Yleisperustelut

Yleistä

Esityksen tavoitteena on saattaa maataloustukien toimeenpanoa koskeva lainsäädäntö vastaamaan perustuslain edellyttämiä vaatimuksia, yhdenmukaistaa menettelyjä eri tukimuotojen toimeenpanon osalta sekä selkeyttää voimassa olevaa lainsäädäntöä.

Valiokunta toteaa, että maatalouden tukien toimeenpanoon liittyvät yleiset säännökset sisältyvät nykyisin voimassa olevaan maaseutuelinkeinojen tukitehtäviä hoidettaessa noudatettavasta menettelystä annettuun lakiin (1336/1992), jäljempänä tukitehtävälaki, sekä Euroopan yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta annettuun lakiin (1100/1994), jäljempänä täytäntöönpanolaki. Lisäksi maatalouden tukien toimeenpanoa koskevia säännöksiä sisältyy eri tukijärjestelmiä koskeviin substanssilakeihin eli maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annettuun lakiin (1559/2001), jäljempänä kansallisten tukien laki, tilatukijärjestelmän täytäntöönpanosta annettuun lakiin (557/2005), jäljempänä tilatukilaki, sekä luonnonhaittakorvauksesta, maatalouden ympäristötuesta sekä eräistä muista ympäristön ja maaseudun tilan parantamiseen liittyvistä tuista annettuun lakiin (1440/2006), jäljempänä linjan 2 -laki.

Tukitehtävälaki tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 1993 ja täytäntöönpanolaki 1 päivänä tammikuuta 1995 eli ennen nykyisen perustuslain voimaantuloa. Kumpikin laeista on luonteeltaan puitelaki, ja erityisesti lakeihin sisältyvät laajat valtuudet antaa tarkempia säännöksiä ja määräyksiä valtioneuvoston ja maa- ja metsätalousministeriön asetuksilla sekä Maaseutuviraston määräyksillä ovat ongelmallisia perustuslain näkökulmasta katsottuna. Mainittuun ongelmaan on kiinnittänyt huomiota myös eduskunnan perustuslakivaliokunta antamissaan lausunnoissa (esimerkiksi PeVL 25/2005 vp ja PeVL 47/2006 vp). Lisäksi edellä mainittuja lakeja, kuten myös tilatukilakia, on muutettu lukuisia kertoja niiden voimassaolon aikana, mikä ei ole ollut omiaan selkeyttämään lainsäädäntöä. Eri substanssilakeihin sisältyvät säännökset maatalouden tukien toimeenpanon osalta poikkeavat myös jossain määrin toisistaan. Valiokunta toteaa, että muun muassa edellä mainituista syistä maatalouden tukien toimeenpanoa koskevia säännöksiä on tarpeen uudistaa.

Tukitehtävälaissa säädetään tukien toimeenpanotehtäviä hoitavista viranomaisista, tuen hakemisesta, päätöksen antamisesta, oikaisusta, takaisinperinnästä, valvonnasta, muutoksenhausta ja päätöksen maksullisuudesta. Lisäksi lakiin sisältyy säännökset salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta ja kunnalle suoritettavasta korvauksesta. Laissa on myös hyvin avoin ja väljä säännös tarkempien säännösten ja määräysten antamisesta. Tukitehtävälakia sovelletaan tilatukilain, kansallisten tukien lain ja linjan 2 -lain nojalla myönnettäviin ja maksettaviin avustuksiin, korvauksiin, palkkioihin ja muihin tukiin sekä tukioikeuksiin, jollei muualla toisin säädetä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että edellä mainituissa laeissa on osin tukitehtävälaista poikkeavaa ja tukitehtävälain säännöksiä tarkempaa sääntelyä noudatettavista menettelyistä maatalouden tukien toimeenpanossa.

Valiokunta toteaa, että täytäntöönpanolakia sovelletaan Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan toimeenpanoon, ellei siitä säädetä erikseen Euroopan unionin lainsäädännössä. Lakiin sisältyy säännökset toimivaltaisista viranomaisista eli maa- ja metsätalousministeriön toimimisesta toimivaltaisena viranomaisena, Maaseutuviraston toimimisesta maksajavirastona sekä säännös todentamisviranomaisesta. Lakiin sisältyy yleisluonteinen säännös valvonnasta sekä säännökset tiedonsaanti- ja tarkastusoikeudesta myös todentamisviranomaisen osalta. Laissa säädetään myös salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta sekä muun muassa tuenhakijan avunantovelvollisuudesta. Lain mukaan Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan mukaisten tukien toimeenpanossa noudatetaan soveltuvin osin myös tukitehtävälakia.

