Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Valiokunta on käsitellyt tätä esitystä samanaikaisesti luotsausliikelaitoksen muuttamisesta osakeyhtiöksi annetun hallituksen esityksen HE 130/2010 vp kanssa.

Luotsaustoiminnan harjoittaminen

Valiokunta korostaa, että hallituksen esityksen lähtökohtana on säilyttää luotsaus valtion täysin omistaman luotsausyhtiön monopolina. Tähän esitykseen on kirjattu lähinnä liikelaitoksen yhtiöittämiseen liittyvät muutostarpeet. Valiokunta toteaa, että elinkeinovapauteen liittyvät näkökohdat tulevat täysimääräisesti arvioitaviksi vasta siinä vaiheessa, jos luotsaustoiminta järjestetään vapaan elinkeinotoiminnan lähtökohdista. Tältä osin valiokunta viittaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon (PeVL 12/2010 vp) hallituksen esityksestä laiksi luotsauslain muuttamisesta (HE 251/2009 vp).

Valiokunta pitää välttämättömänä korostaa, että toimintamuodon muutos ja yhtiömuotoiseen toimintaan liittyvät liiketaloudelliset arvot ja päätökset eivät saa vaikuttaa heikentävästi luotsauksen perimmäiseen tarkoitukseen, joka on alusliikenteen turvallisuuden edistäminen sekä alusliikenteestä ympäristölle aiheutuvien haittojen ehkäiseminen. Tämä on otettava huomioon sekä yhtiön toiminnassa että yhtiön omistajaohjauksessa.

Liikenne- ja viestintäministeriön asettama työryhmä selvittää parhaillaan luotsauksen mahdollista avaamista kilpailulle ja tähän liittyviä yhteiskunnallisia ja taloudellisia vaikutuksia. Työryhmän toimikausi päättyy 31.1.2011. Valiokunta pitää työryhmän tehtävää erittäin tärkeänä.

Luotsin vastuu ja velvollisuudet

Valtion liikelaitokseen palvelussuhteessa olevat kuuluvat rikosoikeudellisen virkamieskäsitteen piiriin. Yhtiöittämisen myötä virkavastuun piiriin kuuluvat ainoastaan luotsit luotsauslain 8 §:n mukaisesti. Luotsaustoiminta on määriteltävissä julkisen tehtävän hoitamiseksi, ja tähän liittyvän vastuun korostamiseksi valiokunta pitää tärkeänä todeta, että uudistuksessa ei muuteta luotsien virkavastuuta koskevia säännöksiä. Valiokunta ei pidä saamansa selvityksen perusteella tarpeellisena virkavastuun ulottamista luotsausyhtiön johtoon tai henkilökuntaan, joka ei osallistu varsinaiseen luotsaukseen.

Valiokunta korostaa luotsin itsenäistä vastuuta ja velvollisuutta luotsauksen suorittamisessa. Liikelaitoksen yhtiöittäminen ei saa vaikuttaa tähän luotsien työn itsenäisyyteen heikentävästi.

Esityksellä ei valiokunnan saaman selvityksen mukaan ole tarkoitus muuttaa tai laajentaa luotsin omaa korvausvastuuta, joka määräytyy edelleen vahingonkorvauslain ja merilain säännösten mukaisesti.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esityksellä ei ole vaikutuksia itse aluksen luotsaukseen, eikä luotseille ole tarkoitus lisätä uusia tehtäväalueita. Tämän täsmentämiseksi valiokunta ehdottaa luotsin vastuuta ja velvollisuuksia koskevan pykälän muuttamista.

Luotsausyhtiön vastuu

Luotsausliikelaitoksen yhtiöittäminen edellyttää luotsaustoimintaa koskevan voimassa olevan vahingonkorvausoikeudellisen sääntelyn muuttamista. Luotsauksessa aiheutetun vahingon korvaamisesta ehdotetaan säädettäväksi luotsauslaissa. Samalla ehdotetaan kumottavaksi vahingonkorvauslain 3 luvun 7 §, joka sisältää erityissäännöksen valtion ja kunnan vahingonkorvausvastuusta luotsaustoiminnan yhteydessä.

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan perustuslain 124 §:n kannalta ei voida pitää asianmukaisena sääntelyä, jossa julkista hallintotehtävää hoitava orgaani, esimerkiksi luotsausyhtiö, ei olisi lainkaan korvausvastuussa tehtävää hoidettaessa aiheutetuista vahingoista. Tilanteessa, jossa luotsauksen harjoittaja on osakeyhtiö, lähtökohtana olisi ilman uutta sääntelyä se, että luotsausyhtiö olisi vahingonkorvauslain 3 luvun 1 §:n mukaan isännänvastuussa luotsin virheellään tai laiminlyönnillään luotsauksessa aiheuttamasta vahingosta.

Valiokunta hyväksyy hallituksen esityksessä esitetyn kannan, että luotsausyhtiötä ei ole perusteltua asettaa näin laajaan korvausvastuuseen luotsauksessa aiheutetuista vahingoista, ottaen erityisesti huomioon luotsauksen luonne varsinaista merenkulkua avustavana toimintana ja toimintaan liittyvien vahinkoriskien suuruus suhteessa luotsauksesta perittäviin maksuihin. Merilain (674/1994) säännösten perusteella ulkopuolisten vahinkoa kärsineiden asema on lähtökohtaisesti turvattu laivanisännän ensisijaisen isännänvastuun perusteella. Luotsauslain 4 a §:n 3 momentin viittauksella merilakiin on tarkoitus korostaa juuri laivanisännän vastuun ensisijaisuutta suhteessa luotsausyhtiön vastuuseen.

