Yleisperustelut

Yleistä

Valiokunta toteaa, että maamme elintarvikevalvonta perustuu tällä hetkellä pääosin kolmeen eri lakiin. Nämä ovat elintarvikelaki (361/1995), eläimistä saatavien elintarvikkeiden elintarvikehygieniasta annettu laki (1195/1996, jäljempänä hygienialaki) sekä terveydensuojelulaki (763/1994). EU:n lainsäädäntö on vaikuttanut keskeisesti kansalliseen elintarvikelainsäädäntöömme Suomen liityttyä EU:iin vuoden 1995 alusta. Muita elintarvikelainsäädäntöön vaikuttavia kansainvälisiä tahoja ovat muun muassa YK-järjestelmään kuuluvat Codex Alimentarius -järjestö sekä Euroopan Talouskomissio (ECE).

Yhteisölainsäädännössä on runsaasti elintarvikkeita koskevia säädöksiä. Osa näistä säädöksistä on varsin vanhoja ja niitä on annettu aikojen kuluessa hyvin erilaisin perustein. Aikaisemmin yhteisölainsäädännössä ei ollut niin sanottua yleistä elintarvikelakia. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 178/2002 elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuutta koskevista kiireellisistä toimenpiteistä annettiin 28 päivänä tammikuuta 2002. Asetuksella vahvistetaan elintarvikkeita ja rehuja koskevat yleiset määritelmät ja periaatteet, jotka muodostavat pohjan elintarviketurvallisuutta koskeville toimenpiteille yhteisötasolla ja jäsenvaltioissa. Elintarvikkeiden turvallisuuden varmistamiseksi on katsottu tarpeelliseksi käsitellä koko elintarvikeketjua (mukaan lukien alkutuotanto ja rehut) yhdenmukaisella tavalla. Asetuksella luodaan myös yleiset puitteet niille alueille, jolla ei ole voimassa erityislainsäädäntöä. Asetuksen elintarvikealan toimijoita velvoittavia säännöksiä alettiin soveltaa 1 päivänä tammikuuta 2005, ja elintarvikelainsäädännön yleisiä periaatteita koskevia säännöksiä aletaan soveltaa vuoden 2007 alusta lukien. Elintarvikehygieniasta on yhteisölainsäädännössä säädetty neuvoston direktiivillä 93/43/ETY sekä 14:llä eri elintarvikelajeja koskevalla neuvoston direktiivillä. Lisäksi on annettu kaksi kaikkia eläimistä saatavia elintarvikkeita koskevaa neuvoston direktiiviä. Näitä direktiivejä on täydennetty useilla komission direktiiveillä ja päätöksillä. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että elintarvikevalvonnan hallinnollinen organisointi on EY:n elintarvikeasetuksissa jätetty kansallisesti päätettäväksi.

Valiokunta korostaa sitä, että Suomen elintarviketurvallisuuden tila on suhteellisen hyvä. Esityksen perusteluista käy ilmi, että tärkeimpien elintarvikkeiden välityksellä leviävien mikrobien, kuten salmonellan tai kampylobakteerin, esiintyvyys kotimaassa tuotetuissa elintarvikkeissa on alhainen. Torjunta-aine- tai lääkejäämiä ei juuri kotimaisista tuotteista löydy. Kohdennetulla tuontivalvonnalla havaitaan tuontieriin liittyvät riskit. Ympäristömyrkkyjen ja raskasmetallien kokonaissaanti on myös alhainen. Elintarviketurvallisuuden seurantaa on tiivistetty muun muassa uusimalla ruokamyrkytysten seurantajärjestelmää, ja nykyinen valvontajärjestelmämme toimii tehokkaasti. Valiokunta korostaa sitä, että erityisenä syynä hyvään elintarviketurvallisuustilanteeseemme on pitkäjänteinen työ muun muassa eläintautien torjunnassa.