Tilatukilailla pantiin täytäntöön tilatukijärjestelmä, jonka käyttöön ottamisesta ja tilatukijärjestelmän osana muodostettavien tukioikeuksien vahvistamisperusteista on säädetty neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1782/2003, jäljempänä vuoden 2003 tilatukiasetus, siltä osin, kuin sen täytäntöönpano edellytti kansallista sääntelyä. Edellä mainitussa neuvoston asetuksessa säädettiin yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä, kuten yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä, neuvontajärjestelmästä, tukioikeuksista sekä tilatukijärjestelmän yleisestä täytäntöönpanosta. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että tilatukilakia on muutettu useita kertoja pääsääntöisesti Euroopan unionin lainsäädännön muutoksista johtuen. Euroopan unionin suorien tukien tukijärjestelmää on viimeksi muutettu Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan välitarkastuksen eli niin sanotun terveystarkastuksen (jäljempänä välitarkastus) yhteydessä.

Valiokunta toteaa, että välitarkastuksessa aiemmin tuotantosidonnaisina osittain tai kokonaan säilyneet tukijärjestelmät päätettiin irrottaa pääosin tuotannosta ja sisällyttää tilatukijärjestelmään viimeistään vuodesta 2012 alkaen. Suomessa on vuodesta 2010 lähtien otettu käyttöön asteittain tilatukiasetuksen 68 artiklan mukainen erityistuki. Naudanlihantuotannon ja maidontuotannon tukemiseksi otettiin vuonna 2010 käyttöön uudet tukimuodot lypsylehmäpalkkio ja nautapalkkio. Vuonna 2011 otettiin käyttöön valkuais- ja öljykasveille maksettava erityistuki sekä karitsanlihantuotannon tukemiseksi teuraskaritsan laatupalkkio. Vuonna 2012 otettiin käyttöön erityistuki tärkkelysperunatuotannon tukemiseksi. Erityistuen käyttöönottamisen yhteydessä lakkautettiin aikaisemmat tuotantosidonnaiset nautapalkkiot, valkuais- ja öljykasvien tuet sekä tärkkelysperunan tuet.

Kansallisten tukien laki tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 2002. Kansallisten tukien laissa säädetään niistä tulotuista, joita komission päätösten mukaan voidaan Suomessa myöntää ja maksaa kansallisista varoista, sekä näiden tukien saannin ehdoista. Maatalouden kansallisten tukien järjestelmän perusrakenne muotoutui Suomen Euroopan unioniin liittymisneuvotteluissa. Tuolloin sovittiin koko maassa vuosina 1995—1999 maksetusta siirtymäkauden tuesta ja pitkäaikaisesta pohjoisesta tuesta artiklan 142 perusteella Keski- ja Pohjois-Suomessa (C-tukialueet). Lisäksi sovittiin mahdollisuudesta maksaa tukea jäljelle jäävien vakavien vaikeuksien johdosta liittymissopimuksen artiklan 141 perusteella. Artiklan sanamuoto ei rajaa sen soveltamisaluetta, mutta käytännössä artiklaan 141 perustuvia tukia on maksettu Etelä-Suomessa tukialueilla A ja B. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kansallisten tukien järjestelmä on täydentynyt jäsenyysaikana Suomen tekemien esitysten ja komission kanssa käytyjen neuvotteluiden tuloksena.

Linjan 2 -laki tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 2007. Laissa säädetään keskitetysti Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 toimintalinjaan kaksi (ympäristön ja maaseudun tilan parantaminen) sisältyvistä asiakokonaisuuksista ja tuista. Linjan 2 -lain nojalla voidaan myöntää luonnonhaittakorvausta vuoristoalueilla ja korvausta muilla haitta-alueilla (luonnonhaittakorvaus), maatalouden ympäristötukea, eläinten hyvinvointia edistävää tukea (eläinten hyvinvoinnin tuki) sekä ei-tuotannollisten investointien tukea. Linjan 2 -laissa säädetään mainittujen korvausten ja tukien myöntämisen yleisistä edellytyksistä ja ehdoista ja tuen maksamisen edellytyksestä.

