Yleistä uudesta lannoitelaista
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä esitettävin muutoksin.
Hallituksen esityksessä ehdotetun uuden kansallisen lannoitelainsäädännön taustalla on EU:n lannoitevalmisteasetus (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/1009), jonka soveltaminen alkaa pääosin 16.7.2022. Lannoitevalmisteasetus on osa komission kiertotalouden toimintasuunnitelmaa. Orgaanisten ja jätepohjaisten lannoitevalmisteiden tuominen EU:n lannoitelainsäädännön piiriin mahdollistaa niille tasapuoliset markkinaolosuhteet suhteessa epäorgaanisiin neitseellisistä raaka-aineista valmistettuihin lannoitteisiin ja kalkitusaineisiin. Kyse on EU:n lannoitevalmistemarkkinoiden osittaisesta harmonisoinnista, jonka puitteissa lannoitevalmisteiden valmistajat voivat päättää, onko niiden valmistama tuote tarkoitettu paikallisille markkinoille vai EU:n sisämarkkinoille CE-merkittynä lannoitevalmisteena. Valiokunta pitää tätä lannoitevalmistelainsäädännön lähtökohtaa hyvänä ja katsoo, että lannoitteita koskevan lainsäädännön ja valvonnan kehittämisessä tulee pyrkiä varmistamaan mahdollisimman tasapuolinen kilpailuasetelma EU-tasolla.
Hallituksen esityksen mukaan Suomessa valmistettiin vuonna 2019 epäorgaanisia lannoitteita yhteensä 1 948 miljoonaa kilogrammaa, orgaanisia lannoitteita 82 miljoonaa kilogrammaa ja tuhkalannoitteita 165 miljoonaa kilogrammaa. Viennin osuus tästä lannoitteiden kokonaisvalmistusmäärästä oli noin kolmannes. Lannoitteita tuotiin Suomeen vuonna 2019 EU:sta ja EU:n ulkopuolelta yhteensä noin 191 miljoonaa kilogrammaa, josta vajaa kaksi prosenttia oli orgaanisia lannoitteita. Näiden lukujen valossa kotimainen lannoiteteollisuus on merkittävässä asemassa arvioitaessa ruoantuotannon huoltovarmuutta ja riippuvuutta tuontipanoksista. Lisäksi tuhkien metsälannoitekäyttö mahdollistaa merkittävällä tavalla metsien kasvun ja hiilensidonnan lisäämisen. Valiokunta toteaa, että Venäjän hyökkäyksellä Ukrainaan on merkittäviä vaikutuksia sekä lyhyellä että mahdollisesti pitkällä aikajänteellä lannoitteiden ja niiden valmistamisessa tarvittavien raaka-aineiden saatavuuteen globaalilla tasolla. Suomessa sijaitsevan lannoiteteollisuuden keskeiset raaka-aineet, kuten ammoniakki ja kalium, sekä suurin osa kilpailevista valmiista lannoitetuotteista on tuotu nimenomaan Venäjältä. Tämä korostaa entisestään lannoiteomavaraisuuden merkitystä Suomessa, ja valiokunta on turvallisuusympäristön muutosta koskeneesta ajankohtaisselonteosta antamassaan lausunnossa katsonut, että pidemmällä aikavälillä tavoitteena tulee olla lannoitteiden raaka-aineiden omavaraisuus (MmVL 11/2022 vp — VNS 1/2022 vp). Valiokunta pitää tärkeänä, että lannoitelainsäädännön uudistus osaltaan tukee tätä tavoitetta.