Luotsausyhtiön vastuun rajaaminen luotsauksessa aiheutetuista vahingoista vain tahallisesti tai törkeästä huolimattomuudesta aiheutettuihin vahinkoihin ja korvausvastuun rajaaminen 100 000 euroon on valiokunnan mielestä tässä vaiheessa perusteltua. Suurempi euromäärä saattaisi valiokunnan saaman selvityksen mukaan vaikuttaa erittäin merkittävästi esimerkiksi luotsausyhtiön vakuutusmaksujen suuruuteen. Saadun selvityksen mukaan hallituksen esitys on laadittu siten, että nykytila muuttuisi mahdollisimman vähän. Valiokunta toteaa kuitenkin, että tähän esitykseen sisältyvä vahingonkorvausvastuun laajennus aiempaan luotsausliikelaitoksen vastuuvapauteen verrattuna on jo sinänsä periaatteellisesti merkittävä. Valiokunta korostaa myös, että luotsausyhtiön vastuu sen muussa kuin luotsauksessa aiheutetusta vahingosta määräytyisi kaikilta osin vahingonkorvauslain mukaisesti.

Liikenne- ja viestintäministeriön luotsauksen avaamista kilpailulle selvittävä työryhmä käsittelee valiokunnan saaman tiedon mukaan myös vahingonkorvausvastuuseen liittyviä kysymyksiä.

Asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että merilain 7 luvun 1 §:n 1 momentti ei sinänsä tunne luotsausyhtiötä vaan että vastuun toissijaisuus toteutuu vain luotsin suhteessa laivanisäntään. Valiokunta hyväksyy ministeriön kannan, että vaikka toissijaisuus ei nimenomaisesti ilmene kyseisen säännöksen sanamuodosta, niin toissijaisuus on pääteltävissä sääntelyn kokonaisuudesta. Valiokunta pitää tärkeänä merilain täsmentämistä tältä osin siinä vaiheessa, kun merilakia seuraavan kerran uudistetaan ja voidaan varmistua, että muutoksella ei olisi ennakoimattomia oikeudellisia vaikutuksia.

Valiokunta ehdottaa jäljempänä mainittavalla tavalla vahingonkorvausta koskevan muutoksen voimaantulon täsmentämistä.

Luotsausmaksu

Valiokunta pitää tärkeänä, että luotsaustoiminnan, kuten muunkin liikennepalvelun, hinnoittelu tukee liikennejärjestelmän toimivuutta ja liikennepoliittisten tavoitteiden toteutumista. Esityksessä ehdotetaan nykyään valtioneuvoston asetuksella säädettävien luotsausmaksujen määräämistä koskevan toimivallan siirtämistä luotsausyhtiön hallitukselle. Ehdotetun 6 §:n 4 momentin mukaan luotsausyhtiön perimien maksujen tulee olla kohtuullisia ottaen huomioon aiheutuneet kustannukset ja kohtuullinen tuotto. Hinnoittelun sääntely vastaa osin Finavia Oyj:n lennonvarmistuspalvelujen hinnoittelun sääntelyä.

Valiokunta toteaa, että monopoliyhtiönä luotsausyhtiö ei toimi kilpailluilla markkinoilla, joissa kilpailu ohjaisi oikean tasoiseen hinnoitteluun. Aluksilla on myös periaatteellinen luotsinkäyttövelvollisuus. Valiokunta korostaa, että liikenne- ja viestintäministeriön omistajaohjauksella on erittäin merkittävä tehtävä sen varmistamisessa, että luotsauspalvelujen hinnoittelu pysyy kohtuullisena. Valiokunta korostaa myös lakiehdotuksen 6 §:n 6 momentin säännöstä hinnoittelun julkisuudesta, joka omalta osaltaan takaa hinnoittelun tasapuolisuuden. Valiokunta pitää selvänä, että hinnoittelussa käytettävät mahdolliset alennukset ovat tarjolla samoin ehdoin kaikille laivanisännille.

Valiokunta pitää perusteltuna Saimaan alueen luotsauksen maksun alentamista edelleen. Ehdotuksen mukaan alennettu yksikköhinta olisi enintään kaksi kolmasosaa varsinaisesta merialueilla noudatettavasta yksikköhinnasta. Alennetusta yksikköhinnasta luotsausyhtiölle aiheutuvat tulonmenetykset korvattaisiin ehdotuksen 6 §:n 5 momentin mukaisesti osin tai kokonaan. Tuen todellinen suuruus riippuu käytännössä tähän tarkoitukseen talousarvioon varattavasta määrärahasta.

Asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että yhtiön monopoliaseman ja luotsaustoimen julkisen tehtävän luonteen vuoksi luotsausmaksua voi pitää perustuslain 81 §:ssä tarkoitetun maksun kaltaisena suorituksena saadusta suoritteesta. Hinnoittelua koskevan sääntelyn arvioinnissa korostuu tällöin maksun suoriteperusteisuus. Valiokunta ehdottaa tältä osin sääntelyn selkeyttämistä.