Perustelut

Yleistä

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi ilmastolaki, jonka tarkoituksena on luoda pohja pitkäjänteisen, johdonmukaisen ja kustannustehokkaan ilmastopolitiikan suunnittelemiseen ja toteuttamiseen avoimella ja ennakoitavalla tavalla. Laissa asetettaisiin Suomen kansainvälisiin sopimuksiin, Euroopan unionin lainsäädäntöön ja poliittisiin sitoumuksiin perustuva kasvihuonekaasujen pitkän aikavälin päästövähennystavoite. Lähtökohtana ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmässä on varmistaa, että ihmisen toiminnasta aiheutuvien kasvihuonekaasujen kokonaispäästöt ilmakehään vähentyvät Suomen osalta vuoteen 2050 mennessä vähintään 80 prosenttia verrattuna vuoteen 1990.

Ilmastolaissa säädettäisiin myös ilmastopolitiikan keskipitkää ja pitkää aikaväliä koskevista suunnitelmista, joilla pyritään vähentämään kasvihuonekaasujen päästöjä ja hillitsemään ilmastonmuutosta. Valiokunta toteaa, että laki ei kuitenkaan pääsääntöisesti koskisi EU:n päästökaupan piiriin kuuluvia päästöjä. Lakiehdotukseen sisältyy myös ilmastonmuutokseen sopeutumiseen liittyvä suunnittelujärjestelmä, jolla pyritään vahvistamaan valmiuksia hallita ilmastonmuutoksen riskejä ja sopeutumista ilmastonmuutokseen.

Ilmastolaki on luonteeltaan valtion viranomaisia koskeva tavoitteellinen puitelaki. Siihen ei ole sisällytetty eri toimialoja koskevaa aineellista lainsäädäntöä, jolla suoranaisesti luotaisiin yksityisille tahoille oikeuksia tai velvollisuuksia ilmastopolitiikkaan liittyen. Esitetty laki on ennen kaikkea informaatio-ohjauksen väline, jonka tarkoituksena on tuottaa tietoa valtioneuvostolle, eduskunnalle ja valtion viranomaisille ilmastopolitiikan toteuttamista varten. Ilmastolain konkreettiset vaikutukset syntyisivät ilmastopolitiikan suunnitelmien kautta, joiden sisällöstä ja toimeenpanosta säädettäisiin erikseen.

Valiokunta korostaa sitä, että lakiehdotukseen sisältyy ongelmallisia lähtökohtia, jotka liittyvät etenkin ilmasto- ja energiapolitiikan mahdolliseen eriytymiseen ja esitetyn suunnittelujärjestelmän hallinnolliseen raskauteen ja lisääntyvään byrokratiaan.

Lain soveltamisala

Valiokunnan arvion mukaan Suomessa on varmistettava hyvin yhteen sovitettu, kustannustehokas ja vaikuttava energia- ja ilmastopoliittinen suunnittelu. Suomen kasvihuonekaasupäästöistä suurin osa tulee energiasektorilta, joten tämän sektorin merkitys on keskeinen kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisessä. Myös EU:ssa on viime aikoina korostettu tarvetta tiivistää entisestään energia- ja ilmastopolitiikan yhteyttä, kuten esimerkiksi komission ehdotuksessa ilmasto- ja energiakehyksestä vuodelle 2030.

Valiokunta katsoo, että ongelmalliseksi saattaa tulevaisuudessa muodostua se, että ilmastolailla eriytetään ilmasto- ja energiapolitiikkaa toisistaan. Tämä ei ole tarkoituksenmukaista ottaen huomioon, että Euroopan unioni on parhaillaan integroimassa ilmastopolitiikkaa erittäin vahvasti yhteen energiapolitiikan kanssa. Ehdotettu ilmastolain suunnittelujärjestelmä (erityisesti ns. keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelma) saattaisi myös monimutkaistaa ilmastopoliittista suunnittelua, vaikka hallituksen esityksen 9 §:ssä tuodaan esille keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman yhteensovittamistarve tarvittavilta osin energia- ja ilmastopolitiikan suunnittelun kanssa.