Lannoitelain merkittävimmät muutokset ovat kansallisen laitoshyväksynnän poistaminen ja tyyppinimistä luopuminen. Näillä muutoksilla voidaan helpottaa uudenlaisten lannoitevalmisteiden ja valmistusmenetelmien syntymistä ja niiden markkinoille saattamista sekä keventää toimijoiden hallinnollista taakkaa tinkimättä kuitenkaan käytettyjen ainesosien turvallisuudesta. Tyyppinimirakennetta on pidetty tuotekehityksen ja uudenlaisten tuotteiden markkinoille saamisen kannalta kankeana järjestelmänä. Kansallisten lannoitevalmisteiden tuotevaatimusten osalta ehdotetaan lannoitevalmisteasetuksen kaltaista rakennetta, jossa lannoitevalmisteen on täytettävä tuoteluokalle asetetut vaatimukset esimerkiksi haitallisten aineiden ja merkintöjen osalta. Toisaalta lannoitevalmisteiden ainesosien eli tuotantopanosten tulee täyttää ainesosaluokalle asetetut vaatimukset. Lannoitevalmisteiden raaka-aineiden puhtaus on tärkeää maaperän suojelemiseksi ja siten myös elintarvikkeiden laadun ja laajemmin ympäristön tilan turvaamiseksi. Ainesosaluokkien vaatimusten on tarkoitus varmistaa, että ainesosat eivät sisällä sellaisia ympäristölle, kasveille, eläimille tai ihmisille haitallisia aineita, joista ei lain sisältämissä tuoteluokissa säädetä. Valiokunta toteaa, että lannoitelainsäädännön uudistuksen tavoitteena on helpottaa uudenlaisten lannoitevalmisteiden ja valmistusmenetelmien syntymistä, mutta samalla varmistaa käytettyjen ainesosien turvallisuus. Valiokunta korostaa, että lainsäädännön lisäksi tarvitaan panostuksia tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoimintaan huoltovarmuutta parantavien uusien tuotantotapojen ja kotimaisten lannoitevalmisteiden kehittämiseksi.
Valiokunta pitää tärkeänä, että lannoitelainsäädännön uudistuksessa huomioidaan kiertotalous ja sen myötä mahdollistetaan erilaisten uusien kierrätyslannoitteiden kehittäminen ja erilaisten sivuvirtojen hyödyntäminen lannoitevalmisteissa. Hallituksen esityksen mukaan niin sanottujen kiertotaloustuotteiden eli tuotteiden, jotka ovat sellaisinaan käytettäviä teollisuuden sivutuotteita tai jätteitä taikka sisältävät näitä raaka-aineina, osuus kaikista lannoitevalmisteista on Suomessa ollut kasvussa viime vuosien aikana. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomessa on laskennallisesti mahdollista korvata kierrätykseen perustuvilla lannoitteilla kaikki ruuantuotannossa tarvittava fosfori ja osa typestä ja kaliumista. Lannoitelainsäädäntö kytkeytyy kiertotaloustuotteiden osalta vahvasti jätelainsäädäntöön. EU:n tasoiset jätteeksi luokittelun päättymistä koskevat säännökset sisältyvät EU:n lannoitevalmisteasetukseen, ja kansalliset säännökset jätteeksi luokittelun päättymisestä (End of Waste tai ei enää jätettä eli EEJ) luodaan jätelain nojalla ympäristöministeriön johdolla. EU:n ja kansallisen EEJ-sääntelyn ulkopuolelle voi mahdollisesti jäädä joitain nykyisin lannoitevalmisteena käytettäviä jätemateriaaleja. Valiokunta pitää tärkeänä, että uuden lannoitelain mukaiseen ainesosaluetteloon hyväksyttävien ainesosien suhdetta ympäristölainsäädännön mukaisiin jäte-, sivutuote- tai EEJ-luokituksiin seurataan ja varmistetaan lainsäädännön ja viranomaispäätösten johdonmukaisuus ja kattavuus.
