PERUSTELUT

1 Nykytila ja sen arviointi

1.1 Nykytila

Eduskuntavaalien jälkeen eduskunta järjestäytyy heti kokoonnuttuaan mahdollisimman nopeasti. Puhemiehen ja varapuhemiesten vaalit toimitetaan vaalikauden ensimmäisessä täysistunnossa. Valiokunnat ja eduskunnan muut toimielimet valitaan niin pian kuin eduskuntaryhmät ovat asettaneet ehdokkaansa niihin.

Eduskuntaryhmät ovat toimielinvaalien valmistelussa keskeisessä asemassa. Toimielinten asettamiseen liittyvät valmistelut ja neuvottelut käynnistyvät heti eduskuntavaalien jälkeisenä päivänä, jolloin ryhdytään laskemaan vaaliliitoille tulevia valiokuntien ja muiden toimielinten puheenjohtajuuksia, varapuheenjohtajuuksia ja jäsenyyksiä. Toimielinvaaleissa eduskuntaryhmät ovat muodostaneet kaksi erillistä vaaliliittoa, jotka ovat laatineet omat ehdokaslistansa. Pitkään vallinneen käytännön mukaan toinen vaaliliitto koostuu vasemmistoon luettavista eduskuntaryhmistä ja toinen muista eduskuntaryhmistä. Paikkajako on ensin tasapainotettava vaaliliittojen kesken ja sen jälkeen eduskuntaryhmien välillä. Paikkamäärien selvittyä jaetaan puheenjohtajuudet ja jäsenyydet vaaliliittojen sisällä, minkä jälkeen paikkajako toimitetaan kussakin eduskuntaryhmässä.

Hallituspohjan muuttuminen eduskuntavaalien jälkeen merkitsee usein ministerin tehtävissä olleiden edustajien paluuta eduskuntaan. Ministerin paikan jättäville edustajille on tapana varata keskeisiä tehtäviä eduskunnan toimielimissä. Toisaalta toimielimiin valituista edustajista osa siirtyy ministerin tehtäviin. Järjestely johtaa säännönmukaisesti toimielinten täydennysvaaleihin valtioneuvoston nimittämisen jälkeen. Paikkojen järjestely kohdistuu erityisesti valiokuntien puheenjohtajiksi ja varapuheenjohtajiksi valittuihin, mutta vaihdokset johtavat muutoksiin myös valiokuntien ja muiden toimielinten jäsenyyksissä. Käytännössä muutokset voivat olla hyvinkin laajoja.

1.2 Lainsäädäntö

Eduskunta toimittaa perustuslain 37 §:n 2 momentin mukaan valiokuntien ja eduskunnan muiden toimielinten vaalit. Pykälän 1 momentin mukaan valiokunnat ja muut eduskunnan toimielimet asetetaan ensimmäisillä valtiopäivillä koko vaalikaudeksi, jollei perustuslaissa, eduskunnan työjärjestyksessä tai eduskunnan hyväksymässä toimielimen johtosäännössä säädetä toisin. Eduskunta voi kuitenkin vaalikauden aikana puhemiesneuvoston ehdotuksesta päättää asettaa toimielimen uudelleen. Menettelyä on pidetty säännöksen esitöiden mukaan tarpeellisena siitä syystä, että toimielimet asetetaan yleensä koko vaalikauden ajaksi. Uudelleen asettaminen voi tulla kysymykseen esimerkiksi silloin, jos toimielimen tehtävät muuttuvat olennaisesti kesken vaalikauden (HE 1/1998 vp, s. 90).

Eduskunnan työjärjestyksen (40/2000) 17 §:ssä ovat säännökset valiokuntien järjestäytymisestä. Ne koskevat järjestäytymiseen kuuluvia toimia valiokuntien tultua asetetuksi. Pykälää sovelletaan sen 5 momentin mukaan soveltuvin osin myös eduskunnan muiden toimielinten järjestäytymiseen.