Esityksen perusteluista käy kuitenkin ilmi, että uudistuva EY-lainsäädäntö, varautuminen tulevaisuuden elintarviketurvallisuushaasteisiin, eräät elintarvikevalvonnan toteuttamisessa havaitut epäkohdat sekä Suomen perustuslaki edellyttävät elintarvikelainsäädäntömme uudistamista. Tässä yhteydessä on katsottu tarkoituksenmukaiseksi yhdistää nykyisten elintarvikelain, hygienialain ja terveydensuojelulain elintarvikevalvontaa koskevat säännökset yhdeksi kokonaisuudeksi ottaen huomioon EY:n elintarvikevalvontaa koskeva säädöskehitys. Uuden EY-lainsäädännön soveltamisalasta poiketen ehdotetun lain soveltamisalaan eivät kuitenkaan kuuluisi rehut, joiden turvallisuudesta säädettäisiin erikseen. Ehdotetussa laissa elintarvikevalvontaviranomaisten tehtävät on perustuslain edellyttämällä tavalla säännelty aiempaa yksityiskohtaisemmin.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetun elintarvikelain tavoitteet olisivat keskeisiltä osiltaan samat kuin nykyisessäkin elintarvikelainsäädännössä eli elintarvikkeiden turvallisuuden varmistaminen ja kuluttajien suojaaminen elintarvikkeiden aiheuttamilta terveyshaitoilta ja taloudellisilta tappioilta. Lain soveltamisala vastaisi pääosin nykyisten elintarvike- ja hygienialain sekä terveydensuojelulain 8 luvun soveltamisaloja yhdistettyinä. Uutta lakia sovellettaisiin kaikissa elintarvikkeiden tuotanto-, jalostus- ja jakeluvaiheissa mukaan lukien maahantuonti, maastavienti ja kauttakuljetus. Valiokunta pitääkin tärkeänä elintarvikkeiden turvallisuuden ja muiden niitä koskevien vaatimusten varmistamiseksi, että laki kattaa elintarvikeketjun kokonaisuudessaan.

Esityksen mukaan elintarvikevalvonnan yleisen suunnittelun ja valvonnan ylin ohjaus kuuluisi edelleen kauppa- ja teollisuusministeriölle, maa- ja metsätalousministeriölle sekä sosiaali- ja terveysministeriölle. Ministeriöiden vastuualueet säilyisivät nykyisellään. Elintarvikevalvonnan keskusviranomaisena toimisi myös edelleen Elintarvikevirasto.

Alueellisina elintarvikevalvontaviranomaisina toimisivat edelleen lääninhallitukset. Paikallisesta elintarvikevalvonnasta huolehtisi kunta tai kuntayhtymä alueellaan. Näiden tulisi pyrkiä hoitamaan elintarvikevalvonta yhteistyössä toisen kunnan tai kuntayhtymän kanssa.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetulla elintarvikelailla ei myöskään ole tarkoitus muuttaa merkittävästi valvontaan osallistuvien viranomaisten asemaa. Eläimistä saatavien elintarvikkeiden sisämarkkinakaupan valvonnan eli niin sanotun ensisaapumisvalvonnan järjestäminen siirrettäisiin kuitenkin kunnilta Elintarvikevirastolle.

Kuntien ja valtion tehtäväjako ehdotetussa elintarvikelaissa

Valiokunta toteaa, että elintarvikelain valmistelun aikana kuntien ja valtion tehtävänjaon eri vaihtoehdot on selvitetty. Valtion ja kuntien tehtävänjaosta jätettiin selvitysmiesraportti toukokuussa 2002, ja raportin ehdotuksia valmisteltiin eri hallinnonalojen ja Suomen Kuntaliiton edustajista koostuvassa työryhmässä. Paikallisen elintarvikevalvonnan järjestämisen toteuttamistapoja arvioidessaan työryhmä päätyi siihen näkemykseen, että elintarvikevalvonta kuuluu kuntien hoidettaviin peruspalveluihin ja sillä on läheisiä yhtymäkohtia mm. ympäristö- ja muuhun terveydenhoitoon. Elintarvikevalvonnan kokoaminen seudullisiin, kuntapohjaisiin yksiköihin antoi työryhmän mielestä mahdollisuuden selkeyttää valtion ja kuntien tehtäväjakoa. Työryhmän yksimielisen muistion pohjalta valtioneuvosto teki 30.10.2003 periaatepäätöksen elintarvikevalvonnan kehittämisestä, jota seudullisten valvontayksiköiden muodostamistavoitteen osalta sovelletaan koko ympäristöterveydenhuoltoon. Periaatepäätöksen linjausten mukaisesti ehdotuksessa elintarvikelaiksi myös ehdotetaan ensisaapumisvalvonnan siirtämistä kunnilta valtiolle.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kuntien elintarvikevalvontaa hoidetaan tällä hetkellä osana muuta ympäristöterveydenhuoltoa ja samoilla viranhaltijoilla on tehtäviä myös muilta toimialoilta. Tähän liittyen valiokunnalle on todettu, että kun otetaan huomioon maan kunnallisten ympäristöterveydenhuollon yksiköiden keskikoko (3,5 htv), johtaisi elintarvikevalvontatehtävien siirtäminen valtiolle käytännössä valtaosassa kuntia siihen, että siirrettävä tehtävä ei muodostaisi yhtäkään henkilötyövuotta, mikä johtaisi henkilöstön irtisanomiseen, jotta kustannukset eivät nousisi. Jo ensisaapumisvalvonnan tehtävien siirrosta on arvioitu aiheutuvan 150 000 euron lisäkustannukset. Ensisaapumisvalvontaan käytetään kuitenkin vain noin 2,8 prosenttia kuntien elintarvikevalvonnan resursseista. Siten on arvioitu, että elintarvikevalvonnan valtiollistaminen aiheuttaisi kustannuksia ja vaarantaisi palvelujen saamisen syrjäisemmillä seuduilla sekä johtaisi myös yritysten kustannusten nousuun. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on myös tuotu esiin, että kuntien elintarvikevalvonnan menot ovat noin 17 miljoonaa euroa ollen 0,07 prosenttia kuntien ja kuntayhtymien kokonaismenoista ja 0,29 prosenttia terveydenhuollon menoista. Elintarvikevalvonnan menoerää koskevilla muutoksilla ei siten olisi saavutettavissa merkittäviä muutoksia kunnallistalouteen.