Valiokunta toteaa, että nykyinen energia- ja ilmastopoliittinen suunnittelujärjestelmä sovittaa yhteen energia- ja ilmastoasiat keskenään tasapainoiseksi kokonaisuudeksi. Joustavuutensa ansiosta järjestelmää on voinut myös tarpeen mukaan kehittää. Energia- ja ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmää ja sen toimeenpanoa täydentävät useat muut ohjauskeinot, kuten maaseudun kehittämisohjelma ja kansallinen metsäohjelma. Viitaten edellä todettuun valiokunta kiinnittää erityistä huomiota ilmasto- ja energiapolitiikan yhteensovittamisen välttämättömyyteen.

Suunnittelujärjestelmä

Lakiehdotuksella luotaisiin uusi järjestelmä, jonka avulla suunniteltaisiin, otettaisiin käyttöön, seurattaisiin ja raportoitaisiin ilmastonmuutoksen hillintään ja sopeutumiseen tähtääviä toimia ja niiden vaikuttavuutta. Tarkoituksen toteuttamiseksi laki ei kuitenkaan sisällä oikeudellisia sanktioita vaan pyrkii tehostamaan ilmastopoliittista päätöksentekoa ja tekemään siitä pitkäjänteisempää, tehokkaampaa ja läpinäkyvämpää.

Valiokunta toteaa, että lakiehdotukseen sisältyvät keinot tarkkailla päästövähennysten toteutumista ovat hallinnollisesti varsin raskaat: valtioneuvoston tulee esityksen mukaan toimittaa vuosittain eduskunnalle tiedot päästökehityksestä, vähennystavoitteiden toteuttamisesta sekä niiden saavuttamiseksi tarvittavista lisätoimista osana hallituksen vuosikertomusta. Lisäksi tarkoituksena on koota yhteen nykyiset tiedot, mutta jatkossa korostetaan tietojen esittämistä selonteon muodossa. Lakiehdotukseen sisältyvä keinovalikoima tekee järjestelmästä varsin jäykän, ja esityksessä jää osin epäselväksi, tuoko esitetty suunnittelujärjestelmää koskeva malli riittävästi lisäarvoa ja etuja nykytilanteeseen verrattuna.

Hallituksen esitys sisältää myös useita uusia ilmastopolitiikkaan liittyviä raportointivelvoitteita eri ministeriöille. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että raportointi pysyy kaikilta osin tarkoituksenmukaisena ja kustannustehokkaana.

Maa- ja metsätalous

Valiokunta pitää tärkeänä sitä, että maatalouden erityisasema ja ruoan tuotannon turvaaminen on mainittu erikseen esityksen 6 §:ssä. Hallituksen esityksen mukaan maataloustuotantoon liittyvän suunnittelun osalta on varmistettava, että ilmastonmuutoksen hillitsemiseen liittyvät toimet suunnitellaan ja toteutetaan niin, etteivät ne vaaranna kotimaista ruuan tuotantoa tai globaalia ruokaturvaa. Valiokunta pitää huoltovarmuuden ja ruokaturvan kannalta välttämättömänä, että kansallisessa, EU:n ja kansainvälisessä ilmastopolitiikassa tunnustetaan selkeästi maatalouden ja ruoantuotannon erityisrooli. Lisäksi valiokunta huomauttaa, että maataloussektorin energiansäästötoimet lasketaan tällä hetkellä energiasektorin hyväksi, vaikka ne tulee ehdottomasti kohdistaa nimenomaan maataloussektorin säästöiksi, koska ne syntyvät siellä. Valiokunta pitää välttämättömänä laskentatavan muuttamista tältä osin.