Perustuslaissa tai eduskunnan työjärjestyksessä ei ole säännöksiä valiokuntien tai muiden eduskunnan toimielinten valinnan ajankohdasta. Perustuslakia edeltäneen valtiopäiväjärjestyksen 40 §:n mukaan eduskunnan tuli asettaa valiokunnat vaalien jälkeen seitsemän päivän kuluessa ensimmäisten valtiopäivien avaamisesta. Muiden toimielinten osalta noudatettiin käytännössä samaa aikataulua.

Eduskunnan valitsemien muiden toimielinten ja kansainvälisiin toimielimiin nimettävien edustajien valinnasta säädetään perustuslain 36 §:ssä. Siinä on perussäännös Kansaneläkelaitoksen valtuutettujen valinnasta ja muiden toimielinvalintojen osalta viittaus siihen, mitä säädetään toisaalla perustuslaissa tai muualla laissa. Eduskunnan työjärjestyksen 10 §:ssä ovat säännökset Pohjoismaiden neuvoston Suomen valtuuskunnan, Euroopan neuvoston Suomen valtuuskunnan sekä Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön parlamentaarisen yleiskokouksen Suomen valtuuskunnan valinnasta. Eduskunnan työjärjestyksen 12 §:ssä säädetään valtiontilintarkastajien, 13 §:ssä eduskunnan pankkivaltuutettujen ja Suomen Pankin tilintarkastajien, 14 §:ssä eduskunnan tilintarkastajien sekä 15 §:ssä eduskunnan kirjaston hallituksen valinnasta.

1.3 Nykytilan arviointi

Eduskuntavaalien jälkeen valiokuntien ja muiden toimielinten jäsenet valitaan käytännössä kahdessa vaiheessa varsin lyhyen ajan sisällä. Valtioneuvoston nimittämisen jälkeen tapahtuva täydennysvaali on tavallisesti eduskuntaryhmien kannalta yhtä työläs kuin ovat järjestäytymisen ensimmäisen vaiheen toimielinvaalit. Eduskuntavaalien jälkeinen ajanjakso on varsin kiireinen, koska eduskuntaryhmillä on perustuslain myötä aikaisempaa tärkeämpi rooli pääministerin valintaan, valtioneuvoston kokoonpanoon sekä hallitusohjelman laatimiseen liittyvissä valmistelutehtävissä.

Kaksivaiheisen järjestäytymisen ongelmana voidaan pitää sitä, että ensimmäiset toimielinvalinnat saattavat antaa toimielinten sidosryhmille, tiedotusvälineille ja muille eduskuntatyötä seuraaville virheellisen kuvan eduskuntatyön käynnistymisestä ja toimielinten kokoonpanosta. Hallitusratkaisuun perustuva hallitusryhmien sisäinen paikkajako toteutuu kuitenkin vasta toimielinvalintojen jälkimmäisessä vaiheessa. Eduskunnan ydintehtävien näkökulmasta näyttää siltä, että kaikkien toimielinten asettamiseen ei ole heti vaalikauden alkaessa välitöntä tarvetta. Lisäksi täydennysvaalin edellyttämät henkilövaihdokset eivät aina toteudu joustavasti eduskuntaryhmien kesken tai niiden sisällä.

Vaalikauden alussa eduskunta asettaa valiokunnat mukaan lukien yhteensä 27 toimielintä. Pääsäännön mukaan toimielimet valitaan vaalikaudeksi. Tästä poiketen Pohjoismaiden neuvoston Suomen valtuuskunta, Euroopan neuvoston Suomen valtuuskunta ja Suomen Pankin tilintarkastajat valitaan jokaisilla valtiopäivillä. Eduskuntaryhmien välisestä toimielinpaikkajaosta laaditaan vaalikauden alussa laskelma, jossa otetaan huomioon kaikkien valiokuntien ja muiden toimielinten jäsenyydet ja varajäsenyydet. Järjestäytymistoimien kannalta on tarkoituksenmukaista ja toivottavaa, että toimielinten toimikaudet ovat samanpituisia ja tässä mielessä yhteismitallisia.

