Perustelut

Yleistä

Euroopan yhteisöllä on yksinomainen toimivalta toteuttaa yhteisön maatalouspolitiikan tavoitteet. Euroopan yhteisön asetukset sitovat Suomea sellaisenaan. Osa asetuksista sisältää säännöksiä, joissa edellytetään myös kansallista sääntelyä. Tällaisia ovat neuvoston tilatukiasetus (EY) N:o 1782/2003 ja komission tätä täydentävät asetukset (EY) N:o 795/2004 (Komission asetus II) ja N:o 796/2004 (Komission asetus I).

EU rahoittaa viljelijöille kokonaan suorat tuet, joista keskeisin on tilatuki. Tilatuki on noin kolmasosa tilojen saamista tuista. Ilman tukitoimenpiteitä aktiivinen maatalous ei juuri kannata Suomessa. Sen vuoksi tilatuen saantia on pidettävä viljelijälle välttämättömänä elinkeinon harjoittamisen kannalta. Tilatuen saamista on siten arvioitava perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaisen elinkeinovapauden kannalta.

Noin kolmannes Suomen pelloista on vuokrattu vuokramäärien vaihdellessa maan eri osissa. Ehdotetun järjestelmän tarkoituksena on tukea viljelijää eli sitä, jonka hallussa pelto on. Tämä merkitsee tilatuen irrottamista maan omistusoikeudesta. Keskeisintä uudistuksessa onkin, missä määrin se vaikuttaa voimassa oleviin vuokrasopimuksiin ja sitä kautta perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvattuun omaisuuden suojaan.

Ehdotukseen liittyy myös lukuisia asetuksenantovaltuuksia, joita tulee arvioida perustuslain 80 §:n 1 momentin valossa.

Ehdotuksen mukaisia Euroopan yhteisön maatalouspolitiikan tavoitteita ovat maatalouden tuottavuuden lisääminen, maatalousväestön kohtuullinen elintaso, markkinoiden vakauttaminen, elintarvikehuollon turvaaminen sekä kohtuulliset kuluttajahinnat. Näitä tavoitteita toteutetaan osaltaan edellä mainituilla neuvoston ja komission asetuksilla sekä ehdotetulla tukijärjestelmällä. Ehdotuksella on katsottava olevan painavat ja hyväksyttävät perusteet.

Omaisuudensuoja

Uusi tilatukijärjestelmä.

Tukioikeus muodostetaan uudessa tilatukijärjestelmässä sellaiselle maataloustoimintaa harjoittavalle ns. aktiiviviljelijälle, jonka hallinnassa tukikelpoinen maatalousmaa on järjestelmän ensimmäisenä toimeenpanovuonna. Tukioikeuden käyttö ei ole sidottu tukioikeuden muodostamishetkellä viljelijän hallinnassa olleeseen maatalousmaahan. Viljelijä voi käyttää hänelle muodostettua tukioikeutta myös muulla pinta-alalla, kunhan tukikelpoiset viljelylohkot ovat asianomaisella tukikaudella olleet viljelijän käytössä vähintään kymmenen kuukautta. Tukioikeus voidaan siirtää viljelijältä toiselle esimerkiksi myymällä se maa-alan kanssa tai ilman maa-alaa. Tukioikeus voidaan myös vuokrata. Edellytyksenä on, että vuokraamiseen liittyy tukioikeutta vastaavan tukikelpoisen maa-alan siirto.

Sääntelyä tukioikeuden muodostamisesta, käyttämisestä ja vaihdantakelpoisuudesta sovelletaan siitä riippumatta, onko tukikelpoinen maatalousmaa tukioikeutta muodostettaessa viljelijän omistamaa vai onko se hänen hallinnassaan esimerkiksi maanvuokrasopimuksen perusteella. Tukioikeus muodostetaan aktiiviviljelijälle siinäkin tapauksessa, että viljelijä harjoittaa maataloustoimintaa joltakulta toiselta vuokraamallaan tukikelpoisella maatalousmaalla. Vuokraviljelijä voi maanvuokrasopimuksen mahdollisesti päätyttyä käyttää hänelle muodostettua tukioikeutta myös esimerkiksi omistukseensa sittemmin hankkimalla tai jonkun toisen maanomistajan vuokraamalla tukikelpoisella maalla. Vuokraviljelijä voi samoin edellytyksin kuin muutkin viljelijät siirtää hänelle muodostetun tukioikeuden.