Edellä esitettyyn viitaten valiokunta pitää uudistuksessa keskeisenä sitä, että ympäristöterveydenhuollon kokonaisuus voidaan säilyttää, samoin kuin sen varmistamista, että kunnallinen ympäristöterveydenhuolto toimii yhteisen johdon alla. Tärkeää on, ettei elintarvikevalvonta irtaudu muusta ympäristöterveydenhuollosta ja kuntien luottamuselimistä. Erityisen vakavaa olisi yhteyksien katkeaminen kuntien vastuulla olevaan terveydenhuoltoon, mikä heikentäisi voimakkaasti kuntien mahdollisuuksia toimia elintarvike- tai vesivälitteisissä kriisitilanteissa. Lisäksi valiokunta painottaa sitä, että elintarvikevalvonnan irtautuminen kuntien vastuulla olevasta eläinlääkintähuollosta rikkoisi maassamme perinteisesti harjoitetun pellolta pöytään -valvontaketjun ja vaarantaisi elintarviketurvallisuutemme tason. Suomalaisen elintarviketuotannon vahvuuksia ovat nimenomaan kilpailijamaitamme parempi eläintautitilanne ja luottamus valvontajärjestelmämme toimivuuteen.

Lain 32 §:n mukaan kunnan tulisi pyrkiä siihen, että se hoitaa elintarvikevalvonnan yhteistoiminnassa toisen kunnan kanssa valvonnan tarkoituksenmukaisen järjestämisen kannalta riittävän laajalla alueella (seudullinen valvontayksikkö). Valiokunta korostaa sitä, että myös seudullisia valvontayksiköitä luotaessa tulee varmistaa, ettei elintarvikevalvonta irtaudu kunnan muista tehtävistä ja kunnan luottamushenkilöhallinnosta.

Valiokunta pitää uudistuksen tärkeänä tavoitteena sitä, että valvonta muodostuu yhdenmukaiseksi koko maassa. Lain 47 §:n mukaisessa valtakunnallisessa valvontaohjelmassa, jonka Elintarvikevirasto laatisi, määriteltäisiin muun ohella tarkastukset, valvontakohdetyyppien riskinarvioinnin perusteet ja valvontakohdetyyppien tarkastustiheydet. Lisäksi valvontaohjelmassa annettaisiin ohjeet näytteenotosta. Ohjelmassa olisi myös esitettävä menetelmät lain 48 §:ssä tarkoitettujen kunnallisten valvontasuunnitelmien toteutumisen arvioimiseksi ja valvontaohjelman toteutumisen arvioimiseksi. Valvontaohjelman ensisijaisena tavoitteena olisi ohjata elintarvikevalvontaa ja sen avulla yhteen sovittaa lain 4 luvussa tarkoitettujen valvontaviranomaisten tekemä elintarvikevalvonta. Valiokunta korostaakin valtakunnallisen valvontaohjelman keskeistä merkitystä elintarvikelain toimeenpanossa. Valiokunta kiinnittää myös huomiota siihen, että valvontaohjelma olisi osa ympäristöterveydenhuollon valtakunnallista valvontaohjelmaa ja osa valvonta-asetuksen (EY) N:o 882/2004 mukaista alkutuotannosta lähtevää ja koko elintarvikkeiden tuotantoketjun kattavaa kansallista valvontasuunnitelmaa.

Esityksen mukaan myös lääninhallitukset suunnittelisivat, ohjaisivat ja valvoisivat elintarvikevalvontaa sekä valvoisivat elintarvikemääräysten noudattamista läänin alueella. Lääninhallitusten tehtävänä olisi myös alueellaan arvioida kuntien valvontasuunnitelmat ja arvioida Elintarvikeviraston ohjauksessa kuntien elintarvikevalvonnan järjestämistä. Lääninhallituksille lain 31 §:ssä ehdotettu tehtävä arvioida kuntien valvontasuunnitelmat vastaisi lääninhallituksilla jo lääninhallituslain (22/1997) 2 §:n nojalla olevaa tehtävää arvioida alueellisesti toimialansa peruspalveluja.