Valiokunta pitää toimialansa kannalta myös perusteltuna, että maankäyttö, maankäytönmuutos ja metsätalous (ns. LULUCF-sektori) ja näin ollen erityisesti metsänielut eivät kuulu lain soveltamisalaan. Tämä on tarkoituksenmukaista muun muassa siksi, että nämä sektorit eivät ole EU:n lainsäädännön perusteella sitovien päästövähennysvelvoitteiden piirissä. Samalla valiokunta korostaa tässäkin yhteydessä hiilinielujen tärkeää merkitystä ilmastonmuutoksen hillinnässä. Kun metsien hiilivarannot kasvavat, sitovat metsät hiiltä ilmakehästä ja tällöin metsien sanotaan toimivan hiilinieluina. Suomen puuvarat ovat pitkään olleet voimakkaassa kasvussa, joten metsiimme sitoutuu vuosittain huomattavasti enemmän hiiltä kuin sieltä poistuu. Tehokkaalla ja kestävän käytön mukaisella metsänhoidolla voidaan sitoa metsiin suuria määriä hiiltä. Kasvattamalla Suomen metsien puustopääomaa voidaan samalla metsiä käyttää tulevaisuudessa tarkoitukselliseen hiilensidontaan.

Ministeriöiden välinen työnjako

Lakiehdotuksen 15 §:n mukaan kukin ministeriö valmistelee hallinnon alaansa koskevan osuuden ilmastopolitiikan suunnitelmista ja toimittaa hallinnonalaansa koskevat tiedot ilmastovuosikertomusta varten. Ilmastopolitiikan suunnitelmien yhteensovittamisesta ja kokoamisesta pitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman osalta vastaa työ- ja elinkeinoministeriö, ilmastonmuutoksen kansallisen sopeutumissuunnitelman osalta maa- ja metsätalousministeriö ja keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman osalta ympäristöministeriö.

Ilmastonmuutoksen hillinnällä on läheinen yhteys ilmastonmuutokseen sopeutumiseen tulevaisuudessakin. Maa- ja metsätalouden kannalta ilmastonmuutokseen sopeutuminen on erittäin keskeistä, joten on tärkeää, että jatkossakin sopeutumiseen liittyvät suunnitelmat laaditaan maa- ja metsätalousministeriössä. Valiokunta korostaa lisäksi ministeriöiden välisen tiiviin yhteistyön välttämättömyyttä.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että ilmastonmuutoksen hillintään liittyvä raportointijärjestelmä pysyy myös maa- ja metsätalouden osalta tulevaisuudessa yksinkertaisena ja kustannustehokkaana. Raportoinnissa on hyödynnettävä mahdollisimman tarkoin käytössä olevia järjestelmiä ja menettelytapoja. Ilmastolain toimeenpanon yhteydessä on ehdottomasti huolehdittava siitä, ettei laki jäykistä ilmasto- ja energiapoliittista suunnittelua ja aiheuta tarpeetonta hallinnollisen taakan tai kustannusten kasvua.

Yhteenveto

Valiokunta pitää edellä mainituista syistä lakiesitystä ongelmallisena ja osin ristiriitaisena. Valiokunta katsoo, että ilmastonmuutoksen hillintään liittyvässä suunnittelussa ja raportoinnissa tulee hyödyntää mahdollisimman hyvin jo käytössä olevia järjestelmiä ja menettelytapoja. Valiokunta esittää edellä todettuun viitaten ympäristövaliokunnalle vielä selvitettäväksi, ovatko kaikki lakiehdotuksessa esitetyt varsin raskaat seuranta- ja suunnittelumekanismit perusteltuja tilanteessa, jossa julkiseen sektoriin kohdistuu selkeitä keventämispaineita. Ilmastolain toimeenpanon yhteydessä tulee joka tapauksessa ehdottomasti huolehtia siitä, että laki ei monimutkaista tai eriytä ilmasto- ja energiapoliittista suunnittelua toisistaan taikka aiheuta tarpeetonta hallinnollisen taakan tai kustannusten kasvua.

Valiokunta pitää tärkeänä keskittyä siihen, että ilmastolain mukaisesti kerätyllä tiedolla ja suunnittelujärjestelmillä arvioidaan ja edistetään tehokkaasti niitä toimia, jotka ovat järkeviä ilmastonmuutoksen hillinnän ja siihen sopeutumisen kannalta. Valiokunta korostaa lisäksi tässäkin yhteydessä hiilinielujen tärkeää merkitystä ilmastonmuutoksen hillinnässä.