Yleistä

Nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys on hallituksen Energia- ja ilmastostrategian ja keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman mukainen. Valtioneuvoston selonteossa keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmasta vuoteen 2030 (VNS 7/2017 vp) on arvioitu liikenteen fossiilisten polttoaineiden korvaamisella uusiutuvilla ja vähäpäästöisillä vaihtoehdoilla olevan 1,5 miljoonan hiilidioksidiekvivalenttitonnin päästövähennyspotentiaali vuonna 2030.  

Asiantuntijakuulemisessa esitykseen on suhtauduttu ristiriitaisesti. Toisaalta on katsottu, että vuoteen 2030 ulottuva ja sen jälkeen jatkuva jakeluvelvoite yhdessä poliittisesti jo hyväksytyn Euroopan unionin uusiutuvan energian direktiivin (RED II) kanssa luo ennakoitavan säädösympäristön ja siten mahdollistaa uusia investointeja biopolttoaineiden tuotantoon. Toisaalta on todettu, että uusiutuvan energian direktiivi (RED II) ei vielä ole valmistunut ja että lainsäädäntöä joka tapauksessa joudutaan muuttamaan.  

Valiokunta toteaa, että pitkäjänteinen lainsäädäntö luo mahdollisuuksia investoinneille ja sen myötä Suomeen onkin syntynyt maailmanlaajuisesti johtavaa biopolttoaineosaamista ja -tuotantoa. Toisaalta on myös syytä arvioida muuttuvaa EU-lainsäädäntöä. Jotta Suomi ei sitoisi itseään liikaa osittain ylimenokauden teknologiana pidettyyn biopolttoaineeseen, on syytä pitää keinovalikoima avoimena, jotta luodaan mahdollisuuksia uusien teknologioiden kehittämiselle ja hyödyntämiselle. 

Keinovalikoimat

Liikenteen turvallisuusvirasto on asiantuntijakuulemisessa katsonut, että liikenteen päästövähennysten tulisi pohjautua usealle eri tukijalalle. Näitä ovat uusiutuvat polttoaineet, liikenteen suoritteiden vähentäminen, missä se on mahdollista, liikennejärjestelmän ja kuljetusten tehokkuuden lisääminen, ajoneuvojen energiatehokkuuden parantaminen ja liikenteen sähköistäminen yhdistettynä vähenevään sähköntuotannon hiili-intensiteettiin. 

Biopolttoaineen käytön kasvattaminen voi asiantuntijakuulemisen mukaan olla vain rajallinen osa liikenteen päästövähennysratkaisusta. Kestävästi tuotetut ja kustannustehokkaat polttoaineiden bioraaka-aineet ovat erilaisia teollisuuden, maa- ja metsätalouden sekä yhdyskuntien sivuvirtoja ja jätteitä, joiden hyötykäyttö tulisi maksimoida, mutta joiden määrät ovat rajallisia. Lisäksi useissa tapauksissa tehokkain tapa käyttää näitä raaka-aineita on biokaasun ja lannoitteen yhteistuotanto, jossa ei synny jakeluvelvoitteen kannalta relevantteja nestemäisiä polttoaineita. Viljelyalan käyttöön tai metsien käytön voimakkaaseen lisäämiseen vain polttoainetuotantoa varten tulisi suhtautua varauksin varmistaen kasvihuonekaasujen väheneminen polttoaineen koko elinkaaren aikana. Hiilinielujen pieneneminen LULUCF-sektorilla katsotaan EU-lainsäädännössä lisäpäästöksi, joka on katettava taakanjakosektorin (ml. liikenne) päästövähennyksillä.  

Kustannusvaikutukset

Biopolttoaineiden osuuden kasvattamisella on vaikutus myös hintoihin, sillä tyypillisesti biopolttoaineiden kuluttajahinta on korkeampi kuin fossiilisten polttoaineiden, mikä saattaa johtaa liikennöinti- ja kuljetuskustannusten nousuun. 

Vuoden 2018 aikana toteutettu valtioneuvoston yhteisen selvitys- ja tutkimustoiminnan (VN TEAS) hanke ”Biopolttoaineiden kustannustehokkaat toteutuspolut vuoteen 2030” on hallituksen esityksen vaikutusarvioinnin perustana. Selvitys on osoittanut, että moniin lähtöarvioihin liittyvät epävarmuudet sekä fossiilisten ja biopolttoaineiden hinta-arvioiden muuttaminen suuntaan tai toiseen johtaa siihen, että myös tarvittavien biopolttoainemäärien ja kustannusvaikutusten vaihteluvälit ovat suuria. Yksittäisenä kysymyksenä voidaan nostaa esiin myös kehittyneiden biopolttoaineiden saatavuus ja hinta. Näiden polttoaineiden markkinat ovat vasta alkutekijöissään, eikä valtaosalla EU-maista ole vielä konkreettista politiikkaa kehittyneiden biopolttoaineiden tavoitteista ja edistämistoimista. Tämän vuoksi niiden tuotannon ja hintakehityksen arvioiminen on erityisen hankalaa. 

Valiokunta kantaa huolta siitä, että asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että biopolttoaineiden hintoja on aliarvioitu ja että kokonaiskustannusvaikutusten arviointi ei ole riittävän kattava. 