Valvonnan yhdenmukaisuuden kannalta valiokunta pitää tärkeänä, että valvontasuunnitelmasta päättäminen olisi kunnan luottamuselimessä tehtävä päätös, jonka valmistelussa olisi jo hallintolain mukaan kuultava niitä tahoja, joita päätös koskee. Lisäksi lain 74 §:n mukaan valvontasuunnitelmasta ja -taksasta tehty päätös olisi valituskelpoinen siten kuin kuntalaissa säädetään. Valvontasuunnitelman ohella kunnassa olisi lain 41 §:n 3 momentissa edellytetty kunnan elintarvikevalvontaviranomaisen laatima laatujärjestelmä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen perustelujen mukaan säännöksen tavoitteena olisi, että laatujärjestelmän avulla elintarvikevalvonnasta vastaava viranomainen pystyy osoittamaan pätevyytensä sekä kykynsä hoitaa sille uskottua tehtävää ja vastata toimeksiantajien vaatimuksiin.

Edellä esitetyn perusteella valiokunta toteaa, että keskeisiä osatekijöitä valvonnan toimivuuden ja yhdenmukaisuuden kannalta ovat Elintarvikeviraston laatima valtakunnallinen valvontaohjelma ja siihen perustuvat kuntien ja muiden viranomaisten valvontasuunnitelmat, vaatimukset kunnan valvonnan laatujärjestelmästä ja lääninhallituksen Elintarvikeviraston ohjauksessa tekemät kuntien valvonnan arvioinnit. Lisäksi Elintarvikevirasto voisi lain 64 §:n 2 momentin nojalla puuttua tietyissä tapauksissa yksittäisen kunnan elintarvikeviranomaisen ratkaisuihin. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että tässä kosketeltuun kokonaisuuteen kiinnitetään erityistä huomiota lain täytäntöönpanossa.

Edellä on todettu, että esityksessä ehdotetaan ensisaapumisvalvonnan siirtämistä valtiolle. Ensisaapumisvalvonta toteutettaisiin uudessa järjestelmässä siten, että Elintarvikevirasto tekisi ensisijaisesti kunnan kanssa toimeksiantosopimuksen valvonnan järjestämisestä ja maksaisi kunnalle korvauksen valvonnasta. Elintarvikevirasto puolestaan perisi ensisaapumistoimijoilta maksun valvonnasta valtion maksuperustelain mukaisesti. Maksut perustuisivat sisämarkkinakaupan tuonnin laatuun ja määrään sekä siitä aiheutuvaan valvontatarpeeseen. Valiokunta katsoo, että ensisaapumisvalvonnan siirtämistä valtiolle puoltaa elintarvikekaupan jatkuva lisääntyminen laajenevassa EU:ssa. Suomella on EU:ssa erityisasema salmonellalisävakuuksien johdosta, ja lisävakuuksien ylläpito edellyttää tehokasta sisämarkkinakaupan valvontaa. Lisäksi ensisaapumisvalvonnan siirtäminen valtiolle voi helpottaa kuntien resurssitilannetta.

Valvontamaksut

Valvonta-asetuksen (EY) N:o 882/2004 mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava virallisen valvonnan riittävästä rahoituksesta. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että asetus jättää kansallisesti päätettäväksi, miltä osin virallisen valvonnan kustannukset katetaan valvontamaksuilla. Periaatteet valvontamaksujen määräytymiselle on kuitenkin asetettu EY-asetuksessa.

Voimassa olevan kansallisen lainsäädännön mukaan kunnan on perittävä maksuja elintarvikealan toiminnanharjoittajien ilmoitusten ja hyväksymishakemusten käsittelystä. Lisäksi hygienialain nojalla on peritty maksuja liha- ja kala-alan laitosten valvonnasta yhteisölainsäädännön mukaisesti sekä elintarvikelain nojalla omavalvonnan toimivuuden valvonnasta. Toisaalta valtion viranomaisten suoritteista on peritty maksut maksuperustelain mukaisesti. Valiokunta kiinnittääkin huomiota siihen, että maksut voivat nykyisellään kohdistua epätasapuolisesti eri alojen toimijoihin. Valiokunnalle toimitetusta selvityksestä on myös käynyt ilmi, että maksuista kertyvien tulojen kohdentuminen vaihtelee kunnittain. Joissakin kunnissa kunnan eri yksiköiden saamat tulot ohjautuvat kunnalle siten, ettei tuloja hankkinut yksikkö voi käyttää saatuja tuloja oman toimintansa kehittämiseen.

