Yleistä elintarvikemarkkinalain muutoksesta
Hallituksen esityksessä mainituista syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä jäljempänä esitettävin muutoksin.
Elintarvikemarkkinalakia muutettiin viimeksi vuonna 2021, kun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi hyvän kauppatavan vastaisista käytännöistä yritysten välisissä suhteissa maataloustuote- ja elintarvikeketjussa (kauppatapadirektiivi) saatettiin kansallisesti voimaan. Muutos tuli voimaan 1.11.2021. Elintarvikemarkkinalain muutoksen käsittelyn yhteydessä maa- ja metsätalousvaliokunta yhtyi hallituksen esityksessä esiin nostettuun huoleen elintarvikeketjun tavarantoimittajien ja ostajien neuvotteluvoiman epätasapainosta Suomessa (MmVM 16/2020 vp — HE 199/2020 vp). Valiokunta toteaa, että elintarvikemarkkinalain muutoksen käsittelyn jälkeen maatalouden kannattavuus on heikentynyt voimakkaasti vuoden 2021 poikkeuksellisen heikon sadon ja Venäjän aloittaman hyökkäyssodan seurauksena. Maatalouden kannattavuuskriisin kestävä ratkaisu vaatii laajasti toimia koko elintarvikeketjussa.
Valiokunta on keväällä 2022 käsitellyt maatalouden kannattavuuskriisiä omana asianaan (O 11/2022 vp) ja katsonut maa- ja metsätalousministeriölle osoittamassaan kirjeessä, että kilpailu- ja elintarvikemarkkinalainsäädäntöön tulee valmistella mahdollisimman nopeasti vielä sellaisia uusia muutoksia, joilla markkinamuutosten välittymistä elintarvikeketjussa voidaan vahvistaa esimerkiksi kustannusindeksin ja hinnoittelujaksojen lyhentämisen avulla. Valiokunta katsoo näiden lainsäädännön muutosten olevan edelleen ajankohtaisia ja edellyttää kilpailu- ja elintarvikemarkkinalainsäädännön muutosten valmistelun jatkamista tältä osin (Valiokunnan lausumaehdotus 1). Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä on kuvattu myös elintarvikeketjun kustannusindekseihin liittyvää selvitystyötä, mutta katsottu indeksien käyttöönoton edellyttävän vielä lisäselvityksiä. Valiokunta pitää tärkeänä, että tätä selvitystyötä jatketaan, ja toteaa samalla, että indeksien käyttöönotto ei yksinään riitä ratkaisemaan maatalouden kannattavuuteen liittyviä rakenteellisia ongelmia.
Hallituksen esityksessä elintarvikemarkkinalakiin esitettävien muutosten tavoitteena on parantaa elintarvikeketjussa heikommassa asemassa olevien tuottajien asemaa sellaisilla keinoilla, jotka on mahdollista toteuttaa nopeassa aikataulussa. Hallituksen esityksessä elintarvikemarkkinalaissa sallittua maksuaikaa esitetään lyhennettäväksi ja ostajalta esitetään poistettavaksi mahdollisuus palauttaa myymättä jääneitä tuotteita ilman maksua. Valiokunta tarkastelee esityksessä ehdotettua palautuskieltoa tarkemmin jäljempänä.
Nykyisiä 2 a §:n 1 ja 2 momentissa säädettyjä enintään 30 päivän maksuaikoja ehdotetaan esityksessä lyhennettäväksi 14 päiväksi ja 3 momentissa säädettyä enintään 60 päivän maksuaikaa enintään 30 päiväksi. Vastapainona lyhyemmille maksuajolle ehdotetaan myös joustomahdollisuuksia. Ehdotetun pykälän mukaan tavarantoimittajan aloitteesta toimitussopimuksessa voidaan selkeästi ja yksiselitteisesti sopia myös pidemmästä maksuajasta. Valiokunta toteaa, että maksu on pääsääntöisesti maksettava kokonaisuudessaan säädetyn enimmäismaksuajan kuluessa. Kauppatapadirektiivin 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisen a alakohdan mukaisesti maksuajat alkavat kulua toimituspäivästä, jos ostaja vahvistaa maksettavan määrän. Direktiivi asettaa näin ollen tietyt reunaehdot maksujen suorittamiselle useammassa erässä. Valiokunta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa säännöstä vielä selvennettäväksi tältä osin.