2 Ehdotukset

2.1 Valiokunnan uudelleen asettaminen

Puhemiesneuvoston mielestä on tarpeen painottaa eduskunnan järjestäytymisessä valtioneuvoston nimittämisen jälkeistä toimielinten paikkajaon toista vaihetta ja samalla keventää nykyistä kaksivaiheista valintamenettelyä. Eduskunnan tulee kuitenkin olla jatkuvasti toimintakykyinen ja valmis hoitamaan sille ylimpänä valtioelimenä kuuluvia tehtäviä. Periaatteelliselta kannalta on siten tärkeää, että eduskunta on toimintakykyinen hyvin pian eduskunnan kokoonnuttua vaalikauden ensimmäisille valtiopäiville. Tämä edellyttää ennen muuta toimintakykyistä valiokuntalaitosta, jotta esimerkiksi Euroopan unionin asiat ja mahdolliset kiireelliset lainsäädäntö- ja muut asiat voidaan käsitellä asianmukaisesti. Puhemiesneuvosto on samoin eduskunnan toimintakykyisyyden kannalta keskeinen toimielin. Täysilukuinen, eduskunnan poliittisia voimasuhteita heijastava puhemiesneuvosto on muodostettavissa valiokuntien asettamisen jälkeen valiokuntien puheenjohtajien tultua valittua.

Perustuslain 37 § mahdollistaa jo nykyisin valiokunnan asettamisen uudelleen vaalikauden kuluessa. Säännös on kuitenkin tarkoitettu käytettäväksi poikkeuksellisissa tilanteissa, eikä se sovellu hyvin eduskunnan toimielinvalintojen säännönmukaiseen järjestämiseen eduskuntavaalien jälkeen. Puhemiesneuvosto pitää tarkoituksenmukaisena ja selkeyden vuoksi tarpeellisena säätää erikseen eduskunnan työjärjestyksessä valiokunnan uudelleen asettamisesta. Uudelleen asettaminen sidottaisiin pykälässä eduskuntavaalien jälkeiseen ajankohtaan, jolloin valtioneuvosto on nimitetty. Eduskunta päättäisi valiokunnan uudelleen asettamisesta puhemiesneuvoston ehdotuksesta.

Puhemiesneuvosto ehdottaa, että menettelystä säädetään eduskunnan työjärjestyksen 17 §:ään lisättävässä uudessa 1 momentissa. Pykälässä ovat säännökset valiokuntien järjestäytymisestä, kuten puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan valinnasta, sekä valiokunnan kokoon kutsumisesta. Pykälän nykyiset 1—5 momentti siirtyvät muutoksessa 2—6 momentiksi.

Sääntelyn tavoitteena on tukea sitä käytäntöä, että toimielinvalinnat varmistuvat vasta järjestäytymisen jälkimmäisessä vaiheessa. Mahdollisuus asettaa valiokunta uudelleen viestittää niin eduskunnan eri toimijoille kuin tiedotusvälineille ja muille eduskuntatyötä seuraaville, että valiokuntien kokoonpanon pysyvyydestä ei ole varmuutta ennen hallituksen muodostamista. Säännös ilmentää myös valiokunnissa toteutettavia henkilömuutoksia, joita väistämättä seuraa hallitusratkaisusta.

Eduskunta voi ehdotetun säännöksen nojalla päättää eduskuntavaalien jälkeisen järjestäytymisen toisessa vaiheessa, että valiokunta asetetaan uudelleen. Valiokunnan uudelleen asettaminen merkitsee uutta päätöstä valiokunnan jäsenistä sekä sitä, että valiokunta järjestäytyy uudelleen eli valitsee uudestaan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Ehdotuksen ja päätöksen sisältö perustuvat valtioneuvoston nimittämisen jälkeisissä järjestäytymistoimissa vallitsevaan tilanteeseen. Uudelleen asettaa voidaan joko yksittäinen tai useampi valiokunta. Eduskunnan järjestäytymistoimien kokonaisuuden kannalta muodostunee käytännöksi, että puhemiesneuvosto ehdottaa kaikki valiokunnat uudelleen asetettavaksi. Puhemiesneuvosto kuitenkin harkitsee menettelyn tarpeellisuuden ja laajuuden kulloinkin erikseen.