Kansallisten lannoitevalmisteiden tuotevaatimusten osalta Ruokavirasto valmistelee ja pitää yllä edellä mainittua ainesosaluetteloa, johon sisällytetään turvallisiksi katsotut, sallitut lannoitevalmisteiden ainesosaluokkien ainesosat laatuvaatimuksineen. Tämä Ruokaviraston ylläpitämä ainesosaluettelo tulee olemaan oleellinen lannoitelain toimivuuden kannalta. Luovuttaessa tyyppinimirakenteesta ja siirryttäessä ainesosaluetteloon tulee varmistaa, että uusi sääntely mahdollistaa myös kierrätyslannoitevalmisteiden edelleen hyödyntämisen. Erityisesti tulee huolehtia siitä, että nykyisen lainsäädännön mukaisten jakeiden siirtäminen uuden lain mukaiseen ainesosaluetteloon tapahtuu joustavasti. Myös riittävät siirtymäajat lannoitteiden valmistuksen ja markkinoille saattamisen osalta ovat tärkeitä, jotta voidaan ottaa huomioon toimijoiden investointi- ja muutostarpeet ja turvata lain vaatimukset täyttävien lannoitevalmisteiden riittävä saanti. Joustavan siirtymän mahdollistamiseksi lakiin ehdotetaan nykyiselle tyyppinimirakenteelle vuoden 2023 loppuun asti siirtymäaikaa, jonka aikana yritykset voivat valmistaa nykyisen lain mukaisia lannoitevalmisteita. Nykyisen lainsäädännön mukaisia lannoitevalmisteita saa siirtymäsäännösten mukaan saattaa markkinoille vuoden 2024 loppuun asti. Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että nykyisen lainsäädännön mukaiset markkinoille saatetut lannoitevalmisteet saavat olla markkinoilla niin kauan kuin niitä varastossa riittää. Valiokunta korostaa, että toiminnanharjoittajien lain muutokseen liittyvän hallinnollisen taakan tulee olla mahdollisimman vähäinen. Lain nojalla annettavaa alemmanasteista sääntelyä valmisteltaessa tulee tähän liittyen huolehtia muun muassa siitä, että omavalvontajärjestelmän korvaaminen laatujärjestelmällä ei edellytä suhteettoman suurta muutosta yritysten toiminnoissa.
Fosforin käyttö
Uuden lannoitelain 6 §:ssä esitetään säädettäväksi lannoitevalmisteiden sisältämän fosforin käytöstä. Pykälä koskee myös lantaa ja sen sisältämää fosforia. Lannoitevalmisteiden ja lannan mukana käytetyn fosforin määrien seuranta ja tilastointi koskevat esityksen mukaan myös viher- ja ympäristörakentamisessa käytettäviä lannoitevalmisteita. Valiokunta pitää fosforin käyttöä koskevan sääntelyn laajaa soveltamisalaa kannatettavana. Fosforin käytön laaja sääntely on tarpeen Itämeren ja Suomen pinta- ja pohjavesien hyvän tilan saavuttamiseksi. Valiokunta korostaa, että Suomessa rehevöityminen on edelleen pintavesien hyvän tilan kannalta ongelma, mistä johtuen ravinnekuormitukseen on tarpeen kiinnittää erityistä huomiota. Sääntely tukee myös hallitusohjelman kirjausta vesienhoidon tehostamisohjelmasta, jossa pyritään vähentämään maatalouden ravinteiden päätymistä vesistöön vesien hyvän ekologisen tilan saavuttamiseksi. Valiokunta toteaa, että Luonnonvarakeskuksen laskelmien mukaan kotieläintilojen lannan sisältämä fosfori riittäisi koko Suomen viljellylle peltopinta-alalle. Noin 20 prosenttia Suomen lantafosforista muodostuu alueilla, joilla sen määrä on suurempi kuin kasvien tarve. Keskittyneen kotieläintuotannon alueilla lannan peltolevitys ylläpitää korkeita peltomaan fosforilukuja ja lisää ravinnehuuhtouman riskiä. Osa lantafosforista tulisi siten kuljettaa muille alueille korvaamaan perinteisiä epäorgaanisia fosforilannoitteita. Kuljettaminen edellyttää yleensä lannan prosessointia, kuten muun muassa veden poistoa. Valiokunta pitää tärkeänä, että kehitetään kannusteita lannan prosessoinnille siten, että lantaa ja lannan sisältämiä ravinteita voidaan nykyistä laajemmin hyödyntää biokaasulaitoksissa ja kasvinviljelyalueilla. Myös yhdyskuntajätevesien käsittelyä tulee kehittää siten, että jätevesilietteen sisältämät ravinteet saadaan turvallisesti ja tehokkaasti hyötykäyttöön. Nykyisin noin 70 prosenttia jäteveden sisältämästä fosforista ja vain alle kymmenesosa typestä päätyy lietteen kautta pääosin viherrakentamisen ja lisäksi myös maatalouden käyttöön. Kehitteillä on kuitenkin jo ravinteiden talteenotto- ja lietteenkäsittelymenetelmiä, joiden avulla fosforista voidaan saada talteen jopa 90 prosenttia. Vuosittain syntyvät jätevesilietteet sisältävät noin 2 880 tonnia fosforia, mikä voisi arvioiden mukaan kattaa noin 12 prosenttia maatalouden fosforitarpeesta.
Valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa on laajasti kannatettu lakiehdotuksen 6 §:n 1 momentin mukaista fosforin sääntelyn periaatetta, jonka mukaan fosforin käytön tulee perustua kasvin tarpeenmukaiseen lannoitukseen maan fosforiluokka huomioon ottaen. Fosforin käytöstä ja fosforilannoituksen enimmäismääristä on tarkoitus säätää tarkemmin 6 §:n 3 momentin nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella. Valiokunta korostaa, että asetusvalmistelussa tulee hyödyntää viimeisintä tutkimustietoa peltomaan fosforipitoisuuksista ja viljavuusluokista sekä fosforin liukenemisesta valumavesiin ja sitoutumisesta kasveihin ja maaperään. Viimeisten 20 vuoden aikana peltojen viljavuusluokat ovat viljavuustilastojen mukaan tasaisesti keskimäärin heikentyneet Suomessa fosforin osalta. Korkeimpien fosforiluokkien osuus on vähentynyt, mikä on ympäristön kannalta perusteltua ja edesauttaa vesistöjen ravinnekuormituksen vähentämistä. Samalla kuitenkin myös alhaisimpia fosforipitoisuuksia edustavien luokkien osuus on lisääntynyt, mitä voidaan pitää huolestuttavana. Lannoitelainsäädännön tulee mahdollistaa nykyisten viljelykasvilajikkeiden satopotentiaalin hyödyntäminen ja korkean laadun tuottaminen fosforiluvultaan erilaisilla peltolohkoilla. Fosforin käytön rajoittaminen ei saa vaarantaa hyvien satotasojen tavoittelua tai edistää viljelysmaan viljavuuden heikkenemistä. Valiokunta toteaa lisäksi, että kireät lannanlevitystä koskevat rajoitukset voivat yhdistettynä peltomaan korkeaan hintaan johtaa pellonraivaukseen lannanlevitysalaksi, mikä on ristiriidassa vesiensuojelun tavoitteiden kanssa. Tarvetta tällaiseen pellonraivaukseen tulee pyrkiä vähentämään tukemalla siihen soveltuvilla alueillla tilusjärjestelyjä ja investointeja lannan hyödyntämiseen biokaasutuotannossa energiana ja prosessointiin helpommin kuljetettavaan muotoon.