Esityksessä ehdotetaan annettavaksi laki maatalouden tukien toimeenpanosta, jäljempänä toimeenpanolaki, jota sovellettaisiin Euroopan unionin suorista tuista maataloudelle annettavan lain, kansallisten tukien lain ja linjan 2 -lain nojalla myönnettävien tukien toimeenpanoon. Toimeenpanolaissa säädettäisiin keskitetysti eri viranomaisten tehtävistä ja toimivallasta, tuen hakumenettelystä, tukihakemuksen käsittelystä viranomaisessa ja päätöksenteosta, valvonnasta sekä tuen palauttamisesta ja takaisinperinnästä. Toimeenpanolakiin sisällytettäisiin myös voimassa olevassa tilatukilaissa olevat säännökset tilatukijärjestelmän tukioikeusrekisteristä sekä tilaneuvontajärjestelmän toimeenpanosta. Lisäksi laissa säädettäisiin päätöksen maksullisuudesta, viranomaisen oikeudesta tietojensaantiin sekä muutoksenhausta. Samassa yhteydessä kumottaisiin tukitehtävälaki sekä täytäntöönpanolaki kuitenkin siten, että mainittujen lakien nojalla annetut asetukset ja maa- ja metsätalousministeriön päätökset jäisivät edelleen voimaan kunnes toisin säädetään.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetussa toimeenpanolaissa ei ole tarkoitus muuttaa nykyisiä käytäntöjä tai esimerkiksi viranomaisten toimivaltasuhteita. Toimeenpanolaissa säädettäisiin nykyisiä säännöksiä tarkemmin ja eritellymmin eri viranomaisten tehtävistä, mutta ehdotetut tehtävät kuuluvat jo tällä hetkellä kyseisille viranomaisille eikä niille esitetä siten uusia tehtäviä. Esityksen perusteluissa on todettu, että tuenhakijan näkökulmasta katsottuna laissa ei ehdoteta muutoksia nykyisiin käytäntöihin esimerkiksi tuen hakumenettelyssä, tuenhakijaan kohdistuvassa valvonnassa ja takaisinperinnässä. Laissa säädettäisiin kuitenkin nykyistä tarkemmin noudatettavista menettelyistä.

Esityksessä ehdotetaan annettavaksi lisäksi laki Euroopan unionin suorista tuista maataloudelle, jota sovellettaisiin tilatukiasetuksessa tarkoitettujen tukien ja tilaneuvonnan tuen myöntämiseen ja maksamiseen sekä tilatukioikeuksien myöntämiseen, käyttöön, siirtoon, palauttamiseen ja luovuttamiseen. Samassa yhteydessä kumottaisiin voimassa oleva tilatukilaki kuitenkin siten, että tilatukilain nojalla annetut asetukset jäisivät edelleen voimaan, kunnes toisin säädetään. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että tilatukilakia on muutettu jo kuusi kertaa sen voimaantulon jälkeen, mistä johtuen lain rakenne ei enää ole selkeä.

Digitoitu pinta-ala ja peltolohkorekisterin ajantasaistus tukihakemusten käsittelyssä

Valiokunta toteaa, että komission asetuksen 1122/2009 artiklan 12 mukaan tukihakemuksessaan "viljelijän on ilmoitettava kunkin viljelylohkon sijainti" ja lisäksi "viljelijän on ilmoitettava kunkin kyseisen viljelylohkon ajantasaistettu pinta-ala ja tarvittaessa esitettävä viitelohkon uudet rajat". Valiokunnalle toimitetun selvityksen mukaan viljelijän tukihakemuksen liitteenä toimittamat kartat digitoidaan aikavälillä 1.5.—20.8. Digitoinnilla tarkoitetaan viljelylohkojen paikantamista sijainniltaan ja pinta-alaltaan tunnistamisjärjestelmään. Viljelijän toimittaman 1:5 000 paperikartalle tekemän karttapiirroksen tai sähköisen tukihakemuksen mukana toimittaman sähköisen karttakorjauksen pohjalta digitoidaan peruslohkon rajat piirroksen mukaisesti. Mikäli piirros on ilmakuvan vastainen eikä siihen ole sanallista selitystä, korjaus tehdään ilmakuvatulkinnan perusteella. Viljelijäkorjauksia tulee vuosittain noin 30 000—40 000 peruslohkolle. Edellä todettu aikataulu on erittäin kriittinen, koska valvontoja ja pinta-alojen ristiintarkastuksia varten kaikki viljelijäkorjaukset on saatava digitoitua 20.8. mennessä.

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että tukihakemukseen esitäytetyt pinta-alat ja ennalta lähetetyt kartat on tarkoitettu apuvälineeksi tuen hakijalle tukihakemuksen täyttämisessä. Näillä digitoiduilla viljelylohkotiedoilla ei siten ole, kuten ennen tilatuen voimaantuloa (Suomessa vuonna 2006), virallista asemaa hallinnon hyväksymänä pinta-alana. Komission asetuksen (EY) N:o 1122/2009 12 artiklan 4 kohdan mukaan tuen hakijan on tarvittaessa korjattava viljelylohkon sijainti ja pinta-ala.