Tukioikeus muodostetaan järjestelmän ensimmäisenä toimeenpanovuonna vuokraviljelijälle siinäkin tapauksessa, että tukikelpoinen maatalousmaa on hänen hallinnassaan ennen lain voimaantuloa tehdyn maanvuokrasopimuksen perusteella. Sääntely ei suoranaisesti koske maanvuokrasopimusten sisältöä eikä vaikuta välittömästi sopimussuhteen osapuolten oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Varallisuusarvoisen ja vaihdantakelpoisen tukioikeuden ohjautuminen tukijärjestelmän perusteiden muutoksen takia vuokraviljelijälle voi kuitenkin välillisesti vaikuttaa sopijapuolten taloudelliseen asemaan tavalla, jota kumpikaan osapuoli ei ole voinut ennakoida vuokrasopimusta tehtäessä. Sääntelyä on siksi arvioitava perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan näkökulmasta.

Arvioinnin lähtökohtia.

Omaisuuden perustuslainsuoja turvaa myös sopimussuhteiden pysyvyyttä, joskaan kielto puuttua taannehtivasti sopimussuhteiden koskemattomuuteen ei ole perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostunut ehdottomaksi (PeVL 28/1994 vp, PeVL 37/1998 vp, s. 2/I, PeVL 63/2002 vp, s. 2/II). Varallisuusoikeudellisten oikeustoimien pysyvyyden suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa (PeVL 48/1998 vp, s. 2/II, PeVL 33/2002 vp, s. 3/I, PeVL 21/2004 vp, s. 3/I). Perusteltujen odotusten suojaan on valiokunnan käytännössä katsottu kuuluvan oikeus luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön pysyvyyteen niin, että tällaisia seikkoja ei voida säännellä tavalla, joka kohtuuttomasti heikentäisi sopimusosapuolten oikeusasemaa (PeVL 21/2004 vp, s. 3/I). Perusteltujen odotusten ja luottamuksen suojan merkityksen on katsottu korostuvan, kun kysymyksessä on lailla alun alkaen luotu erityisjärjestely (PeVL 45/2002 vp, s. 2—3). Valiokunta on arvioinut tällaistakin omaisuuden suojaan puuttuvaa sääntelyä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten, kuten sääntelyn tarkoituksen hyväksyttävyyden ja sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta (PeVL 1/2003 vp, s. 3—4, PeVL 63/2002 vp, s. 2—3, PeVL 45/2002 vp, s. 3, PeVL 21/2004 vp, s. 3—4)

Omaisuudensuoja on EY:n tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suojattu perusoikeutena myös EY:n oikeuden yleisissä oikeusperiaatteissa. Primäärioikeuden tasolla on syytä mainita EY:n perustamissopimuksen 6 artiklan 2 kohta, jossa viitataan Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosääntöperinteeseen. Omaisuudensuoja on mainittu myös EU:n perusoikeuskirjan 17 artiklassa. Lisäksi EY:n perustamissopimuksen 295 artikla estää antamasta yhteisötasolla sellaista sääntelyä, joka muuttaisi kansallisen omistusoikeusjärjestelmän perusteita (ks. PeVL 5/2001 vp, s. 2—3).

Yksittäisiä yhteisöoikeuden säännöksiä ei saa tulkita perusoikeuksien vastaisella tavalla (esim. C-100/88 Oyowe & Traore [1989] ECR 4285, tuomion kohta 16). Jos jokin säännös antaa sijaa tulkintavaihtoehdoille, niistä on valittava kaikkein perusoikeusmukaisin. Tämä velvoittaa myös jäsenvaltioita niiden pannessa yhteisön lainsäädäntöä täytäntöön (esim. C-5/88 Wachauf [1989] ECR 2609, tuomion kohdat 19 ja 22).

Arvio ehdotuksesta.

Tilatukijärjestelmän siirtymäjärjestelyjen oikeasuhtaisuuteen liittyvät näkökohdat muodostuvat sääntelyn perustuslainmukaisuuden arvioinnin kannalta keskeisiksi.