Valiokunta kiinnittää huomiota tulevan asetuksen suhteeseen EU:n yhteiseen maatalouspolitiikkaan ja maatalouden ympäristökorvausjärjestelmään, joka mainitaan myös lakiehdotuksen 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa. Käytännössä ympäristökorvausjärjestelmä on rajoittanut fosforilannoitusta Suomessa jo vuodesta 1995 lähtien. Vaikka järjestelmä on ollut vapaaehtoinen, 90 prosenttia viljelypinta-alasta on ollut sen piirissä. Myös kuluvalla kaudella 2014—2022 ympäristökorvausjärjestelmään on sisältynyt vaatimus erillisten ravinteiden käytön rajoitusten noudattamisesta. Valtioneuvoston asetuksessa ympäristökorvauksesta (235/2015) säädetään fosforin enimmäismäärästä, jonka ympäristösitoumuksen antanut viljelijä voi vuodessa lannoituksessa käyttää. Tämä fosforin enimmäismäärä on vaihdellut kasvilajista ja viljavuusluokasta riippuen yleisesti välillä 0—63 kilogrammaa hehtaarilla ja puutarhakasveilla välillä 10—110 kilogrammaa hehtaarilla. Kyseisen vaatimuksen noudattamisesta ei ole maksettu korvausta, vaan ympäristökorvausjärjestelmässä maksettu korvaus on perustunut muihin toimenpiteessä oleviin ehtoihin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan uuden lannoitelain 6 §:n nojalla annettava fosforin käyttöä koskeva asetus on tarkoitus sovittaa yhteen maatalouden tukijärjestelmien kanssa. Fosforin perussääntelyn tullessa lakisääteiseksi ympäristökorvauksesta jää pois rajoittavia vähimmäisvaatimuksia, mutta olennaiset kannustavat elementit säilytetään. Tällainen keskeinen tilakohtainen toimi on maanäytteiden ottamisen tukeminen ja tarkempi lannoitteiden käyttöä koskeva sääntely. Valiokunta korostaa, että fosforin käyttöä koskevan asetuksen yhteensovittaminen maatalouden tukijärjestelmien kanssa on välttämätöntä eikä asetuksen säätäminen saa johtaa tukitason laskuun.
EU:n yhteisen maatalouspolitiikan näkökulmasta on perusteltua tarkastella fosforilannoituksen säätelyä EU:n eri jäsenmaissa. Tarkastelussa on otettava huomioon eräitä vertailua vaikeuttavia tekijöitä. Vain harvoin lainsäädännössä tai ohjeistuksessa tarkoitettu luku tarkoittaa samaa asiaa kuin toisessa maassa. Fosforilannoituksen liukoisuudet, pitoisuudet maassa sekä eläinten tuottaman lannan fosforipitoisuudet poikkeavat usein toisistaan muun muassa erilaisten analyysimenetelmien johdosta. Lisäksi fosforisäätelyyn vaikuttavat usein erilaiset kotieläintilojen ympäristöluvat ja tiheysrajoitukset, jotka käytännössä toimivat lannan mukana levitettävän fosforin rajoittimina. Muissa EU-maissa koko maa harvoin on luokiteltu nitraattiherkäksi kuten Suomessa, jolloin koko maata ei rajoiteta lainsäädännössä samalla tavalla. Valiokunnalle toimitetun selvityksen mukaan lähimmistä naapurimaista Ruotsilla on käytössä lannan fosforin rajoitus 22 kilogrammaa hehtaarilla. Tähän voi soveltaa viiden vuoden fosforintasausta. Mineraalilannoitteiden osalta Ruotsissa on vain suosituksia, ei rajoittavaa lainsäädäntöä. Virossa on samankaltainen rajoite eli 25 kilogrammaa fosforia hehtaarille vuodessa, mutta se kattaa myös mineraalilannoitteet. Myös Virossa sovelletaan viiden vuoden fosforintasausta. Tanskassa on vuodesta 2018 alkaen ollut käytössä tilakohtaiset fosforikiintiöt. Belgian pohjoisosissa fosforin enimmäiskäyttömäärät vaihtelevat välillä 28—42 kilogrammaa hehtaarilla, ja Irlannissa suurin sallittu käyttömäärä on viljoilla maan fosforitasosta riippuen 0-45 kilogrammaa hehtaarilla. Myös Alankomaissa on korkean kotieläintiheyden johdosta ollut jo pitkään voimassa fosforin käyttöä rajoittavaa lainsäädäntöä. Valiokunta toteaa, että useissa muissa EU:n jäsenmaissa ei sen saamien tietojen mukaan rajoiteta fosforin käyttöä lainsäädännössä asetetuilla rajoilla, vaan rajoitukset perustuvat välillisesti typen ja siten myös lannan käyttöä rajoittaviin lainsäädännön vaatimuksiin tai suosituksiin. Tällaisia maita ovat muun ohella Englanti, Espanja, Itävalta, Kreikka, Latvia, Puola, Unkari ja Italia. Valiokunta korostaa, että EU:n vesiensuojelua sääntelevien vesipolitiikan puitedirektiivin ja nitraattidirektiivin tavoitteiden tulee sitoa samalla tavalla kaikkia EU-maita.