Jakeluvelvoite

VN TEAS -hankkeen työn tulosten perusteella suurimmat epävarmuudet biopolttoaineiden tarpeesta vuonna 2030 liittyvät energiatehokkuuden paranemiseen niin ajoneuvojen kuin liikennejärjestelmän tasolla ja tehostumisen ajoittumiseen. Jos energiatehokkuuden, ja todennäköisesti myös sähköautojen, vaikutus liikenteen energiankulutukseen on hyvin loppupainotteinen jaksolla 2020—2030, tulisi biopolttoaineilla vähentää päästöjä jakson puolivälissä suhteessa enemmän kuin jakson lopussa. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että jakeluvelvoitteelle tulisi asettaa esimerkiksi 2—4 vuoden välein tapahtuva arviointipiste, jolla säädettäisiin tulevien vuosien velvoitetta ylös- tai alaspäin toteutuneen kehityksen mukaan.  

Liikenteen suoritteiden kehittyminen ja sähköistyminen vaikuttavat merkittävästi liikenteen polttoaineen kulutuksen kehittymiseen. Vastaavasti lämmitystarpeen ja -muotojen kehitys sekä työkoneiden sähköistyminen vaikuttavat polttoöljyn tarpeen kehittymiseen. Nämä taas vaikuttavat suoraan jakeluvelvoitteiden täyttämiseen tarvittavaan biopolttoaineiden ja bioöljyn määrään, niiden raaka-ainepohjaan, ympäristövaikutuksiin, tuotantokustannuksiin sekä siitä aiheutuviin kerrannaisvaikutuksiin valtiolle ja kuluttajille. Biopolttoaineiden ja bioöljyn tuotantokapasiteetin kehittymiseen ja raaka-aineiden saatavuuteen, hintaan ja hyväksyttävyyteen liittyy epävarmuuksia, jotka lisäävät taloudellisia ja haitallisten ympäristövaikutusten riskejä. Riskit jäänevät sitä pienemmiksi, mitä alhaisemmalla polttoainemäärällä jakeluvelvoite voidaan täyttää. 

Valiokunta toteaa, että pitkällä aikavälillä jakeluvelvoitteen kannalta relevantit nestemäiset biopolttoaineet tulisi kasvavassa määrin ohjata raskaan kaluston ja lentoliikenteen käyttöön. 

Raaka-aineet

Esityksessä todetaan, että käytettävien biopolttoaineiden raaka-ainepohjalla on huomattava merkitys aiheutuviin ympäristövaikutuksiin. Niiden hallintaan vaikuttavat biopolttoaineista ja bionesteistä annetussa laissa määritetyt kestävyyskriteerit, joiden täyttyminen jakelijan on osoitettava. Kestävyyskriteerien osalta on syytä huomioida, että ne koskevat vain raaka-aineen alkuperään liittyviä tekijöitä sekä kasvihuonekaasupäästövähennyksiä. Kestävyyskriteerit eivät siis suoranaisesti huomioi muita ympäristövaikutuksia kuin polttoaineiden tuotannon ja käytön kasvihuonekaasupäästöjä. 

Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota myös eettisiin ja muihin ympäristönäkökohtiin. Valiokunta ei pidä eettisesti hyvänä sitä, että biopolttoaineita tuotetaan ruokatarvikkeiksi kelpaavista raaka-aineista, eikä sitä, että raaka-aineiden viljelyssä tuhotaan esimerkiksi sademetsiä ja hiilinieluja. 

Vaihtoehtoiset uusiutuvat, vähäpäästöiset ei-fossiliset polttoaineet

Asiantuntijakuulemisessa on todettu, että kestävästi tuotetut biopolttoaineet eivät kuitenkaan riitä koko ajoneuvokannalle. Ajoneuvokannan uusiutumista tulisikin ensisijaisesti nopeuttaa niin, että lyhyitä matkoja kulkeva kalusto sähköistyisi tai kulkisi biokaasulla jo reilusti ennen vuotta 2030.  

Lakitekstin osalta on asiantuntijakuulemisessa ehdotettu määritelmän ”uusiutuvat polttoaineet” käyttöä termin ”biopolttoaineet” sijaan. Tämä olisi valiokunnan saaman selvityksen mukaan linjassa uusiutuvan energian direktiivin eli ns. RED II -direktiivin terminologian mukaan ja voisi myös mahdollistaa muiden uusiutuvien ei-fossiilisten polttoaineiden käytön. Valiokunta katsoo, että tämä laajentaisi myös Suomen mahdollisuuksia paremmin täyttää päästövähennystavoitteet kestävän kehityksen puitteissa. 

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty Lappeenrannan teknillisen yliopiston ja Teknologian tutkimuskeskus VTT:n yhteishankkeeseen, jossa on käynnistetty koko maailman mittakaavassa harvinaislaatuinen hiilivetyjä tuottava Soletair-pilottilaitos. Hiilivedyt lukeutuvat maailman tärkeimpiin yhdisteisiin, sillä niistä jalostetaan esimerkiksi autojen, laivojen ja lentokoneiden polttoaineet sekä iso osa muoveista. Valiokunnan saaman tiedon mukaan Soletair-pilottilaitos voi käyttää raaka-aineenaan ilmasta kaapattua hiilidioksidia ja vedestä sähköllä irrotettua vetyä. Prosessi vaatii paljon sähköä, jota tuotetaan paikan päällä laitokseen kytketyllä aurinkovoimalalla. Lopputuote on niin sanottu sähköinen polttoaine eli uusiutuva ja hiilineutraali raakaöljy. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että lainsäädäntöä tulee jatkossa kehittää siten, että Suomi ei sulje pois sellaisia uusia teknologioita, joilla voidaan tuottaa puhdasta uusiutuvaa polttoainetta ja siten paremmin päästä päästötavoitteisiin samalla luoden uusia mahdollisuuksia elinkeinoelämälle. Valiokunta korostaakin, että Suomen tulee edistää fossiilisten polttoaineiden korvikkeena biopolttoaineiden rinnalla myös yllä mainittujen kaltaisten sähköisten polttoaineiden kehittämistä ja käyttämistä.