalla siten, että rahoitus ja substanssin toiminnallinen tulosohjaus jatkossakin kulkevat hallinnonalan kautta.

Valiokunta yhtyy asiantuntijakuulemisessa esiin tuotuihin epäilyksiin siitä, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta voisi menestyksellisesti johtaa oto-periaatteella. Jatkossa tulee seurata esitetyn johtamisjärjestelmän toimivuutta ja tarvittaessa arvioida sääntelyä uudelleen.

Uudistuksessa omaksuttu ohjausmalli merkitsee valiokunnan arvion mukaan ohjaajien ja ohjaavien asiakirjojen sekä tarvittavien neuvottelujen määrän selvää kasvua. Vaarana on, että uudistus tältä osin nimenomaan lisää hallinnointiin tarvittavia resursseja. Aikaisemmat kokemukset virastojen tulosohjauksesta, jossa ohjaavia ministeriöitä on useita, eivät kaikilta osin ole olleet toimivia. Syyt ovat liittyneet muun muassa keskenään ristiriitaisiin tavoitteisiin ja resurssien mitoitukseen.

Liikenne- ja viestintäministeriön ja perustettavan liikenneviraston toimivaltasuhteet ja työnjako suhteessa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin on muodostettava siten, että rahoituksen ja substanssin toiminnallinen ohjaus tukee ja yhtenäistää keskusten toimintaa hallinnonalan tehtävissä. Valiokunta painottaa, että eri yksiköillä tulee jatkossakin olla yhtäläiset resurssit ja toimintatavat, joilla varmistetaan riittävä alueellinen asiantuntemus ja kansalaisten tasapuolinen alueellinen kohtelu liikenneasioissa. Valtakunnallisen ohjauksen tulee olla niin selkeätä, että kansalaisten yhdenvertaisuus voidaan varmistaa ja mm. minimoida epäselvästä ohjauksesta tai epäyhtenäisistä toimintatavoista johtuvaa valituskierrettä.

Valiokunta korostaa, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävänä olevan liikennejärjestelmien toimivuuden ja liikenteen turvallisuuden varmistaminen on keskeinen toiminnallinen tavoite. Tavoitteen saavuttamiseksi on tieverkon häiriötön ylläpito ja väylähankkeiden toimeenpano varmistettava selkeällä ohjauksella ja hyvällä yhteistyöllä väylähankkeista vastaavien viranomaisten välillä. Erityistä huomiota on kiinnitettävä uudistusten ylimenokauden sujuvuuteen. Keskukset vastaavat alueellaan myös julkisen liikenteen palveluiden järjestämisestä. Tämän kansalaisten kannalta tärkeän peruspalvelun alueellisesti tasavertainen järjestäminen edellyttää keskusten ja maakunnan liittojen tiivistä yhteistyötä joukkoliikenneoperaattoreiden ja niitä edustavien järjestöjen kanssa mm. liikennejärjestelmäsuunnitelmia laadittaessa.

Tehtävien määrittely

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista ehdotetun lain 3 §:ssä täsmennetään ne toimialat, joille kuuluvia erikseen säädettyjä tehtäviä keskukset hoitavat. Pykälän 1 momentin 9 kohdassa mainitaan liikennejärjestelmän toimivuus, liikenneturvallisuus, tie- ja liikenneolot, maanteiden pito sekä julkisen liikenteen järjestäminen. Saman pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan keskusten tehtävänä on lisäksi valmistella muun muassa liikenteen peruspalvelujen alueellisen saatavuuden arviointia.

Valiokunta pitää tärkeänä, että vielä harkitaan elinkeino, liikenne- ja ympäristökeskusten liikenteen vastuualueen tehtävien määrittelyä. Esityksen mukainen määrittely on ylimalkainen ja täsmentyy vasta hallinnonalakohtaisissa substanssilaeissa. Lakiehdotuksessa käytetty määrittely tehtävien hoitamisesta jättää merkittävällä tavalla auki keskusten tehtävien perimmäisen laadun esimerkiksi siltä osin, vastaako keskus tehtäviensä hoitamisesta alueellaan vai kanavoituuko vastuu esimerkiksi tulevalle Liikennevirastolle. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että keskuksen pitää jatkossa vastata sille annettujen tehtävien hoitamisesta toimialueellaan, samalla tavalla kuin esimerkiksi tiepiirit tekevät tällä hetkellä.