Hallituksen esityksen mukaan fosforin käytön sääntely perustuu Suomessa jatkossa vapaaehtoisen ympäristökorvausjärjestelmän sijaan suoraan lainsäädäntöön ja tulee siten koskemaan kaikkia viljelijöitä. Valiokunnalle toimitetun asetusluonnoksen mukaan fosforilannoituksen enimmäismäärät maa- ja puutarhataloudessa vaihtelisivat maan viljavuusluokan ja viljeltävien kasvilajikkeiden mukaan välillä 5—63 kilogrammaa hehtaarilla. Viher- ja ympäristörakentamisessa fosforin enimmäismäärä olisi asetusluonnoksen mukaan käyttökohteesta ja lannoitevalmisteesta riippuen 15, 20 tai 60 kilogrammaa hehtaarilla. Valiokunta katsoo, että fosforin käytön rajoituksia ei ole perusteltua siirtää suoraan sellaisinaan ympäristökorvausjärjestelmästä uuden lannoitelain 6 §:n nojalla annettavaan asetukseen, vaan rajoitusten tulee perustua edellä kuvatulla tavoin uusimpaan tietoon maaperän viljavuudesta ja fosforipitoisuuden muutoksista. Valiokunnan näkemyksen mukaan valtioneuvoston asetusta valmisteltaessa ja asetettaessa fosforilannoituksen enimmäismääriä lähtökohtana tulee pitää kasvilajikohtaisia enimmäismääriä huonoimmassa viljavuusluokassa. Tarkemmin kasvilajikohtaiset enimmäismäärät määritetään valtioneuvoston asetuksella pohjautuen maan fosforiluokkaan ja ottaen huomioon maan viljavuusfosforin muutosten kehityssuunnat mittauskausilla. Valiokunta katsoo lisäksi, että pintavesien suojelemiseksi asetettavia fosforin käytön rajoituksia viher- ja ympäristörakentamisessa tulee kehittää siten, että ne vastaavat tasoltaan maataloudelle asetettavia rajoituksia. Viherrakentamisessa erityisesti lietteiden levitysmäärät pinta-alaa kohden voivat tällä hetkellä olla monikymmenkertaiset maatalouskäyttöön verrattuna, jolloin ravinteita ja haitta-aineita päätyy kertalevityksessä ympäristöön pinta-alaa kohden huomattavasti suurempi määrä.
Fosforilannoituksen enimmäismäärien lisäksi valtioneuvoston asetuksella säädetään myös kokonaisfosforin huomioon ottamisesta lannoituksessa. Asetusluonnoksen mukaan lannan ja lannoitevalmisteiden sisältämä kokonaisfosfori otettaisiin kokonaisuudessaan huomioon lannoituksessa. Lihaluujauhon kokonaisfosforista sekä käsitellyn saostus- ja umpisäiliölietteen ja puhdistamolietteen kokonaisfosforista otettaisiin kuitenkin huomioon 60 prosenttia ja tuhkan ja biohiilen kokonaisfosforista vain 40 prosenttia. Valiokunta katsoo, että kierrätysravinteiden edistämiseksi orgaanisten lannoitteiden kokonaisfosforista tulee tasapuolisesti ottaa huomioon 60 prosenttia. Valiokunta pitää tärkeänä, että fosforin käytön sääntely mahdollistaa myös tiettyjen kasvilajien osalta starttifosforin käytön korkean fosforiluvun pelloilla. Mahdollisimman aikaisin toteutettavassa kylvössä maa on usein vielä viileä, jolloin kasvuun lähtevän taimen fosforinsaanti maasta on heikko. Tällaisissa tilanteissa on tärkeää voida käyttää korkeimmassakin viljavuusluokassa starttifosforia.