Sääntelyn soveltaminen sellaisenaan myös ennen lain voimaantuloa tehtyjen vuokrasopimusten perusteella harjoitettavaan maataloustoimintaan voi joissakin tapauksissa merkitä vuokranantajan näkökulmasta oikeudenmenetykseen rinnastuvan tilanteen muodostumista. Tämä johtuu ennen muuta siitä, ettei tukijärjestelmän perusteisiin kohdistuvaa muutosta ole ainakaan kaikissa tapauksissa ollut mahdollista ottaa sopimuksen tekohetkellä huomioon. Vaikka maatalouden tai minkään muunkaan elinkeinon piirissä toimivilla ei valiokunnan mielestä ole sinänsä perusteita pitää alalla mahdollisesti olevia tukijärjestelmiä muuttumattomina, on selvää, että vuokrasopimuksessa olisi sovittu tukioikeuteen liittyvistä seikoista, jos osapuolet olisivat tienneet uuden tilatukijärjestelmän tulevan vuokrakauden aikana täytäntöön pantavaksi.

Maanvuokrasuhteisiin liittyvät erityispiirteet on vuokramarkkinoiden häiriöttömän toiminnan takaamiseksi pyritty ottamaan esityksessä huomioon. Vuokraviljelijälle vahvistettu tukioikeus voidaan nimittäin siirtää vuokraviljelijältä maanomistajalle osapuolten keskinäisellä sopimuksella. Jos viljelijä luovuttaa tukioikeuden vuokranantajalle vastikkeetta, ei luovutusta lakiehdotuksen 10 §:n 4 momentin mukaan pidetä perintö- ja lahjaverolaissa tarkoitettuna lahjana. Edellytyksenä on, että tukioikeus luovutetaan 28 päivänä huhtikuuta 2006 voimassa olevan vuokrakauden päättyessä, kuitenkin viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2016.

Vuokranantajan näkökulmasta ongelmalliseksi muodostuu tilanne, jossa maanvuokrasopimusta ei vuokrakauden päätyttyä jatketa eikä sopimusta tukioikeuden siirtämisestä tehdä. Joissakin tapauksissa vuokranantaja voi ryhtyä itse aktiiviviljelijäksi ja hakea tukioikeutta lakiehdotuksen 5 §:ssä tarkoitetusta kansallisesta varannosta. Mahdollisuus myöntää tukioikeus kansallisesta varannosta riippuu tosin varannon koosta ja sieltä annettavien tukioikeuksien tarkemmista myöntämisedellytyksistä.

Sääntely voi edellä esitetyn perusteella yksittäistapauksessa johtaa vuokranantajan oikeusaseman merkittäväänkin heikentymiseen vuokrasopimusta tehtäessä vallinnaisiin olosuhteisiin verrattuna. Sen vuoksi valiokunta pitää valtiosääntöoikeudellisista syistä tärkeänä, että tilatukijärjestelmän toimeenpanosta johtuvat vaikutukset ennen käsiteltävänä olevan lain voimaantuloa tehdyn maanvuokrasopimuksen vuokranantajaosapuolen oikeusasemaan otetaan siirtymäjärjestelyissä huomioon esimerkiksi lisäämällä lakiehdotuksen 20 §:ään näin kuuluva 3 momentti: "Ennen tämän lain voimaantuloa tehdyn maanvuokrasopimuksen perusteella maatalousmaata hallinnassaan pitävälle viljelijälle tämän lain mukaan myönnetty tukioikeus siirtyy vuokranantajalle vuokrakauden päättyessä, jollei vuokrasuhdetta jatketa taikka vuokralaisen ja vuokranantajan välillä ole muuta sovittu tai sovita eikä vuokranantaja itsestään riippumattomista syistä saa tukioikeutta kansallisesta varannosta."

Asetuksenantovaltuudet

Ehdotettu sääntely perustuu olennaisesti lainsäädäntövallan delegoinnin varaan. Lakiehdotus sisältää runsaasti väljähköjä säännöksiä valtioneuvoston asetuksenantovaltuuksista. Tällaista sääntelyä on arvioitava perustuslain 80 §:n kannalta. Sen 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Valtuutuksen säätämiseen laissa on perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta (esim. PeVL 1/2004 vp, s. 2/I).