Selvityksestä on myös käynyt ilmi, että komission työasiakirjojen (OL/104/M2580/01 ja JRC IPSC/G03/P/SKA/ D(2004)(2575)) mukaan digitoitu pinta-ala on ajantasaistettava 3—5 vuoden välein. EU-tuomioistuimen (yhteisöjen tuomioistuin) tuomiossa C-322/88 on käsitelty työasiakirjojen velvoittavuutta suhteessa jäsenvaltioihin. Komissio vetoaa työasiakirjojen noudattamiseen myös komission tarkastusten mukaisena "normina".

Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että uusien ja ajantasaistettujen viitelohkotietojen saaminen tuen hakijoiden käyttöön ennen tukihakemuksen jättämistä ei ole mahdollista Suomen olosuhteissa. Tämä johtuu ensinnäkin siitä, että Suomessa ilmakuvia ei voida ottaa kuin rajallisena aikana vuodesta. Toiseksi komissio on esittänyt kritiikkiä siitä, että Suomessa ajantasaistus kestää liian kauan eikä siten pysytä komission antaman aikataulutuksen puitteissa. Komission tarkastuksissa on vaadittu, että uuden ilmakuvan osoittamaa pinta-alaa on käytettävä tuen maksun perusteena jo ajantasaistusvuonna ja ristiintarkastukset on tehtävä ajantasaistuksen päätyttyä, jonka jälkeen voidaan vasta maksaa tukea. Komission näkemyksen mukaan ajantasaistus tulisi olla valmiina viimeistään kuvausvuoden marraskuussa eli ennen ko. vuoden tuen maksua, muussa tapauksessa suoritetut ristiintarkastukset tai paikan päällä suoritetut tarkastukset eivät ole luotettavia. Valiokunta korostaa sitä, että tämä ei ole Suomen olosuhteissa mahdollista, joten uuteen ilmakuvaukseen perustuva oikaistu tukimäärä on jouduttu perimään viljelijältä takaisin.

Valvontojen suorittaminen sekä hallinnollisena valvontana että paikan päällä tehtävänä valvontana perustuu neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 20 artiklaan. Valvontojen vähimmäismäärästä eli viiden prosentin valvontavelvoitteesta on säädetty komission asetuksen (EY) N:o 1122/2009 30 artiklassa. Vaatimus valvontojen suorittamisesta ennen maksatusta perustuu neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 29 artiklan 3 kohtaan.

Viitaten edellä todettuun valiokunta korostaa sitä, että ilmakuvat voidaan ottaa vasta lumipeitteen väistyttyä keväällä. Ilmakuvat saadaan siten peltolohkorekisterijärjestelmään kuvausvuoden lopulla. Seuraavan vuoden alussa viljelijä saa kartan uudella ilmakuvapohjalla ja hän voi tehdä korjauksia ennen ajantasaistusta. Lohkojen ajantasaistus tehdään kuvausvuotta seuraavan elo — helmikuun aikana. Tämän jälkeen viljelijä saa kartan ajantasaistetuista lohkoista, eli viljelijöille on viime vuosina lähetetty uuden ilmakuvan mukaiset kartat ennen kuin uudet tiedot viljelylohkoista on digitoitu peltolohkorekisterijärjestelmään. Viljelijäkirjeessä on kehotettu viljelijöitä tarkastamaan lohkojen oikeellisuus uuden ilmakuvan perusteella ja tekemään tarvittavat korjaukset. Valiokunnalle toimitetun selvityksen mukaan jatkossa (vuodesta 2014 alkaen), kun prosessia päästään saadun lisämäärärahan turvin nopeuttamaan vuodella, tämä karttalähetys jää pois ja hallinto tekee korjaukset siten, että uudet digitoidut tiedot ovat esitäytettyinä viljelijän tukihakemuksilla ilmakuvausta seuraavana keväänä. Valiokunta korostaa kuitenkin sitä, että takaisinperintöjä joudutaan edelleen tekemään kuvausvuoteen saakka, koska edellä todetun mukaisesti Suomen olosuhteissa kuvausvuonna ei ole mahdollista saada uusia pinta-aloja järjestelmään ennen tukihaun päättymistä.