Valiokunta toteaa myös, että 1990-luvun kuluessa elintarvikevalvonnan ja muun ympäristöterveydenhuollon voimavarat ovat vähentyneet sekä suhteellisesti että absoluuttisesti, mikä käy ilmi myös esityksen perusteluista. Sosiaali- ja terveysministeriö teki selvityksen (Ympäristöterveydenhuollon voimavarat 1996, STM, selvityksiä 1999:7), jonka mukaan terveystarkastajien terveysvalvontaan käyttämä työpanos väheni vuosina 1988—1996 jopa 30 prosentilla. Lisäksi Elintarvikevirasto on toukokuussa 2005 julkaissut selvityksen kuntien elintarvikevalvonnasta vuonna 2003. Selvityksen mukaan kuntien elintarvikevalvonnassa arvioitiin olevan noin 100 henkilötyövuoden työpanosvajaus. Valiokunnalle toimitetusta selvityksestä on myös käynyt ilmi, että elintarvikealan yritysten valvonnan puutteisiin ovat kiinnittäneet huomiota myös Euroopan komission elintarvike- ja eläinlääkintätoimiston (FVO) tarkastajat useissa tarkastuksissaan. Puutteellinen elintarvikevalvonta voi aiheuttaa menetyksiä elintarvikealan yrityksille, mikäli yrityksen toiminnassa olevia mahdollisia puutteita ei havaita tai korjata ajoissa. Yhteisölainsäädännön mukaan puutteellinen valvonta voi ääritapauksessa johtaa suomalaisten elintarvikeyritysten kaupan rajoituksiin.

Esityksessä ehdotetaan elintarvikevalvonnan maksullisuuden laajentamista koskemaan kunnan hyväksymän valvontasuunnitelman mukaisia säännöllisiä tarkastuksia sekä niihin liittyvää näytteidenottoa ja -tutkimusta. Valvonnan piirissä olisi noin 100 000 elintarvikehuoneistoa ja alkutuotantopaikkaa. Esityksen perusteluissa on arvioitu, että kun valvontakohteiden maksuosuus elintarvikevalvonnan kokonaismenoista on tällä hetkellä noin 33 prosenttia, muutosten jälkeen osuus nousisi noin 60 prosenttiin, mikä on samaa suuruusluokkaa kuin muissa Pohjoismaissa tällä hetkellä. Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotettu maksujärjestelmä vahvistaa kuntien elintarvikevalvonnan voimavaroja ja sitä kautta varmistaa elintarviketurvallisuuden tason maassamme.

Edellä esitetystä käy ilmi, että kunnilta edellytettäisiinkin nykyistä suunnitellumpaa valvontaa, joka perustuisi laatujärjestelmään. Valiokunta pitääkin keskeisenä sitä, että uudistuksen jälkeen toiminnanharjoittajan tulee saada aikaisempaa parempaa palvelua valvontaviranomaiselta. Valvonnan tulee myös muodostua entistä läpinäkyvämmäksi, jota edesauttaa se, että toiminnanharjoittajalla on valvonnan perustuessa laatujärjestelmään mahdollisuus yksityiskohtaisesti paneutua valvontakäynteihin tarvittavaan aikaan ja näytteenottoon. Tärkeää on, että valvontakohteen toiminnan täyttäessä vaatimukset viranomaisvalvontaa voidaan vähentää, mikä puolestaan alentaa toiminnanharjoittajan kustannuksia. Paikallisen elintarvikevalvonnan tulee myös perustua aikaisempaa enemmän toiminnanharjoittajien ohjaukseen ja neuvontaan.