Ehdotettu säännös vahvistaa valiokuntien jäsenvalintojen painottumista hallituksen nimittämisen jälkeiseen ajankohtaan. Ehdotus ei kuitenkaan vaaranna eduskunnan toimintakykyä, sillä eduskuntatyön kannalta keskeisimmät toimielimet valitaan nykyisen käytännön tapaan heti eduskuntavaalien jälkeen.

2.2 Muiden toimielinten valinnan lykkääminen

Puhemiesneuvosto ehdottaa, että toimielinvalinnoissa siirrytään käytäntöön, jossa muut vaalikauden vaihteessa asetettavat toimielimet kuin valiokunnat ja kansliatoimikunta valitaan pääsäännön mukaan vasta valtioneuvoston tultua nimitetyksi. Puhemiesneuvoston täysilukuisuus on turvattu valiokuntien asettamisen myötä. Kansliatoimikunta on puolestaan valittava niin pian kuin mahdollista eduskuntavaalien jälkeen, sillä se on eduskunnan hallinnon ja hallinnon valvonnan kannalta välttämätön toimielin.

Eduskuntavaalien toimittamisesta hallituksen muodostamiseen on viime vaalikausien vaihteissa kulunut vajaasta kuukaudesta 35 päivään. Keskeisimmät hallituksen eduskunnalle antamat asiat ajanjaksolla ovat olleet Euroopan unionin asioita, jotka käsitellään suuressa valiokunnassa tai ulkoasiainvaliokunnassa ja asianomaisessa erikoisvaliokunnassa. Puhemiesneuvosto ei pidä mainittujen muiden toimielinten asettamista ennen valtioneuvoston nimittämistä eduskuntatyön kannalta välttämättömänä. Perustuslaissa tai eduskunnan työjärjestyksessä ei säädetä tarkemmin eduskunnan toimielinten asettamisajankohdasta. Sääntely mahdollistaa näin ollen joustavan käytännön toimielinten asettamiselle, eikä käytännön muuttaminen edellytä säädösmuutoksia.

Puhemiesneuvosto pitää muiden kuin valiokuntien ja kansliatoimikunnan valinnan lykkäämistä tarkoituksenmukaisena ja eduskunnan toimintakyvyn kannalta mahdollisena. Toimielinten asettamisen siirtyminen eduskunnan järjestäytymisen toiseen vaiheeseen keventää vaalikauden alun järjestäytymistoimia ja vahvistaa kuvaa pysyvien toimielinvalintojen ajoittumisesta hallituksen muodostamisen jälkeiseen aikaan.

Eduskunnan valitsemien eräiden toimielinten toimikausi jatkuu, kunnes uusi toimielin on asetettu, eikä niiden jäseneltä tai varajäseneltä edellytetä kansanedustajan asemaa. Tällaisia ovat eduskunnan pankkivaltuutetut, Suomen Pankin tilintarkastajat, Valtion vakuusrahaston valtuusto, Kansaneläkelaitoksen valtuutetut ja Yleisradio Oy:n hallintoneuvosto. Näiden toimielinten toimintaan käytännön muutos ei näin ollen vaikuta. Valtiontilintarkastajien, eduskunnan tilintarkastajien, Eduskunnan kirjaston hallituksen sekä Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön parlamentaarisen yleiskokouksen Suomen valtuuskunnan toimikausi päättyy puolestaan vaalikauden vaihteessa, jolloin niiden toiminta jatkuisi noin kuukauden viiveellä.

Toimielinvalintojen siirtyminen voi vaikeuttaa osallistumista kansainvälisen toimielimen työhön, jos sen kokoukset ajoittuvat eduskuntavaalien ja valtioneuvoston nimittämisen väliselle ajalle. Tältä osin on syytä mainita Pohjoismaiden neuvosto, joka on pitänyt ennen hallituksen muodostamista yleensä yhden kokouksen, jossa on jaettu neuvoston valiokuntien ja puheenjohtajiston tehtäviä. Myös Euroopan neuvoston toiminta saattaa edellyttää, että Suomen valtuuskunta valitaan jo ennen valtioneuvoston nimittämistä.