Valiokunta toteaa, että valvonnan seuraamukset on säädetty komission asetuksen (EY) N:o 1122/2009 58 artiklassa yksityiskohtaisesti, eli enintään kolmen prosentin kasvilajiryhmittäisessä pinta-alapoikkeamassa tuen hakijan ilmoittaman ja valvonnassa todetun välillä seuraamuksena on tuen leikkaus valvonnassa hyväksytyn alan mukaiseen määrään. Valiokunta kiinnittää kuitenkin erityistä huomiota siihen, että yli kolmen prosentin poikkeamassa seuraamus on kaksinkertainen. Siten takaisinperintään sisältyy tuolloin myös seuraamusmaksu. Seuraamuskäytäntö perustuu suoraan ja sellaisenaan velvoittavaan EU-säädökseen ja sitä tulkitsevaan EU-tuomioistuimen ratkaisukäytäntöön (mm. C-354/95, C-304/00, C-489/10, C-188/11). Tuomion C-489/10 kohdan 28 ja 46 perusteella seuraamukset ovat hallinnollisia seuraamuksia. Kuten em. tuomion C-354/95 kohdassa 53 ja 54 on todettu, seuraamusten soveltaminen ei ole yhteydessä myöskään tuen hakijan syyksi luettavaan toimintaan. Tahallisissa tapauksissa komission asetus (EY) N:o 1122/2009 asettaa erilliset, edellä mainituista korotetut seuraamukset (artikla 60 ).

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 34/2012 vp—HE 131/2012 vp) todennut, että perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan seuraamusmaksu ei ole perustuslain 81 §:n mielessä sen paremmin vero kuin maksukaan, vaan lainvastaisesta teosta määrättävä sanktioluonteinen hallinnollinen seuraamus. Valiokunta on asiallisesti rinnastanut rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen seuraamukseen (PeVL 32/2005 vp, s. 2/II, PeVL 55/2005 vp, s. 2/I). Perustuslakivaliokunnan aikaisemmasta lausunnosta (PeVL 11/2012 vp—HE 18/2012 vp) käy myös ilmi, että seuraamusmaksun määräämisen edellytyksenä on syyksi luettava toiminta. Maa- ja metsätalousvaliokunta katsookin, että edellä todettu EU:n säännösten mukainen seuraamusmaksu pinta-alapoikkeamasta olisi kansalliseen säännökseen sisältyvänä maamme perustuslain vastainen.

Lopuksi

Valiokunta pitää täysin kohtuuttomana ja epäoikeudenmukaisena tuen hakijoille aiheutuvia edellä todettuja seuraamuksia viljelylohkojen pinta-alan muuttumisesta peltopinta-alarekisteriä ajantasaistettaessa tukihakemusten jättämisen jälkeen. Se aiheuttaa myös hallinnolle tarpeetonta lisätaakkaa ja luo byrokratiaa. Valiokunta katsookin, että Suomen tulee ajaa EU:n maatalousuudistuksessa tukihakemuksen esitäytetyille (digitoiduille) viljelylohkotiedoille virallista asemaa hallinnon hyväksymänä pinta-alana ja vähintäänkin nykyistä suurempaa toleranssia pinta-alavalvontoihin, jolloin mittauksesta johtuvat erot eivät nykyisessä laajuudessa aiheuta muutoksia tukihakemuksissa ilmoitettuihin pinta-aloihin. Lisäksi maamme ilmastollisten olosuhteiden aiheuttamat rajoitteet viljelylohkojen ilmakuvauksille tulee ottaa säännösten valvontaa koskevissa määräajoissa huomioon. Viljelylohkojen pinta-alaa ei ole Suomessa mahdollista ajantasaistaa hakemusten käsittelyvuonna. Valiokunta katsoo myös, että EU:n säännös seuraamusmaksun luonteisen korotuksen soveltamisesta tukien takaisinperinnässä ilman yhteyttä syyksi luettavaan toimintaan on yleisten oikeusperiaatteiden vastainen ja olisi kansallisena säännöksenä maamme perustuslain vastainen.

Valiokunta edellyttää, että viljelylohkojen hyväksytyn pinta-alan muuttumisesta tukihakemusten käsittelyn aikana tai sen jälkeen aiheutuvien epäoikeudenmukaisten seuraamusten estämiseksi Suomi ajaa EU:n maatalousuudistuksessa tukihakemusten esitäytetyille (digitoiduille) viljelylohkotiedoille virallista asemaa hallinnon hyväksymänä pinta-alana. (Lausumaehdotus 1)

Valiokunta edellyttää, että hallitus ryhtyy kaikkiin mahdollisiin kansallisiin toimiin, jotta maataloustuottajien oikeusturva taataan pinta-alojen ajantasauksissa ja että tuottajien asema turvataan muutoinkin säännösten soveltamisessa. (Lausumaehdotus 2)

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä edellä esitetyin huomautuksin ja seuraavin muutosehdotuksin.