Valvontamaksuista kunta päättäisi taksassaan. Maksut voisivat olla enintään suoritteiden tuottamisesta aiheutuneiden kustannusten suuruisia. Yksittäisen valvontakohteen osalta maksu pohjautuisi pääsääntöisesti kohteen riskinarviointiin, jossa otettaisiin huomioon ensisijaisesti kohteessa harjoitettavan toiminnan luonne ja laajuus. Edellytyksenä maksujen perimiselle olisi, että kunta on hyväksynyt valvontasuunnitelman, jossa on määritelty valvontakohteiden tarkastustiheys sekä näytteenotto- ja tutkimustiheys. Valvontasuunnitelman sisältöä puolestaan ohjattaisiin edellä todetun mukaisesti Elintarvikeviraston antamalla valtakunnallisella valvontaohjelmalla. Riskinarvioinnin yhdenmukaisuuden varmistamiseksi valiokunta pitää erittäin tärkeänä sitä, että Elintarvikevirasto antaa asiasta riittävän yksityiskohtaiset ohjeet valtakunnallisessa valvontaohjelmassa. Keskeistä on myös se, että maksuja määritettäessä otetaan huomioon yrityksen oma riskinhallinta eli omavalvonnan taso ja toimivuus. Siten alhaisemmat maksut toimisivat myös porkkanana yritysten omavalvonnan tehostamiseksi. Valiokunta tulee jäljempänä ehdottamaan hyväksyttäväksi lausuman, jossa edellytetään muun ohella, että valiokunnalle toimitetaan selvitys valvontamaksuista aiheutuvien kustannusten kohdistamisesta erikokoisiin yrityksiin alueellisesti ja toimialakohtaisesti.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että vaikka maamme perustuslaki korostaa kuntien itsehallinnollista asemaa ja itsehallintoperiaatteen mukaisesti maksutaksasta päättäminen olisi siten kunnan asia, maksujen ala- (maksu on perittävä) ja ylärajasta (enintään toimenpiteestä aiheutuvat kustannukset) säädettäisiin laissa. Kunnan päätettäväksi jäisi muun ohella se, miten valvontatapahtumaan liittyvät matkakustannukset hinnoiteltaisiin (eli perittäisiinkö kustannukset kultakin kohteelta erikseen vai jaettaisiinko ne tasan kaikkien kohteiden kesken). Valiokunta korostaa tässä yhteydessä sitä, että valvontasuunnitelmasta päättäminen olisi kunnan luottamuselimessä tehtävä päätös, jonka valmistelussa olisi jo hallintolain mukaan kuultava niitä tahoja, joita päätös koskee. Elintarvikelakiehdotuksen 74 §:n mukaan valvontasuunnitelmasta ja -taksasta tehty päätös olisi myös valituskelpoinen siten kuin kuntalaissa säädetään.

Valiokunta painottaa sitä, että elintarvikevalvonnan voimavarojen turvaamiseksi ohjauksella tulee varmistaa, että kunnan ympäristöterveydenhuoltoyksikön valvonnastaan perimät maksut voidaan käyttää yksikön toiminnan kehittämiseen, esimerkiksi tarvittavan lisähenkilöstön palkkaamiseen. Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että kunnan elintarvikevalvontasuunnitelman ohella kunnan ympäristöterveydenhuoltoa koskisivat ympäristöterveydenhuoltoa sääntelevän muun lainsäädännön edellyttämät suunnitelmat. Suunnitelmat tuleekin yhteensovittaa tarkastukseen käytettävien resurssien jakamiseksi ympäristöterveydenhuollon eri osa-alueiden kesken.

Kustannusvaikutukset erityisesti pienimuotoisten yritysten osalta

Voimassa olevan lainsäädännön mukaan kunnat perivät maksuja elintarvikeyrityksiltä huoneistojen hyväksymisestä sekä elintarvikelain mukaisen omavalvonnan toimivuuden varmistamiseksi otettujen näytteiden ottamisesta ja tutkimisesta. Edellä on myös todettu, että liha- ja kala-alan laitoksien sekä maidontuotantotilojen valvonnasta peritään jo nykyisin maksu. Uudessa elintarvikelaissa esitetty maksullisuuden laajentaminen ei näin ollen vaikuttaisi liha- tai kala-alan pienyritysten valvontamaksuihin. Eräiden yritystyyppien osalta esityksen yleisperusteluissa on arvioitu vuotuisten valvontamaksujen tasoa. Kyseistä laskentatapaa käyttäen valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on arvioitu, että maitoalan pienyrityksen (alle 500 000 litraa) vuotuinen maksu olisi tasolla 600 euroa, pienimuotoisen liha-alan laitoksen 800 euroa, pienimuotoisen kala-alan laitoksen (alle 10 000 kg) 200 euroa, leipomoalan yrityksen 300 euroa ja elintarvikkeiden suoramyyntipaikan 75 euroa.

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että ehdotetun elintarvikelain muista kustannusvaikutuksista pienyrityksille on vaikea antaa täsmällistä arviota. Valiokunta painottaa kuitenkin sitä, ettei kansallisilla säännöksillä tule muuttaa laitoksilta tai huoneistoilta vaadittavia rakenteellisia tai toiminnallisia ominaisuuksia, mikä on ollut myös lainvalmistelun lähtökohta. Muutospaineet perustuvatkin lähinnä uudistuvaan yhteisölainsäädäntöön, josta osa (esimerkiksi sivutuotelainsäädäntö) ei kuulu elintarvikelain soveltamisalaan. Yleisenä huomiona valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on tuotu esiin, että vuoden 2006 alusta sovellettava yhteisön hygienialainsäädäntö toisaalta yhdenmukaistaa laitosten vaatimuksia, mutta antaa toisaalta myös entistä enemmän joustonvaraa vaatimuksissa.