Ehdotuksella pyritään siihen, että painopiste muiden toimielinten kuin valiokuntien ja kansliatoimikunnan asettamisessa siirtyy valtioneuvoston nimittämisen jälkeiseen ajankohtaan. Ei kuitenkaan ole estettä yksittäisen toimielimen asettamiselle jo järjestäytymisen ensivaiheessa. Vaali toimitetaan tällöin täysistunnossa puhemiesneuvoston ehdotuksesta.

2.3 Eräiden toimielinten toimikauden pidentäminen

Puhemiesneuvosto ehdottaa, että Euroopan neuvoston Suomen valtuuskunnan ja Suomen Pankin tilintarkastajien toimikausi pidennetään vaalikauden mittaiseksi. Euroopan neuvoston perussäännön 25 artiklan mukaan kunkin jäsenvaltion kansanedustuslaitos valitsee omien menettelytapojensa mukaisesti keskuudestaan edustajat parlamentaariseen yleiskokoukseen. Euroopan neuvoston parlamentaarisen yleiskokouksen menettelytapasääntöjen mukaan valtuuskunnan tulee jäsenmääränsä puitteissa heijastaa parlamenttinsa poliittisten puolueiden ja ryhmien voimasuhteita. Hallituksen esityksestä laiksi Euroopan neuvoston Suomen valtuuskunnasta (HE 18/1989 vp) ilmenee, että valintatapa on rinnastettu Pohjoismaiden neuvoston Suomen valtuuskunnan valintamenettelyyn ja toisaalta muissa Pohjoismaissa vallinneeseen menettelyyn. Nykyisin Ruotsin valtuuskunta valitaan koko vaalikaudeksi. Mitään säädöspohjaista estettä Suomen valtuuskunnan toimikauden pidentämiselle ei siten ole. Ehdotuksen johdosta tulee muuttaa eduskunnan työjärjestyksen 10 §:n 1 momentin 2 kohta, jossa säädetään Euroopan neuvoston Suomen valtuuskunnan viiden edustajan ja varaedustajan valinnasta. Erikseen tulee muuttaa Euroopan neuvoston Suomen valtuuskunnasta annetun lain (354/1989) 1 §.

Suomen Pankista annetun lain (214/1998) 18 §:n mukaan eduskunta valitsee Suomen Pankin tilinpäätöstä ja kirjanpitoa sekä hallintoa tarkastamaan viisi tilintarkastajaa ja kullekin heistä yhden varajäsenen. Eduskunnan valitsemien tilintarkastajien lisäksi Suomen Pankin tilintarkastusta suorittavat Euroopan keskuspankin hyväksymät tilintarkastajat, joiden asema perustuu Euroopan keskuspankkijärjestelmän perustamissopimukseen. Suomen Pankkia koskevat säännökset tai Euroopan keskuspankkia koskeva lainsäädäntö eivät estä tilintarkastajien toimikauden pidentämistä vaalikauden mittaiseksi. Suomen Pankin tilintarkastajien toimikauden pidentämiseksi on tarpeen muuttaa eduskunnan työjärjestyksen 13 §, jossa nykyisin säädetään Suomen Pankin tilintarkastajien valinnasta vuosittain.

Pohjoismaiden neuvoston Suomen valtuuskunta jää ehdotettujen muutosten jälkeen ainoaksi eduskunnan toimielimeksi, joka valitaan valtiopäivittäin. Toimikauden pidentäminen vaalikauden mittaiseksi edellyttäisi Pohjoismaiden neuvoston jäsenmaiden kesken 23.3.1962 allekirjoitetun Pohjoismaiden yhteistyösopimuksen eli ns. Helsingin sopimuksen 47 artiklan muuttamista. Artiklan määräys jäsenten ja varajäsenten vuosittaisesta valinnasta pohjautuu neuvoston jäsenmaiden parlamenttivaalien ajankohtien ja vaalikausien pituuksien eroavaisuuksiin.

2.4 Eduskunnan vastattavana olevien rahastojen tilintarkastus

Puhemiesneuvosto ehdottaa, että eduskunnan työjärjestyksen 13 §:ään lisätään maininta siitä, että Suomen Pankin tilintarkastajat toimivat samalla eduskunnan vastattavana olevien rahastojen tilintarkastajina. Muutoksella täsmennetään, että Suomen Pankin tilintarkastajat voivat edelleen toimia myös Suomen itsenäisyyden juhlarahaston tilintarkastajina.