Valtuussäännösten näennäisestä väljyydestä huolimatta asetuksenantajan toimivalta ei ole täysin rajoittamatonta. Valtioneuvoston toimivaltaa rajoittaa lakiehdotuksen säännösten lisäksi tilatukijärjestelmästä annettu Euroopan yhteisön verraten yksityiskohtainen lainsäädäntö. Tämä sääntely muodostaa valiokunnan maataloustukijärjestelmien sääntelystä lausumat aiemmat kannanotot huomioon ottaen sen kokonaisuuden, jota "tarkempia" säännöksiä valtioneuvosto voi valtuuksien nojalla yleensä antaa (PeVL 46/2001 vp, s. 2/I, PeVL 47/2001 vp, s. 2—3, PeVL 48/2001 vp, s. 3/II). Useissa valtuussäännöksissä asetuksenantajan toimivaltaa on vielä nimenomaisella maininnalla sidottu EY-lainsäädäntöön (PeVL 45/2001 vp, s. 5/II). Valiokunta pitää kuitenkin asianmukaisena, että valtuuksien nojalla annettavien asetusten muuta sääntelyä täsmentävä luonne ilmenee selvästi itse valtuussäännösten tekstistä (esim. "…asetuksella säädetään tarkemmin…"; ks. PeVL 47/2001 vp, s. 3/I). Tässä suhteessa puutteita on esimerkiksi lakiehdotuksen 10 §:n 5 momentin, 5 §:n 3 momentin ja 8 §:n 5 momentin valtuussäännöksissä.

Valiokunta muistuttaa siitä, että perustuslain 80 §:n 1 momentin säännökset rajoittavat suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä (PeVL 29/2004 vp, s. 4/I). Asetuksella ei siten esimerkiksi lakiehdotuksen 7 §:n nojalla voida antaa viranomaiselle toimivaltaa perustavia tai muita lain alaan kuuluvia säännöksiä pykälässä tarkoitettujen hoitovaatimusten "valvonnasta". Selvää lisäksi on, ettei asetuksella ole lakiehdotuksen 19 §:n 2 momentin perusteella mahdollista antaa säännöksiä sellaisista Euroopan yhteisön lainsäädännössä jäsenvaltioiden päätettäväksi jätetyistä seikoista, joista on perustuslain mukaan säädettävä lailla. Valtuussäännöksiä on näiltä osin syytä täsmentää niiden käyttöalan tällaista kapeutta ilmentävin maininnoin.

Valtioneuvoston asetuksella säädetään 10 §:n 2 momentin nojalla tukioikeuksien kauppa-alueista. Tältä osin kysymys on varallisuusarvoisten ja vaihdantakelpoisten tukioikeuksien siirto-oikeuden sinänsä hyväksyttävästä, alueellisesta rajoituksesta. Tällaisen rajoituksen perusteista on perustuslain 80 §:n takia säädettävä lailla. Jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, on siihen lisättävä säännökset joko kauppa-alueista tai ainakin niiden muodostamisen yleisistä perusteista.

Valtioneuvoston asetuksella vahvistetaan 12 §:n 1 momentin nojalla edellytykset, joiden mukaisesti viljelijöille voidaan antaa momentissa tarkoitettu lupa. Kysymys on elinkeinotoiminnan harjoittamiseen liittyvästä lupasääntelystä, jota ei voida jättää ehdotetulla tavalla avoimesti asetuksen varaan. Jos valtuutusta ei ole mahdollista muotoilla EY-lainsäädäntöä tarkempien säännösten antamista tarkoittavaksi, tulee luvan myöntämisedellytyksistä lisätä lakiin ainakin asetuksenantovallan käyttöä ohjaavat säännökset, jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Jos lakiehdotuksen valtuussäännöksiä ei ole tässä yhteydessä mahdollista tarkistaa valiokunnan esittämien valtiosääntöoikeudellisten huomautusten edellyttämällä tavalla ja valtuuksille on pakottava tarve, voidaan lakiehdotus käsitellä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä. Tällöin lain voimassaoloaika on asianmukaista rajata korkeintaan yhteen vuoteen. Poikkeuslain voimassa ollessa tulee saada aikaan perustuslain vaatimukset täyttävä pysyväisluonteinen lainsäädäntö (ks. PeVL 46/2004 vp, s. 3—4).