Asiantuntijakuulemisen yhteydessä valiokunnalle on toimitettu maamme pienimuotoisten ns. punaisen lihan teurastamojen ja niiden yhteydessä olevien pienimuotoisten leikkaamojen mahdollisia rakenteellisia investointeja koskeva selvitys, jossa lähtökohtana ovat olleet voimassa olevasta yhteisölainsäädännöstä johtuvat vaatimukset. Selvityksestä käy ilmi, että useimpien teurastuspaikkojen ja niiden yhteydessä olevien leikkaamoiden rakenteet eivät täytä yhteisölainsäädännön asettamia vaatimuksia. Lisäksi selvitykseen kuulunut omavalvontajärjestelmien arviointi osoitti, että pienimuotoisten laitosten omavalvontajärjestelmissä on puutteita. Selvityksessä onkin arvioitu, että lisäkustannukset rakenteiden tai toiminnan muuttamisesta kohdistuvat lähinnä sellaisiin yrityksiin, jotka eivät täytä voimassa olevan lainsäädännön vaatimuksia tai jotka muuttavat toimintaansa uuden lainsäädännön sallimalla tavalla aloittamalla viennin.

Valiokunta pitää edellä esittämänsä mukaisesti erittäin tärkeänä sitä, että riskinarviointia, joka on valvontamaksujen perustana, ohjeistetaan valtakunnallisessa valvontaohjelmassa siten, että valvonta muodostuu yhdenmukaiseksi koko maassa eikä siten kustannuksiltaan vääristä kilpailua.  Lisäksi valiokunta painottaa erityisesti sitä, että valvontaa suorittavan henkilöstön pätevyyteen ja käytännön valmiuteen tehtäviensä suorittamiseen tulee kiinnittää erityistä huomiota. Pienyritysten osalta tulee erityistä huomiota kiinnittää myös niiden toiminnan laajuuteen, joka voi olla hyvinkin rajattua ja siten myös omiaan vähentämään toiminnasta aiheutuvia riskejä. Valiokunta painottaakin sitä, että valvontamaksut eivät saa yrityskohtaisesti muodostua kohtuuttomiksi yritysten toiminnan laajuuteen nähden. Lisäksi valiokunta korostaa tässäkin yhteydessä sitä, että valvontakohteen toiminnan täyttäessä vaatimukset viranomaisvalvontaa tulee vähentää, jolloin myös valvonnasta aiheutuvat kustannukset alenevat.

Edellä esitettyyn viitaten valiokunta edellyttää, että valiokunnalle toimitetaan vuoden 2007 loppuun mennessä selvitys uudistuksen vaikutuksista elintarvikevalvontaan kunnissa samoin kuin valvontamaksuista aiheutuvien kustannusten kohdistumisesta erikokoisiin yrityksiin alueellisesti ja toimialakohtaisesti (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetun elintarvikelain 88 §:n mukaan voimassa olevan hygienialain nojalla hyväksytyt laitokset saavat jatkaa toimintaansa kolmen vuoden ajan ilman eri hyväksyntää. Komission valmisteleman soveltamisohjeen mukaan laitokset tulisi kuitenkin uudelleen hyväksyä mahdollisimman pian, mieluiten ensimmäisen 1.1.2006 jälkeen tehtävän valvontakäynnin yhteydessä. Siirtymäaika ei koskisi sellaisia toiminnallisia tai rakenteellisia muutoksia, joita valvontaviranomaiset ovat lainvoimaisesti vaatineet ennen uuden lain voimaantuloa. Niin ikään laitoksen toiminnan olennainen muutos (esimerkiksi vientitoiminnan aloittaminen) edellyttäisivät hyväksymistä jo aiemmin.

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että hygienialain nojalla hyväksyttyjen laitosten uudelleenhyväksymisvaatimus johtuu suoraan yhteisön uudesta hygienialainsäädännöstä. Eläimistä saatavien elintarvikkeiden hygienia-asetuksen (EY) N:o 853/2004) 4 artiklan mukaan laitokset, jotka käsittelevät mainitun asetuksen eläinperäisten elintarvikkeiden erityisvaatimuksia koskevan liitteen III vaatimusten piiriin kuuluvia tuotteita, eivät saa toimia, ellei toimivaltainen viranomainen ole hyväksynyt niitä ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläinperäisten tuotteiden virallisen valvonnan järjestämistä koskevista erityissäännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 854/2004 mukaisesti antamalla laitokselle luvan paikalla suoritetun tarkastuksen perusteella tai antamalla laitokselle ehdollisen luvan. Mainitussa asetuksessa ei ole suoranaista säännöstä, joka koskisi sellaisten laitosten toiminnan jatkamista, jotka on hyväksytty asetuksen voimaan tullessa kumoutuvien direktiivien perusteella. Sen sijaan asetuksen 4 artiklan 5 kohdan mukaan asetuksella ei estetä laitosta saattamasta elintarvikkeita markkinoille asetuksen soveltamisen aloittamispäivämäärän ja toimivaltaisen viranomaisen sen jälkeen suorittaman ensimmäisen tarkastuksen välisenä aikana, vaikka laitos on hyväksyttävä asetuksen mukaisesti, jos se on saattanut eläinperäisiä tuotteita markkinoille yhteisön lainsäädännön mukaisesti välittömästi ennen asetuksen soveltamista tai laitos on lajiltaan sellainen, jonka osalta hyväksymistä ei edellytetty ennen asetuksen soveltamista. Kyseinen menettely on myös vahvistettu asetuksia 853/2004, 854/2004 ja 882/2004 koskevista siirtymäajoista annettavan komission asetuksen (SANCO/2536/2005) 3 artiklassa.