Elintarvikemarkkinalakiin esitetään lisättäväksi informatiivisena tarkennuksena markkinoiden seuraaminen elintarvikemarkkinavaltuutetun tehtäviin. Käytännössä valtuutettu on jo nyt seurannut markkinoiden toimintaa omasta aloitteestaan, joten tehtävän lisääminen lakiin ei tosiasiallisesti muuta nykytilannetta. Valiokunta on tyytyväinen siihen, että elintarvikemarkkinavaltuutetun toiminta on viimeisen vuoden aikana käynnistynyt yhteistyössä elintarvikeketjun eri toimijoiden kanssa, ja valtuutettu on julkaissut aktiivisesti selvityksiä, ohjeita ja suosituksia.
Valiokunta toteaa, että markkinoiden seurantaan liittyy myös kysymys siitä, missä tilanteissa ja mitä tietoja valtuutetun on mahdollista saada nähtäväkseen. Ehdotettavalla muutoksella ei ole vaikutusta valtuutetun tiedonsaantioikeuksiin tai resursseihin, mikä voi tehtävän hoitamisen kannalta olla käytännössä ongelmallista. Lain tietojensaantia koskeva säännös ei velvoita antamaan valtuutetulle tietoja, jotka liittyvät yleisemmin markkinoiden toimivuuden tai markkinaolosuhteiden selvittämiseen. Tällaisia tietoja ovat esimerkiksi toimijoiden osto- ja myyntihinnat, osto- ja myyntimäärät sekä kustannusrakennetta koskevat tiedot. Alan toimijat voivat halutessaan luovuttaa kyseisiä tietoja valtuutetulle, mutta velvollisuutta tähän ei ole.
Valiokunta pitää tärkeänä, että elintarvikeketjun sisäistä avoimuutta ja läpinäkyvyyttä parannetaan. Kotimaisen ruoantuotannon turvaaminen ja laaja kotimainen valikoima ovat suomalaisille kuluttajille tärkeitä. Kuluttajien on kuitenkin erittäin vaikea arvioida, ovatko kaikki elintarvikkeiden hintojen korotukset perusteltuja ja miten arvo ketjun toimijoiden välillä jakautuu. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tärkeänä, että elintarvikemarkkinavaltuutetulla on markkinoiden seuraamiseen riittävät resurssit ja keinot. Keskeisten viranomaisten eli elintarvikemarkkinavaltuutetun, Kilpailu- ja kuluttajaviraston, Luonnonvarakeskuksen ja Tilastokeskuksen tulee tehdä yhteistyötä elintarvikemarkkinoiden seuraamisessa ja jakaa markkinoita koskevia tietoja keskenään. Markkinoita koskevia tilastotietoja tulee olla tarjolla kattavasti ja ajantasaisesti. Lisäksi valiokunta edellyttää, että elintarvikemarkkinoiden toimivuutta koskevien tietojen nykyistä laajempaa keräämistä ja tilastointia selvitetään ottaen huomioon myös tiedonkeruuta ja -käsittelyä koskevan lainsäädännön, kuten tilastolain, mahdolliset uudistamistarpeet (Valiokunnan lausumaehdotus 2).
Valiokunta toteaa, että ennen elintarvikemarkkinalakiin vuonna 2021 tehtyjen muutosten voimaantuloa tehdyt sopimukset oli saatettava uuden lain vaatimusten mukaisiksi 1.5.2022 mennessä. Koska uudistettua elintarvikemarkkinalakia on täysimääräisesti sovellettu vasta keväästä 2022 alkaen, on sen soveltamisesta vasta vähän käytännön kokemusta. Hallituksen esityksessä esitettyjä uusia elintarvikemarkkinalain muutoksia koskevassa lausuntopalautteessa on esitetty kritiikkiä sitä kohtaan, että lakia muutetaan varsin lyhyen ajan sisällä uudelleen ilman, että muutosten yhteisvaikutuksia on voitu perusteellisesti arvioida. Erityisesti on nostettu esiin huolta siitä, että tuottajien asemaa parantavat muutokset voivat käytännössä johtaa esimerkiksi maksuaikojen osalta siihen, että elintarvikekauppa jatkossa suosii joissakin tuoteryhmissä ulkomaisia toimittajia, jos nämä voivat tarjota huomattavasti edullisemman maksuehdon kuin suomalaiset toimijat. Elintarvikkeiden kuluttajahinnat ovat nousseet ja kuluttajien taloudellinen joustovara on tällä hetkellä vähäinen, mikä voi heijastua kauppojen kilpailuun kuluttajahinnoilla.
Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää esitettyjä huolia osin perusteltuina ja korostaa yleisesti huolellisen vaikutusten arvioinnin merkitystä niin säädöksiä valmisteltaessa kuin niitä toimeenpantaessa. Säädösmuutosten suunnitelmallisella vaikutusten arvioinnilla voidaan myös tukea säädösten onnistunutta toimeenpanoa. Valiokunta edellyttää, että elintarvikemarkkinalakiin nyt esitettyjen muutosten vaikutuksia markkinoilla erityisesti pieniin ja keskisuuriin tavarantoimittajiin sekä kuluttajahintoihin ja kaupan valikoimaan seurataan huolellisesti sen varmistamiseksi, että muutoksista ei aiheudu niille asetettujen tavoitteiden vastaisia vaikutuksia (Valiokunnan lausumaehdotus 3).
Palautuskielto
Hallituksen esityksessä ehdotetaan myymättä jääneiden maataloustuotteiden tai elintarvikkeiden palauttamista koskevaa ehdotonta kieltoa eli voimassa olevan elintarvikemarkkinalain palautuksia koskevan 2 f §:n muuttamista siten, ettei siinä säädetystä palautuskiellosta ole mahdollista poiketa tavarantoimittajan ja ostajan välisellä sopimuksella. Elintarvikeketjussa päivittäistavarakaupan toimijoilla on yleensä parhaat edellytykset arvioida maatalous- ja elintarviketuotteiden kuluttajakysyntää. Päivittäistavarakaupan toimijoilla on myös yleensä mahdollisuus vaikuttaa tuotteiden menekkiin esimerkiksi erilaisin alennuksin. Takaisinostovelvoitteiden kieltäminen kaupan ja tavarantoimittajien välisissä sopimussuhteissa on perusteltua tilanteissa, joissa kaupalla on tavarantoimittajia paremmat edellytykset arvioida kysynnän kehitystä ja siten myös kantaa riski ennustettujen myyntimäärien toteutumatta jäämisestä. Voidaan myös olettaa, että suuremmilla tavarantoimittajilla on pienempiä toimijoita parempi riskinkantokyky. Palautuksia koskeva ehdoton kielto voi parantaa heikommassa asemassa olevien tavarantoimittajien asemaa suhteessa suurempiin toimijoihin.
Palautuksia koskevalla muutoksella siirretään vastuuta aiempaa enemmän ostajan kannettavaksi, mikä tukee lain tarkoitusta turvata pienempiä heikossa asemassa olevia tavarantoimittajia. Muutoksella rajoitetaan kuitenkin osapuolten sopimusvapautta tavalla, joka ei mahdollista kaikkien erityistilanteiden huomioon ottamista edes silloin, kun se saattaa olla heikomman osapuolen kannalta tarpeen. Muutos voi johtaa suurten ja keskisuurten tilausten pilkkomiseen pienempiin osiin niin, että tavarantoimittajat myyvät pienempiä eriä useammin. Palautuksia koskeva muutos voi vaikuttaa myös tuotteiden innovoimiseen. Ostajat eivät välttämättä ole halukkaita ottamaan uusia, erityisesti pienten tai keskisuurten yritysten, tuotteita kokeiluun tai osallistumaan kampanjoihin, kun niillä ei ole palautusmahdollisuutta entiseen tapaan. Ehdotettu muutos voi vaikuttaa merkittävästi uusien tuotteiden markkinoille pääsyyn ja heikentää erityisesti paikallisten ja alueellisten pienten ja keskisuurten yritysten asemaa. Valiokunta toteaa, että palautusoikeuden käyttäminen on edellä mainituista syistä yksittäisissä tilanteissa ymmärrettävää ja hyväksyttävää. Tällainen tilanne voi hyvin olla esimerkiksi uutuus- tai sesonkituotteiden kohdalla, kun ostaja ja myyjä eivät kumpikaan voi olla varmoja siitä, miten kuluttajat näihin tuotteisiin reagoivat. Vastaava tilanne voi syntyä myös silloin, kun uusi yritys pyrkii markkinoille. Valiokunta esittää tällaisten tilanteiden huomioon ottamiseksi palautuskieltoa koskevaa säännöstä täydennettäväksi mahdollisuudella sopia palautuskiellosta poikkeamisesta tavarantoimittajan aloitteesta hyvin rajoitetusti jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa kuvatulla tavalla.