Ehdotuksella korjataan nykyinen epäselvä tilanne vallitsevan käytännön mukaiseksi. Perustuslakia säädettäessä karsittiin erityislainsäädännöstä tarpeettomia viittauksia perustuslakiin. Tästä syystä kumottiin vuonna 1999 Suomen itsenäisyyden juhlarahastosta annetusta laista (717/1990) sen 15 §, jonka mukaan juhlarahastoa varten valittavista tilintarkastajista säädettiin valtiopäiväjärjestyksen 83 §:ssä. Viittaussäännös kohdistui Suomen Pankin tilintarkastajien valintaa koskevaan pykälään. Säännöksen kumoaminen merkitsi samalla juhlarahaston tilintarkastajien määrittelyn poistumista, ja säännös Suomen Pankin tilintarkastajista otettiin perustuslakiuudistuksessa eduskunnan työjärjestyksen 13 §:ään. Käytännössä Suomen Pankin tilintarkastajat ovat toimittaneet Suomen itsenäisyyden juhlarahaston tilintarkastuksen, mutta on asianmukaista luoda menettelylle lainsäädäntöpohja.

3 Ehdotuksen vaikutukset

Ehdotuksella ei ole taloudellisia vaikutuksia. Se tosin vähentää jossain määrin eduskunnan kuluja siitä syystä, että osa vaalikauden alussa valittavista toimielimistä aloittaa toimintansa noin kuukauden nykyistä myöhemmin. Ehdotetut muutokset keventävät jonkin verran eduskuntaryhmien tehtäviä vaalikauden alussa.

4 Asian valmistelu

Ehdotus perustuu puhemiesneuvoston 21.12.2004 asettaman Eduskunnan järjestäytymistoimikunnan ehdotuksiin eduskunnan toimielinten järjestäytymisestä (Eduskunnan toimielinten järjestäytymiseen ja eduskuntatyön toimivuuteen liittyviä kehittämistarpeita. Eduskunnan järjestäytymistoimikunnan mietintö 1.2.2006. Eduskunnan kanslian julkaisu 1/2006). Toimikunta ehdotti, että vaalikauden alussa asetetaan ainoastaan sellaiset toimielimet, jotka ovat eduskunnan toimintakyvyn kannalta ehdottoman välttämättömät. Toimikunta piti tällaisina suurta valiokuntaa, perustuslakivaliokuntaa, ulkoasiainvaliokuntaa, puhemiesneuvostoa ja kansliatoimikuntaa. Muiden toimielinten asettaminen voitiin ehdotuksen mukaan lykätä siihen saakka, kunnes hallituksen kokoonpano oli selvillä. Puhemiesneuvosto päätti 16.5.2006 asettaa työryhmän laatimaan eduskunnan järjestäytymistoimikunnan mietinnön pohjalta säädösehdotukset perusteluineen vaalikauden alun järjestäytymistä ja eduskunnan toimielinten toimikausia koskevien ehdotusten toteuttamiseksi. Puhemiesneuvoston ehdotus on laadittu työryhmän toimesta virkatyönä ja siinä on otettu huomioon toimikunnan mietinnöstä saadut lausunnot. Työn aikana on kuultu valtiosääntöoikeuden asiantuntijoita.

5 Riippuvuus muista esityksistä

Erikseen annettavalla lakialoitteella ehdotetaan muutettavaksi Euroopan neuvoston Suomen valtuuskunnasta annetun lain 1 §:ää valtuuskunnan toimikauden pidentämiseksi vaalikauden mittaiseksi.

6 Voimaantulo

Puhemiesneuvosto ehdottaa, että eduskunnan työjärjestyksen muutos tulee voimaan vaalikauden 2007—2010 alusta 22 päivänä maaliskuuta 2007. Samalla siirryttäisiin ehdotettuun käytäntöön, jonka mukaan eduskunnan eräät toimielimet valitaan pääsääntöisesti vasta valtioneuvoston nimittämisen jälkeen.