Maatalouselinkeinon sääntely on valiokunnan mielestä muodostunut varsin sekavaksi ja vaikeasti hahmotettavaksi. Tämä liittyy osin nyt käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen puiteluonteeseen ja osin siihen, että laki on ehdotuksen 1 §:n perusteella toissijainen suhteessa Euroopan yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta vuonna 1994 annettuun — niin ikään puiteluonteiseen — lakiin. Elinkeinotoimintaan kohdistuvan sääntelyn tällaista tilaa ei voida pitää perustuslain näkökulmasta asianmukaisena. Sen vuoksi valtioneuvoston piirissä on valiokunnan mielestä syytä ryhtyä toimenpiteisiin sääntelyn selkeyttämiseksi. Tällöin on aiheellista vielä kokonaisuudesta käsin arvioida sääntelyä myös säädöstason ja lainsäädäntövallan delegoinnin näkökulmista.

Tukioikeusrekisteri

Tukioikeusrekisteristä, jota on osaksi luonteeltaan pidettävä henkilörekisterinä, säädetään ehdotuksen 13—18 §:ssä. Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään lailla. Säännöksen lakiviittaus henkilötietojen suojasta edellyttää perusoikeusuudistuksen tarkoituksen mukaisesti (PeVM 25/1994 vp, s. 6/I) lainsäätäjän säätävän tästä oikeudesta, mutta se jättää sääntelyn yksityiskohdat lainsäätäjän harkintaan. Tällainen perusoikeussäännös sitoo lainsäätäjän sisällöllistä harkintaa vähemmän kuin sen tapainen sääntelyvarauksen sisältävä säännös, jossa perusoikeuden todetaan olevan olemassa sen mukaan kuin lailla säädetään.

Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan (PeVL 51/2002 vp, s. 2/I, PeVL 6/2003 vp, s. 2/I, PeVL 19/2005 vp, s. 9/II) lainsäätäjän liikkuma-alaa rajoittaa kuitenkin se, että henkilötietojen suoja osittain sisältyy samassa momentissa turvattuun yksityiselämän piiriin. Lainsäätäjän tulee turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kannalta. Henkilötietojen suojaa koskevan perusoikeussäännöksen kannalta tärkeitä sääntelykohteita ovat ainakin rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien henkilötietojen sisältö, niiden sallitut käyttötarkoitukset mukaan lukien tietojen luovutettavuus ja tietojen säilytysaika henkilörekisterissä sekä rekisteröidyn oikeusturva samoin kuin näiden seikkojen sääntelemisen kattavuus ja yksityiskohtaisuus lain tasolla. Lailla säätämisen vaatimus ulottuu myös mahdollisuuteen luovuttaa henkilötietoja teknisen käyttöyhteyden avulla.

Rekisteritietojen luovuttamisen osalta lakiehdotuksen 16 §:ssä olevaa viittausta julkisuuslakiin ja henkilötietolakiin ei voida pitää riittävänä. Henkilötietolain 8 §:n 4 momentin mukaan oikeudesta saada tieto ja muusta henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisen henkilörekisteristä on voimassa, mitä viranomaisen asiakirjojen julkisuudesta säädetään. Tukioikeusrekisterin tiedot lienevät ainakin osaksi julkisuuslain 24 §:n perusteella salassa pidettäviä. Sen vuoksi niiden luovuttamiselle toiselle viranomaiselle sovelletaan lain 29 §:n säännöksiä. Sen 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomainen voi antaa toiselle viranomaiselle tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta, jos tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty. Näistä oikeuksista ei ehdotuksen 16 §:ssä ole säädetty. Luultavasti ehdotuksen 14 §:ssä on tarkoitettu, että siinä mainituilla viranomaisilla on oikeus saada rekisterissä olevia tietoja, mutta ilmaisumuotona on käytetty "oikeus käyttää tukioikeusrekisteriä". Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyä on aihetta täsmentää siten, että tietojen luovuttamisesta otetaan lakiin nimenomaiset säännökset.

Tiedot säilytetään ehdotuksen 18 §:n perusteella rekisterissä niin kauan kuin niiden käyttö hallinnossa on muutoin välttämätöntä. Säännöstä on syytä täsmentää aikamääreellä.