Asiantuntijaselvityksen mukaan yhteysalusliikenne uhkaa jäädä jatkossa tämän uudistuksen ja liikennevirastouudistuksen yhteydessä kokonaan mainitsematta säädöstasolla ja esimerkiksi sen sisältyminen nyt ehdotettuihin säännöksiin jää tulkinnan varaan. Valiokunta painottaa yhteysalusliikenteen ratkaisevaa merkitystä saariston asukkaiden liikenteellisten peruspalvelujen takaajana. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että yhteysalusliikenteen merkitys ja sen järjestämisvastuu täsmentyvät riittävällä tavalla säädettävässä laissa tai sen perusteluissa mahdollisten tulkintaepäselvyyksien välttämiseksi. Valiokunta esittää harkittavaksi yhteysalusliikenteen sisällyttämistä 3 §:n 1 momentin 9 kohtaan.

Valiokunta korostaa alueellisen liikennejärjestelmäsuunnittelun merkitystä liikenteen ja maankäytön yhteensovittamisessa. Valiokunta on esimerkiksi mietinnössään (LiVM 9/2008 vp) valtioneuvoston liikennepoliittisesta selonteosta (VNS 3/2008 vp) esittänyt eduskunnan hyväksymän lausuman, että maankäytön ja liikenteen seudullista ja valtakunnallista suunnittelua ja niihin liittyviä ohjausmenetelmiä on kehitettävä määrätietoisesti, jotta yhdyskuntarakenne eheytyy ja liikkumisen tarve vähenee. Valiokunta esittääkin nyt harkittavaksi liikennejärjestelmätyöhön kuuluvan alueellisen liikennejärjestelmäsuunnittelun liittämistä selkeästi osaksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten liikenteen ja infrastruktuurin vastuualueen tehtäviä.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia koskevan lakiehdotuksen 7 § sisältää säännökset keskusten toiminnan strategisesta suunnittelusta ja ohjauksesta. Pykälän mukaan kullekin keskukselle laaditaan myös erillinen strateginen tulostavoiteasiakirja. Strategisilla tulostavoiteasiakirjoilla kytketään yhteen keskuksille asetetut yleiset tavoitteet ja päämäärät sekä alueen maakuntaohjelmat ja niiden toteuttamissuunnitelmat. Maakunnan liittojen aseman ja tehtävien uudistamiseksi hallituksen esityksessä ehdotetaan myös alueiden kehittämislakia muutettavaksi ja maakunnan liittojen tehtäviä laajennettaviksi niin, että niiden vastuulle tulisi käynnistää suunnitteluprosessit ja johtaa niihin liittyvää yhteistyötä muun muassa liikennejärjestelmää koskevien suunnitelmien laatimiseksi. Ehdotuksen tarkoituksena ei ole siirtää päätösvaltaa, vaan maakunnan liitto koordinoisi näiden suunnitelmien alueellista laatimista. Maakunnan liittojen vastuulle kuuluva yhteensovittaminen tarkoittaisi suunnitteluprosessien käynnistämistä ja siihen liittyvän yhteistyön johtamista.

Alueellisen liikennejärjestelmäsuunnittelun tärkeyttä korostaen valiokunta esittää vielä edellä mainitun 7 §:n täsmentämistä siten, että siitä selkeästi ilmenisi lakiehdotuksen perusteluissa todettu tarkoitus suunnitteluprosessin käynnistämisestä ja siihen liittyvän yhteistyön johtamisesta.

Tuottavuusohjelman toimeenpano

Valtion tuottavuusohjelman mukaisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille on asetettu yhteinen 640 henkilötyövuoden (n. 15 %) vähenemätavoite vuoteen 2015 mennessä. Nyt yhdistyvät alueorganisaatiot ovat kuitenkin erilaisessa kehitysvaiheessa tuottavuuden parantamisessa. Tiehallinto on tukitehtävien osalta ulkoistanut perustietotekniikan markkinoilta hankittavaksi sekä operatiivisen talous- että henkilöstöhallinnon tehtävät Valtiokonttorin palvelukeskukseen. Valiokunta korostaa, että jo tehdyt tuottavuustoimet on otettava huomioon, jotta tuottavuusohjelman toimeenpano uusissa keskuksissa ei vaikuttaisi vähentävästi tienpidon resursointiin ja alan osaamiseen.