Valiokunta pitää ensiarvoisen tärkeänä, että edellä selostettu yhteisön säännöksistä johtuva uudelleenhyväksymisvaatimus, joka sisältää 3 vuoden siirtymäajan, ei saa johtaa tilanteisiin, joissa jo nyt hyväksytyt laitokset joutuvat tarpeettomiin uusintatarkastuksiin hyvin lyhyen aikavälin kuluessa. Sen vuoksi valiokunta painottaakin sitä, että uudelleenhyväksymistarkastuksia toteutettaessa tulee noudattaa tarkoituksenmukaisuusharkintaa siten, että laitokset, joiden on hiljattain suoritetuissa tarkastuksissa todettu täyttävän säännöksissä edellytetyt vaatimukset, tarkastetaan uudelleen vasta siirtymäkauden loppuvaiheessa. Siten tältäkin osin valvontaan liittyvissä tarkastuksissa tulee noudattaa riskiin perustuvaa tarveharkintaa. Samasta syystä valiokunta edellyttää, että yleisenä periaatteena uudelleenhyväksymistä koskevissa tarkastuksissa tulee olla niiden suorittaminen mahdollisimman kevyellä viranomaismenettelyllä siten, että tarkastuksesta aiheutuvat haitat samoin kuin taloudelliset ja muut rasitteet tarkastuskohteelle jäävät mahdollisimman vähäisiksi (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Ottaen muun ohella huomioon maamme elintarvikevalvonnan nykyisen ja esityksessä tavoitteena olevan korkean tason valiokunta korostaa lopuksi sitä, että yhteisön säännöksiä elintarvikkeiden pakkausmerkinnöistä uudistettaessa maamme tavoitteena tulee olla, että pakkausmerkinnöistä käy ilmi tuotteen valmistusmaa, myös EU:n jäsenmaissa valmistettujen tuotteiden osalta.

Esityksen 2. lakiehdotus

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että lakiehdotuksen 13 §:n 4 momentin perusteluiden mukaan terveydensuojelulain 50 §:n 3 momentissa tarkoitetussa terveydensuojelujärjestyksessä tulisi määritellä etukäteen ne alueet, joilla eläinsuojaa koskeva ilmoitusmenettely tulisi lakiehdotuksen 13 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla sovellettavaksi. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo, että 13 §:n 4 momentin perustelut ovat terveydensuojelujärjestyksessä tehtävän ilmoitusvelvollisuuden laajentamisen osalta virheelliset. Tarkoituksena on, että terveydensuojelujärjestyksellä ei määritellä mitään asemakaava-alueiden ulkopuolella olevia alueita, joilla käytettäisiin lainkohdan ilmoitusmenettelyä.

Valiokunta toteaa myös, että ehdotetun 18 §:n 1 momentin perustelut jättävät epäselväksi, pitääkö kunnan terveydensuojeluviranomaisen päätöksen olla lainvoimainen ennen kuin toiminnan saa aloittaa. Perusteluissa asia on ilmaistu kahdella erillisellä virkkeellä, jotka eivät ole merkitykseltään samansisältöisiä. Ensimmäisen asiaa koskevan virkkeen mukaan "Talousvettä toimittavan laitoksen tulisi siten olla kunnan terveydensuojeluviranomaisen hyväksymä ennen talousveden toimittamisen aloittamista." Saman kappaleen viimeisessä virkkeessä puolestaan todetaan, että "Kunnan terveydensuojeluviranomaisen hakemuksen perusteella lupapäätöksen tulisi olla lainvoimainen ennen kuin toiminta voitaisiin aloittaa." Perustelut ovatkin näiltä osin ristiriitaisia. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, että talousvettä toimittavan laitoksen tulee olla kunnan terveydensuojeluviranomaisen hyväksymä ennen talousveden toimittamisen aloittamista.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin muutosehdotuksin.